MESTRADO ADMINISTRATIVO CONTRATAÇÃO PÚBLICA E DIREITO PÚBLICO EMPRESARIAL

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1 MESTRADO ADMINISTRATIVO CONTRATAÇÃO PÚBLICA E DIREITO PÚBLICO EMPRESARIAL Ano letivo 2012/2013 ATIVIDADE ADMINISTRATIVA E FINANÇAS PÚBLICAS I. INTRODUÇÃO: a. Setor Público, Administração Pública e Finanças Públicas b. Relevância financeira da atividade administrativa, em especial da contratação pública c. Contabilidade pública e contabilidade nacional d. Organização administrativa e consolidação orçamental e de contas II. A ATIVIDADE REGULAMENTAR E SUAS IMPLICAÇÕES FINANCEIRAS a. Atos regulamentares nos procedimentos de contratação públicos b. Validade, eficácia e suas consequências noutros atos dos procedimentos de contratação pública III. O ATO ADMINISTRATIVO E SUAS IMPLICAÇÕES FINANCEIRAS a. O ato administrativo e os seus efeitos financeiros b. Atos administrativos e contratação pública IV. O CONTRATO PÚBLICO 1. Generalidades a. O contrato púbico e contrato administrativo 1

2 b. A elaboração do Orçamento tendo em conta as obrigações decorrentes de contrato (artigo 105.º, n.º 2 da CRP) c. Motivações financeiras da contratação pública d. Distinção entre contratos públicos. Referência às PPP e aos contratos de project finance e. Perspetiva de controlo de custos na gestão de riscos da contratação pública 2. Formação da vontade de contratar a. Autorização de despesa e autorização de pagamento b. Aspetos financeiros a ter em conta na formação dos contratos públicos e suas implicações 3. A celebração do contrato a. Vinculações financeiras b. Eficácia financeira do contrato 4. Execução do contrato a. Cumprimento das obrigações financeiras decorrentes do contrato b. Implicações financeiras da modificação de contratos c. O reequilíbrio financeiro dos contratos d. A subcontratação 5. Boas práticas na contratação pública V. A FISCALIZAÇÃO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA a. Tipos de fiscalização b. A sujeição à jurisdição do Tribunal de Contas em particular 2

3 VI. RESPONSABILIDADES DERIVADAS DO EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA a. Tipos de responsabilidade b. A responsabilidade financeira em particular Bibliografia: Almeida, João Amaral e/sánchez, Pedro Fernández, A Contratação Pública de Serviços de Assessoria Jurídica, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, vol II. Coimbra: Coimbra Editora, 2010, pp. 373 e ss.; Almeida, João Amaral e/sánchez, Pedro Fernández, Temas de Contratação Pública - I. Coimbra: Coimbra Editora, Almeida, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo: Temas Nucleares, Almedina, Coimbra, Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, volume II, 2ª edição, Almedina, Coimbra, Amaral, Diogo Freitas do/ Caupers, João/ Claro, João M. / Raposo, João/ Garcia, Maria da Glória / Vieira, Pedro Siza/ Silva, Vasco Pereira da, Código do Procedimento Administrativo - Anotado, com Legislação Complementar, 5.ª ed., Almedina, Coimbra, Andrade, José Carlos Vieira de, Lições de Direito Administrativo, Universidade de Coimbra, Coimbra, Antunes, José Manuel Oliveira, Código dos Contratos Públicos Regime de Erros e Omissões, Coimbra, Almedina, Ayala, Bernardo, "O poder de modificação unilateral do contrato administrativo com regime de project finance", in Revista de Contratos Públicos, n.º 2 (Maio-Agosto 2011), pp Cabral, Margarida Olazabal, O concurso público nos contratos administrativos, Coimbra, Carmo, João Franco do, Contributo para o estudo da responsabilidade financeira, in Revista do Tribunal de Contas, nº 23, Jan./Set., 1995, págs. 35 e segs.. Catarino, João Ricardo, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Almedina, Coimbra,

4 Caupers, João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, Âncora, Lisboa, CEDOUA/IGAT/Faculdade de Direito de Coimbra, Contratação Pública Autárquica. Coimbra: Almedina Correia, José Manuel Sérvulo, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina, Coimbra, Correia, Sérvulo, Noções de Direito Administrativo, I, Lisboa, Estorninho, Maria João, Contrato público: Conceito e limites, «in» Estudos em homenagem ao Professor Doutor Armando Marques Guedes, Lisboa, Estorninho, Maria João, Fuga para o Direito Privado, Almedina, Coimbra, Ferreira, Eduardo Paz, Ensinar Finanças Públicas numa Faculdade de Direito, Almedina, Coimbra, Flor, António Fernando Tavares, Risco, incerteza e decisão na negociação e contratualização de obras públicas: o modelo multimpact aplicado a obras geotécnicas. (dissertação para obtenção do grau de Doutor em Engenharia de Sistemas), in Revista do Tribunal de Contas, n.º 47, Jan./Jun Franco, António L. de Sousa, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vols. I e II, 4.ª ed., 11.ª Reimp., Almedina, Coimbra, Franco, António de Sousa/Tavares, José, Orçamento, in DJAP, Vol. VI (atualizado em 2006 por José Tavares, Guilherme d Oliveira Martins e Alexandra Pessanha). Garcia, António, "Project Finance/Parcerias Público-Privadas", in Subsídios para modernizar a Auditoria Pública em Portugal, Lisboa, UAL, 2002, pp Garcia, Maria da Glória Ferreira Pinto Dias, A responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas, Ed. Conselho Económico e Social, Coimbra, Gonçalves, Pedro, O contrato administrativo Uma instituição do Direito Administrativo do nosso tempo, Coimbra, Lopes, Helena Maria Mateus de Vasconcelos Abreu, A Reforma da Administração Pública e o Regime de Contratação Pública, in Revista do Tribunal de Contas, n.º 44 Julho/Dezembro 2005, pp. 43 e ss.. Lopes, Lícinio, Alguns aspectos do contrato de empreitadas de obras públicas no Código dos Contratos Públicos I, in Gonçalves, Pedro (org.) - Estudos de Contratação Pública, vol II. Coimbra: Coimbra Editora, 2010, pp. 345 e ss. Magalhães, Lídio de, O controlo da contratação pública pelo Tribunal de Contas, in Revista do Tribunal de Contas, n.º 46, Jul./Dez.,

5 Martins, Afonso d Oliveira, Para um conceito de contrato público «in» Estudos em homenagem ao Professor Doutor Inocência Galvão Telles, Vol. V, Almedina, Coimbra, Martins, Guilherme d Oliveira, Responsabilidade financeira, in DJAP, Vol. VII, Lisboa, 1996 (atualizado em 2006, in DJAP, 3.º Suplemento, Lisboa, 2007). Martins, Guilherme d Oliveira, A reforma do Tribunal de Contas em 2006, in Revista do Tribunal de Contas, n.º 46, Jul./Dez., Martins, Guilherme d Oliveira/Martins, Guilherme Waldemar d Oliveira/Martins, Maria d Oliveira, A Lei de Enquadramento Orçamental Anotada e Comentada, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, Martins, Margarida Salema d'oliveira, "As entidades adjudicantes (Estado, Institutos Públicos e Municípios) nos Contratos Públicos", in Estudos Jurídicos e Económicos em Homenagem ao Prof. Doutor António de Sousa Franco, Vol II, Coimbra, Almedina, 2006, pp Martins, Maria d Oliveira, Lições de Finanças Públicas e Direito Financeiro, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, Medeiros, Rui, O controlo de custos nas empreitadas de obras públicas através do novo regime de trabalhos de suprimento de erros e omissões e de trabalhos a mais, in GONÇALVES, Pedro (org.) - Estudos de Contratação Pública, vol II. Coimbra: Coimbra Editora, 2010, pp. 417 e ss.. Oliveira, Mário Esteves de/almeida, Vieira de/oliveira, Rodrigo Esteves de/correia, Catarina Pinto/Pinheiro, Paulo/Amorim, Tiago, Código dos Contratos Públicos e legislação complementar, Almedina, Coimbra, Pessanha, Alexandra/Martins, Guilherme Waldemar d Oliveira/Rodrigues, Nuno Cunha, As implicações público-financeiras e concorrenciais do novo Código dos Contratos Públicos: análise preliminar, in Revista de Finanças Públicas e Direito Fiscal, n.º 3, 2008 (Outubro), págs Quadros, Fausto de, O concurso público na formação do contrato administrativo, «in» Revista da Ordem dos Advogados, Ano 47, Dezembro de Silva, Vasco Pereira da, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Almedina, Coimbra, Sousa, Alfredo José de, As parcerias público-privadas e o desenvolvimento O papel do controlo financeiro externo, in Revista do Tribunal de Contas, n.º 36, Jul./Dez Sousa, Marcelo Rebelo de, O concurso público na formação do contrato administrativo, Lisboa, Sousa, Marcelo Rebelo de/ Matos, André Salgado, Direito Administrativo Geral I (Introdução e princípios fundamentais), 3.ª ed., Lisboa,

6 Sousa, Marcelo Rebelo de/ Matos, André Salgado, Direito Administrativo Geral III (Actividade administrativa), 2.ª ed., Lisboa, Sousa, Marcelo Rebelo de/ Matos, André Salgado, Direito Administrativo Geral, III (Contratos Públicos), Lisboa, Sousa, Marcelo Rebelo de/ Matos, André Salgado, Direito Administrativo Geral, III (Responsabilidade Civil Administrativa), Lisboa, Tavares, José F.F., O Tribunal de Contas. Do Visto, em especial Conceito, natureza e enquadramento na actividade de administração, Almedina, Coimbra, Tavares, José F.F., As responsabilidades na gestão pública seu enquadramento, Lisboa, Tavares, José F.F., Estudos de Administração e Finanças Públicas, Almedina, Coimbra, Tavares, José F.F., Reflexões sobre o conceito, a natureza e o regime das recomendações do Tribunal de Contas, «in» Revista do Tribunal de Contas, n.º 46, Jul./Dez., Tavares, José F.F., Os contratos públicos e a sua fiscalização pelo Tribunal de Contas, in Gonçalves, Pedro (org.), Estudos de Contratação Pública, vol. I. Coimbra: Coimbra Editora, 2010, pp Tavares, Luís Valadares, A Gestão das Aquisições Públicas: Guia de Aplicação do Código dos Contratos Públicos Decreto-Lei 18/2008 Empreitadas, Bens e Serviços. Oeiras: OPET Observatório de Prospectiva de Engenharia e da Tecnologia, Tribunal de Contas Federal Alemão, Corrupção e manipulação na contratação pública em matéria de construção de estradas federais principais, «in» Revista do Tribunal de Contas, n.º 32, Julho/Dezembro 1999, pp. 153 e ss.. Legislação: Constituição da República Portuguesa; Código do Procedimento Administrativo; Código dos Contratos Públicos; Regulamento Financeiro da União Europeia; Lei de Enquadramento Orçamental; Lei das Finanças das Regiões Autónomas; Lei das Finanças Locais; 6

7 Responsabilidade do Estado e demais entidades no exercício da função administrativa (Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro); Setor Empresarial do Estado (Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, com as alterações posteriores); Setor Empresarial local (Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro); Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, com as alterações posteriores). Jurisprudência: A) Tribunal Constitucional: Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 24/98 (alteração pela Assembleia da República de contratos celebrados pelo Governo). B) Tribunal Contas disponível em 1.ª Secção (fiscalização prévia): Acórdão do Tribunal de Contas n.º 3/2010, de 17 de Fevereiro (1.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 31/09 Objeto: Contrato de empreitada de obra pública celebrado entre os Serviços Municipalizados de Água e Saneamento do Município de Ponta Delgada e a empresa A.R. Casanova, Construção Civil, Lda. Habilitações dos concorrentes. Divergência entre o programa do concurso e o anúncio. Plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição. Nulidade do caderno de encargos. Recomendação anterior. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 9/2010, de 9 de Março (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 2285/09 Objeto: Contrato de prestação de serviços relativo à elaboração do projecto Centro de Artes e Espectáculos de Viseu celebrado entre o Município de Viseu e a empresa Filipe Oliveira Dias, Arquitecto, Lda.. Procedimento de ajuste directo fundado em motivos artísticos. 7

8 Concurso de concepção. Princípios da contratação pública. Poderes discrionários. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 12/2010, de 26 de Março (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 81/2010 Objeto: Contrato de subconcessão de obra pública celebrado entre Estradas de Portugal, SA e a AENOR DOURO Estradas do Douro Interior, S.A.. Parceria Público-Privada (PPP). Reforma do contrato. Comparador público. Declaração de Impacto Ambiental (DIA). Alteração das circunstâncias. Preço das peças contratuais. Visto com recomendações. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 9/2010, de 20 de Abril (1.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 24/09 Objeto: Contrato de empreitada de obra pública. Ajuste direto. Apresentação e aceitação de propostas. Transmissão eletrónica de dados. Rejeição de propostas. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 13/2010, de 25 de Maio (1.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 29/09 Objeto: Protocolo de adesão ao serviço partilhado de recursos humanos celebrado entre a Administração Regional de Saúde do Norte, IP, e o SUCH Serviço de Utilização Comum dos Hospitais. Contratação in house (art.º 5.º, n.º 2, do CCP). Recusa do visto Acórdão do Tribunal de Contas n.º 20/2010, de 1 de Junho (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 108/2010 Objeto: Alteração ao contrato de recolha e transporte de resíduos sólidos urbanos entre a HPEM, Higiene Pública, EM e a sociedade SUMA Serviços Urbanos e Meio Ambiente, SA. Modificabilidade dos contratos públicos. Sujeição à fiscalização prévia do Tribunal de Contas. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 15/2010, de 1 de Junho (1.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 22/09 Objeto: Protocolo celebrado entre o Hospital de Faro, EPE, e o SUCH Serviço de Utilização Comum dos Hospitais. Recusa de visto. Arguição da nulidade do Acórdão por não conhecimento das questões relevantes. Alegações de recurso. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 26/2010, de 13 de Julho (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 585/2010 8

9 Objeto: Contrato de aquisição de combustíveis celebrado entre o Estado e a Petrogal, SA. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 28/2010, de 13 de Julho (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 592/2010 Objeto: Contrato de empreitada celebrado entre o Município de Oeiras e Manuel Rodrigues Gouveia, SA. Habilitações dos concorrentes. Referência a marcas comerciais. Recomendação do Tribunal. Divergência entre o anúncio e o programa do concurso. Recusa do visto. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 30/2010, de 27 de Julho (1.ª Secção Subsecção) Processos nºs. 698/2010 e 820/2010 Objeto: Contratos de fornecimento de próteses celebrado entre o Centro Hospitalar de Barlavento Algarvio, EPE e as empresas Smith & Nephew, Lda e Johnson & Johnson, Lda.. Sujeição à fiscalização prévia do Tribunal. Entrega dos documentos de habilitação. Causas de não adjudicação. Modelo de avaliação das propostas. Não avaliação de propostas admitidas ao concurso. Adjudicação a propostas que não obtiveram a melhor classificação. Recusa do visto. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 38/2010, de 29 de Outubro (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 922/2009 Objeto: Contrato de empreitada celebrado entre o Município da Nazaré e a empresa Costa e Carvalho. Cabimento orçamental. Plano Plurianual de Investimentos (PPI). Acórdão do Tribunal de Contas n.º 28/2010, de 02 de Novembro (1.ª Secção Plenário) Processo n.º 108/2010 Objeto: Contrato de recolha de resíduos sólidos urbanos entre o Município de Sintra e a Sociedade SUMA Serviços Urbanos e meio Ambiente, SA. Alteração contratual. Empresa municipal. Sujeição à fiscalização prévia do Tribunal de Contas. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 41/2010, de 12 de Novembro (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 907/2010 Objeto: Contratos de prestação de serviços celebrado entre o Município da Covilhã e a sociedades PARKURBIS Parque de Ciência e Tecnologia da Covilhã, SA. Contratação in house. 9

10 Acórdão do Tribunal de Contas n.º 2/2011, de 21 de Janeiro (1.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 17/2010-R Objeto: Contrato de locação financeira. Qualificação de um contrato. Inobservância do procedimento de concurso público. Nulidade. Recusa de visto. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 5/2011, de 22 de Março (1.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 20/2010-R Objeto: Contrato de empreitada para construção de centro escolar. Recurso. Cabimento orçamental. Plano Plurianual de Investimentos (PPI). Acórdão do Tribunal de Contas n.º 11/2011, de 15 de Março (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 1778/2010 Objeto: Contrato de fornecimento de equipamento. Contrato de locação financeira. Procedimento de formação dos contratos. Nulidade. Recusa de visto. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 8/2011, de 12 de Abril (1.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 4/2011-R Objeto: Contrato de empreitada para a realização de obra pública. Preterição do procedimento de concurso público ou limitado por prévia qualificação. Publicação no Jornal Oficial da União Europeia. Ajuste direto. Urgência imperiosa. Fundamentação. Visto com recomendações. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 27/2011, de 14 de Abril (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 387/2011 Objeto: Contrato de empreitada. Procedimento com convite. Regulamento interno de compras. Princípios da igualdade, da concorrência e da transparência. Ilegalidade do regulamento. Ilegalidade do contrato. Recusa do visto. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 54/2011, de 27 de Junho (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 653/2011 Objeto: Contrato misto para a elaboração de projetos e de empreitada de beneficiação e reparação de casas do Município habitação social. Empreitada conceção-construção. Programa do procedimento. Caderno de encargos. Recusa do visto. 10

11 Acórdão do Tribunal de Contas n.º 19/2011, de 12 de Julho (1.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 27/2011 Objeto: Contrato de aquisição de serviços. Critério de adjudicação. Lista de preços unitários. Visto com recomendações. No Acórdão do Tribunal de Contas n.º 68/2011, de 21 de Novembro (1.ª Secção Subsecção) Processos nºs. 1017, 1061 e 1062/2011 Objeto: Plano de saneamento financeiro. Desequilíbrio financeiro conjuntural. Contratos de abertura de crédito. Sujeição a fiscalização prévia de um contrato gerador de dívida pública fundada. Responsabilidade financeira. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 69/2011, de 28 de Novembro (1.ª Secção Subsecção) Proc. nº. 828/2011 Objeto: Contrato de compra e venda entre o Município de Matosinhos e o Leixões Sport Club do prédio urbano correspondente ao Estádio do Mar. Órgão competente. Princípio da prossecução do interesse público. Fundamentação. Procedimento. Recusa do visto. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 71/2011, de 20 de Dezembro (1.ª Secção Subsecção) Processos nºs. 963, 964 e 1696/2011 Objeto: Contratos de constituição de sociedade, de empreitada de obra pública e de prestação de serviços. Parceria público-privada. Procedimento administrativo. Publicitação no DR e no JOUE. Recusa do visto. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 9/2012, de 21 de Março (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 233/2011 Objeto: Recusa do visto ao contrato relativo à Rede de Alta Velocidade (TGV). 3.ª Secção (julgamento de responsabilidades financeiras): Acórdão do Tribunal de Contas n.º 1/2010, de 21 de Janeiro (3.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 9-JRF/09 Objeto: Responsabilidade financeira sancionatória derivada de deliberação relativa a celebração de contrato adicional, por ajuste direto, no âmbito da execução de contrato de empreitada de obra pública. 11

12 Acórdão do Tribunal de Contas n.º 2/2010, de 21 de Janeiro (3.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 8-RO-SRA/2009 Objeto: Responsabilidade financeira sancionatória derivada de atos de autorização de despesas sem suporte legal. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 3/2010, de 14 de Abril (3.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 7/2009-SRA Objeto: Responsabilidade financeira sancionatória derivada de atos de autorização de despesas sem cobertura orçamental. Recomendação do Tribunal. Dispensa da pena. Redução da pena. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 11/2010 (3.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 04RO-JC/2010 Objeto: Responsabilidade financeira. Contratação de funcionários aposentados para o exercício de funções públicas. Pagamentos indevidos. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 03/2011 (3.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 05RO-JRF/2010 Objeto: Responsabilidade sancionatória. Pagamento voluntário. Extinção do procedimento. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 6/2011, de 13 de Julho (3.ª Secção - Plenário) Processo n.º 4 RO-SRM/2011 Objeto: Responsabilidade financeira sancionatória. Empreitada de obras públicas. Pagamento por medição. Autorização e assunção de despesa. Revogação da sentença. Sentença do Tribunal de Contas n.º 9/2011, de 4 de Maio (3.ª Secção) Processo n.º 2 JRF/2011 Objeto: Responsabilidade financeira sancionatória. Pagamento voluntário da multa. Extinção do procedimento. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 7/2011, de 9 de Novembro (3.ª Secção - Plenário) Processo n.º 1RO-SRM/

13 Objeto: Responsabilidade financeira sancionatória. Contrato adicional. Redução a escrito. Trabalhos a mais. Erros e omissões do projeto. Autorização e assunção de despesa. Ratificação do ato administrativo Acórdão do Tribunal de Contas n.º 8/2011, de 9 de Novembro (3.ª Secção - Plenário) Processo n.º 3 RO-JRF/2011 Objeto: Infração financeira sancionatória. Modificação da matéria de facto. Resposta negativa a um facto. Erro sobre a punibilidade. Erro sobre a ilicitude do facto. Princípio da Igualdade. Participação na vida política. Medida da pena 13