NOTA TÉCNICA Nº 12/2013 Brasília, 20 de março de Técnica/Jurídico TÍTULO: Orientações sobre gestão de convênios.

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1 NOTA TÉCNICA Nº 12/2013 Brasília, 20 de março de ÁREA: Técnica/Jurídico TÍTULO: Orientações sobre gestão de convênios. REFERÊNCIAS: Constituição da República Federativa do Brasil de Lei Federal n , de 31 de agosto de Lei Federal n , de 21 de junho de Portaria Interministerial/MP/MF/CGU n. 507, de 24 de novembro de CONVÊNIOS Com vistas a suplementar o orçamento municipal a fim de complementar os recursos destinados a melhoramentos nas diversas áreas sociais, os Municípios brasileiros têm utilizado como aporte financeiro a ferramenta do convênio. Firmado entre os Entes, o convênio corresponde a um acordo ou ajuste que visa à execução de programa de governo mediante transferências voluntárias, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação. Previsto no artigo da Constituição Federal, o ajuste é regulamentado, na esfera federal, pela Portaria Interministerial/MP/MF/CGU n. 507, de 24 de novembro de 2011 e nas esferas estaduais e municipais em legislação própria. O representante municipal que manifestar interesse em celebrar convênio com a União deverá credenciar-se no Portal de Convênios do Governo Federal SICONV; realizar o cadastramento da entidade a qual representa (no caso a Prefeitura); verificar quais ajustes se 1 Art. 261 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. 1

2 adequam às necessidades do Município; e apresentar proposta de trabalho que será submetida ao órgão concedente para aprovação da liberação dos recursos. 2. GESTÃO DE CONVÊNIOS O gestor de convênios é um servidor da Prefeitura, preferencialmente estatutário, responsável pelo acompanhamento de todos os ajustes firmados pelo órgão. A ele, cabe verificar quais as pendências em relação à documentação, execução do objeto e prestação de contas. Em Municípios de grande porte, onde existe uma secretaria para cada setor social, é interessante manter um servidor responsável pela gestão dos ajustes que concederam recursos para aquela área específica. Por exemplo, o Município firma convênio com o governo do Estado para compra de determinado equipamento para o posto de saúde. Nesse caso a secretaria de saúde municipal é o órgão responsável pelo gerenciamento dos recursos e deve indicar um servidor para que acompanhe sua execução. A gestão de recursos recebidos por meio de transferências voluntárias se voltará principalmente à verificação do cumprimento do plano de trabalho e cronogramas físicofinanceiro e de desembolso, que devem estar em estrita concordância com o que foi inicialmente pactuado. Todo procedimento deve ser devidamente documentado e separado em pastas e arquivos individualizados, sendo composto basicamente de: notas de empenho, notas fiscais, recibos, cópia de cheques, extratos e conciliações bancárias, cronogramas, procedimento licitatório, contratos, comprovantes de publicações, termos de aceitação provisória e definitiva da obra e/ou serviço, projetos básico e executivo e demais documentos que julgue oportuno manter para fins de comprovação do atingimento do objeto. Neste ínterim, o controle interno do Município também terá papel fundamental na gestão de convênios. Isso porque essa auditoria preventiva é que detecta possíveis irregularidades que podem ser questionadas pelo controle externo, sendo um de seus objetivos buscar o equilíbrio nas contas públicas e a correta aplicação administrativa e financeira dos recursos públicos. Frisa-se aqui que o sistema de controle interno municipal está previsto no artigo 31 2 da Constituição Federal e sua instituição tem caráter obrigatório. A ausência de controle 2 Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 2

3 interno no Município é constantemente apontada como restrição pelas Cortes de Contas e, por ser mandamento constitucional, a infringência deste artigo pode acarretar reprovação da prestação de contas anual do prefeito. 3. PLANO DE TRABALHO A celebração do convênio depende da prévia aprovação do plano de trabalho pelo órgão concedente, conforme dispõe o 1º do artigo 116 da Lei Federal 8.666/ O parágrafo segundo do referido artigo prevê também que, depois de celebrado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência de sua assinatura à Câmara Municipal respectiva 4. Para que seja aprovado, a minuta do ajuste deve contemplar todas as ações necessárias para se obter o resultado final, com referências claras aos prazos estimados para a sua execução, e aos recursos a serem despendidos. Ao final de sua execução, o administrador municipal deverá remeter a prestação de contas ao órgão convenente que a apreciará de acordo com o pactuado no plano de trabalho. O significado da palavra plano (HOUAISS) pode ser descrita como o conjunto de medidas, de ordem política, social, econômica etc., que visam a determinado objetivo. Logo, o plano de trabalho deve ser entendido como um guia em que o gestor se baseará para acompanhar a execução do convênio, sua composição deve conter, no mínimo: identificação do objeto a ser executado; descrição das metas a serem atingidas; etapas ou fases de execução; plano de aplicação dos recursos financeiros; cronograma de desembolso; previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas; 3 Art Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração: 1 o A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações: (...) 4 2 o Assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência do mesmo à Assembléia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva. 3

4 comprovação de que os recursos próprios (contrapartida) estão assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador; especificação completa do bem a ser produzido ou adquirido e, no caso de obras, instalações ou serviços, o projeto básico; No momento da elaboração dos documentos acima, é importante que o gestor atente para as considerações apontadas a seguir, a fim de que sua prestação de contas seja aprovada pelo órgão concedente: A descrição de cada etapa deve ser precisa, principalmente no que tange à identificação do objeto e à descrição de metas a serem atingidas. Textos genéricos ou demasiadamente minuciosos deixam margem a interpretações ambíguas e/ou extensivas a finalidades diversas. Os cronogramas de execução e físico-financeiro e a previsão de início e fim da execução do objeto devem estar de acordo com a capacidade dos fornecedores de materiais e prestadores de serviços disponíveis no Município, ou em proximidades. O plano de aplicação dos recursos financeiros e o cronograma de desembolso devem ser planejados em conjunto com o setor de contabilidade da Prefeitura a fim de verificar se há disponibilidade orçamentária para sua consecução conforme a necessidade do bem ou serviço demandado. O projeto básico é imprescindível no caso de obras e serviços de engenharia, e se refere ao conjunto de elementos necessários e suficientes para caracterizar, de modo preciso, a obra, instalação ou serviço objeto do convênio (ou nele envolvida) sua viabilidade técnica, custos, fases ou etapas e prazos de execução. Deve, ainda, conter os elementos discriminados no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993, inclusive os referentes à implementação das medidas 4

5 sugeridas nos estudos ambientais eventualmente exigidos, conforme disposto no art. 12 da Lei n , de 31 de agosto de A fim de contextualizar o descrito acima, observe o seguinte exemplo: o Município X celebrou um convênio com a secretaria de Estado de Educação para compra de cadernos escolares, com estas especificações: 200 folhas, cor bege, capa dura, espiral colorida, miolo pautado e separadores de matérias decorados, estando previsto no cronograma de execução a aquisição mensal de 150 unidades, por 12 meses, para atender alunos carentes em idade escolar. Durante o período indicado, o caminhão que fazia as entregas do único fornecedor na cidade quebrou, e ele só pode disponibilizar cadernos azuis e espirais pretas e com atraso de um mês. Veja que, apesar da qualidade do caderno azul adquirido e o atraso em sua entrega não terem prejudicado nenhum estudante, ao colocar um objetivo muito detalhado e um cronograma de desembolso que não condiz com a realidade do Município, o gestor acabou se limitando a ele e, por motivos aleatórios a seu controle, poderia ter suas contas reprovadas, pois a nota fiscal com a descrição do material e data posterior caracterizam descumprimento do plano de trabalho inicialmente pactuado. 4. EXECUÇÃO DO CONVÊNIO Após a aprovação do plano de trabalho, o convênio será celebrado e ocorrerá a liberação dos recursos total ou parcialmente, conforme o cronograma de desembolso apresentado. Nesse momento, o gestor de convênios deverá solicitar à Comissão de Licitação da Prefeitura a abertura de procedimento licitatório para a seleção da melhor proposta para aquisição do material ou prestação do serviço conveniado. Após a adjudicação do objeto licitado ao vencedor, deverá ser providenciado o contrato administrativo, tendo por base os termos e condições previstas no plano de trabalho e o disposto no edital do processo licitatório. Para cada despesa realizada em função do ajuste, deverá ser emitida previamente a nota de empenho contendo a descrição da destinação do recurso e em prol de qual convênio. Em contrapartida, todo o fornecimento deve expedir uma nota fiscal ou recibo, que será o comprovante de que o dinheiro público foi corretamente destinado ao fim proposto. 5 Art As entidades e órgãos de financiamento e incentivos governamentais condicionarão a aprovação de projetos habilitados a esses benefícios ao licenciamento, na forma desta Lei, e ao cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões expedidos pelo CONAMA. 5

6 As vedações mais comuns previstas nas legislações federal e estadual quanto à execução de convênios são aquelas previstas no artigo 52 da Portaria Interministerial n. 507/2011, a saber: a) realizar despesas a título de taxa de administração, de gerência ou similar; b) pagar, a qualquer título, servidor ou empregado público, integrante de quadro de pessoal de órgão ou entidade pública da administração direta ou indireta, por serviços de consultoria ou assistência técnica, salvo nas hipóteses previstas em leis específicas e na Lei de Diretrizes Orçamentárias; c) alterar o objeto do convênio ou contrato de repasse, exceto no caso de ampliação da execução do objeto pactuado ou para redução ou exclusão de meta, sem prejuízo da funcionalidade do objeto contratado; d) utilizar, ainda que em caráter emergencial, os recursos para finalidade diversa da estabelecida no instrumento, ressalvado o custeio da implementação das medidas de preservação ambiental inerentes às obras constantes do plano de trabalho; e) realizar despesa em data anterior à vigência do instrumento; f) efetuar pagamento em data posterior à vigência do instrumento, salvo se expressamente autorizada pela autoridade competente do concedente e desde que o fato gerador da despesa tenha ocorrido durante a vigência do instrumento pactuado; g) realizar despesas com taxas bancárias, multas, juros ou correção monetária, inclusive referentes a pagamentos ou recolhimentos fora dos prazos, exceto, no que se refere às multas, se decorrentes de atraso na transferência de recursos pelo concedente, e desde que os prazos para pagamento e os percentuais sejam os mesmos aplicados no mercado; h) transferir recursos para clubes, associações de servidores ou quaisquer entidades congêneres, exceto para creches e escolas para o atendimento préescolar; e i) realizar despesas com publicidade, salvo a de caráter educativo, informativo ou de orientação social da qual não constem nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal e desde que previstas no Plano de Trabalho. Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, devem ser aplicados obrigatoriamente em cadernetas de poupança de instituição financeira oficial, se a previsão de seu 6

7 uso for igual ou superior a um mês, ou em operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública no caso de a previsão de sua utilização verificar-se em prazos menores que um mês. Os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas, devem ser devolvidos ao órgão concedente, no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de ser instaurada tomada de contas especial a ser providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos. Todos os documentos devem ser arquivados em locais acondicionados, longe do contato com luz, poeira, água, fogo ou circuitos elétricos, por um período não inferior a 5 (cinco) anos. Para convênios federais, a Portaria Interministerial/MP/MF/CGU n. 507, de 24 de novembro de 2011 prevê, em seu artigo 3º, parágrafos 3º e 4º, a guarda desta documentação por um prazo de 10 (dez) anos e, no caso de digitalizados, os originais deverão ser arquivados por 5 anos contados a partir do julgamento das contas dos responsáveis concedentes e contratantes pelo Tribunal de Contas da União, findo o qual poderão ser incinerados mediante termo. 5. HIPÓTESES DE SUSPENSÃO DOS RECURSOS Os órgãos federais e estaduais convenentes efetuarão a liberação dos recursos em estrita conformidade com o plano de aplicação dos recursos e cronograma de desembolso. Entretanto, pode a ocorrer a suspensão do repasse nos seguintes casos: não-comprovação da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida; desvio de finalidade na aplicação dos recursos; atrasos não-justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas; práticas atentatórias aos princípios fundamentais de administração pública nas contratações e demais atos praticados na execução do convênio; inadimplemento do executor com relação a cláusulas conveniais; não-adoção, por parte do executor do convênio, de medidas saneadoras apontadas pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle interno. 7

8 Cabe ao gestor de convênios verificar o motivo da irregularidade apontada e tomar providências para seu saneamento para que o Município volte a se beneficiar com a verba federal ou estadual. Todo procedimento para a regularização das restrições deve ser informado ao órgão convenente a fim de comprovar que o administrador municipal não está se omitindo das responsabilidades provenientes do ajuste. 6 - CONSIDERAÇÕES FINAIS A CNM, através da presente Nota Técnica, procurou demonstrar como seria uma gestão de convênios adequada. A intenção é orientar o prefeito de que a indicação de um servidor, que fique responsável pelas transferências voluntárias recebidas pelo Município, é necessária, já que o repasse destes recursos é condicionado, basicamente, a três regras básicas: plano de trabalho bem elaborado, prestação de contas adequada e atingimento do objetivo pactuado. Cada Ente federativo possui uma peculiaridade em suas legislações, que deve ser obedecida, para que continue recebendo recursos financeiros e o administrador público deve manter-se ciente dessas condições. A individualização de competências é o que faz com que a administração do Município seja melhor distribuída a pessoas capazes de lidar com as demandas que virão de acordo com as responsabilidades inerentes a função desempenhada. Área Técnica Jurídico coordenacao@cnm.org.br juridico@cnm.org.br (61) (61)