SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO PARA O PLANEJAMENTO DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE

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1 SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO PARA O PLANEJAMENTO DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE Jean Marlo Pepino de Paula José Matsuo Shimishi Martha Maria Veras Oliveira Cavalcante Rodrigues

2 SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO PARA O PLANEJAMENTO DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE Jean Marlo Pepino de Paula José Matsuo Shimoishi Martha Veras Rodrigues Programa de Pós-Graduação em Transportes Departamento de Engenharia Civil e Ambiental Universidade de Brasília RESUMO A disponibilidade da infraestrutura de transporte é um importante elemento para o desenvolvimento de um país e depende do entendimento do problema, das adequadas escolha da solução, implantação e operação dos projetos e da avaliação continuada dos seus resultados. Cada uma destas etapas possui em comum a dependência de informações entre si e do meio em que o projeto se insere. Adicionalmente, a gestão por resultados e a crescente exigência da sociedade por maior transparência e accountability reforçam a necessidade de uma destinação mais nobre das informações relacionadas aos projetos públicos. Por isso, uma vez que a literatura demonstra a subutilização das informações no ciclo de políticas públicas brasileiras, o presente trabalho busca contribuir para o desenvolvimento da infraestrutura de transporte por meio da criação de um Sistema de Monitoramento e Avaliação específico, propondo linhas gerais para sua criação a partir de outros observados no país e no exterior. 1. INTRODUÇÃO A organização das iniciativas recentes no setor transporte no Brasil reflete uma engenharia de planos e programas que envolvem elevadas quantidades de recursos. Isso porque acumulam intervenções previstas e não realizadas no passado, o que reduz estes planos a um portfólio de investimentos reprimidos. Em outros segmentos - protagonizado pelos programas sociais -, a dificuldade de implementação das políticas públicas é reconhecida como o elo perdido do processo. Seu êxito está relacionado, entre outras prerrogativas, à sinergia com as demais atividades que a orbitam e com os atores envolvidos, garantida por meio do fluxo de informações relacionadas aos projetos. Estas, por sua vez, podem ser fornecidas por segmentos da sociedade, pelo próprio processo ou ainda por meio de pesquisas e estudos regulares ou específicos. A indisponibilidade, desorganização e não processamento das informações fazem com que as iniciativas do Estado enfrentem duros obstáculos ao longo do ciclo das políticas públicas, muitos deles recorrentes e rotineiros. Adicionalmente, a ideologia do novo gerencialismo introduzida no Brasil no final da década de 1990 tem como princípio trazer maior eficiência ao Estado por meio da orientação das iniciativas para o resultado. Um importante parâmetro sobre o desempenho das políticas públicas diz respeito à disponibilidade e confiabilidade de informações sobre os programas. Desde a implementação desse modelo, o déficit e descrédito de informações tem sido recorrentemente citado por diversos autores, e as poucas informações disponíveis ainda não têm sido processadas ou sistematizadas. 2. OBJETIVOS O presente trabalho tem como objetivo geral apresentar diretrizes para a criação de um Sistema de Monitoramento e Avaliação (SMA) de políticas públicas de infraestrutura de transporte no Brasil, tendo como objetivos específicos: 1

3 Identificar o contexto recente do ciclo de políticas públicas de infraestrutura de transportes no Brasil; Identificar sistemas de monitoramento e avaliação de políticas públicas internacional(is) e nacional(is) e suas principais características; Conhecer as práticas brasileiras para identificar os aspectos que favorecem e dificultam a adoção de um SMA no Brasil; e Definir os principais requisitos para um SMA de políticas públicas de infraestrutura brasileira de transportes e como aplicá-los. 3. METODOLOGIA Na medida em que explicita o problema e se busca contribuir para solucioná-lo por meio da geração e utilização de conhecimento, o trabalho pode ser classificado de natureza aplicada (Silva e Menezes, 2011). Apesar da dependência que esse tipo de trabalho possui da pesquisa pura para enriquecer e se desenvolver, possui como característica fundamental o interesse na aplicação, na utilização e nas consequências práticas dos conhecimentos (Gil, 2010). Outra classificação deste trabalho é quanto aos seus objetivos. O trabalho busca fazer um levantamento sobre a lacuna de informação na gestão das políticas públicas a partir de estudos anteriores. Busca também levantar a experiência em sistemas de monitoramento e avaliação de políticas públicas no Brasil e em outros países. Assim, segundo a definição trazida por Gil (2010), o trabalho possui predominantemente um caráter descritivo. Quanto aos procedimentos, o material a ser consultado para desenvolver a pesquisa será obtido a partir de livros, artigos, produções científicas e relatórios nacionais e internacionais disponíveis na internet, bem como as citações e referências utilizadas nos trabalhos selecionados. Por isso, o presente trabalho utilizará procedimentos que o associam, principalmente, às pesquisas bibliográfica e documental. Algumas fontes a serem consultadas são trabalhos científicos disponíveis na internet - em portais como o Periódicos CAPES -, encontrados a partir da busca de um conjunto de palavra-chave que associam o termo Transporte a outros como Ciclo de Políticas Públicas, Policy Cycle e Sistema(s) de Monitoramento e Avaliação. A relevância dos materiais a serem utilizados será avaliada por meio da quantidade de citações do trabalho nos próprios mecanismos de buscas ou em outros sites acadêmicos como o Google Acadêmico. Por fim, para verificar a pertinência dos elementos básicos propostos, o trabalho será composto por um questionário Delphi aos principais atores envolvidos com a infraestrutura de transporte sob a responsabilidade do Governo Federal. O questionário será aplicado por meio da internet, antecedido de uma entrevista prévia dos especialistas para identificar os potenciais respondentes em cada instituição. Por consequência do uso desse método, a abordagem do trabalho é de caráter quali-quantitativa, uma vez que permite tratar estatisticamente as respostas (Prodanov e Freitas, 2013). 4. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA SINTÉTICA 1.1. O ciclo de políticas públicas Uma discussão feita por Souza (2006) agrupa os elementos das políticas públicas a partir dos principais modelos existentes, todos apresentando como características a presença de vários atores, o caráter formativo, a definição de um objetivo para nortear as ações e a presença das 2

4 fases de interação e articulação entre os atores, as ferramentas e o ambiente. Rua (2009) corrobora para sistematizar esse processo a partir de uma distinção entre politics e policies. As atividades políticas, politics, representam o início do processo e envolvem a seleção de uma solução a partir de preferências que buscam adequar os meios aos fins desejados. Apesar de envolver uma hierarquia de preferência, esta primeira etapa concentra a percepção e definição de problemas, onde determinados fatos preexistentes e outros potenciais podem assumir relevância. Em seguida, a formação da agenda envolve a discussão e disputa da pauta por vários atores envolvidos. Uma vez que as influências políticas ocorrem em maior intensidade na etapa anterior de percepção e definição de problemas -, a formação da agenda se torna em um processo de formalização dos diversos acordos e discussões feitas anteriormente (Morais, 2012). As politics são seguidas pela materialização de diversas decisões e consolidação das informações relacionadas, dando início à formação das políticas públicas, as policies, que transcrevem o conjunto de decisões e ações tomadas e que envolvem a alocação imperativa de valores sob o uso dos bens públicos (Rua, 2009). Conforme destaca Frey (2009), muitas vezes os resultados e impactos reais de certas políticas públicas não correspondem aos impactos projetados na fase de sua formulação, justificando a necessidade de serem acompanhadas por atividades de monitoramento e avaliação. Cabe lembrar que as etapas descritas não seguem, necessariamente, uma lógica real, mas possuem em comum a necessidade de informações sobre o processamento e o entendimento das demandas, das suas capacidades de atuação e as respostas das ações implementadas Processo recente de planejamento do governo federal Entre os anos 1960 e 1990 fatores políticos e econômicos levaram a uma alteração das avaliações da função de informação para alocação (Faria, 2005). Enquanto que esta nova perspectiva das avaliações atenderiam propósitos legítimos, proporcionava também uma revisão da atuação governamental e maior valorização da participação privada na provisão de bens e serviços. A intensificação das avaliações das políticas públicas coadunou também com os interesses do movimento de reforma do Estado que propunha um tipo de novo gerencialismo público, que privilegiava a eficiência nas políticas públicas em substituição a uma ideologia distributiva e redistributiva arregrada ainda à fatores de credibilidade e a delegação de políticas públicas (Souza, 2006). O modelo gerencialista ganhou força no Brasil a partir do final da década de 1990, mas que teve como importante impulso com a promulgação da Constituição Federal de Os efeitos gerados por estas mudanças podem ser observados, por exemplo, por meio da maior participação social sobre o controle das decisões públicas (Silva, 1999). Um importante instrumento para a reforma foi instituído por meio dos Orçamentos Anuais e Planos Plurianuais (Bresser-Pereira, 2000), os quais tinham por objetivo fixar gastos e orientar as iniciativas com foco nos resultados, motivo pelo qual os associava a modelos avaliações das políticas públicas. Tais intenções foram consolidadas na elaboração do PPA que, ao combinar instrumentos de planejamento, orçamento e gerenciamento, representou uma importante mudança no Brasil para adotar o que vinha sendo adotado por diversos países (BIRD, 2006). E com a maior ênfase nos resultados e na participação e transparência da gestão pública, cresceram também a demanda por mais in ormaç es sobre a implementação das aç es do Governo Federal. (Santos, 2012). 3

5 Calmon e Gusso (2002) destacam significativos avanços naquele período, mas com pouca utilização das informações das avaliações pelo Congresso Nacional. Garcia (2000) destaca ainda que os programas não foram desenhados para serem avaliados, o que contribui sobremaneira encontrar informações sobre seu desempenho e impacto. No PPA as alterações mais importantes estavam relacionadas à institucionalização do SMA, e a descentralização de parte do processo avaliativo para os ministérios responsáveis pelos programas. Com isso, surgiram os primeiro SMA desenvolvidos pelos próprios ministérios. Mesmo assim, permanecem problemas que impactavam a obtenção de informações necessárias: baixa interação dos órgão executores envolvidos, debilidades na mensuração de resultados e na capacitação dos recursos envolvidos no processo. 5. RESULTADOS INTERMEDIÁRIOS Percebe-se que as alterações observadas na última década no planejamento do Governo Federal se concentraram numa organização funcional do orçamento. Isso porque existe um déficit de informação para dar seguimento à gestão por resultados e as remanescentes possuem baixa utilização na tomada de decisão. A esse respeito, cabe ressaltar a complexidade que envolve esta fase e por isso não se espera uma cartesiana utilização de um modelo racional de decisão. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Brasil, T. C. U. (2011) Relatório de Levantamento dos Sistemas de Monitoramento e Avaliação dos Órgãos da Administração Direta do Poder Executivo. Brasília, DF. BIRD, O. E. D. (2006) Management and Evaluation within the Plano Plurianual: institucionalization without Impact? Washington: World Bank. Bresser-Pereira, L. C. (2000) A reforma gerencial do Estado de Moderna, 55, 72. Calmon, K. M. N.; GUSSO, D. A. (2002). A experiência de avaliação do Plano Plurianual (PPA) do Governo Federal no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas, (25). de Faria, C. A. P. (2005) A política da avaliação de políticas públicas. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 20 (59). Frey, K. (2009) Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e políticas públicas, (21). Garcia, R. C. (2000) Reorganização do processo de planejamento do Governo Federal: o PPA Gil, A. C. (2010) Métodos e técnicas de pesquisa social. In: Métodos e técnicas de pesquisa social. Atlas. Morais, A. C. de. (2012) Projetos de infraestrutura de transportes: Inserção Efetiva aa Agenda Governamental. Tese (Doutorado) - Universidade de Brasília, DF. Prodanov, C. C.; Freitas, E. C. D. (2013) Metodologia do trabalho científico: Métodos e Técnicas da Pesquisa e do Trabalho Acadêmico. 2. ed. Novo Hamburgo: Feevale. Rua, M. D. G. (2009) Políticas públicas. Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração/UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB Santos, A. R. dos. (2012) Monitoramento e avaliação de programas no setor público: a experiência do PPA do Governo Federal no período Monografia (TCC) - Instituto Serzedello Corrêa, DF. Silva, E. L. da; Menezes, E. M. (2001) Metodologia da pesquisa e elaboração de dissertação. Florianópolis: Laboratório de Ensino a Distância da UFSC. Silva, P. L. (1999) Modelo de avaliação de programas sociais prioritários: relatório final. Campinas: NEPP. Souza, C. (2006) Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, 8 (16), Jean Marlo Pepino de Paula (jeanmarlo@gmail.com) José Matsuo Shimoishi (matsuo@unb.br) Martha Veras Rodrigues (marthaveras@unb.br) Programa de Pós-Graduação em Transportes Departamento de Engenharia Civil e Ambiental Faculdade de Tecnologia Anexo SG-12, 1º andar Universidade de Brasília Campus Universitário Darcy Ribeiro Asa Norte Brasília, DF, Brasil 4