ÍNDICE ÍNDICE DE GRÁFICOS

Transcrição

1 Autoridade da Concorrência LIBERALIZAÇÃO DO SECTOR POSTAL Principais questões concorrenciais - Julho de

2 ÍNDICE Sumário executivo Introdução Caracterização do sector Introdução Segmentação do mercado Cadeia de valor Processo de liberalização Caracterização do sector: conclusões Mercado português Introdução Área liberalizada vs. Área reservada Estrutura de mercado Preços e qualidade de serviço Mercado português: conclusões Condicionalismos à entrada e à expansão Introdução Condicionalismos legais Condicionalismos naturais Condicionalismos à entrada e à expansão: conclusões Comportamentos anti-concorrenciais Introdução Tipificação de comportamentos Prática decisória da Comissão Europeia Prática decisória das ANC Comportamentos anti-concorrenciais: conclusões Conclusões e recomendações Bibliografia Anexo I Glossário ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico 1: Tráfego postal por área e serviço (2009) Gráfico 2: Tráfego postal por área e por serviço, em milhares de itens ( ) Gráfico 3: Tráfego postal liberalizado por destino (2009) Gráfico 4: Tráfego postal liberalizado por destino, em milhares de itens ( ) Gráfico 5: Capitação postal ( ) Gráfico 6: Prestadores de serviços postais em actividade ( ) Gráfico 7: Mercado liberalizado de tráfego postal por destino: quotas de mercado dos CTT ( ) Gráfico 8: Mercado liberalizado de tráfego postal por serviço: quotas de mercado dos CTT ( ) Gráfico 9: Índice da evolução de preços ( ) Gráfico 10: Indicador global de qualidade ( ) ÍNDICE DE TABELAS Tabela 1: Serviços abrangidos pela área reservada na UE Tabela 2: Serviços postais isentos de IVA na UE ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1: Cadeia de valor tradicional... 9 Figura 2: Nova cadeia de valor Figura 3: Segmentação actual do mercado por área liberalizada e área reservada /52

3 SUMÁRIO EXECUTIVO 1. O presente documento de orientação tem por objecto avaliar a situação concorrencial do sector postal em Portugal e identificar os principais condicionalismos enfrentados pelos prestadores de serviços postais alternativos ao incumbente. 2. A proximidade da data de conclusão do processo de liberalização do sector postal, iniciado no final dos anos 90 do século XX, poderá implicar um aumento das questões de natureza concorrencial neste sector, à semelhança do verificado em outras indústrias de rede. Este facto motivou a Autoridade da Concorrência (AdC), seis meses antes da abertura total do mercado postal prevista na terceira Directiva Postal, a publicar o presente documento de orientação. 3. A liberalização do sector postal em Portugal, tem vindo a traduzir-se na progressiva restrição do lote de serviços constante da área reservada, embora o âmbito da mesma seja ainda muito abrangente no contexto europeu. 4. Relativamente aos preços dos principais serviços postais incluídos no âmbito do Serviço Universal (SU), estes têm vindo a reduzir-se em Portugal, por via da intervenção regulamentar, comparando favoravelmente com a média comunitária. Ainda assim, a procura de serviços postais no nosso país diminuiu nos últimos anos, em resultado da crise económica e da crescente substituição destes serviços por meios electrónicos alternativos de envios de correspondência e publicidade. 5. Por outro lado, os CTT Correios de Portugal S.A. (CTT) mantêm uma posição de liderança na maior parte dos segmentos de mercado dos serviços postais abertos à concorrência, com quotas em volume superiores a 90%. Os serviços de correio expresso, que representam cerca de 2% do tráfego postal total e aproximadamente 25% das receitas totais do sector, constituem a excepção a este cenário. 6. Esta posição de liderança por parte dos CTT resulta do facto de uma parte significativa dos segmentos de mercado de serviços postais se caracterizar por uma fraca contestabilidade, em face da existência de elevados condicionalismos à entrada e à expansão. 7. O primeiro conjunto destes condicionalismos relaciona-se com questões legais, nomeadamente a existência de uma área reservada, os processos de licenciamento, com o acesso à rede, o tratamento fiscal diferenciado, os requisitos da obrigação de SU e a incerteza regulatória. 8. A adopção de regras de abertura dos mercados à concorrência tem permitido atenuar parte destes condicionalismos à entrada e à expansão. Com efeito, de acordo com as Directivas Postais comunitárias, a extensão da área reservada deverá ser progressivamente reduzida com vista à total liberalização. 9. Neste contexto, e tendo como objectivo a promoção da concorrência e do bem-estar dos consumidores, a AdC recomenda: 3/52

4 (i) (ii) (iii) (iv) que o serviço postal seja assegurado, sempre que possível, por mecanismos de mercado, incluindo procedimentos concursais, nas regiões em que tal for viável; que o processo de selecção do prestador de SU seja transparente e desenhado de modo a incluir o maior número de candidatos habilitados a efectuar esta prestação; que o acesso aos elementos de rede da infra-estrutura postal seja assegurado, em condições transparentes e não discriminatórias, a todos os prestadores concorrentes aos CTT, o mesmo se aplicando ao nível da interoperabilidade entre redes; e que se garanta a existência de um level playing field através da revisão das regras fiscais aplicáveis, em particular, no que concerne à isenção de IVA. 10. Um segundo conjunto de condicionalismos relaciona-se com características intrínsecas destes mercados (condicionalismos naturais), prevendo-se a sua persistência mesmo após a plena liberalização do sector. 11. Os condicionalismos naturais à entrada e à expansão do lado da procura resultam da possível existência de efeitos de reputação, efeitos de carteira ou portfolio, custos de mudança e de contrapoder negocial dos compradores. 12. Neste caso, e no que ao mercado português diz respeito, destacam-se os efeitos de reputação e de carteira ou portfolio, na medida em que os CTT, por operarem no mercado há mais tempo e beneficiarem da confiança dos seus clientes, detêm uma vantagem competitiva significativa face aos prestadores concorrentes. 13. Do lado da oferta, os condicionalismos naturais à entrada e à expansão relacionam-se com os custos afundados, as economias de escala, as economias de densidade, as economias de gama e os efeitos de rede. 14. As economias de densidade, resultantes de uma maior concentração geográfica do tráfego postal em certas áreas, são das mais relevantes, condicionando a contestabilidade de determinados segmentos de mercado (i.e. em áreas de menor densidade populacional, logo de menor tráfego postal). 15. Em face dos condicionalismos à entrada e à expansão presentes neste sector, os entrantes tenderão a adoptar estratégias focadas em nichos de mercado ou na captação de grandes clientes empresariais. É ainda expectável que os entrantes se concentrem na oferta de serviços com custos fixos reduzidos ou no desenvolvimento de determinados serviços da nova cadeia de valor dos serviços postais. As zonas urbanas de Lisboa e Porto, por serem as áreas de maior densidade de tráfego postal, são aquelas em que mais facilmente os entrantes prestarão serviços em toda a cadeia de valor. 16. A provável entrada no mercado de novos prestadores de serviços postais, com a progressiva liberalização do sector, pode potenciar a adopção de comportamentos anti- 4/52

5 concorrenciais. Com efeito, nos últimos anos, foram adoptadas decisões condenatórias, tanto por parte da Comissão Europeia como das Autoridades Nacionais de Concorrência (ANC) dos diversos Estados-Membros. 17. As práticas restritivas de concorrência mais usuais correspondem à discriminação de preços e/ou de qualidade (e.g. aplicação de descontos de quantidade e/ou fidelização), à adopção de preços predatórios ou de preços excessivos, ao esmagamento de margens, a recusas de acesso e ao tying. As práticas de discriminação podem revelarse especialmente gravosas, sendo importante garantir o acesso de forma não discriminatória a preços e outras condições da oferta. 5/52

6 1. INTRODUÇÃO 18. O sector postal é um sector relevante da economia, afectando a competitividade de outros sectores de actividade económica. Este sector, isoladamente, é responsável por receitas que representam cerca de 1% do Produto Interno Bruto (PIB) da União Europeia (UE) e emprega, aproximadamente, 2 milhões de pessoas Os serviços postais têm estado sujeitos a um processo gradual de liberalização, que teve início no final dos anos 90 do século XX e que deverá estar concluído, na maioria dos Estados-Membros da UE, no início de Com a progressiva abertura do mercado à concorrência, e com o crescimento do número de concorrentes, é expectável que surjam várias questões de natureza concorrencial, à semelhança do verificado em outras indústrias de rede, tal como as comunicações electrónicas. 21. Neste sentido, o objectivo do presente relatório, realizado ao abrigo dos poderes de supervisão da Autoridade da Concorrência (AdC), consiste em avaliar a situação concorrencial actual do sector postal em Portugal e identificar os principais condicionalismos à concorrência que os prestadores de serviços postais alternativos ao incumbente poderão enfrentar. 22. Para o efeito, foi consultado o ICP-Autoridade Nacional de Comunicações (ICP- ANACOM), tendo os comentários do regulador sectorial sido tidos em consideração na elaboração do relatório. 23. Este relatório encontra-se, assim, estruturado em cinco principais áreas de análise. A primeira apresenta um enquadramento geral do sector, em termos da sua segmentação por produtos ou serviços, da sua cadeia de valor e do processo de liberalização (cf. secção 2). 24. A segunda área de estudo é referente ao mercado português, em termos da sua evolução, segmentação por área reservada e área liberalizada, estrutura da oferta e nível de preços (cf. secção 3). 25. Em terceiro lugar, são analisados os principais condicionalismos concorrenciais, designadamente os condicionalismos à entrada e à expansão que um potencial concorrente terá que enfrentar, distinguindo entre os condicionalismos legais e os condicionalismos naturais (cf. secção 4). 26. Os comportamentos anti-concorrenciais típicos e que têm sido avaliados pela Comissão Europeia e por Autoridades Nacionais da Concorrência (ANC) dos diversos Estados- Membros constituem a quarta área de estudo (cf. secção 5). 1 Cf. WIK (2009a). Note-se que apesar do rácio do valor das receitas relativamente ao PIB não ser o indicador ideal para avaliar do peso do sector postal na economia, ainda assim permite dar uma ideia da sua importância. 6/52

7 27. Por fim, são apresentadas as conclusões, incluindo a identificação de um conjunto de factores que poderão suscitar uma actuação no sentido de promover a existência de um level playing field que contribua para o desenvolvimento de uma concorrência mais efectiva no sector postal (cf. secção 6). 7/52

8 2. CARACTERIZAÇÃO DO SECTOR 2.1. Introdução 28. Os serviços postais constituem um instrumento essencial para a comunicação e o comércio, não apenas numa vertente económica, mas igualmente social. A importância destes serviços continua a ser evidente, não obstante uma cada vez maior utilização das comunicações electrónicas. 29. Nas secções seguintes procede-se, em primeiro lugar, à identificação dos diferentes segmentos da oferta de serviços postais, seguida da descrição da cadeia de valor tradicional e da nova cadeia de valor do sector postal e, em último lugar, apresentamse as etapas do processo de liberalização deste sector Segmentação do mercado 30. A oferta de serviços postais pode ser segmentada de acordo com várias dimensões, salientando-se a segmentação por tipo de cliente, por produto, por necessidade, por volume e frequência e, em último lugar, por área geográfica No que concerne à segmentação por tipo de cliente, a mesma reflecte diferenças no tipo de serviços procurados por clientes empresariais e clientes residenciais. Neste sentido, identificam-se os seguintes possíveis segmentos de mercado: Business to Business (B2B), Business to Consumer (B2C), Consumer to Business (C2B) e Consumer to Consumer (C2C). 32. Refira-se que o segmento B2X (B2C e B2B) é responsável por uma parte significativa do tráfego postal, tendo o seu peso vindo a crescer nos últimos anos (e.g. em Portugal, em 2003, cerca de 90% do tráfego postal respeitava a estes clientes 3 ). 33. Por outro lado, o mercado postal pode ser segmentado em função dos produtos oferecidos: correspondência; publicidade endereçada (direct mail); encomendas; livros, catálogos, jornais e publicações periódicas; correspondência não endereçada; e correio expresso. 34. Em particular, a correspondência inclui as comunicações escritas num suporte físico de qualquer natureza e destinadas a serem transportadas e entregues no endereço indicado no próprio objecto ou no seu invólucro. 35. Já o correio expresso caracteriza-se pela aceitação, tratamento, transporte e distribuição, com celeridade acrescida, de envios de correspondências e encomendas postais, diferenciando-se dos demais serviços postais pela realização, entre outros eventualmente contratados com os clientes, dos seguintes serviços suplementares: prazo de entrega pré-definido e registo de envios; garantia de responsabilidade do prestador autorizado, mediante seguro ou outro meio de ressarcimento dos prejuízos 2 Determinados autores consideram, adicionalmente, uma segmentação por tipo de garantia de entrega, distinguindo entre correio registado e correio não registado. 3 Cf. Accenture (2006). 8/52

9 causados; e controlo do percurso dos envios pelo circuito operacional do prestador autorizado, identificando o estado do envio. 36. As necessidades dos clientes permitem, igualmente, identificar diversos segmentos de prestação de serviços postais, nomeadamente, comunicação (ao qual se encontram associadas as correspondências), transporte (em geral de encomendas), publicidade (endereçada e não endereçada) e outros (jornais, cartões festivos, etc.). 37. Em termos do volume e da frequência, distinguem-se os seguintes segmentos: correio em quantidade (bulk mail) e envio individual de correio. O correio em quantidade agrupa vários objectos postais num único envio (e.g. publicidade endereçada), ao contrário do envio individual de correio. 38. Por fim, geograficamente os serviços postais podem ser segmentados em correio nacional e internacional. O correio nacional pode, adicionalmente, ser segmentado de acordo com a densidade populacional, distinguindo-se os centros urbanos dos extraurbanos. Por outro lado, o correio internacional divide-se em internacional de entrada 4 e internacional de saída Cadeia de valor 39. Tradicionalmente, a oferta de serviços postais pressupõe as actividades de aceitação, tratamento, transporte e distribuição de envios postais, tal como pode ser observado na cadeia de valor constante da Figura 1. Estas actividades podem, igualmente, ser encaradas como possíveis segmentos de mercado 6. Figura 1: Cadeia de valor tradicional 40. A actividade de aceitação (ou recolha) traduz o conjunto de operações relativas à admissão dos envios postais numa rede postal, nomeadamente a recolha de envios postais nos respectivos pontos de acesso. Os pontos de acesso correspondem a locais físicos que incluem os marcos e as caixas de correio à disposição do público, quer na via pública, quer nas instalações do prestador (i.e. estações e postos de correios), onde os clientes podem depositar os envios postais. 41. O tratamento (ou triagem) consiste na preparação dos envios postais, nas instalações do prestador, para o seu transporte até ao centro de distribuição da área a que se destinam. Neste caso, pode distinguir-se a actividade de tratamento de envios postais na origem e no destino. 4 Correio internacional de entrada corresponde a correio com origem num terceiro país e destinado a Portugal. 5 Correio internacional de saída corresponde a correio com origem em Portugal e destinado a um terceiro país. 6 Cf. Comissão Europeia, Comunicação 98/C39/02 relativa à aplicação das regras de concorrência ao sector postal e à apreciação de certas medidas estatais referentes aos serviços postais, Jornal Oficial C 39 de /52

10 42. O transporte de envios postais pressupõe a deslocação destes, por meios técnicos adequados, desde o ponto de acesso à rede postal até ao centro de distribuição da área a que se destinam. 43. Por fim, a actividade de distribuição corresponde ao conjunto de operações realizadas, desde a divisão dos envios postais no centro de distribuição da área a que se destinam até à entrega aos seus destinatários, nomeadamente, em caixas de correio, apartados postais 7, postos e estações de correios e entrega em mão. 44. A cadeia de valor tradicional do sector postal tem vindo, no entanto, a expandir-se a actividades a montante e a jusante em face das novas necessidades dos clientes, da evolução tecnológica e das dinâmicas concorrenciais dos sectores adjacentes. 45. Neste sentido, na Figura 2, apresenta-se a nova cadeia de valor do sector postal que reflecte um novo modelo de negócio, mais vocacionado para os clientes. Deste modo, para além das actividades tradicionais supramencionadas (em destaque na Figura 2), a nova cadeia de valor inclui, a montante, a segmentação de mercado e de cliente, a definição de conteúdos e a produção, e, a jusante, o tratamento de respostas, a logística e o processamento de pagamentos. Figura 2: Nova cadeia de valor 46. As actividades a montante reflectem uma aposta no desenvolvimento de bases de dados que permitem a segmentação do mercado, assim como na melhoria do processo de sorting, na optimização da distribuição, na criação de conteúdos em cooperação com a indústria de publicidade, e também nas actividades de pré-envio (pr ing), como a impressão e a envelopagem e a dinamização do correio híbrido Já as actividades a jusante traduzem o desenvolvimento de serviços de valor acrescentado (e.g. caixa electrónica postal), a organização do processo de devoluções, a ligação ao comércio electrónico, incluindo a logística de operações de serviços originados na Internet e a completa integração do serviço postal e financeiro. 48. Saliente-se, por último, que a difusão da utilização da Internet, com o consequente desenvolvimento do e-commerce e do e-government, tem tido um impacto significativo sobre a procura e oferta de serviços postais. Por um lado, o comércio electrónico penaliza os serviços postais, uma vez que, naturalmente, se verificam reduções de procura nos segmentos C2X (C2C e C2B) e B2C (e.g. envio electrónico de facturas, 7 Os apartados postais correspondem a caixas de correio privativas de um indivíduo ou empresa numa estação postal 8 O correio híbrido corresponde ao envio de uma carta por correio electrónico para um prestador de serviços postais que imprime, envelopa e distribui essa carta. 10/52

11 extractos bancários, entre outros). Por outro lado, o comércio electrónico gera uma procura acrescida de serviços postais, na medida em que funciona como um complemento natural às transacções iniciadas electronicamente (e.g. entrega de encomendas em resultado de compras realizadas na Internet) Processo de liberalização 49. A oferta de serviços postais foi realizada, numa fase inicial, num regime de monopólio, tendo conhecido uma liberalização mais tardia na UE quando comparado, por exemplo, com os sectores das comunicações electrónicas ou da energia. Estes monopólios, quase sempre públicos, eram frequentemente considerados pouco eficientes, por oferecerem serviços considerados de menor qualidade e por nem sempre estarem suficientemente orientados para as necessidades dos consumidores. 50. A publicação pela Comissão Europeia, em 1992, do Livro Verde Postal, precedeu a adopção de um quadro comunitário de liberalização dos serviços postais da UE. Este Livro Verde estimulou a discussão da política postal no contexto da UE, identificando o risco deste sector não estar a aproveitar as oportunidades proporcionadas pelo crescimento dos mercados de comunicações e transportes. Por outro lado, a Comissão reconheceu que o desenvolvimento do sector postal podia ser condicionado pelo crescimento de outros mercados de comunicações adjacentes. 51. Neste contexto, o Livro Verde lançou as bases para a definição de um quadro regulamentar que assegurasse o papel dos serviços postais num mercado interno em transformação, tendo igualmente a preocupação de garantir a prestação de um serviço postal universal eficiente com cobertura nacional em cada Estado-Membro e a preços razoáveis. 52. A reforma do sector postal teve, então, início com a Directiva 97/67/CE 9 (igualmente denominada primeira Directiva Postal) que, posteriormente, foi alterada pela Directiva 2002/39/CE 10 e pela Directiva 2008/6/CE 11 (segunda e terceira Directivas Postais, respectivamente). 53. Esta reforma visava, por um lado, garantir o serviço postal universal e aumentar a qualidade de serviço do mesmo e, por outro lado, construir um mercado interno de serviços postais através da abertura gradual à concorrência dos mercados nacionais e transfronteiriços. 9 Directiva 97/67/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço, de , publicada no Jornal Oficial n.º L15, de Directiva 2002/39/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, que altera a Directiva 97/67/CE no que respeita à prossecução da abertura à concorrência dos serviços postais da Comunidade, de , publicada no Jornal Oficial n.º L176, de Directiva 2008/6/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, que altera a Directiva 97/67/CE no respeitante à plena realização do mercado interno dos serviços postais da Comunidade, de , publicada no Jornal Oficial n.º L52, de /52

12 54. Neste sentido, a concorrência é vista como um mecanismo essencial à criação de incentivos que promovam a eficiência e a qualidade dos serviços postais, tendo em consideração que são as necessidades dos consumidores que devem presidir à determinação dos serviços oferecidos. A excepção a esta dinâmica concorrencial de mercado é a prestação do serviço postal universal, para o qual se reconhece a necessidade de regulação, na medida que o mesmo pode não traduzir um modelo de negócio economicamente viável. 55. A primeira Directiva Postal definiu, desta forma, o âmbito e os requisitos mínimos para a prestação do serviço postal universal, assim como as primeiras etapas da abertura gradual à concorrência dos mercados postais, fixando limites máximos de peso e de preço dos serviços abrangidos pelo Serviço Universal (SU). 56. Por outro lado, esta Directiva estabeleceu os princípios tarifários e de transparência contabilística para a prestação do SU, definiu os mínimos de qualidade de serviço, identificou standards de harmonização técnica e obrigou à criação de reguladores independentes. 57. A discricionariedade dos Estados-Membros para fazer face às particularidades nacionais foi igualmente tida em consideração na Directiva, sendo estes, em última análise, os responsáveis pela determinação dos requisitos necessários à prestação do SU e pela definição de medidas regulatórias que traduzissem o estabelecido na primeira Directiva Postal. 58. A segunda Directiva postal surge em 2002, após a adopção da Estratégia de Lisboa pelos Estados-Membros, reforçando a abertura do sector postal à concorrência ao diminuir o âmbito da área reservada 12, e fixando um calendário para a realização progressiva da liberalização. 59. Assim, foram estabelecidas duas etapas, a primeira referente à liberalização da oferta de cartas com peso superior a 100 gramas (ou cujo valor de franquia fosse igual ou superior a três vezes a tarifa de uma carta normal) e que devia estar concluída até 1 de Janeiro de 2003 e a segunda etapa sujeitando à concorrência as cartas de peso superior a 50 gramas (ou cujo valor de franquia fosse igual ou superior a duas vezes e meia a tarifa de uma carta normal) e que tinha como data limite o dia 1 de Janeiro de Esta segunda Directiva teve por enfoque a definição de um conjunto de regras que garantissem um level playing field nos mercados nacionais e transfronteiriços, especialmente relacionadas com a aplicação de tarifas transparentes e não discriminatórias pelos incumbentes de serviços postais. 12 Área que compreende os serviços prestados em regime de exclusividade pelo prestador de serviço universal. Cf. 81 para identificação dos serviços constantes da área reservada em Portugal. 13 Note-se que em Portugal a franquia de referência corresponde ao preço do escalão de peso até às 20 gramas de uma carta de correio azul nacional. 12/52

13 61. Por fim, a terceira Directiva Postal fixou como data limite para a abertura total do mercado postal o dia 31 de Dezembro de 2010 para a maioria dos Estados-Membros incluindo Portugal (95% do mercado postal da UE em termos de tráfego) e o dia 31 de Dezembro de 2012 para os restantes Estados-Membros. Esta Directiva, para além de eliminar a área reservada, suprime quaisquer direitos exclusivos ou especiais para o estabelecimento e a prestação de serviços postais. 62. Deste modo, ficou estabelecido um calendário para a criação do mercado interno de serviços postais, com a abolição da área reservada, ao mesmo tempo que se garantiu a continuação da provisão do SU, com a fixação de regras relativas ao financiamento do mesmo. 63. Dos 27 Estados-Membros da UE, 6 já liberalizaram plenamente a prestação de serviços postais, nomeadamente, a Finlândia (1991), a Suécia (1992), o Reino Unido (2006), a Alemanha (2008), os Países Baixos (2009) e a Estónia (2009). Outros 6 Estados- Membros, designadamente, a Espanha, a Itália, a Bulgária, a República Checa, a Roménia e a Eslovénia, já abriram à concorrência uma parte significativa dos mercados postais. 64. Os restantes 15 Estados-Membros, nos quais se inclui Portugal, apenas liberalizaram parcialmente a oferta de serviços postais, reduzindo os limites de peso e de preço para a definição da área reservada. O Chipre, a República Checa, a Grécia, a Hungria, a Letónia, a Lituânia, o Luxemburgo, Malta, a Polónia, a Roménia e a Eslováquia podem beneficiar de uma derrogação até 31 de Dezembro de 2012 para completar a total abertura dos mercados à concorrência. 65. Apesar do processo de liberalização não ter ainda sido concluído em todos os Estados- Membros, do mesmo têm resultado benefícios para os consumidores. Com efeito, de acordo com vários estudos realizados 14, aumentou a eficiência na prestação de serviços postais, assim como a qualidade de serviço a estes associada. 66. Por outro lado, não obstante a progressiva liberalização dos mercados, de acordo com um estudo para a Comissão Europeia 15 os preços mantiveram-se estáveis e acessíveis, tendo, inclusivamente, em alguns segmentos de mercado, decrescido em resultado da concorrência entre os vários prestadores. Acresce que a oferta de serviços postais passou a ser mais diversificada, em resposta às necessidades dos clientes (cf. Figura 2 - Nova cadeia de valor dos serviços postais supra). 67. Estes benefícios foram atingidos sem que para isso tenha sido sacrificada a prestação do serviço postal universal, tendo a regulação garantido a acessibilidade dos consumidores aos serviços postais em todos os Estados-Membros. Refira-se, inclusivamente, que em alguns países, e.g. em Portugal, as tradicionais estações de correio foram substituídas por outlets postais que comercializam um conjunto de 14 Cf., por exemplo, WIK (2009a). 15 Cf. WIK (2009a) 13/52

14 serviços mais vasto e com um horário de atendimento alargado. Por outro lado, no nosso país, após uma tendência de redução, desde o segundo semestre de 2008 que se verifica um aumento do número total de estabelecimento postais De salientar, no entanto, que os prestadores incumbentes continuam a deter uma posição significativa nos respectivos mercados nacionais, inclusivamente nos Estados- Membros que já concluíram o processo de liberalização, constituindo o serviço de correio expresso a excepção a este cenário Caracterização do sector: conclusões 69. Os serviços postais constituem um instrumento essencial para a comunicação e o comércio, sendo que a sua importância continua a ser evidente, não obstante uma cada vez maior utilização das comunicações electrónicas. 70. A oferta destes serviços pode ser segmentada por tipo de cliente (empresariais ou residenciais), por produto (correspondência, publicidade endereçada, encomendas, livros, catálogos, jornais e publicações periódicas, correspondência não endereçada e correio expresso), por necessidade (comunicação, transporte, publicidade e outros), por volume e frequência (correio em quantidade e envio individual de correio) e, em último lugar, por área geográfica (nacional e internacional). 71. A cadeia de valor tradicional do sector postal inclui as actividades de aceitação, tratamento, transporte e distribuição de envios postais. Esta cadeia de valor tem vindo, no entanto, a expandir-se a actividades a montante (incluindo a segmentação de mercado e de cliente, a definição de conteúdos e a produção) e a jusante (onde se integram o tratamento de respostas, a logística e o processamento de pagamentos), em face das novas necessidades dos clientes, da evolução tecnológica e das dinâmicas concorrenciais dos sectores adjacentes. 72. Também a difusão da utilização da Internet, com o consequente desenvolvimento do e- commerce e do e-government, tem tido um impacto significativo e crescente sobre a procura e oferta de serviços postais. 73. Este sector tem estado sujeito a um processo gradual de liberalização que deverá estar concluído, na maioria dos Estados-Membros, até 31 de Dezembro de Dos 27 Estados-Membros da UE, 6 já liberalizaram plenamente a prestação de serviços postais, enquanto os restantes 21 Estados-Membros, nos quais se inclui Portugal, apenas liberalizaram parcialmente a oferta de serviços postais. 16 Cf. ICP-ANACOM, Rede de estabelecimentos postais relativos aos CTT Correios de Portugal, S.A., no final do ano 2009, disponível em: FILE. 14/52

15 3. MERCADO PORTUGUÊS 3.1. Introdução 74. De acordo com a Lei de Bases dos Serviços Postais (Lei n.º 102/99, de 26 de Julho), o sector postal em Portugal engloba todas as entidades e actividades relacionadas com o estabelecimento, a gestão e a exploração de serviços postais no território nacional, bem como os serviços internacionais com origem ou destino no território nacional. 75. Inicialmente, estes serviços eram prestados em regime de monopólio no nosso país e em conjunto com os serviços de telecomunicações, por entidades que vieram, mais tarde, a dar origem aos actuais CTT Correios de Portugal S.A. (CTT). Mais recentemente, em resultado da adopção do quadro comunitário de liberalização do sector postal, a oferta destes serviços tem vindo a ser progressivamente aberta à concorrência. 76. A regulação sectorial, no que aos mercados postais diz respeito, é bastante abrangente, fruto do processo de liberalização previsto nas Directivas Postais ter sido tardio, sendo o ICP-ANACOM a entidade responsável, entre outras actividades, pela emissão de licenças e autorizações, pela fiscalização da qualidade e do preço dos serviços postais abrangidos pelo SU, e pela fiscalização do cumprimento, por parte dos operadores de serviços postais, das disposições legais e regulamentares relativas à actividade, bem como pela aplicação das respectivas sanções em caso de incumprimento. 77. O sector postal representava, no ano de 2008, aproximadamente 0,7% do PIB português, gerando receitas de milhões de euros, e empregava cerca 0,33% da população activa, i.e., trabalhadores Em seguida, apresenta-se uma descrição do sector postal em Portugal em termos da sua segmentação por área reservada e área liberalizada, analisando-se, por outro lado, a estrutura de mercado e o nível de preços e qualidade de serviço Área liberalizada vs. Área reservada 79. No nosso país, a prestação do serviço postal universal 18 foi concessionada pelo Estado Português aos CTT, empresa com 100% de capitais públicos, por um período de 30 anos, nos termos das Bases de Concessão anexas ao Decreto-Lei n.º 448/99, de 4 de Novembro e posteriormente alteradas pelo Decreto-Lei n.º 116/2003, de 12 de Junho, e pelo Decreto-Lei n.º 112/2006, de 9 de Junho. 17 Cf. ICP-ANACOM, Anuário do Sector das Comunicações em Portugal, 2009, disponível em: TACHED_FILE. 18 De acordo com o artigo 5.º da Lei de Bases dos Serviços Postais, o serviço postal universal corresponde à oferta permanente de serviços postais com qualidade especificada, prestados em todos os pontos do território nacional, a preços acessíveis a todos os utilizadores, visando a satisfação das necessidades de comunicação da população e das actividades económicas e sociais. 15/52

16 80. A concessão tem por objecto o estabelecimento, a gestão e a exploração da rede postal pública, a prestação de serviços e actividades reservados e a prestação de serviços postais não reservados, mas que integram o serviço postal universal. 81. No que concerne aos serviços e actividades reservados, restringidos em 2006 em linha com a Directiva 2002/39/EC, os CTT prestam os seguintes serviços: (i) (ii) (iii) (iv) (v) serviço postal de envios de correspondência, incluindo a publicidade endereçada, quer seja ou não efectuado por distribuição acelerada, cujo preço seja inferior a duas vezes e meia a tarifa pública de um envio de correspondência do primeiro escalão de peso da categoria normalizada mais rápida, desde que o seu peso seja inferior a 50 g, no âmbito nacional e internacional; serviço postal de envios de correspondência registada e de correspondência com valor declarado, incluindo os serviços de citação via postal e notificações penais, dentro dos mesmos limites de preço e peso referidos na alínea anterior, no âmbito nacional e internacional; emissão e venda de selos e outros valores postais; emissão de vales postais; e, finalmente, colocação, na via pública, de marcos e caixas de correio destinados à recolha de envios postais. 82. Por outro lado, existem ainda serviços que, embora não reservados, integram o serviço postal universal, nomeadamente: (i) (ii) (iii) (iv) serviço postal de envios de correspondência, incluindo a publicidade endereçada, quer seja ou não efectuado por distribuição acelerada, cujo preço seja igual ou superior a duas vezes e meia a tarifa pública de um envio de correspondência do primeiro escalão de peso da categoria normalizada mais rápida, desde que o seu peso seja igual ou superior a 50 g e inferior a 2 kg, no âmbito nacional e internacional; serviço postal de envios de livros, catálogos, jornais e outras publicações periódicas, até 2 kg de peso; serviço de encomendas postais até 20 kg de peso; e, por último, serviço postal de envios registados e de envios com valor declarado, incluindo os serviços de citação e notificação judiciais por via postal não abrangidos nos limites de preço e peso anteriormente mencionados. 83. Os serviços da área não reservada e que não são abrangidos pelo serviço postal universal correspondem aos constantes dos pontos seguintes: (i) correio expresso; 16/52

17 (ii) (iii) exploração de centros de trocas de documentos 19 ; e, por fim, outros serviços, que se enquadrem na definição de serviço postal e que não estejam abrangidos pelo SU, nomeadamente os que a evolução tecnológica permite prestar e que se diferenciam dos serviços tradicionais. 84. A Figura 3 sumariza a segmentação supra referida, distinguindo entre serviços constantes do SU e serviços fora do âmbito do SU e, do conjunto dos primeiros, entre serviços constantes da área reservada e serviços não reservados. Figura 3: Segmentação actual do mercado por área liberalizada e área reservada 85. Comparando Portugal com os restantes Estados-Membros da UE, constata-se, na Tabela 1, que o nosso país se encontra no grupo dos Estados-Membros para os quais o âmbito da área reservada é mais abrangente. Tabela 1: Serviços abrangidos pela área reservada na UE27 20 Países Liberalização total Correspondência Correspondência e Internacional de saída Correspondência e Publicidade endereçada Correspondência, Internacional de saída e Publicidade endereçada Alemanha, Finlândia, Países Baixos, Suécia, Estónia, Reino Unido e Espanha 21 Bulgária, Rep. Checa, Roménia e Eslovénia Itália Bélgica, Dinamarca, França, Irlanda e Lituânia Chipre, Grécia, Hungria, Luxemburgo, Letónia, Malta, Polónia e Portugal Fonte: WIK (2009b). 86. De acordo com o Gráfico 1, no terceiro trimestre de 2009, cerca de 22% do tráfego postal em Portugal pertencia à área liberalizada e cerca de 78% correspondia à área reservada. Acresce que o correio expresso representava 2% do total de tráfego (9% da área liberalizada) e o correio não enquadrado naquela categoria representava 20%. 19 Locais onde os utilizadores podem proceder à auto-distribuição através de uma troca mútua de envios postais, dispondo de caixas próprias, devendo os utilizadores, para esse efeito, formar um grupo de aderentes, mediante a assinatura desse serviço. 20 Informação não disponível para a Eslováquia e Áustria. 21 Em Espanha, apesar de não estar concluído o processo de liberalização, os serviços postais intracidade já não estão incluídos na área reservada. 17/52

18 87. No Gráfico 2 verifica-se que o tráfego postal diminuiu 6% entre 2007 e 2009, o que resultou de uma queda de 4% no tráfego da área reservada e de 13% do tráfego da área liberalizada. As causas para este decréscimo poderão ser o abrandamento da actividade económica e a continuação da substituição por outras tecnologias de comunicação. A excepção a esta evolução de queda foi o correio expresso que, no mesmo período, aumentou 33%, possivelmente também em resultado do aumento da concorrência neste segmento. Gráfico 1: Tráfego postal por área e serviço (2009) Gráfico 2: Tráfego postal por área e por serviço, em milhares de itens ( ) 20% 2% % Área reservada Área Liberalizada: Não enq. na categ. Expresso Área Liberalizada: Expresso Fonte: ICP-ANACOM Área Liberalizada: Expresso Área Liberalizada: Não enq. na categ. Expresso Área reservada Fonte: ICP-ANACOM. 88. Analisando o tráfego postal liberalizado por destino, observa-se, no Gráfico 3, que a grande maioria dos objectos distribuídos durante o ano de 2009 tinha como destino o mercado nacional, i.e. 92%. Segundo o Gráfico 4, o tráfego liberalizado registou, entre 2007 e 2009, um decréscimo para ambos os destinos (12% para o tráfego nacional e 20% para o tráfego internacional). Gráfico 3: Tráfego postal liberalizado por destino (2009) Gráfico 4: Tráfego postal liberalizado por destino, em milhares de itens ( ) 8% 93% Nacional Internacional (de saída) Fonte: ICP-ANACOM Estrutura de mercado Internacional (de saída) Nacional Fonte: ICP-ANACOM. 89. A procura de serviços postais em Portugal, seguindo uma tendência mais geral, tem vindo a diminuir nos últimos anos. Tal resulta evidente do decréscimo da capitação postal no nosso país, sendo que, no período entre 2004 e 2009, o número de envios postais anuais por habitante diminuiu cerca de 10% para os 109,8 (cf. Gráfico 5). Em 18/52

19 2007, Portugal ocupava a 13.ª posição entre os 27 Estados-Membros da UE em termos deste indicador que, neste caso, exclui as encomendas e o correio expresso 22. Gráfico 5: Capitação postal ( ) ,3 121, ,6 116,9 115, , Fonte: ICP-ANACOM. 90. Com efeito, vários factores afectaram negativamente a procura de serviços postais, nomeadamente a crescente substituição destes serviços por meios electrónicos alternativos de envios de correspondência e publicidade, reforçada pelo desenvolvimento tecnológico e pelo aumento da penetração da banda larga. A recente crise económica contribui, igualmente, para esta evolução. 91. No que concerne à oferta de serviços postais, refira-se que, no final de 2009, existiam 51 empresas em actividade na prestação de serviços de correio expresso, 40 das quais em regime de franchising, e 9 na prestação de outros serviços liberalizados (cf. Gráfico 6). No período entre 2002 e 2009, o número total de prestadores em actividade aumentou consideravelmente de 10 para 60, com especial destaque para o ano de 2005, em que se verificou a entrada de 24 entidades franchisadas de uma empresa multinacional. Gráfico 6: Prestadores de serviços postais em actividade ( ) Serviços não enquadrados na categoria de correio expresso Serviços de correio expresso Fonte: ICP-ANACOM. 22 Cf. WIK (2009a). 19/52

20 92. Em termos da estrutura da oferta e no que à área liberalizada diz respeito, a quota dos CTT traduzia-se, no inicio de 2010, em 89% para o tráfego nacional, a 82% para o tráfego internacional de saída e a 75% para o internacional de entrada (cf. Gráfico 7). A quota referente ao tráfego nacional e internacional de saída encontrava-se em quebra face ao final de 2008, em consequência do nível de concorrência mais intenso nestes segmentos. Gráfico 7: Mercado liberalizado de tráfego postal por destino: quotas de mercado dos CTT ( ) 95% 90% 85% 92% 91% 90% 89% 90% 89% 80% 83% 85% 81% 82% 84% 82% 82% 75% 79% 77% 75% 78% 75% 70% 4T08 1T09 2T09 3T09 4T09 1T10 Nacional Internacional de saída Internacional de entrada Fonte: ICP-ANACOM. 93. Da análise das quotas por tipo de serviço, segundo o Gráfico 8, no inicio de 2010, os CTT eram responsáveis por 38% do correio expresso e de 94% dos restantes serviços liberalizados. A concorrência observada no segmento de correio expresso, traduzida numa quota de mercado conjunta dos prestadores concorrentes superior a 50%, resulta possivelmente deste segmento ter sido um dos primeiros a ser liberalizado e das economias de custos terem aqui um papel menos relevante. Gráfico 8: Mercado liberalizado de tráfego postal por serviço: quotas de mercado dos CTT ( ) 100% 90% 96% 95% 95% 94% 95% 94% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 45% 43% 42% 42% 42% 38% 4T08 1T09 2T09 3T09 4T09 1T10 Expresso Não enq. Na cat. Expresso Fonte: ICP-ANACOM. 94. Neste sentido, a posição de liderança dos CTT nos vários segmentos de mercado é ainda evidente, sendo o correio expresso a única excepção a este cenário. 20/52

21 3.4. Preços e qualidade de serviço 95. No que aos preços diz respeito, refira-se, em primeiro lugar, que a fixação dos mesmos para os serviços que integram o SU, de acordo com as Bases de Concessão e com a Lei de Bases dos Serviços Postais, alteradas pelo já referido Decreto-Lei n.º 116/2003, de 12 de Junho e pelo Decreto-Lei n.º 112/2006 de 09 de Junho, deve respeitar os princípios da acessibilidade a todos os utilizadores, da orientação para os custos, da transparência e da não discriminação e da uniformidade na aplicação do regime tarifário, sendo as regras para a formação dos mesmos definidas por convénio entre a entidade reguladora e o prestador de SU. 96. O último Convénio de Preços estabelecido entre o ICP-ANACOM e os CTT remonta a 10 de Julho de 2008, e aplica uma regra de Price Cap para a evolução dos mesmos no que ao cabaz de serviços reservados que integram o SU diz respeito 23. Assim, a variação média ponderada dos preços, em 2008, não podia exceder, em termos nominais, os (IPC+FCIPC)-0,3% e os (IPC+FCIPC)-0,4% nos anos de 2009 e de Para o correio normal, o preço da tarifa base (carta de 20 gramas nacional), em 2008, situava-se nos 31 cêntimos de euro, tendo diminuído, em termos reais, 3,6% face a A tarifa base do correio azul nacional correspondia, em 2008, a 47 cêntimos de euro, tendo esta diminuído, em termos reais, 3,1% desde Gráfico 9: Índice da evolução de preços ( ) ,7 97,5 96,9 96, Correio normal nacional C orreio azul nacional Fonte: ICP-ANACOM. 98. Relativamente aos 27 Estados-Membros da UE, o preço fixado em Portugal para o correio normal nacional estava, em 2008, 30,5% abaixo da média dos restantes Estados-Membros, enquanto o preço do correio azul nacional era inferior à média em 2% De salientar que se encontra em discussão um projecto de alteração ao Convénio de Preços na sequência da deliberação do ICP-ANACOM, de IPC: Índice de Preços ao Consumidor, i.e., inflação esperada para cada ano. FCIPC: Factor de correcção do IPC. 25 Cf. ICP-ANACOM, Situação das Comunicações, 2009, disponível em: FILE. Salientem-se, neste contexto, as limitações decorrentes das comparações realizadas em preços nominais. 21/52

22 99. No que concerne ao correio internacional, o preço do correio normal em Portugal situava-se 5,5% abaixo da média comunitária excluindo o nosso país, sendo o preço do correio azul 6,5% inferior à média Em matéria de qualidade de serviço, a 10 de Julho de 2008, foi igualmente celebrado, entre os CTT e o ICP-ANACOM, o Convénio de Qualidade do Serviço Postal Universal que fixa os parâmetros e níveis mínimos de qualidade de serviço associados à prestação do serviço postal universal pelos CTT O Indicador Global de Qualidade de Serviço (IG) definido neste âmbito situou-se, em 2006, abaixo do mínimo fixado de 100, tendo, em 2007 e 2008, apresentado valores semelhantes e acima do nível mínimo. Gráfico 10: Indicador global de qualidade ( ) Fonte: ICP-ANACOM Também um estudo de 2008 relativo ao segmento residencial evidencia o aumento do nível de satisfação dos utilizadores entre 2006 e 2008 relativamente à qualidade dos serviços postais Mercado português: conclusões 103. A implementação do quadro regulamentar europeu no sector postal tem vindo a traduzir-se na progressiva restrição do lote de serviços constante da área reservada no nosso país. Não obstante, Portugal é ainda um dos países para os quais o âmbito desta área é mais abrangente, sendo que apenas cerca de 22% do tráfego postal pertence à área liberalizada. 26 Cf. ICP-ANACOM, Situação das Comunicações, 2009, disponível em: FILE. 27 No Convénio de Qualidade estão definidos indicadores de qualidade de serviço (IQS) para (i) demoras de encaminhamento do correio normal, correio azul, jornais e publicações periódicas, correio transfronteiriço intracomunitário e encomendas, (ii) extravios de correio normal e azul, e (iii) tempo em fila de espera nos estabelecimentos postais. Para cada IQS está definido um nível mínimo e um nível objectivo de qualidade de serviço. O nível objectivo corresponde à qualidade que se pretende que os CTT demonstrem em cada ano, e o nível mínimo corresponde à qualidade mínima que os CTT devem cumprir. O Convénio de Qualidade define também um Indicador Global de Qualidade de Serviço (IG), o qual é calculado em função dos níveis de qualidade de serviço atingidos pelos CTT para os anteriormente referidos IQS. Estes indicadores são reportados pelos CTT ao ICP-ANACOM, procedendo esta Autoridade á sua verificação através de auditorias anuais. 28 Cf. ICP-ANACOM, Inquérito ao consumo dos serviços postais - População Residencial, 2009, disponível em: E. 22/52

23 104. A procura de serviços postais em Portugal, medida pela capitação postal, tem vindo a diminuir nos últimos anos, seguindo uma tendência mais geral. Não obstante, o número de prestadores em actividade aumentou significativamente Os CTT mantêm uma posição de indiscutível liderança na maior parte dos segmentos de mercado dos serviços postais abertos à concorrência, com excepção do verificado para os serviços de correio expresso que representam 2% do tráfego postal total em 2009 e 25% das receitas totais em , nos quais os prestadores alternativos detêm uma quota de mercado conjunta superior a 50% Os preços dos principais serviços postais incluídos no âmbito do SU em Portugal têm vindo a reduzir-se por via regulatória, comparando favoravelmente com a média comunitária. A descida dos preços não se tem, no entanto, reflectido num decréscimo da qualidade de serviço. 29 Cf. Accenture (2006). 23/52

24 4. CONDICIONALISMOS À ENTRADA E À EXPANSÃO 4.1. Introdução 107. A intensidade da concorrência nos mercados de serviços postais é determinada, entre outros factores, pela contestabilidade dos mesmos, dependendo esta da existência e intensidade dos condicionalismos à entrada e à expansão. Estes condicionalismos são de natureza diversa, podendo ser segmentados entre condicionalismos naturais e condicionalismos legais, seguindo a classificação empregue pela Ecorys (2005) Os condicionalismos legais resultam da regulamentação do sector, estando dependentes do comportamento dos reguladores e legisladores. Já os condicionalismos naturais estão relacionados com a estrutura da procura e com o modelo produtivo do sector resultando, assim, de características intrínsecas do mercado Condicionalismos legais 109. Os condicionalismos legais à entrada e à expansão têm sido particularmente relevantes neste sector, uma vez que o processo de liberalização teve apenas início no final da década de 90 do século XX e ainda não se encontra totalmente concluído na maioria dos Estados-Membros da UE Os principais condicionalismos legais à entrada e à expansão resultam, em primeiro lugar, e conforme referido anteriormente, da existência de uma área reservada para um determinado conjunto de serviços postais. Por outro lado, também os processos de licenciamento, as questões de acesso à rede, o tratamento fiscal diferenciado, os requisitos da obrigação de SU e a eventual incerteza regulatória constituem condicionalismos legais à entrada e à expansão. Âmbito da área reservada 111. No que concerne à existência de uma área reservada, refira-se que ao incumbente, antigo monopolista, foi reservada a oferta exclusiva de um conjunto de serviços que tem vindo a ser progressivamente aberto à concorrência Este leque alargado de serviços determina que este prestador detenha uma vantagem competitiva face aos seus concorrentes, na medida em que consegue oferecer soluções de negócio integradas e de natureza abrangente, mais valorizadas pelos clientes de serviços postais, em particular pelos clientes empresariais Quando um entrante inicia actividade neste sector, a viabilidade da sua estratégia de negócio pode, assim, ser fortemente condicionada pela incapacidade para oferecer um portfolio diversificado de serviços, já que alguns clientes preferem concentrar as suas aquisições num único prestador. 30 Este estudo distingue, ainda, os condicionalismos estratégicos à entrada e à expansão que resultam do comportamento dos prestadores. Estes serão analisados na secção 5.2 quando se proceder à tipificação dos possíveis comportamentos anti-concorrenciais. 24/52