ESTUDO TÉCNICO N.º 28/2013

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1 ESTUDO TÉCNICO N.º 28/2013 Subsídios à elaboração de Cenários Futuros para Políticas de Desenvolvimento Social e Combate à Fome: fatores explicativos da volatilidade dos preços de alimentos. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME SECRETARIA DE AVALIAÇÃO E GESTÃO DA INFORMAÇÃO

2 Estudo Técnico No. 28/2013 Subsídios à elaboração de Cenários Futuros para Políticas de Desenvolvimento Social e Combate à Fome: fatores explicativos da volatilidade dos preços de alimentos. Técnico responsável Marcel Petrocino Esteves Revisão Paulo de Martino Jannuzzi Estudos Técnicos SAGI é uma publicação da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI) criada para sistematizar notas técnicas, estudos exploratórios, produtos e manuais técnicos, relatórios de consultoria e reflexões analíticas produzidas na secretaria, que tratam de temas de interesse específico do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) para subsidiar, direta ou indiretamente, o ciclo de diagnóstico, formulação, monitoramento e avaliação das suas políticas, programas e ações. O principal público a que se destinam os Estudos são os técnicos e gestores das políticas e programas do MDS na esfera federal, estadual e municipal. Nesta perspectiva, são textos técnico-científicos aplicados com escopo e dimensão adequados à sua apropriação ao Ciclo de Políticas, caracterizando-se pela objetividade, foco específico e tempestividade de sua produção. Futuramente, podem vir a se transformar em artigos para publicação: Cadernos de Estudos, Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação (RBMA) ou outra revista técnica-científica, para alcançar públicos mais abrangentes. Palavras-chave: volatilidade de preços de alimentos; soberania alimentar; produção agrícola. Unidade Responsável Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação Esplanada dos Ministérios Bloco A Sala 307 CEP: Brasília DF Fone: Fax: Secretário de Avaliação e Gestão da Informação Paulo de Martino Jannuzzi Secretária Adjunta Paula Montagner

3 Apresentação O presente Estudo Técnico visa oferecer subsídios para a elaboração de cenários futuros para as políticas de desenvolvimento social e combate à fome, explorando alguns dos elementos explicativos da volatilidade dos preços de alimentos e suas implicações para a soberania alimentar. Dentre as principais causas da volatilidade de preços de alimentos têm sido apontados o contínuo aumento da demanda mundial por alimentos, destinação parcial de grãos para produção de biocombustíveis, elevação dos preços do petróleo com repercussão nos custos de produção e distribuição, efeitos de fatores climáticos, especulação financeira de commodities alimentares, efeitos de fatores climáticos e crescimento decrescente de colheitas combinadas com baixos estoques. Não se pretende aqui esgotar a discussão dessas causas, mas evidenciar a partir de elementos explicativos da volatilidade de preços e do sistema predominante de produção e consumo de alimentos em larga escala que influenciam na disponibilidade, acesso e consumo de alimentos pela população mais vulnerável socialmente. Assim, busca-se oferecer subsídios para a elaboração de cenários futuros de implicações da volatilidade de preços de alimentos para a segurança alimentar e nutricional da população. 1. Antecedentes da crise de alimentos: elementos do modelo agrícola brasileiro e a relação com a soberania alimentar. A FAO (2009) assinala que as crises de alimentos que resultaram em alta dos preços estão associadas a uma combinação de fatores relacionada à falta de disponibilidade de alimentos (produção e oferta insuficientes) e ao acesso limitado de alimentos. A maior alta dos preços dos alimentos tem ocorrido nos cereais e óleos vegetais, sendo que estes produtos são componentes essenciais nas dietas das populações dos países em desenvolvimento (com alta de preços registrada em menor grau nos alimentos lácteos e açúcar). No entanto, cabe ressaltar que os países com produção e oferta de alimentos insuficientes representam uma pequena parcela, localizados nos continentes africano e asiático (FAO: 2009, 122). Às variáveis da crise de alimentos dissertadas pela FAO, acrescentam-se outras variáveis do atual período, dentre as quais podem ser mencionadas a modernização agrícola, o imperativo pelo aumento da produtividade agrícola, subsídios aos produtos voltados à exportação, os fundos especulativos dos mercados de alimentos e a concentração de contratos de compra por traders agrícolas, oscilações da produção e destinação da produção (alimentação humana, alimentação animal e biocombustíveis), restrição de exportações, a infraestrutura logística e as políticas de abastecimento.

4 As modernizações na agricultura, tais como adaptações genéticas de plantas às condições ecológicas com variedades de maior produtividade, alterações das condições do trabalho agrícola com a mecanização permitindo menores custos de produção, o desenvolvimento das ciências do solo e da engenharia possibilitando a adequação de condições de declividade e pedológicas, atrelada às novas condições de circulação e administração rural (DINIZ, 1986) revelam o caráter sistemático de modernizar as bases técnicas, sendo que as políticas públicas fizeram com que os maiores beneficiados fossem os agentes hegemônicos envolvidos no setor agrícola (COUTO, 2007: 113). As políticas de abastecimento tiveram um importante papel na expansão do consumo de alimentos, com a criação de vários órgãos no período de 1930 a A alteração da estrutura de comércio interno era entendida como uma solução para enfrentar as questões envolvendo o abastecimento de alimentos no país. A modernização (conservadora) da agricultura baseada no modelo de produção agrícola baseado no imperativo da produtividade em conjunto com o controle do Estado sobre o abastecimento de alimentos em um contexto de crescentes exportações não foram suficientes para erradicar a fome. Uma das implicações da conjunção de políticas públicas inerentes ao modelo rural adotado e as medidas do controle do abastecimento foi a concentração da renda agrícola no Centro-Sul do país (IBGE, 1998; CARNEIRO, 2009), em função dos amplos subsídios concedidos aos produtores de culturas voltadas à exportação e da infraestrutura logística e de abastecimento favoráveis. A Revolução Verde (expressão criada por Willian Grow, em 1966) designa um programa específico de produção de cereais (arroz, milho, trigo) aplicado em um conjunto de países periféricos que envolveu a intensiva utilização de sementes melhoradas (adaptadas a diferentes condições edafoclimáticas), insumos (agrotóxicos e fertilizantes), mecanização e redução de custos com manejo. Como benefícios, podem ser apontados o aumento da produtividade, a intensificação e aumento da produção, intercâmbio de variedades melhoradas e estímulo à pesquisa biotecnológica (variedades mais resistentes e com maior valor nutricional). Por outro lado, o incremento tecnológico acarretou na marginalização de pequenos produtores, houve o favorecimento dos interesses de empresas de equipamentos agrícolas, fertilizantes e processamento industrial de matéria-prima. Agravou alguns danos ambientais (desmatamento, poluição de solos e águas superficiais e subterrâneas) e a erosão genética (sementes nativas que são substituídas pelas sementes melhoradas). O crédito agrícola materializou-se de forma seletiva e observou-se a condição de dependência tecnológica. O Paradigma da Revolução Verde diz respeito ao modelo baseado no programa citado, que atinge e se confunde com a modernização da agricultura mundial. Diz respeito a um aumento da produtividade e da produção através do uso intensivo de

5 pacotes tecnológicos na agricultura, incluindo insumos químicos, maquinário, irrigação e sementes selecionadas. O aumento da produção de alimentos entre as décadas de 1950 a 1970 teve na desigualdade a sua principal característica (HOBSBAWN, 1995), sendo que a intensa produção de alimentos, utilizando-se do desenvolvimento científico e de aplicações tecnológicas em larga escala proporcionando em maior produção e maior produtividade não resultou no fim da fome e da insegurança alimentar. No Brasil, foi assumida a forma da modernização conservadora e foi aplicado de forma seletiva social (produtores mais capitalizados) e espacial (região Centro-Sul). De acordo com Graziano da Silva (1994), ao se adotar esse paradigma, ocorreu uma modernização da agricultura na qual os pequenos agricultores ficaram excluídos. Na busca pelo aumento da produtividade, os pacotes tecnológicos adotados culminaram em maior demanda por insumos químicos, equipamentos e sementes. A solução para a crise agrícola se deu sob a forma de modernização conservadora, não acompanhado de mudanças significativas na estrutura fundiária, acirrando ainda mais as disparidades sócioespaciais (ESTEVES, 2010). Segundo Santos (1993), um elemento fundamental para a difusão das modernizações no campo foi a institucionalização do crédito rural. Foi inclusive com o crédito rural oferecido aos produtores que se aumentou a demanda e o consumo de equipamentos e insumos agrícolas, culminando na transição para o padrão agrícola voltado aos imperativos da modernização do campo e no aumento da produtividade direcionado à expansão das culturas de exportação em substituição parcial da produção de gêneros alimentícios básicos da cultura alimentar brasileira. Tal alteração da base técnica que alterou a produtividade agrícola no país levou também a uma maior dependência de empresas multinacionais 1 produtoras de insumos, sementes de cultivares melhorado geneticamente e máquinas. Cabe ressaltar que dentre as implicações do modelo agrícola assumido, o aumento da produtividade referente aos alimentos básicos da alimentação brasileira não seguiu o mesmo ritmo daqueles produtos que representam grandes volumes exportados. Entre 1970 e 1998 a produtividade do feijão aumentou 1,4 vezes e do arroz aumentou 1,5 vezes, enquanto a cana-de-açúcar e a soja, alvo privilegiado de políticas de incentivos fiscais e financeiros e de desenvolvimento técnico apresentaram aumento de 5,2 e 16,6 vezes, respectivamente, para o mesmo período (IBGE apud RAMALHO, 2003). A modernização seletiva do campo constituiu em diferentes densidades técnicas na atual produção de alimentos, sendo beneficiadas as culturas 1 Segundo o CONSEA (2010), O pacote tecnológico aplicado nas monoculturas em franca expansão levou o Brasil a ser o maior mercado de agrotóxicos do mundo. Entre as culturas que mais os utilizam estão a soja, o milho, a cana, o algodão e os citros. Entre 2000 e 2007, a importação de agrotóxicos aumentou 207%. O Brasil concentra 84% das vendas de agrotóxicos da América Latina e existem 107 empresas com permissão para utilizar insumos banidos em diversos países. Os registros das intoxicações aumentaram na mesma proporção em que cresceram a venda de pesticidas no período Mais de 50% dos produtores rurais que manuseiam estes produtos apresentam algum sinal de intoxicação (CONSEA, 2010: 09).

6 voltadas à exportação, situando a agricultura familiar em posição marginal em relação aos investimentos de infraestrutura e subsídios e condições de competividade. A sua distribuição desigual acarreta, simultaneamente, riqueza-abundância e pobrezaescassez no território brasileiro (SANTOS, 1994). Ao menos dois grandes desafios podem ser assinalados à atual Política de Segurança Alimentar e Nutricional: os condicionantes relacionados à volatilidade dos preços de alimentos e a disponibilidade de alimentos (dentre o conjunto de produtos a serem monitorados conforme a proposta do Grupo de Trabalho de Indicadores e Monitoramento do CONSEA); e alcançar grupos populacionais específicos mais vulneráveis socialmente às oscilações das altas de preços (inclusive os povos tradicionais de territórios não regularizados e com direitos sociais mínimos ainda não assegurados). De acordo com os dados divulgados pela FAO, têm sido observados consecutivos aumentos do índice de preços dos alimentos. O índice é calculado a partir de um conjunto de commodities (cereais, óleos vegetais, produtos lácteos, açúcar e carne). O aumento da demanda e do consumo desses alimentos, sobretudo pelos países emergentes não acompanhou o mesmo aumento na produção, sendo um dos fatores que podem ser apontados para elevação dos preços de commodities, constituindo-se em um elemento a ser observado em relação às produções agrícolas incapazes de garantir o abastecimento interno e podendo comprometer a segurança alimentar. Dessa forma, as medidas protecionistas ou que visem assegurar o abastecimento interno dos países interferem diretamente nos preços dos alimentos. As tarifas de importação e sobretaxas de exportação praticadas por diferentes países visando à retenção de alimentos e os subsídios à produção interna (como a Política Agrícola Comum da União Europeia) operam como um mecanismo de controle de preços dos alimentos. A substituição de culturas tradicionais 2 por aquelas voltadas à produção de biodiesel e etanol deve também ser considerada, podendo ocasionar uma elevação dos preços dos alimentos. A questão do aumento por demanda de bicombustível, especialmente o etanol brasileiro, tem sido apontada pela ONU como um dos fatores de aumento dos preços dos alimentos, considerando que o aumento das áreas destinadas à produção de cana-de-açúcar voltada à produção de etanol afetaria a segurança alimentar. Essa relação entre produção destinada aos biocombustíveis e aumento do preço dos alimentos em função da substituição de culturas tradicionais não é direta, devendo ser considerado ao menos dois elementos ainda não 2 A produção de cereais, leguminosas e oleaginosas (estão incluídos nesse grupo arroz, milho, soja e trigo) no Brasil, segundo o IBGE, tem apresentado aumento anual de produção (162 milhões de toneladas em 2012 e estimativa de 183 milhões de toneladas em 2013). No entanto, para a safra de arroz de 2012, houve redução da área plantada em 13,6% em relação à safra de 2011, e o milho e a soja acréscimo de área de 7,9% e 3,6%, respectivamente.

7 mencionados: as condições da tecnificação da agricultura 3 e a diminuição da parcela da população brasileira em situação de insegurança alimentar. Os primeiros resultados de efetividades das medidas adotadas no Brasil a partir da Política Nacional de Segurança Alimentar podem ser apreendidos a partir da pesquisa realizada pelo IBGE, ao incluir um levantamento de indicadores de Segurança Alimentar e Nutricional 4 à Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) em 2004, o Levantamento Suplementar da PNAD Segurança Alimentar. Foi empregada a Escala Brasileira de Insegurança Alimentar (EBIA) 5, visando avaliar o acesso das famílias (com domicílio permanente ou improvisado) às refeições em aspectos qualitativos e quantitativos, incluindo a percepção das famílias sobre a sua condição de assegurar a alimentação 6. De acordo com o Levantamento Suplementar da PNAD 2009 Segurança Alimentar (IBGE, 2010), a população brasileira domiciliada apresentou uma redução de insegurança alimentar grave de 14,186 milhões em 2004 para 11,175 milhões, em A tecnificação da agricultura brasileira se acentua com a difusão de modernizações no campo, como já mencionada, e a creditização rural, dispondo hoje de instrumentos sofisticados como os zoneamentos agrícolas de riscos climáticos para 40 culturas em 24 estados. Os maiores aumentos na produtividade e rendimentos correspondem, em alguns casos, à diminuição da arena de produção e ampliação da área de produção (SANTOS & SILVEIRA, 2001), constituindo um sistema agrícola que envolve, além da produção, as etapas de distribuição, circulação e consumo, que resultam em regiões agrícolas particulares. A área total cultivada de cana-de-açúcar cresce gradualmente a cada ano, passando de ha (quantidade produzida em 2000) para ha (quantidade produzida em 2011), com concentração da produção nos estados de SP, MG, MT, MS, GO e PR. A tendência é que a área total aumente ainda mais para a safra 2010/2011, considerando que em 15/12/2010 foram publicados os zoneamentos de riscos climáticos da cana-de-açúcar para os estados da PB e RN (Portarias MAPA nº 438 e 439) e para o estado do AC em 24/03/2011 (Portaria nº 92 de 24 de março de 2011). Proporcionalmente, a destinação de cana-de-açúcar para a produção de etanol também tem apresentado nos últimos anos um aumento em relação à produção de açúcar. 4 A mensuração da SAN da PNAD/IBGE considera as dimensões apresentadas por Kepple (2010): a disponibilidade do alimento significa a oferta de alimentos para toda a população e depende da produção, importação (quando necessária), sistemas de armazenamento e distribuição; o acesso físico e econômico aos alimentos significa a capacidade de obter alimentos em quantidade suficiente e com qualidade nutricional, a partir de estratégias cultural e socialmente aceitáveis, além de depender da política de preços e da renda familiar. 5 Trata-se de uma metodologia elaborada na Universidade de Cornell na década de 1990, uma escala para medir a insegurança alimentar e adotada em 1995 pelo USDA (PÉREZ-ESCAMILLA, 2005). A partir da Escala de Insegurança Alimentar do USDA a EBIA foi desenvolvida uma adequação à realidade brasileira (SEGALL-CORRÊA, 2007), validada nas cinco regiões geográficas do Brasil antes de ser incorporada à PNAD/IBGE. A EBIA é um instrumento de medida da insegurança alimentar no Brasil, que classifica os domicílios em quatro categorias: segurança alimentar, insegurança alimentar leve, insegurança alimentar moderada e insegurança alimentar grave. 6 Como observa Belik (2004) a partir da análise das políticas implementadas na América Latina e da Cúpula Mundial da Alimentação realizada em 1996, em Roma, no passado se atribuía os problemas do acesso à alimentação às crises de alimentos e, consequentemente, nos diagnósticos de melhorar a capacidade de produção. A partir da década de 1990, se começa a compreender melhor as causas da fome e a considerar os aspectos nutricionais, mostrando que combater a fome deveria também incluir a preocupação com as dietas inadequadas, porque esta ausência de equilíbrio poderia levar a outros problemas (BELIK, 2004: 14).

8 2. Determinantes da volatilidade dos preços de alimentos e influência dos biocombustíveis: subsídios para cenários futuros voltados à soberania alimentar. O índice de preços de alimentos da FAO em 2008 apresentou alta de 24% em relação ao ano de 2007 e alta de 57% em relação ao índice de Dentre os elementos evidenciados que explicam a alta dos preços de alimentos nos últimos anos, acentuado a partir de 2007, têm sido apontado o papel exercido pelo aumento da demanda por biocombustíveis e o respectivo aumento de sua produção. Duas questões consequentes são colocadas: 1) a pressão por arrecadação de novas áreas para expansão de culturas utilizadas para a produção de biocombustíveis em escala mundial, como cana-de-açúcar no Brasil ou milho nos Estados Unidos 7, incluindo a expansão de novos fronts agrícolas ou substituição de culturas já existentes; e 2) o aumento pela demanda tanto por alimentos quanto por biocombustíveis combinada com o aumento das compras antecipadas - contratos futuros de grãos por traders exercem pressão sobre os preços, tem mostrado a tendência de manutenção dos preços elevados no mercado de commodities agrícolas. Segundo Ziegler (2011), a produção de etanol nos Estados Unidos, contemplada com cerca de US$6 bilhões anuais em subvenções destinadas aos produtores de milho reduziu consideravelmente a oferta do produto no mercado mundial de alimentos, sendo também um produto amplamente utilizado para a alimentação animal. Para Pastré (2011), um pequeno deslocamento da produção mundial pode influenciar o mercado em função da demanda crescente por alimentos observada nos últimos anos, sendo que a oferta se fragmenta e fica sensível a pequenas oscilações da produção (por diversas razões, como eventos meteorológicos adversos ou mesmo a opção por produtos com câmbio e mercados mais rentáveis). O acompanhamento da concentração da produção agrícola em culturas voltadas a atender as demandas por bioenergia se faz necessário pelas implicações nas condições sociais no meio rural e sobre a parcela da população brasileira mais vulnerável socialmente, pois está diretamente relacionada ao agravamento da produção de alimentos, reduzindo a sua disponibilidade e implicando diretamente na segurança alimentar, sobretudo com a intensificação da produção de produtos relacionados ao Programa de Biocombustíveis. Outra questão é o desvio da produção agrícola destinada ao consumo alimentar para as refinarias de combustíveis. Para elucidar essa questão, destaca-se o aumento recente das unidades de processamento 7 Outras culturas são empregadas na produção de biodiesel, como soja, palma, colza, canola, girassol, algodão.

9 de cana-de-açúcar no Estado de São Paulo 8, que apresentou aumento de 29,32% entre 1993 e 2012 (de 133 para 172 unidades), sendo que apenas no ano de 2007 foram 14 novas unidades instaladas, com destaque para a instalação das usinas de processamento mistas a partir de 2008 (capacidade de produzir açúcar ou etanol), conforme apresentada na Tabela 1. Tabela 1: Tipologia das unidades de processamento de cana-de-açúcar no Estado de São Paulo 9, SÃO PAULO, Tipo de processamento Total no período Açúcar Etanol Misto Não especificado Fonte: MAPA, Dados organizados pelo autor. É possível apreender ainda alguns aspectos centrais de análise de expansão da cana-de-açúcar no Brasil, que foi uma das culturas agrícolas que mais se expandiu (a soja apresentou maior expansão) em área ocupada como também aquela que os mais expressivos aumentos em relação à produtividade, em um processo que foi acompanhado da substituição ou diminuição de área ocupada por outras culturas agrícolas 10 (como arroz, feijão, milho, trigo). Da mesma forma, as áreas ocupadas pela cana-de-açúcar têm aumentado no território nacional: segundo dados da Pesquisa Agrícola Municipal (IBGE) a área 8 Relação das unidades produtoras cadastradas no Departamento da Cana-de-açúcar e Agroenergia do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento MAPA (2012). 9 Segundo o MAPA, em 2007 existiam no Estado de São Paulo 16 usinas de etanol e 132 mistas. 10 Em análise mesorregional para o Estado de São Paulo, Gomes dos Santos (2012) evidencia o predomínio da cana-de-açúcar de forma expressiva em 9 das 15 mesorregiões e o processo de substituição de culturas. A partir de dados da PAM/IBGE, dentre alguns exemplos podem ser citados a área da cana-de-açúcar que evoluiu de 1,8 milhão de hectares (ha) em 1990 para 5,1 milhão de ha em No mesmo período, o milho decaiu em área plantada de 1,6 milhão de ha para 775 mil ha; o feijão apresentou decréscimo de 367mil ha para 128 mil ha; o algodão herbáceo de 300 mil ha para 12,5 mil ha; o arroz de 221,5 mil ha para 21 mil ha.

10 cultivada de cana-de-açúcar tem crescido gradualmente: de 4,32 milhões de hectares em 1990 para 9,62 milhões de hectares em 2011, como apresentada no Gráfico 1. A soja apresenta a maior expansão, sobretudo pela expansão de novos fronts agrícolas no período. Gráfico 1: Área plantada de lavouras temporárias selecionadas segundo dados da PAM/IBGE (em milhões de hectares), Brasil, Fonte: PAM/IBGE. Dados organizados pelo autor. Gráfico 2: Quantidade produzida em lavouras temporárias selecionadas segundo dados da PAM/IBGE (em toneladas produzidas), Brasil, Fonte: PAM/IBGE. Dados organizados pelo autor.

11 Gráfico 3: Quantidade produzida de cana-de-açúcar segundo dados da PAM/IBGE (em toneladas produzidas), Brasil, Fonte: PAM/IBGE. Dados organizados pelo autor. Em análise do crescimento da produtividade agrícola em 156 países, inclusive o Brasil (FUGLIE, WANG e BALL, 2012) para o período de 1961 a 2009, são analisados a produtividade (denominada produtividade total dos fatores) permitindo a comparação da posição dos países na produção mundial de alimentos e os níveis de produtividade desses países. Segundo o estudo, o Brasil apresentou no período crescimento do produto estimado em 4,45% ao ano e crescimento da produtividade total dos fatores estimado em 4,04% ao ano, taxas superiores à taxa mundial. Brasil e China apresentaram maiores médias dentre os países analisados. Em relação aos maiores países produtores de carnes e grãos, o Brasil se situa entre os principais produtores mundiais de soja, frango, suínos e bovinos. O crescimento do Brasil e China é atribuído aos investimentos em pesquisa e extensão. Outros estudos apontam também outros elementos além dos investimentos em pesquisa determinante para o crescimento da produtividade total dos fatores, como investimentos em infraestruturas, principalmente em rodovias (MENDES et al., 2009) e das políticas de crédito e as exportações do agronegócio (GASQUES et al., 2012). As implicações do aumento pela demanda de etanol a partir da cana-de-açúcar (assim como a demanda por soja para a produção de biodiesel) no comportamento dos preços de alimentos ainda constituem em um campo de investigação que deve ser monitorado, assim como seus efeitos da expansão de áreas produtivas, substituição de culturas e conflitos pelo uso da terra. Outro fator comumente apontado como indutor

12 ou relacionado à elevação dos preços das commodities agrícolas é o preço do petróleo, ao qual se atribui o encarecimento dos custos de produção agrícola e dos transportes. No entanto, constata-se que esse argumento da alta dos preços do petróleo é insuficiente para explicar a manutenção dos preços elevados dos produtos agrícolas e não são levadas em consideração elementos particulares inerentes às políticas internas nacionais que influenciam diretamente nos custos de produção relacionados à distribuição. O preço do petróleo inclusive decresceu em 2012 (em relação à alta expressiva de ), chegando a US$90 o barril e em 2013 se manteve estável entre aproximadamente US$ 110 e US$120, ao passo em que as commodities agrícolas mantiveram a tendência de preços elevados. No caso brasileiro, a política cambial de valorização do real frente ao dólar tem atenuado as oscilações de preços do petróleo. Ademais, o preço do petróleo é apenas uma das componentes que definem os custos de fretes de produtos agrícolas, aos quais é levado em consideração pelos operadores logísticos o conjunto de variáveis 11 relacionadas ao carregamento, transporte e descarga (incluindo a infraestrutura física de modais e terminais, armazenagem, tributação, condições de tráfego, legislação trabalhista) e a demanda de tradings agrícolas para que a produção, principalmente àquela voltada à exportação, seja escoada no pico das safras, quando os preços estão mais baixos. Entre 2006 e 2008, os preços dos alimentos subiram de forma acentuada apresentando a tendência de manutenção de preços elevados, tendo sido observados anteriormente episódios curtos de grande alta de preços, como ocorreu em 1995, apresentado no Gráfico 4 e anteriormente, entre 1972 e 1974, período que inclui a alta de preços de petróleo e de embargos da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP). 11 Dentre esse conjunto de variáveis relacionadas ao custo do frete rodoviário de produtos agrícolas são considerados distância percorrida, cubagem, tempo de carga e descarga, capacidade legal de carga do veículo, Despesas Administrativas de Terminais (DAT), frete-valor (percentual sobre o valor da carga constante na Nota Fiscal e variável com a distância percorrida) para cobrir custos como o seguro obrigatório, gerenciamento de risco e segurança (patrimonial, rastreamento de veículos, combate ao roubo de cargas), estadia do veículo, restrições de acesso e de horário para carga e descarga. Ressaltase que a distância rodoviária média percorrida de alguns graneis sólidos, como o arroz é superior a 1.600Km, podendo chegar a mais de 3.000Km (GEIPOT, 1997; Caixeta-Filho, 2008). Nos anuários estatísticos produzidos pela Esalq-LOG da Universidade de São Paulo, é possível consultar os dados do denominado momento rodoviário: custos por volume por distância percorrida (R$/m³/Km).

13 Gráfico 4: Comportamento mensal do índice geral dos preços de alimentos e índice dos preços de cereais mensurados pela FAO, janeiro de 1990 a abril de Fonte: FAO. Dados organizados pelo autor. A renda e o tamanho da população podem ser apontados como elementos que historicamente estiveram relacionados à expansão do consumo de alimentos 12. No atual período técnico, ainda persiste um campo de investigação de forma a constatar se a agroenergia ou aumento da demanda (nacional e internacional 13 ) por biocombustíveis e sua incorporação nas matrizes energéticas pode se constituir como outro elemento determinante da produção agrícola e dos preços dos alimentos. Além disso, no caso brasileiro, é evidenciada a concentração produtiva, identificada pelos grupos empresariais e as estratégias de incorporação de unidades de processamento, compra ou arrendamento de terras e controle de usinas de processamento por 12 Em um sistema de produção e consumo de alimentos baseado na escassez produtiva, a eliminação da escassez encontra sua limitação nas condições que definem a reprodução material da sociedade. Dois elementos, sempre indispensáveis à condição de existência humana: o alimento e a terra (CASTILLO, 1995) estão submetidos aos imperativos do mercado. Assim, a demanda e a necessidade não podem ser dissociados destes dois elementos indispensáveis de reprodução material da vida e que qualifica a escassez, inclusive a de alimentos, como escassez produzida. Segundo Habermas (1993) as condições democráticas, a modernidade e o bem-estar social nem sempre caminham juntos, e muitas vezes se opõem nos países subdesenvolvidos (como no exemplo do autor sobre a Índia, onde a democracia não acompanhou a extinção da fome e a pobreza generalizada). Conforme Giddens (1991), a escassez e a abundância são reguladas pelos mercados, constituindo sistemas complexos de troca, mas eles também mantêm ou causam ativamente formas importantes de privação (GIDDENS, 1991: 164). 13 Em 2009 é aprovada a Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu estabelecendo as metas de utilização de cota de 20% de energia proveniente de fontes renováveis até 2020; para os biocombustíveis, em 2010 foi incorporada a utilização de biodiesel e etanol, visando diminuir a dependência de importações de combustíveis fósseis e fomentar novas tecnologias energéticas.