Heloísa Mariz Ferreira Universidade Estadual Paulista Presidente Prudente 1. INTRODUÇÃO

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1 A GESTÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO: UMA ANÁLISE DA ESPACIALIZAÇÃO DOS CONJUNTOS HABITACIONAIS E LOTEAMENTOS POPULARES EM MARÍLIA-SP 1 Heloísa Mariz Ferreira Universidade Estadual Paulista Presidente Prudente 1. INTRODUÇÃO Em razão das inúmeras metamorfoses pelas quais passa a sociedade contemporânea, a produção do espaço urbano apresenta novos elementos, a serem analisados. Para Carlos (2011), a existência humana e suas relações sociais são mantidas num espaço real e concreto, este espaço passou a ser uma das produções sociais quando o homem transformou a natureza primeira. Na sociedade contemporânea, a expansão capitalista sobre o território e a sociedadetornou o próprio espaço também mercadoria. Neste sentido, a sua lógica invade os espaços de uso e transforma a realização da vida. Trata-se, na realidade, da expansão da propriedade privada [...] redefinindo o lugar de cada um no espaço, encerrado numa prática sócio-espacial limitada pela norma como forma legítima de garantir os acessos diferenciados aos bens produzidos (CARLOS, 2011, p. 65). Torna-se latente, assim, um conflito entre os agentes produtores do espaço que se apropriam do solo urbano enquanto valor de uso e os que dele se utilizam como valor de troca (CARLOS, 1994). Côrrea (1989) atribui fundamental importância ao papel desempenhado pelo Estado e,em razão de sua regulação dos diversos conflitos sobre a produção do espaço urbano, ele é o principal alvo das reivindicações dos grupos sociais excluídos. Segundo o autor, os agentes são os seguintes: os proprietários dos meios de 1 O presente trabalho é resultado de pesquisa de iniciação científica realizada no ano de 2013, sob orientação do Prof. Dr. Arthur MagonWhitacker e financiado pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP).

2 produção, proprietários fundiários, promotores imobiliários, o Estado e os grupos sociais excluídos. As terras urbanas e os imóveis envolvem interesses de grande gama de agentes produtores, porque interessam à valorização do capital e, ao mesmo tempo, à enormeparcela da população que busca a apropriação da habitação como valor de uso, conformando um conflito latente em torno deste bem (CARLOS, 2011). Neste sentido, vamos analisar no presente trabalho, o papel do Estado, através da execução das políticas habitacionais que foram postas em prática na cidade de Marília, nosso recorte territorial. A análise do desenvolvimento das políticas habitacionais se dará articulada ao padrão locacional dos empreendimentos populares. Para isso identificamos os empreendimentos populares implantados na cidade de Marília, dados estes associados aos respectivos programas habitacionais, bem como ano de implantação e órgão responsável. Com isso, pudemos observar a espacialização dos conjuntos habitacionais e loteamentos populares, assim como compreender o papel no poder público nos processos de diferenciação e segregação socioespaciais. 2. POLÍTICAS HABITACIONAIS E PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO EM MARÍLIA SP. No Brasil, as políticas habitacionais tiveram início na década de 1960,especialmente com a montagem do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), em Como agente executor, o SFH contava com as Companhias de Habitação Popular (COHABs), encarregadas da execução dos projetos e contratação, via licitação, das empresas construtoras. Cabia à Caixa Econômica Federal (), a elaboração dos programas habitacionais, através do Sistema Financeiro de Habitação.Os municípios eram responsáveis, por sua vez, pela solicitação de financiamentos (FERNANDES, 1998; SANTOS, 1999). Neste período, na década de 1980, a crise do sistema habitacional se aprofundou e, com ela, a extinção do modelo de política habitacional empregado até então. Os debates que se seguiram culminaram na extinção do Banco Nacional de

3 Habitação (BNH), perdendo-se o ritmo de produção de moradias (ARRETCHE, 1996; MELO, 1988).A função de gestão dos recursos e financiamentos habitacionais foi repassada, então, à Caixa Econômica Federal (SANTOS, 1999). Nos anos seguintes, os fatores que retardavam o avanço do equacionamento habitacional foram reforçados. Isso porque no governo de Fernando Collor ( ) a gestão da oferta de habitações de interesse social foi marcada pelo mau uso dos recursos, por práticas clientelistas e pela desvinculação da oferta da moradia da de saneamento básico e de desenvolvimento urbano. Com o impeachment de Collor, foi empossado Itamar Franco e no decorrer de seu governo alguns avanços foram obtidos pela política habitacional posta em prática. Uma das primeiras mudanças consistiu no repasse da política habitacional ao Ministério de Bem-Estar Social e na obrigatoriedade da formação de conselhos de participação comunitária e fundos municipais ou estaduais pelos seus respectivos governos, bem como a contrapartida financeira destes, corroborando, em princípio, maior transparência e controle social no andamento dos programas habitacionais.aos municípios beneficiados pelos programas, coube arcar com os custos de infraestrutura, assim como ficaram responsáveis pelos processos de legalização das famílias e de elaboração do projeto técnico (AZEVEDO, 2007; SANTOS, 1999). Nos anos seguintes, já no mandato de Fernando Henrique Cardoso, foram elaborados diagnósticos referentes à situação habitacional, como os contidos na Política Nacional de Habitação e da Secretaria de Política Urbana do Ministério de Planejamento e Orçamento do Brasil. Entre as diversas deficiências, estavam explicitadas as seguintes: baixa liquidez; baixo alcance do atendimento das camadas de baixa renda; e produção habitacional insuficiente, frente ao total de moradias construídas à época da gestão do SFH. No mesmo governo, foram propostas medidas a fim de reverter o quadro, que consistiram no foco ao atendimento das famílias de baixa renda; a descentralização e controle social dos programas federais de habitação; e a necessidade em se atender aos segmentos de baixa inserção no mercado de trabalho e/ou moradores de habitações informais (AZEVEDO, 2007; SANTOS, 1999).

4 A nova política habitacional primou pela integração junto a várias políticas, sobretudo as políticas urbanas e de saneamento ambiental, na contramão, portanto, das práticas anteriores. Foram também tomadas medidas de desestímulo ao estoque de terras para especulação, por meio da política fundiária urbana. Neste governo, foi enfatizada a importância da participação das prefeituras municipais, para que estas tomassem para si parte das responsabilidades como agentes promotores de habitação, e foram estimuladas ações inovadoras, que contemplassem formas associativas, o barateamento dos custos das unidades habitacionais e a assistência técnica a organizações comunitárias (AZEVEDO, 2007).A pouca ênfase na produção de novas habitações e a despreocupação com o retorno dos investimentos realizados limitaram sua continuidade e, consequentemente, seu impacto sobre o déficit habitacional quantitativo, que se somaram ao contexto desfavorável pelo qual o país passava (SANTOS, 1999). Retomando as décadas de 1980 e 1990, o contexto nacional estava marcado pelo debate acerca da descentralização político-administrativa e o fortalecimento das esferas subnacionais de governo. No estado de São Paulo emergiu a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU). Foi fundamental a consolidação da moradia como ativo político, num contexto de intensificação do processo de urbanização; bem como a associação do poder público aos interesses privados, sobretudo, os do setor da construção civil e do imobiliário. Através da CDHU, os programas habitacionais foram gradativamente incorporados às funções do governo estadual paulista, com recursos financeiros e humanos próprios, corroborando uma progressiva autonomização da política habitacional no estado de São Paulo (ARRETCHE, 1996; 1999; OLIVEIRA, 2003). Já nos primeiros anos, foram lançados os programas SH1, SH2, SH3 e SH4. Nos programas direcionados às áreas interioranas, os terrenos para a construção dos empreendimentos deveriam ser doados pelos municípios, que executava a terraplenagem e demais aportes de infraestrutura, como arruamento e iluminação pública. Já nos que focavam o atendimento às famílias da área metropolitana de São Paulo, estas funções eram desempenhadas pela própria CDHU. Na grande maioria, o

5 fechamento dos contratos com os mutuários ficava a cargo da CDHU (OLIVEIRA, 2003). Já o Programa Chamamento Empresarial consistiu no lançamento de propostas pela CDHU, através de edital. Coube à companhia a identificação da demanda e dos municípios. Em contrapartida, as empresas lançavam suas propostas técnicas e, após aprovadas, entregavam as propostas comerciais, vencendo o projeto de menor preço, no limite máximo anunciado no edital. Neste programa, a escolha do terreno coube à empresa construtora, o que lhe possibilitou a atuação não apenas no setor da construção civil, mas também na incorporação imobiliária. Dessa forma, a presença da administração municipal, neste programa, foi bastante restrita, principalmente no que se referiu ao impacto do empreendimento sobre o espaço urbano (BARBOSA, 2010). Outro programa foi o Pró-Lar Atuação em Favelas e Áreas de Risco. Trata-se de programa em parceria com as prefeituras municipais, a fim de atender famílias residentes em áreas de risco, realocando-as para conjuntos habitacionais em áreas seguras, ou através da concessão do Carta Crédito para o financiamento de uma nova moradia.neste programa, as prefeituras municipais são os agentes promotores, enquanto a CDHU cumpre o papel de agente financeiro. Durante o processo, é fundamental o papel da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil (CEDEC), que realiza a supervisão técnica, por meio do diagnóstico de risco habitacional.no que se refere aos custos financeiros, à CDHU cabe arcar com a cesta de materiais de construção, o treinamento da mão-de-obra e os custos dos serviços de sondagem e elaboração dos projetos realizados pelos municípios. Os municípios, por sua vez, doam os terrenos e executam as obras de infraestrutura, mas, além disso, são responsáveis também pela remoção das famílias, que ocuparão os conjuntos habitacionais. Também foram implantados empreendimentos vinculados ao Programa de Arrendamento Residencial (PAR), formulado na presidência de Fernando Henrique Cardoso, cujo objetivo inicial era contemplar as famílias com renda mensal de até seis salários mínimos, quando, em 2004, o limite de renda foi estendido para outras faixas de renda.trata-se de arrendamento residencial, através da recuperação ou produção de unidades habitacionais, com opção de compra antecipada ou ao final do contrato. No

6 começo do programa, os mutuários contavam com o prazo de quinze anos para a compra, quando, na segunda etapa, foi reduzido para cinco anos, pela Caixa Econômica Federal (), que é o agente executor do programa e agente gestor do FAR (Fundo de Arrendamento Residencial). Tendo a atribuição de agente gestor do FAR e agente executor do PAR, a também tem a função de escolha dos projetos, bem como o acompanhamento das respectivas execuções. Além disso, junto ao Ministério das, a firma parcerias com estados e municípios (ARAÚJO, 2007). Como gestor do programa, o Ministério das tem a função de estabelecer as diretrizes para uso dos recursos, as regras e as condições no que se refere ao público alvo eao valor das unidades habitacionais, além de realizar o acompanhamento do Programa.Finalmente, é de competência dos estados e municípios a identificação da demanda habitacional, a escolha das áreas para a implementação dos projetos de arrendamento e a tomada de medidas que reduzam o custo final dos empreendimentos, como a redução de tributos e taxas; o aporte de infraestrutura básica; e contribuições financeiras (MINISTÉRIO DAS CIDADES). Em 2000, foi anunciado o Projeto Moradia, pela iniciativa do governo federal, com o intuito de aglutinar as diversas esferas de governo e também os agentes da iniciativa privada. Nesta oportunidade, foi proposto o Sistema Nacional de Habitação, cuja formação aglutinaria os três níveis de governo. Quando da elaboração do Plano Nacional de Habitação (PNH), as propostas do Projeto Moradia foram incorporadas. No entanto, como o contexto nacional estava marcado por rígida política monetária, os subsídios relevantes foram contidos, ainda imperando a lógica bancária da Caixa Econômica Federal. Com a retomada de um contexto favorável foi lançado o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), com a finalidade de realizar grandes aportes deinfraestrutura e obras sociais. Tomou-se a decisão, então, de maior aporte financeiro no setor habitacional, ainda que o funcionamento do PlanHab fosse retardado, como estratégia a longo prazo. Foi proposto, então, o Programa Minha Casa, Minha Vida, que em suas metas incorporou alguns elementos do PlanHab, que entre os principais, estão o subsídio complementar às famílias com renda intermediária (3 a 6 salários mínimos, em 2009) e subsídio total às famílias de baixa renda (3 salários mínimos, em 2009).

7 Contudo, o limite da renda foi estendido, incorporando, dessa forma, famílias de renda média, para que adquirissem moradias no mercado privado (BONDUKI, 2009). No programa, compete ao Ministério das a definição dos parâmetros de enquadramento dos adquirentes dos benefícios. No que se refere às áreas urbanas, o programa prioriza projetos em que estados e municípios participem com a doação de terrenos em área urbana consolidada ou em expansão; a desoneração tributária para as construções de interesse social; a instrumentalização de medidas que controlem a retenção de áreas urbanas inutilizadas; e a instalação de equipamentos e serviços (MINISTÉRIO DAS CIDADES). Na cidade de Marília, o poder público municipal reforçou este programa com o Meu Sonho, Minha Casa, que consiste na ampliação do às famílias com renda mensal de até dez salários mínimos. Trata-se da concessão de benefícios como a isenção do ISSQN (Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza) e outras taxas às empresas construtoras. Aos mutuários são concedidos a isenção do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) e do ITBI (Imposto de Transmissão de Bens e Imóveis) no período do financiamento. 3. OS EMPREENDIMENTOS POPULARES EM MARÍLIA SP. A partir da instalação dos empreendimentos populares na cidade, iniciada na década de 1960, aumentou-se o ritmo de expansão urbana. Foi representativo o ano de 1964, quando da instituição do SFH/BNH e a produção dos primeiros loteamentos populares e conjuntos habitacionais que, via de regra, eram contínuos ao tecido urbano. Contudo, no fim daquela década e no início da seguinte, 1970, foram implantados os primeiros loteamentos e conjuntos habitacionais em descontínuo, corroborando uma expansão territorial num ritmo maior que o seu crescimento demográfico, o que fez aumentar os vazios urbanos e as descontinuidades territoriais, tendência que foi reforçada nas décadas posteriores(zandonadi, 2008). O que se verificou anos seguintes foi a implantação dos loteamentos e conjuntos habitacionais nas porções norte, sul e em menor proporção na oeste, enquanto

8 a porção leste passou a concentrar parcela significativa de famílias de alta renda e de espaços residenciais fechados de alto padrão, conformando uma crescente segmentação socioespacial no espaço urbano de Marília.Na tentativa de analisar o padrão de localização dos empreendimentos populares no município de Marília, elencamos os conjuntos habitacionais e loteamentos e os representamos cartograficamente, como poderá ser observado a seguir. Quadro 1. Conjuntos habitacionais e loteamentos populares implantados na cidade de Marília SP Empreendimento Ano de Nº de Órgão Programa Implantação Unidades Gestor Habitacional Habitacionais 1 Núcleo COHAB Projeto da Castelo Branco 2 Núcleo Costa e Silva COHAB Projeto da 3 Núcleo Juscelino Kubischeck COHAB Projeto da 4 Núcleo Nova COHAB Projeto da Marília 5 Núcleo Chico COHAB Projeto da Mendes 6 Núcleo Fernando M.P.Rocha COHAB Projeto da 7 Conj. Hab. José Teruel Martinez CRHIS Projeto da 8 Núcleo COHAB Projeto da Monsenhor João B. Toffoli 9 Conj. Hab. Jânio CDHU SH3 Quadros 10 Conj. Hab. Paulo Lúcio Nogueira CDHU Chamamento Empresarial 11 Conj. Hab. Nova 2005/ CDHU Atuação em Marília III Favelas e Áreas de Risco 12 Conj. Hab. Nova 2005/ CDHU Atuação em Marília IV Favelas e Áreas de Risco

9 13 Moradas Marília M. das 14 Residencial M. das Bosque 15 Altos do Palmital - 76 M. das 16 Jd. Damasco I 1998/ M. das 17 Jd. Damasco II 1999/ M. das 18 Jd. Damasco III 2003 a M. das 19 Residencial dos M. das Girassóis 20 Jd. Cavallari M. das 21 Residencial São M. das Luiz Arrendamento Residencial 22 Residencial Rosas M. das Arrendamento Residencial 23 Residencial Nações Unidas M. das Arrendamento Residencial 24 Residencial Lavínia M. das Arrendamento Residencial 25 Residencial Cavalari M. das Arrendamento Residencial 26 Residencial Altos da Serra M. das Arrendamento Residencial 27 Jd. Planalto M. das 28 Residencial M. das Campina Verde 29 Residencial Terra M. das Verde 30 Residencial Terra M. das Nova Marília 31 Residencial Altos M. das do Nova Marília Fonte: CDHU; COHAB-Bauru, CRHIS; IAU USP; Prefeitura Municipal de Marília SP. Elaboração: Heloísa Mariz Ferreira

10 Mapa 1. Localização dos conjuntos habitacionais e loteamentos populares da cidade de Marília SP No mapa 1, acima, é possível perceber o padrão de localização dos empreendimentos populares, que privilegia as porções norte, sul e, em menor proporção, oeste da cidade. 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS A partir da análise da cidade de Marília, foi possível observar no decorrer do texto e através dos resultados obtidos, queo Estado, enquanto importante agente

11 produtor do espaço urbano, também contribui para os processos de segregação socioespacial, por meio de políticas habitacionais e seus padrões de localização dos empreendimentos populares, que, por sua vez, orientam as direções da expansão territorial. Isso é agravado quando os conjuntos habitacionais e loteamentos populares passam a ocupar áreas descontínuas ao tecido urbano consolidado. Referências Bibliográficas ARAÚJO, A. C. S. A casa (própria) no Programa de Arrendamento Residencial: questões da política pública habitacional e o caso do Residencial Cavalari na cidade de Marília-SP f. Dissertação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo), Escola de Engenharia de São Carlos da Universidade de São Paulo, São Carlos, ARRETCHE, M. T. S. Mitos da descentralização: mais democracia e eficiência nas políticas públicas. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, n. 31, p , Políticas sociais no Brasil: descentralização em um Estado federativo. Revista brasileira de Ciências Sociais, v.14, n.40, pp AZEVEDO, S. de. Desafios da habitação popular no Brasil: políticas recentes e tendências. In: CARDOSO, Adauto L. Cardoso. (Org.). Habitação social nas metrópoles brasileiras. 1 ed. Porto Alegre: ANTAC, 2007, v., p BARBOSA, I. S. Impactos do Movimento de Moradia na política e produção habitacional do Estado de São Paulo. In: Anais do III Seminário Nacional e I Internacional Movimentos Socais Participação e Democracia, 2010, Florianópolis. BONDUKI, N. Do Programa Minha Casa, Minha Vida. Teoria e Debate, n. 82, São Paulo: Fundação Perseu Abramo, CARLOS, A. F. A. A (re)produção do espaço urbano. São Paulo: Edusp, Da organização à produção do espaço no movimento do pensamento geográfico. In: CARLOS, A. F. A; SOUZA, M. L; SPOSITO, M.E. B. A produção do espaço urbano. Agentes e processos, escalas e desafios. São Paulo: Contexto, CORRÊA, R. L. O espaço urbano. São Paulo: Ática, FERNANDES, S.A.S. Territorialização das políticas habitacionais em Bauru e Presidente Prudente: a atuação da CDHU, Cohab-CRHIS e Cohab-Bauru. 1998, 248f. Dissertação (Mestrado em Geografia), Faculdade de Ciência e Tecnologia, Unesp, Presidente Prudente, 1998.

12 MELO, M. A. B. C. Classe, burocracia e intermediação de interesses na formação da política de habitação. Espaço & Debates, São Paulo, n. 24, p , MINISTÉRIO DAS CIDADES. Disponível em: < acesso em 08. out OLIVEIRA, Z. M. de, Alcance e limites de uma política setorial de âmbito estadual: a política de habitação de interesse social do estado de São Paulo, de 1984 a f. Dissertação (Mestrado em economia), Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas, Unicamp, Campinas. SANTOS, C. H. M. Políticas Federais de Habitação no Brasil: 1964/1998. Brasília: IPEA, Texto para discussão n. 654, ZANDONADI, J. C. Novas centralidades e novos habitats: caminhos para a fragmentação urbana em Marília f. Dissertação (Mestrado em Geografia) Faculdade de Ciências e Tecnologia, Universidade Estadual Paulista, Presidente Prudente.