A CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA AGRICULTURA FAMILIAR: O CASO DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS DA AGRICULTURA FAMILIAR (PAA) ENTRE 2003 E

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1 A CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA AGRICULTURA FAMILIAR: O CASO DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS DA AGRICULTURA FAMILIAR (PAA) ENTRE 2003 E 2010 JONATAN ALEXANDRE DE OLIVEIRA 1 JOSÉ GIACOMO BACCARIN 2 MARCELO ALVES TEODORO 3 Resumo: Este trabalho aborda a execução do Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), criado em 2003 pela Lei Federal de 2 julho de 2003 a partir de uma articulação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) com o Governo Federal brasileiro no âmbito das discussões pertinentes ao Programa Fome Zero. O texto proposto faz uma avaliação do alcance espacial do PAA entre 2003 e 2010, evidenciando as formas de atuação do programa nos diferentes contextos regionais do brasileiros. Conclui-se que o PAA tem contribuído com a diversificação da produção, ocupação efetiva do grupo familiar e intensificação do trabalho familiar, garantindo a família no campo através do aumento da renda mensal do agricultor familiar. Palavras-chave: Agricultura Familiar; Políticas Públicas; Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar Abstract: This paper addresses the implementation of the Family Agriculture Food Acquisition Program (PAA), created in 2003 by Federal Law 10,696 of July 2, 2003 from a joint National Council for Food and Nutritional Security (CONSEA) with the Federal Government Brazilian in the relevant discussions of the Zero Hunger program. The proposed text makes a PAA of the spatial range assessment between 2003 and 2010, showing forms of program performance in different regional Brazilian contexts. We conclude that the EAP has contributed to the diversification of production, effective occupation of the family group and intensification of family work, ensuring the family in the field by increasing the monthly income of the family farmer Key-words: Family Farming; Publicpolicy; Food Acquisition Program The Family Agriculture 1 Introdução O presente trabalho visa compreender a evolução e atuação do Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) entre 2003 e 2010, instituído a partir da aprovação da Lei Federal , de 2 de Julho de O PAA, por sua vez, procura alcançar dois objetivos principais: garantir renda aos agricultores familiares realizando a compra da produção por um preço justo e contribuir para alimentação de pessoas em insegurança alimentar. 1 Acadêmico do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho UNESP-Rio Claro. 2 Docente do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho UNESP-Rio Claro. 3 Acadêmico do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho UNESP-Rio Claro

2 Atualmente o Programa é operado por meio de cinco modalidades: Compra Direta da Agricultura Familiar (CDAF), Formação de Estoques pela Agricultura Familiar (CPR-Estoques), Compra com Doação Simultânea (CPR-Doação), Incentivo à Produção e Consumo do Leite (PAA-Leite) e Aquisição de Alimentos para Alimentação Escolar (Compra Institucional). As modalidades apresentam institucionalidades diferentes, têm efeitos distintos sobre a agricultura familiar e atendem intuitos diversos tais como: apoio à agricultura familiar, formação de estoques pela agricultura familiar, recuperação dos preços de produtos alimentares, doação de alimentos e promoção da Segurança Alimentar Nutricional (SAN). Esses mecanismos funcionam como uma espécie de caixa de ferramentas, oferecendo aos atores e às organizações sociais distintas possibilidades de inserção em circuitos curtos de comercialização (mercado local). Atuando no estimulo a comercialização de produtos oriundos da agricultura familiar. Para maior clareza sobre as modalidades do Programa, utilizam-se as contribuições de Grando e Ferreira (2013) que avaliam especificamente as modalidades do PAA, verificando cada um de seus instrumentos de comercialização. Compra Direta da Agricultura Familiar (CDAF): Através dessa modalidade o Governo Federal adquire alimentos dos agricultores familiares a preços de referência estabelecidos pelo Grupo Gestor do PAA, garantindo-lhe valores justos. As compras são realizadas diretamente de produtores individuais ou organizados em grupos formais (como cooperativas, associações) e são destinadas à formação de estoques públicos. Essas reservas de alimentos podem ser empregas na regulação dos preços de mercado e no abastecimento de gêneros destinados a programas sociais. O órgão gerenciador comprador é a CONAB e os recursos são disponibilizados pelo MDS e MDA. O valor anual comercializado limita-se a R$ 8.000,00 por agricultor. Formação de Estoques pela Agricultura Familiar (CPR Estoques): Destina-se a financiar a estocagem de alimentos, da safra vigente, oriundos de agricultores familiares formalmente organizados. A estocagem fica a cargo das organizações dos produtores. Essa modalidade viabiliza a comercialização da produção em momentos mais compensatórios para o produtor em termos de preços e, ao mesmo tempo, 2946

3 assegura, em âmbitos local, alimentos aos consumidores beneficiários. A operacionalização é feita pela CONAB com recursos do MDA. O limite anual de aquisição é de R$ 8.000,00 por agricultor. Compra da Agricultura Familiar com Doação Simultânea (CPR Doação): Tendo em vista o desenvolvimento da economia local e o fortalecimento da agricultura familiar, o objetivo dessa modalidade é articular a produção dos agricultores familiares ao atendimento direto das demandas de suplementação alimentar e nutricional de escolas, creches, abrigos, albergues, asilos, hospitais públicos etc. e dos programas sociais da localidade, como banco de alimentos, restaurantes populares, cozinhas comunitárias. Nesse caso, as compras são executadas por governos estaduais ou municipais, em operação denominada de Compra Direta Local da Agricultura Familiar (CDLAF) ou de Compra Especial para Doação Simultânea (CAEAF) quando são executadas pela CONAB. Nessa modalidade não há formação de estoques. Os recuso são repassados pelo MDS e o valor das aquisições por agricultor /ano limita-se a R$ 8.000,00. Programa do Leite (PAA Leite): Visa propiciar o consumo de leite às famílias que se encontram em estado de insegurança alimentar e nutricional e incentivar a produção da agricultura familiar. Essa modalidade é operada via convênio do MDS com os Estados do Nordeste e de Minas Gerais em seus municípios do Semiárido. O leite é distribuído gratuitamente aos beneficiários e pode atender agricultores até o limite de R$ 4 000,00, por semestre. Aquisição de Alimentos para Atendimento da Alimentação Escolar (compra Institucional): Recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação FNDE são repassados diretamente para os municípios executarem compras de agricultores familiares, formalmente organizados em cooperativas e associações, destinadas a alimentação escolar. Valor comercializado por família/ ano limita-se a R$ 8.000,00. Como política agrícola o PAA visa adquirir a produção de agricultores credenciados ao Pronaf, estimulando canais de comercialização para a produção familiar, motivando o agricultor através da garantia de preços mínimos. Como política de segurança alimentar e nutricional o PAA incentiva a criação de estoques públicos e mecanismos de distribuição de gêneros alimentícios para atender a demanda de escolas, presídios, universidades, cozinhas comunitárias, creches, 2947

4 asilos e instituições filantrópicas e outros programas alimentares de caráter governamental ou não. Outro aspecto do PAA é sua relação com as ações do Programa Fome Zero (PFZ), lançado pelo atual Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). De acordo com Grando e Ferreira (2013), o PFZ deriva-se da proposição inicialmente apresentada à sociedade brasileira em 2001, por uma iniciativa conjunta de representantes do governo, institutos de pesquisas, sindicatos, organizações populares, movimentos sociais e especialistas ligados à questão de segurança alimentar, com objetivo de erradicar a fome e assegurar uma alimentação saudável, através de produtos oriundos da agricultora familiar. A proposta inicial se transformou em uma programa de governo que integra um amplo conjunto de políticas públicas para promover a cidadania, entre as quais, aquelas com objetivos de combater a fome e a miséria, antiga preocupação da sociedade brasileira, e de garantir à população o acesso continuado aos alimentos com qualidade. De acordo com essas diretrizes, as áreas rurais, diagnosticadas como concentradoras da pobreza e em estado de insegurança alimentar, passaram a ser contempladas com políticas para o estimulo à produção familiar através de ações que facilitam o crédito, viabilizam o escoamento da produção no mercado e mobilizam os agricultores mais pobres a se integrarem no circuito produtivo para produzir seus alimentos e obter receitas. (GRANDO E FERREIRA, 2013). De acordo com os autores as políticas estruturantes do PFZ são consideradas as bases do PAA. Consta no Programa Fome Zero que para haver um favorecimento efetivo da agricultura familiar é necessário a combinação de um conjunto de políticas públicas. Em sua formulação, encontra-se explicitamente recomendado o vínculo de uma política de crédito de real feito para superação da pobreza dos agricultores desprovidos de recursos, com a formação de canais de apoio à comercialização da produção dos agricultores familiares. Nessa linha de proposição, o PAA foi concedido para atuar associado ao Programa de Crédito Familiar (Pronaf) (GRANDO E FERREIRA, 2013, p. 8-9) Como principais benefícios para agricultura familiar destacam-se os preços de referência e a aquisição de produtos sem necessidade de licitação. Em relação aos agricultores familiares fornecedores são constituídos de agricultores enquadrados no Pronaf, assentados da reforma agrária, agricultores familiares, acampados, agroextrativistas, quilombolas, famílias atingidas por barragens, comunidades indígenas, entre outros. 2948

5 Todo agricultor participante do PAA, deve ter obrigatoriamente a DAP (Declaração de Aptidão do Pronaf) e de preferência estar organizados em associação ou cooperativa. ou individualmente. Como consumidores podem participar instituições governamentais e não governamentais que atendam populações em situação de insegurança alimentar e nutricional e que estejam amparadas pela Resolução n 62, de 24 de outubro de Metodologia A priori, realizou-se um estudo avaliativo de dados secundários associado a pesquisa documental. Em relação aos dados secundários, buscaram-se informações junto a Secretária da Agricultura Familiar (SAF) do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS) e demais entidades federais que atuam na operacionalização do programa. No que diz respeito à pesquisa documental foi avaliado um conjunto de textos e relatórios do Governo Federal com ênfase nos balanços do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA),Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI), que avalia e monitora programas, projetos e serviços executados pelo MDS. Para tal, foram consideradas as publicações oficiais do governo, como leis, portais, resoluções e materiais divulgados nas oficinas do (PAA). O resgaste desses documentos foi fundamental para o aprofundamentos teóricos metodológicos sobre o programa. 3 Desenvolvimento O PAA representa um marco na política agrária brasileira, demostrando que através de políticas públicas para agricultura familiar pode-se encontrar uma nova perspectiva para se viver no campo. A implementação do Programa revela de forma inédita a assistência do Estado no estimulo á comercialização de produtos oriundos da agricultura familiar, ao assegurar aos agricultores a aquisição de seus produtos. De acordo com os documentos oficiais da Conab (2015) são vários os responsáveis pelo bom andamento do PAA, cada um desempenhando o seu papel. Cabe ao grupo gestor do PAA, coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento 2949

6 Social e Combate à Fome (MDS) e composto por representantes dos Ministérios do Desenvolvimento Agrário (MDA), da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG), da Fazenda (MF) e do Ministério da Educação (MEC), definir as modalidades de aquisição. Outro aspecto do programa diz respeito aos preços de referência de aquisição dos produtos. De acordo com a Conab (2015) para simplificar a metodologia de definição dos preços de referência na compra dos produtos da agricultura familiar, o PAA teve suas normas alteradas. De acordo com a Resolução 59/2013, o cálculo agora se baseia na média obtida em três pesquisas de preços do mercado atacadista local ou regional verificados nos últimos 12 meses. A política de garantia preços de referência é um aspecto relevante do Programa, em nosso entendimento, a metodologia empregada pela Conab atua diretamente nas disparidades regionais do território brasileiro, pois, levando em consideração a extensão do território brasileiro não seria possível atuar com preços fixos estabelecidos para todo território. Nesse âmbito, deve-se levar em consideração os aspectos sociais, econômicos, ambientais, políticos e geográficos. 4 Considerações Finais Os dados apresentados a seguir evidenciam a evolução e desenvolvimento do PAA entre 2003 e 2010, demostrando que as diretrizes de públicos, finalidades e outros aspectos vêm sendo cumpridos, em medidas construtivas. Nesse âmbito, através das cinco modalidades instituídas no PAA, o Programa tenta sanar as disparidades regionais do espaço agrário brasileiro. Ressalta-se que cada modalidade se conforma em uma determinada região. Em relação a evolução dos recursos destinados à execução do PAA têm sido incrementados significativamente desde sua implantação, resultado da ampliação do número de agricultores familiares participantes, pessoas atendidas e da quantidade de alimento adquirido. No período de 2003 a 2010 foram investidos cerca de R$ 3,4 bilhões no PAA. Em 2010, o valor aplicado atingiu R$ 680 milhões, conforme pode ser observado no Gráfico

7 Gráfico 1 Evolução total dos recursos aplicados em milhões 2003 e 2010 Fonte: BRASIL (2010) (*) Adaptado pelo autor. Organização: Oliveira (2015) No início do programa entre 2003 e 2004, os recursos orçamentários do PAA eram exclusivamente oriundos do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). O Programa era operacionalizado com recursos MDS provenientes do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, repassados a Conab através de convênio. Como já salientado as ações do MDS sempre estiveram articuladas com a base do PFZ. A primeira mudança operacional ocorrida no PAA foi em 2006, com o início das ações do MDA, com a entrada do MDA a modalidade Compra Antecipada Especial da Agricultura Familiar foi separada em duas: CPR-Estoque e CPR- Doação. Operadas pela Conab com recursos do MDA e MDS, a primeira disponibiliza (capital de giro) para que associações ou cooperativas possam adquirir a produção de agricultores familiares, formando estoques de produtores para serem comercializados quando os preços se mostrem compensatórios. Por sua vez, a Compra com Doação Simultânea propicia a compra de alimentos produzidos por agricultores familiares organizados em grupos formais (associações e cooperativas) e a sua disponibilização para doação de alimentos a entidades da rede de promoção e proteção social. Esta modalidade também é operada pela CONAB, mas apenas com recursos do MDS, atuando basicamente nos casos de insegurança alimentar Dentre as inovações do Programa para o ano de 2006, destaca-se a entrada do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), que firmou o 2951

8 termo de cooperação técnica com a Conab, disponibilizando recursos para aquisições com formação de estoque e o aumento do limite por família de agricultor, por meio do Decreto 5.873, de 15 de agosto de 2006, que passou de R$2.500,00 para R$3.500,00. Até 2005, a modalidade de Compra Antecipada Especial da Agricultura Familiar (CAEAF), podia ser feita de duas formas diferentes, com doação simultânea ou com formação de estoques. Em 2006, com a participação do MDA, a (CAEAF) foi separada em duas modalidades: CPR-Doação, que manteve seu formato original; e CPR-Estoque, que possibilita às organizações dos agricultores familiares formarem seus próprios estoques, podendo pagar, no vencimento da cédula, em dinheiro ou em produto (CPR-Estoque Financeira ou Física- Financeira) (BRASIL, 2006, p. 4) Com a entrada do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) houve aumentos expressivos na execução geral do PAA. Ressalta-se que o MDA atua através da modalidades CPR-Estoque e CDAF, esses dois mecanismos do PAA exige melhor organização de agricultores e cooperativas, portanto, em relação aos agricultores familiares que acessam o PAA através da CPR-Estoque e CDAF encontra-se estruturados basicamente na região Centro-Sul. Nesse sentido, o PAA atua no intuito de reparar as disparidades regionais através de suas modalidades, cada modalidade do Programa é relacionada a um determinado contexto regional, salienta-se que todas as modalidades são de livre acesso em todo o território brasileiro, mas o que se afirma é que o nível de expressividade de uma determinada modalidade pode variar de acordo com a região. Outro indicativo do PAA é o número de agricultores familiares beneficiados Gráfico 2. Os números evidenciam o aumento de oportunidades no espaço rural, com objetivo de I) fortalecer o desenvolvimento e estruturação de relações comerciais locais de produtos oriundos da agricultura familiar II) elevação da renda III) melhoria na qualidade de vida IV) estimular o associativismo e a diversificação da produção, evitando, assim, desapropriação do campo. Considerando esse fatores a mensuração da quantidade de agricultores familiares participantes do PAA é um dos principais indicativos de uma nova perspectiva para agricultura familiar. 2952

9 Gráfico 2 número de total de agricultores familiares vinculados ao PAA Fonte: BRASIL (2010) (*) Adaptado pelo autor. Organização: Oliveira (2015) No período de 2003 a 2010 participaram 945 mil famílias, evidenciando a intengração do PAA no espaço agrário brasileiro. Considerando os números iniciais do PAA observa-se uma relativa instabilidade de agricultures entre 2006 e 2009, o decréscimo verficado é explicado pelo grande volume de chuvas que atingiu a região Sul no período reduzindo o número de famílias e consequemnete a oferta de alimentos Gráfico 3. Justa-se a isso o efeito da crise financeira mundial entre 2007 e Gráfico 3 Alimentos Adquiridos (t) Fonte: BRASIL (2010) (*) Adaptado pelo autor. Organização: Oliveira (2015) 2953

10 Os alimentos distribuídos conforme a lógica do PAA encorajam uma diversificação incorporando-se principalmente, legumes, verduras, grãos, leite e feijão. Segundo Marques, Moal e Andrade (2014) Trata-se assim de uma diferenciação da regra geral, em que esses alimentos são negligenciados quando o orçamento familiar é muito restrito; negligência induzida em razão, notadamente, da publicidade midiática em favor do alimentos industrializados (LACOMBE, 2002). Entre 2003 e 2010, milhares de famílias foram beneficiadas, obtendo garantia de renda e de melhoria na qualidade da vida. Em nosso entendimento, o PAA possui um objetivo cerne que é atuar nas particularidades regionais através de suas modalidades. 5 Conclusão É importante considerar o processo de construção de política públicas como forma de estratégia para manter os agricultores familiares no campo e também para viabilizar as pequenas unidades produtivas familiares que não conseguem, por vários motivos, responder totalmente às demandas do mercado local, regional e nacional, sustentando-se exclusivamente na atividade agrícola. Assim, com o apoio de políticas públicas para agricultura familiar, acredita-se em uma nova perspectiva para agricultura familiar, sobretudo, o Estado deve concentrar cada vez mais seus esforços no estimulo a comercialização de produtos oriundos da agricultura familiar e atuar em casos de insegurança alimentar, a qual os aspectos econômicos, sociais, ecológicos e culturais devem ser igualmente levados em consideração na busca de soluções não excludentes. Outro aspecto importante analisado faz relação aos recursos acessados por ano em 2003 teve início com R$2.500 por família, em 2010 esse número chega a R$ Apesar dos intensos obstáculos impostos aos agricultores familiares, avaliase que o PAA surge como uma nova alternativa construtiva para agricultura familiar. Conclui-se que o PAA contribui com a diversificação da produção, ocupação efetiva do grupo familiar e intensificação do trabalho familiar no campo, garantindo a família no campo aumento da renda mensal dos agricultores. 2954

11 6 Referências Bibliográficas BRASIL. Balanço de Avaliação da Execução do Programa de Aquisição de Alimentos PAA 2003 a Brasília, DF, Disponível em: Acesso em: 20 fev BRASIL. CompanhiaNacional de Abastecimento. Programa de Aquisição de Alimentos: resultados das ações da Conab em Brasília, DF, Disponível em: < cf496fab14e..pdf>. Acessoem: 5 jan BRASIL. CompanhiaNacional de Abastecimento. Programa de Aquisição de Alimentos:resultados da Conab em Brasília, DF, Disponível em: < io_executivo_2010..pdf>. Acessoem: 20 jan BRASIL. Lei nº , de 24 de Julho de Estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília 24 de julho de Disponível em: < Acesso em 4 de julho de GRANDO, M. Z.; FERREIRA, G. S. da. O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e sua relação com o Rio Grande do Sul ed. Porto Alegre: Fundação de Economia e Estatística, p. LACOMBE, P. L agriculture à larecherche de sesfuturs. Paris: L Aube/Datar, MARQUES, P. E. M.; MOAL, M. F. L.; ANDRADE, A. G.F. Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) no Estado de São Paulo. Ruris, Campinas, v. 8, n. 1, p.63-89, mar

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