PLANO ESTRATÉGICO NACIONAL DE COMBATE AO HIV/SIDA

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1 PLANO ESTRATÉGICO NACIONAL DE COMBATE AO HIV/SIDA Operacionalização

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3 ÍNDICE 3

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6 Introdução A Operacionalização do PEN 2005/2009 O capítulo Objectivos e Estratégias informa sobre as áreas de actuação consideradas relevantes no combate ao HIV/SIDA e sobre as direcções principais que o combate deverá assumir em cada uma dessas áreas. Também fornecem instruções práticas capazes de apoiar iniciativas e programas de acção, quer a nível da comunidade quer a nível de empresas, associações de todo o tipo, organizações da sociedade civil, etc. Pretende-se assegurar a mais larga participação nas actividades de combate ao HIV/SIDA pois só o esforço conjugado de todos os segmentos da população é que pode levar-nos a travar a rápida progressão da doença e a baixar significativamente as suas taxas de incidência. Contudo não basta que essas actividades se multipliquem por todo o país apenas tendo por balizas as grandes linhas do Plano Estratégico Nacional de Combate às DTS/HIV/SIDA (PEN); para que elas tenham eficácia e os seus resultados se acrescentem ao esforço comum na prossecução dos objectivos estabelecidos é fundamental que elas se desenvolvam de maneira sistematizada e coordenada. O presente capítulo, que trata da Operacionalização do PEN, procura estabelecer os procedimentos e metodologias que permitirão a harmonização de todas as actividades em que se vão desdobrar as estratégias identificadas. 1. Princípios e metodologia Estabelecidos que foram os objectivos e as estratégias competirá agora aos próprios sectores que os vão implementar, assistidos pelo Secretariado Executivo do CNCS (SE-CNCS), a definição e calendarização das actividades a desenvolver, a identificação dos meios humanos e materiais necessários e ainda a exploração no contacto intersectorial. A maior parte das estratégias pressupõem a uma participação multisectorial, sob a coordenação de um dos agentes de implementação sempre sugerido, para cada caso, nos quadros-resumo dos objectivos e estratégias correspondentes a cada uma das sete áreas de intervenção. O processo de operacionalização do PEN 2005/2009 toma por base esses quadrosresumo e desenvolve, em relação a cada área de intervenção, uma série de matrizes em que se sugerem algumas actividades que devem corresponder as estratégias adoptadas. Cada Sector confirma (ou rejeita) as actividades propostas na matriz e inscreve outras, e ainda faz a suas decisões sobre os meios humanos e materiais e financeiros e ainda sobre os indicadores de acção, a responsabilidade interna pelo cumprimento de cada tarefa e o processo de avaliação Os pressupostos A operacionalização do PEN 2005/2009, parte de alguns pressupostos e é guiada por alguns princípios básicos. Os pressupostos são dois: primeiro, que se consolide e acelere a tendência para a melhoria das condições gerais da população de modo a que gradualmente diminua o peso de factores económicos, sociais e culturais que, como se viu no capitulo da Análise de Situação, favorecem a disseminação do HIV/SIDA; segundo, que as acções principais a desenvolver no combate à epidemia, quer no Sector Público, quer no Sector Privado, quer ainda pelas organizações da Sociedade Civil - designadamente pelas ONG s nacionais e internacionais estejam integradas no Plano e que, de maneira progressiva, as diferentes entidades que participam neste combate o façam em coordenação com o Conselho Nacional de Combate ao HIV/SIDA. Seguem-se os princípios: 6

7 1.2. Princípios que norteiam a operacionalização do PEN 2005/2009 Nos termos do Dec. 10/2000, de 23 de Maio, O PEN é parte integrante do Sistema Nacional de Planificação; A concepção das actividades concretas em que se vão traduzir no terreno as diferentes estratégias preconizadas (Programa Operativo) é feita pelas entidades implementadoras; É responsabilidade do CNCS harmonizar as diferentes intervenções, assegurar a correcta distribuição geográfica das acções preconizadas e tomar as medidas necessárias para garantir que as acções programadas tenham plena realização; Os programas operativos deverão ter em atenção as condicionantes específicas do cenário onde se vão desenvolver as actividades e as características particulares dos grupos-alvo a que se pretende cobrir A questão do maior envolvimento dos Sectores A participação das próprias estruturas implementadoras na definição das actividades concretas a realizar é uma medida ditada pela experiência anterior, em que o facto de as tarefas serem estabelecidas centralmente (particularmente no Sector Público) levou a uma relativa apatia em relação ao programa de combate ao HIV/SIDA que, em alguns casos não era inteiramente assumido como parte integrante do trabalho do Sector. Como verificámos durante preparação da Análise de Situação a função de ponto focal para o programa de combate ao HIV/SIDA foi por vezes confiada a funcionários subalternos que ou não tinham suficiente acesso ao colectivo de direcção do sector ou não tinham capacidade para realizar as tarefas previstas. A metodologia agora estabelecida para a implementação do PEN tem em vista afastar a possibilidade de uma atitude rotineira e indiferente no tratamento de questões ligadas ao HIV/SIDA. Ela segue em grande medida o programa do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) lançado experimentalmente em alguns países de África, do Leste Europeu e da Ásia denominado Leadership for Results. Baseia esse programa na convicção já comprovada de que a resposta à epidemia do HIV/SIDA só pode ser sustentável se for descentralizada, multi-sectorial e dirigida por uma liderança informada e empenhada que coloca a questão do HIV/SIDA entre as grandes prioridades nacionais Os seminários de preparação dos Programas Operativos O objectivo essencial do Leadership for Results é a motivação e capacitação das lideranças para o combate contra o HIV/SIDA através de um ciclo de seminários conduzidos por facilitadores especializados. O método é altamente participativo embora faça recurso a instrumentos de análise muito elaborados que permitem a articulação de uma estratégia de combate ao HIV/SIDA ajustada às realidades nacionais. O conteúdo do seminário que aqui se projecta é diferente do do projecto Leadership for Results. O nosso país já possui o seu Plano Estratégico de Combate ao HIV/SIDA. O objectivo é essencialmente de natureza prática pois trata-se da operacionalização do Plano. Propomos um seminário em que representantes do CNCS assistem o colectivo de direcção do sector a preparar o seu programa operativo ao mesmo tempo que se desenvolve um processo de discussão que ajuda a reavivar e actualizar os dados sobre a evolução da epidemia, a maneira como ela afecta cada um dos presentes, na sua esfera pessoal e também o seu impacto da epidemia, a médio prazo, sobre o próprio sector. E, finalmente, as responsabilidades individuais e colectivas na resposta à epidemia A facilitação dos seminários Como veremos a seguir, a metodologia proposta implica a realização num curto espaço de tempo de um mínimo de 200 seminários em diversos pontos de país. O SE-CNCS não tem capacidade para se desincumbir de tal tarefa contando exclusivamente com seus próprios quadros embora a sua participação seja importante. 7

8 Por outro lado, este é um exercício que em princípio deverá repetir-se anualmente, uma vez que os programas operativos têm de ser referidos a cada período orçamental uma das consequências da integração do PEN 2005/2009 no ciclo orçamental do país. Em anexo fornece-se o guião geral para o processo da operacionalização do PEN 2005/2009 e também o guião específico para a condução dos seminários de preparação dos programas operativos. Como é de verificar estamos perante um exercício sazonal que exige alguma capacidade técnica e, sobretudo familiarização com o próprio PEN 2005/2009. A sugestão que se avança para a resolução deste problema é a contratação de um grupo de ONG s que participam no combate ao HIV/SIDA e actuem nas zonas onde haverá que realizar seminários designadamente todas as capitais de província. Recrutar-se-iam e formar-se-iam equipas de dois elementos em número suficiente para que o período de realização dos seminários não se prolongasse por mais de 15 dias. A primeira importantíssima vantagem adicional que esta solução oferece seria a maior familiarização das ONG s envolvidas com o PEN 2005/2009, a sua filosofia, a sua metodologia, as diferentes perspectivas e especificidades e as possibilidades de interacção dessas ONG s com outros agentes na implementação do PEN. A segunda vantagem adicional, que decorre da primeira, seria a intervenção das ONG s que participarem neste exercício no apoio e enquadramento, nas áreas de actuação respectivas, das muitas entidades e iniciativas que vão participar no combate contra o HIV/SIDA sem ainda poderem beneficiar do apoio metodológico directo das estruturas do CNCS como se refere no sub-capítulo que se segue. Um apoio que em princípio não vai envolver encargos financeiros adicionais para o CNCS. O financiamento desta operação poderia ser negociado com os parceiros do CNCS, podendo o treino dos facilitadores ser solicitado aos responsáveis pelo programa Leadership for Results, do PNUD. 2. A Área do Plano Não obstante o esforço para fazer sentir em todo o país a acção dos órgãos de coordenação, não é realista esperar que o CNCS possa de imediato acompanhar e apoiar metodologicamente a todas as actividades de combate ao HIV/SIDA que ocorrerão nos diversos locais. Como a Análise de Situação revelou o SE-CNCS terá ainda de ultrapassar algumas insuficiências organizativas e de aperfeiçoar os mecanismos de descentralização, tal como se recomenda no capítulo de Objectivos e Estratégias (Área da Coordenação). Procurar-se naturalmente garantir em que cada exercício anual a acção directa do CNCS e suas estruturas se estenda a um número crescente de parceiros, mas haverá, por razões de pragmatismo, que definir para o primeiro ano do quinquénio um núcleo de parceiros suficientemente representativo, influente e determinante e exercer sobre eles uma coordenação mais rigorosa. Designaremos este núcleo por Área do Plano. Aquela onde as actividades deverão ser realizadas de acordo com um programa operativo formulado em coordenação com o CNCS e acompanhadas e avaliadas com o máximo rigor. E Área do Plano vai compreender entidades do Sector Público, do Sector Privado e ainda da Sociedade Civil. Na fase de arranque da implementação do PEN 2005/2009 considerar-se-ão: 2.1. No Sector Público: Presidência da República; Assembleia da República; Tribunal Supremo e outros tribunais superiores; Procuradoria Geral da República; Ministérios e suas instituições subordinadas (as indicadas); 8

9 Empresas Públicas; Governos Provinciais e Assembleias Provinciais; Autarquias e Assembleias Autárquicas; Distritos (num total de 40); Considerar-se-ão ainda como integrados no Sector Público (embora no respectivo programa operativo devam participar as entidades do Sector Privado e as ONG s relevantes): (Certas) Comunidades Rurais; (Alguns) Programas Integrados de Desenvolvimento; Estaleiros de Grandes Obras; Alguns Corredores, entroncamentos rodoviários e ferroviários importantes, zonas de fronteira e concentrações de comércio informal. O total de entidades a considerar em 2005 no Sector Público será de No Sector Privado: Empresas (as que forem designadas); Unidades de Produção (as que forem designadas); Unidades de Prestação de Serviços (as que forem designados); Associações do sector informal legalmente constituídas Na secção Conceitos e definições propõe-se que no quadro da estratégia da resposta nacional ao HIV/SIDA se considere um Sector Sociedade Civil, ao lado do Sector Estatal e do Sector Privado. Integrariam o Sector Sociedade Civil: Grémios e Sindicatos e Ordens; Fundações; Instituições de pesquisa e desenvolvimento; Instituições de educação e formação; Organizações religiosas e associações que prosseguem interesses morais; Associações representativas de interesses técnicoprofissionais; Unidades de prestação de serviços organizadas à volta de profissões liberais; Agremiações culturais e desportivas implantadas em comunidades Comunidades estruturadas em zonas urbanas ou rurais; Grandes cooperativas agrícolas e associações camponesas; ONG s; ORBES (Organizações Comunitárias de Base). Seguindo critérios de selecção a estabelecer pelo próprio sector em coordenação com o CNCS considerar-se-ão, no total, 100 entidades. 3. A questão das ONG s O Capítulo Objectivos e Estratégias ressalta a importância das organizações da Sociedade Civil, em particular as ONG s e as ORBES, na mobilização do conjunto da sociedade moçambicana para a luta contra o HIV/SIDA e na implementação de muitas das estratégias preconizadas. Chega a atribuir-se às ONG s e redes de ONG s a responsabilidade de coordenar o conjunto de instituições que intervêm em determinadas acções. As ONG s são sem dúvida o parceiro mais dinâmico do CNCS no combate ao HIV/SIDA, e espera-se deles uma contribuição decisiva na realização do PEN 2005/2009. É contudo manifesto que, não obstante o elevado grau de consciência cívica e empenhamento nas acções de combate à epidemia, a capacidade de grande parte das ONG s para prestar serviços de qualidade é limitada devido à sua fraca capacidade técnica e organizacional. 9

10 3.1. Apoio institucional às ONGs Por isso, oferecer apoio financeiro simplesmente, não garante que as respostas das ONGs e das OCBs sejam sustentáveis e efectivas, e possam ser expandidas. Há necessidade de prestar também apoio técnico e apoiar o seu desenvolvimento organizacional. Desenvolver e reforçar a capacidade técnica e organizacional das ONGs e OCBs é pois, uma preocupação expressa no PEN 2005/2009. Para tal, preconizam-se medidas como: Criação no CNCS de uma Unidade de Planificação, Gestão de Projectos, Coordenação, e Monitoria e Avaliação; Criação de um Fórum Nacional de ONGs e outras organizações da Sociedade Civil, de âmbito Nacional; Melhoria do relacionamento institucional do CNCS com todos os parceiros da sociedade civil; Reforço da área apreciação de projectos e elaboração de um «Manual de desenvolvimento, análise e avaliação de projectos», através dos quais se reforce o conteúdo técnico programático dos projectos, à luz dos objectivos e estratégias que se propõem no PEN II; Revisão dos mecanismos de elaboração e de submissão de projectos de combate ao HIV/SIDA. Utilização racional rotineira do Country Response Information System (CRIS). O CNCS propõe-se subcontratar organizações para prestarem apoio às ONGs e OCBs. Essas organizações intermediárias de apoio devem ajudar a identificar as necessidades específicas das ONGs e OCBs em apoio técnico. Em geral, estas podem resumir-se a: Aspectos técnicos do HIV/SIDA: Transmissão e prevenção do HIV/SIDA, Infecções de Transmissão Sexual (ITS), aconselhamento e testes voluntários; Áreas programáticas: Avaliações participativas da comunidade, elaboração de projectos, monitoria e avaliação; Desenvolvimento organizacional: Administração, mobilização de recursos, documentação, gestão e administração. Nem sempre será preciso incluir todas estas áreas, mas geralmente, é recomendado um pacote abrangente. Há necessidade de avaliar as capacidades e as necessidades de formação das ONGs e OCBS e fazer a sua monitorização durante a implementação do projecto. Isto faz-se através de avaliações antes da atribuição dos fundos, auto-avaliações, e monitorização das necessidades de apoio, conforme expressas nos relatórios de progresso elaborado pelas ONGs. As actividades de reforço institucional serão implementadas por ONGs ou outras entidades subcontratadas pelo CNCS. Estas devem incluir nas suas propostas um componente de reforço institucional e serão responsáveis pelo reforço institucional dos seus subcontratados. As ONGs beneficiadas devem participar na planificação, implementação e avaliação. A estratégia de reforço institucional deve ser avaliada através de indicadores do processo, resultados e impacto O apoio a prestar às ONGs e OCBS deve obedecer a uma definição das prioridades estratégicas, como: Áreas geográfica de trabalho Aspectos da prevenção, cuidados e mitigação do impacto, a serem abordadas Quantas ONGs e OCBS apoiar e de que tipo Populações prioritárias Métodos de trabalho e abordagens Posição em relação a outros programas Os aspectos essenciais do apoio a prestar devem ser definidos em documentos básicos orientadores: Análise da situação do contexto em que o programa vai operar Resumo dos objectivos e metas do programa 10

11 Planos de trabalho e de avaliação 3.2. O enquadramento das ONG s no PEN 2005/2009 Como de indicou, a maior parte dos 2000 projectos de combate ao HIV/SIDA até ao momento registados no SE-CNCS é subscrita por ONG s. Contudo o processo de enquadramento até aqui vigente tem deixado às próprias ONG s a iniciativa da proposta dos projectos, competindo às estruturas do SE-CNCS a nível central ou a nível provincial, a sua aprovação. A consequência tem sido uma distribuição geográfica insatisfatória e lacunas evidentes na implementação de certos aspectos da estratégia de combate ao HIV/SIDA e uma excessiva concentração de projectos em certas zonas do país, apenas justificável pelas facilidades logísticas e amenidades que esses locais oferecem. A perspectiva do PEN 2005/2009 em relação à participação das ONG s é completamente diferente. As ONG s (individualmente ou por via das respectivas redes), deverão enquadrar-se na metodologia do PEN 2005/2009, por via de um programa operativo, tal como outras organizações da Sociedade Civil e as entidades do Sector Estatal e Sector Privado. Poder-se-à continuar a considerar um envelope financeiro para o cobertura de propostas que por uma questão de oportunidade ou sensibilidade local venham das próprias ONG s, fora de programas operativos - aliás será esta uma das formas de estender a acção do CNCS para áreas fora do plano - mas as actividades que farão objecto de propostas deverão ser as que constam do Plano. Em relação a estratégias ou actividades que não estejam suficientemente cobertas nos planos operativos o CNCS, por sua vez deverá tomar a iniciativa de as confiar à realização de uma ONG (ou outro parceiro) escolhido por em concurso público ou por convite directo por ser claramente à melhor colocada ou melhor qualificada para realizar as tarefas previstas. Será esse o caso de certos documentos de referência e orientação que o PEN 2005/2009 prevê cuja adjudicação deverão constituir prioridade, pela sua indispensabilidade para a correcta implementação do Plano. A proposta que acima se faz para o envolvimento de ONG s na preparação dos programas operativos é exemplo da nova perspectiva no relacionamento entre o CNCS e as ONG s Exploração de complementaridades e formas indirectas de enquadramento O CNCS investirá prioritariamente em projectos de maior dimensão e com mais garantias de sustentabilidade. São esses os programas que oferecem maiores probabilidades de ter algum impacto no curso da epidemia e de produzir o desejável efeito multiplicador. Recomenda-se também uma acção colectiva na luta contra o SIDA, através de coligações de ONG s e OCBS para a implementação de actividades conjuntas, combinando os seus esforços. Isto pode levar a um aumento do custo-eficácia, reduzir a duplicação de esforços e o desperdício de recursos, e mesmo criar condições para a procura e aquisição colectiva de materiais para a luta contra o SIDA, com custos mais reduzidos. Outra razão forte que justifica este tipo de associação é o facto conhecido de as ONGs mais efectivas na área da prevenção serem aquelas que emergem do seio das comunidades. As grandes ONGs, mais profissionais, têm um papel importante a desempenhar, como seja providenciar informação, influenciar políticas governamentais e prestar apoio a outras organizações. Contudo, a sua capacidade para induzir mudanças de comportamento é frequentemente mais limitada. O engajamento das ONGs enraizadas no seio das suas comunidades, que elas muitas vezes conhecem intimamente, permitem-lhes trabalhar duma maneira sensível aos aspectos estigmatizantes inerentes ao HIV/SIDA. Elas são também capazes de compreender os factores de risco locais específicos para a transmissão do HIV. Sem os obstáculos que as ONGs maiores e mais visíveis enfrentam, elas podem trabalhar com grupos marginalizados, tais como trabalhadoras do sexo e emigrantes ilegais. A sua pequena dimensão permite-lhes responder com flexibilidade à natureza rapidamente evolutiva da epidemia, e podem rapidamente reorientar as suas abordagens, à medida que se adaptam às lições aprendidas. Menos sobrecarregadas por processos burocráticos do que as ONGs 11

12 maiores ou o próprio Estado elas podem mais facilmente integrar o trabalho em diversas funções, em lugar de se restringirem a tipos de actividade única. O seu engajamento com as comunidades significa que muitas vezes, elas providenciam a única resposta sustentável à epidemia, e têm mais probabilidades de oferecer cuidados e apoio, para além de se envolverem em actividades de prevenção. A vantagem comparativa das ONGs reside mais na qualidade das relações de confiança que mantêm com as suas comunidades do que no volume dos recursos de que dispõem. Mas é também notória a falta de preparação das ONG s locais e ORBES no que respeita a questões tecnico-administrativas. É necessário ajudá-las a superarem as suas limitações. A proposta é que essa ajuda seja realizada como parte do pacto de coligação, sem a intervenção de terceiras entidades. As ONGs implementadoras de projectos mais significativos que serão logicamente as de maior capacidade técnica e experiência, deverão envolver na sua actividade, por subcontratação para prestação de serviços específicos, ONGs e OCBS mais pequenas. Por outro lado, as ONGs com mais capacidades poderão ser contratadas exclusivamente para desempenhar junto de outras mais pequenas, na sua área geográfica, o papel de facilitadoras, prestando-lhes apoio institucional e proporcionando formação e treino dos recursos humanos. Para além destas formas de as ONGs com mais capacidades também devem, em relação às mais pequenas: Assistir na elaboração de projectos e desenvolvimento de propostas Encaminhar fundos destinados e rever os respectivos relatórios financeiros Fazer relatórios periódicos relativos aos subcontratados: despesas, estimativas e progressos Fazer procurement em nome dos subcontratados Todas as ONGs contratadas pelo CNCS devem ser submetidas a auditorias externas relativas ao uso dos fundos que lhes forem providenciados. As ONGs com tarefas de facilitação serão responsáveis pelas auditorias dos seus subcontratados. Aliás, para pequenos projectos, de montantes inferiores a US$ 5000, pode ser dispensado o requisito de uma auditoria externa. Em seu lugar, o CNCS ou a ONG facilitadora farão verificações pontuais de despesas e procurement apresentados pelas ONGs implementadoras, assim como dos seus registos e sistemas contabilísticos. 4. Os diferentes cenários de actuação e as modalidades de acção mais indicadas em cada caso O capítulo Objectivos e Estratégias recomenda que as actividades de combate contra o HIV/SIDA sejam ajustadas à especificidade de cada cenário de actuação, considerando as diferenças regionais notórias nos índices de prevalência que correspondem ou a diferentes tipos de epidemias ou a diferentes fases de evolução da epidemia 4.1. Províncias Províncias na fase madura da epidemia, (Exemplos: Tete, Manica e Sofala) Embora o verdadeiro estádio da epidemia em Moçambique esteja ainda por estabelecer, sobretudo devido à relativa exiguidade de dados históricos abrangentes de vigilância epidemiológica, conforme mencionado na análise de situação, a região Centro (particularmente as províncias de Tete e Manica e provavelmente a de Sofala) é aquela que tem dado indicações de se estar aproximando do plateau (fase em que o número de mortes por SIDA se aproxima ao de novas infecções, o que se reflecte numa estabilidade da seroprevalência). Nesta fase, como é óbvio, embora a actividade preventiva continue sendo fundamental para o controlo da epidemia, a demanda de intervenções de cariz terapêutico transforma-se numa 12

13 urgência, sendo portanto necessário melhorar significativamente o acesso da população à medidas terapêuticas e de mitigação das consequências da epidemia. Contudo, visto ser um dado adquirido que a cobertura desses serviços é e continuará sendo a curto-médio prazo insuficiente para satisfazer a demanda já estabelecida, recomendam-se medidas preventivas, dirigidas no sentido de que uma vez alcançado o plateau, e quando a seroprevalência começar a decrescer, essa tendência continue até atingir-se valores de prevalência muito baixos. Isso pode ser possível caso sejam devidamente identificadas as práticas populacionais que mais têm contribuído para os actuais níveis de transmissão do HIV nessas províncias, de forma que seja desenhada uma estratégia de comunicação que seja efectiva na redução dessas práticas na população. Contudo não se pode ter a ilusão de que a prevalência do HIV/SIDA possa descer de forma abrupta. Pois a massa de infecções antigas na população far-se-á sentir por muitos anos. Esta realidade, é agravada pelo facto de que à medida que proporções crescentes da população vão tendo acesso ao Tratamento Antiretroviral (TARV), a sua sobrevivência aumenta, continuando portanto a alimentar a seroprevalência da população; pois, a prevalência é directamente proporcional à duração da infecção Províncias na fase de crescimento rápido da epidemia e com índices de prevalência elevados (Exemplos: província e cidade de Maputo e Gaza) Nestas províncias, embora seja necessário melhorar significativamente o acesso da população às medidas terapêuticas e de mitigação das consequências da epidemia, as intervenções de cariz preventivo são imperativas. Essas intervenções devem ser dirigidas no sentido de reduzir a chamada Força de Infecção (grandeza que representa a velocidade de propagação da infecção numa população de susceptíveis 1 ). Para que tais intervenções sejam bem sucedidas nesse objectivo, devem contemplar estratégias que levem à redução do número médio de parceiros sexuais por cada indivíduo sexualmente activo, ao uso sistemático do preservativo nas relações sexuais e à prevenção, diagnóstico e tratamento atempado e eficaz das ITS. Actualmente têm-se vindo a acumular evidências de que a circuncisão masculina oferece uma protecção significatica contra a aquisição da infecção pelo HIV nos indivíduos circuncidados, na ordem dos 70% i. Apesar de esta protecção beneficiar primariamente aos homens, é óbvio que caso a cobertura de circuncisão seja elevada, próxima dos 100%, iria beneficiar também às mulheres e aos poucos homens não circuncidados. É portanto necessário iniciar-se a preparação das condicções necessárias para a adopção desta prática como instrumento de controlo da disseminação do HIV no país, incluindo nomeadamente a troca de experiências com a Swazilandia que se encontra num fase mais adiantada deste processo Províncias na fase de crescimento menos rápido da epidemia (em comparação com a região sul (excluindo Inhambane) e com índices de prevalência relativamente baixos (Exemplos: Niassa, Cabo Delgado, Nampula, Zambézia e Inhambane) Nestas províncias, como é óbvio, tal como na região Sul, é igualmente desejável que se consiga um enfraquecimento da força de infecção. Contudo, diferentemente do que está a suceder nas outras regiões do país, tem-se aqui a oportunidade de antecipar a fase de maturação das microepidemias provinciais, por forma a que, esta seja alcançada em níveis mais baixos de seroprevalência, que os que já se prevêem para a maioria das províncias ao Sul do rio Zambeze. Tal pode ser possível, se a tónica da actividade preventiva nestas províncias contemplar entre outras intervenções, as que promovam o adiamento da primeira relação sexual e à redução do número médio de parceiros sexuais ocasionais (redução da taxa de troca de parceiros sexuais). 1 População seronegativa, sexualmente activa 13

14 4.2. Zonas e locais que pelas suas características podem facilitar a propagação da infecção i. Estaleiros de grandes obras de construção civil (Ex.: Caia) ii. Zonas de fronteira (Ex.: Ressano Garcia, Namaacha, Machipanda, Zóbwe) iii. Entroncamentos ferroviários e centrais regionais de transporte e pontos de confluência de grandes vias (Ex: Moamba, Maxixe, Inchope) iv. Zonas de praia (Ex.: Ponto d Ouro) v. Zonas portuárias (Ex.: Beira, Nacala) vi. Corredores de transporte (Ex: Changara) vii. Cidades (estilo de vida específicos, comportamentos de risco, etc.) Estudos sócio-antropológicos observacionais devem ser realizados nesses locais de modo a estabelecer com rigor, o tipo de intervenções necessário a estes cenários. Entretanto continuarse-à com intervenções as intervenções não particularmente direccionadas que se tês realizado, embora, naturalmente se deva insistir nas atitudes gerais de prevenção, como o uso de preservativo em todos as relações sexuais ocasionais e o controle a tratamento de ITS e ITS. 5. Grupos vulneráveis Numa situação de epidemia concentrada, existem grupos de indivíduos vectores da infecção. Em muitos países ocidentais, este grupo inclui geralmente as trabalhadoras de sexo, homossexuais e usuários de drogas injectáveis. Numa epidemia generalizada porém (como a de Moçambique e outros países da região), não existe normalmente um grupo claramente definido como o grupo vector da infecção. Nessas situações, o risco de infecção está disseminado na população, sendo portanto pouco recomendável concentrar as medidas preventivas em grupos restritos da população. Contudo, não deixa de ser relevante identificar os grupos potencialmente de maior risco, pois caso o país tenha êxito nas campanhas de IEC, destinadas a induzir mudanças em termos de conhecimentos, atitudes e práticas das pessoas em relação ao HIV/SIDA, o número de novas infecções poderá vir a baixar na população em geral, e então a epidemia poderia se concentrar nos chamados grupos de risco. Finalmente, a identificação desses grupos pode ser útil para efeitos de mitigação das consequências do HIV, particularmente entre as Crianças Órfãs e Vulneráveis (COV s), Pessoas Vivendo com HIV/SIDA (PVHS) e Viúvas/mulheres de uma maneira geral, no quadro da sociedade tradicional. Trata-se de: Trabalhadoras do sexo Camionistas de longo curso Mineiros e trabalhadores emigrantes Trabalhadores em situação de brigada Soldados aquartelados e unidades militares destacadas Caixeiros-viajantes Certas categorias profissionais ligadas à indústria do entretenimento População prisional Mukheristas e trabalhadores das barracas Mulheres em famílias polígamas Mulheres de mineiros, trabalhadores emigrantes e camionistas Viúvas e mulheres de uma maneira geral, no quadro da sociedade tradicional PVHS COV s Intervenções para este grupo populacional Em situações de epidemia concentrada, a existência ou não deste grupo populacional, particularmente os que mostram um potencial maior para contrair e/ou transmitir o HIV, determina a magnitude na qual os níveis de prevalência cairiam uma vez atingido o plateias. 14

15 Contudo em situações de epidemia generalizada como no caso de Moçambique, há práticas disseminadas na população em geral, que jogam um papel fundamental na determinação da magnitude na qual os níveis de prevalência cairiam uma vez atingido o plateias; nomeadamente, o número de parceiros sexuais concomitantes e ocasionais. A solução deste problema mostra que uma estratégia IEC deve ser desenhada no sentido de desencorajar a prática comum particularmente em homens mas também em mulheres (em todos os extractos sociais do nosso país) de manter um grande número de parceiros sexuais concomitantes e ocasionais. 15

16 6. Princípios orçamentais 1. Aspectos Gerais A metodologia adoptada na operacionalização do PEN 2005/2009 implica a participação das próprias entidades implementadoras na decisão sobre as actividades concretas que levarão à realização dos objectivos fixados. O orçamento do PEN terá também de resultar da globalização dos programas operativos dos Sectores, a que se acrescentarão as verbas reservadas para a cobertura das actividades das ONG s e CBO s e ainda as referentes às Áreas da Advocacia e Coordenação, que, no essencial estão à responsabilidade do Secretariado Executivo do CNCS. Sublinha-se que Programas Operativos do Sector Público, embora devam ter cobertura financeira a partir da orçamento respectivo, inscrito no PES, terão, antes da execução, de ser harmonizados pelo SE-CNCS. Assim, o Orçamento não é parte do documento do PEN oportunamente ser a ele encorporado como anexo. 2005/2009, devendo 2. Princípios Básicos Importa no entanto, definir alguns princípios básicos que constituam suporte para a recolha e o tratamento da informação necessária para o processo anual de planeamento e orçamentação, orientando as instituições da administração pública e outros parceiros internos e externos na formulação e apresentação das respectivas propostas ou solicitações de fundos. O papel dos instrumentos de programação e orçamentação é definir o programa de actividades para cada ano e anos subsequentes com a respectiva implicação financeira, aplicando uma sequência lógica desde objectivos até as actividades concretas e interligando as políticas de curto e médio prazos. Nos últimos anos vem sendo desenvolvido um processo de reformas no sector público, em particular no sistema da administração financeira do Estado ( Lei no. 09/2002, do Sistema de Administração Financeira do Estado (SISTAFE), e o Decreto que a regulamenta). Esta reforma visa imprimir uma nova dinâmica às reformas em curso. Em relação à área do Orçamento do Estado, o desafio fundamental é conseguir alcançar uma melhor vinculação entre as políticas, os instrumentos de planeamento e a afectação de recursos. Estes desenvolvimentos que se verificam ao nível da reforma das finanças públicas têm grande relevância nesta fase de operacionalização do PEN 2005/2009, na sua relação com o Memorandum de Entendimento (MoU) entre os Parceiros Internacionais e o CNCS, e também na relação com o MoU entre o Governo e o grupo de parceiros que dão apoio directo ao orçamento (o G-16). 3. Uma Proposta de Metodologia/Procedimentos Em primeiro lugar é necessário considerar a integração do orçamento num processo único de planeamento e orçamentação anuais e sua relação com o ciclo nacional de produçao de documentos de política que são submetidos ao Parlamento. Temos também de considerar o faseamento das diferentes etapas que constituem este processo. De acordo com o princípio da universalidade orçamental, e para assegurar a melhor qualidade de despesa governamental no seu todo, os instrumentos do processo anual de planeamento e orçamentação devem abranger todos os recursos disponíveis quer os gerados internamente pelo sistema fiscal em vigor quer os gerados por fontes externas (créditos e donativos) por forma a se ter uma maior abrangência dos recursos e das despesas realizadas. Em princípio, o processo de planeamento e afectação de recursos é composto por duas grandes fases: 16

17 uma primeira fase de carácter estratégico, que realça a ligação entre as grandes prioridades de política governamental para os próximos, por exemplo, três a cinco anos, estabelecidas no Programa do Governo e nos planos plurianuais (PARPA, planos estratégicos sectoriais, etc.), e a distribuição de recursos, o que culmina na apresentação dum documento estratégico, com números agregados, para aprovação; uma segunda fase, consiste na produção integrada dos Planos de Actividades Anuais e sua implicação financeira de acordo com as linhas gerais estabelecidas no documento estratégico da primeira fase. Isto necessita que as propostas sejam produzidas conjuntamente, utilizando um formato integrado e único. Deste modo, para além de se ter o detalhe do primeiro ano no respectivo plano de actividades anual, também se obtém uma visão mais agregada dos anos seguintes. Na apresentação das propostas para as duas fases, as entidades do Governo deverão preencher fichas com formatos padronizados e similar aos usados pelos organismos globalizadores como o MPD e MF para que a articulação e discussões sejam mais facilitadas. Dado que os documentos de programação providenciam uma visão de médio prazo, o horizonte temporal pode ser de, por exemplo, três anos. O primeiro ano, sendo implementado através do Plano Anual de Actividades, mas os segundo e terceiro anos são de carácter indicativo. Um horizonte de três anos está em conformidade com a prática internacional e em particular num país muito dependente da ajuda externa onde ainda raramente se obtém previsões de donativos e créditos para períodos até três anos. O planeamento e a orçamentação efectuam-se com recursos limitados, o que obriga à observância de uma estrita disciplina orçamental, para evitar problemas de capacidade de absorção e desequilíbrios macroeconómicos. Por isso, um elemento chave do processo de programação e orçamentação das actividades é a previsão dos recursos disponíveis. Este é um processo contínuo de recolha de informação e actualização das previsões macroeconómicas e fiscais, com o fim de estabelecer um limite global da despesa consistente com a política macroeconómica. No que diz respeito aos procedimentos de planeamento e formulação orçamental, é importante que sejam plenamente envolvidos os escalões sub-nacionais do Governo (províncias, distritos e autarquias), tendo em conta a política de descentralização e desconcentração (Lei dos Órgãos Locais do Estado (Lei n.º 8/2003), e o pacote autarquico). Os procedimentos devem ser consistentes com a natureza das competências atribuídas a estes níveis. De acordo com o conceito da dupla subordinação, os governos provinciais jogam também um papel de coordenação e transmissão de informação em relação à preparação e consolidação inter-sectorial das propostas provinciais, que por sua vez deverão reflectir as propostas das unidades orçamentais distritais. 4. Grupos de Trabalho Sectoriais Recentemente, tem se dado muita ênfase ao planeamento participativo como forma de aumentar o grau de identificação com as decisões de política no país. Nesse sentido utilizam-se os grupos de trabalho sectoriais (GTS), sobretudo os envolvidos na programação e na monitoria dos programas sectoriais integrados, nas áreas mais importantes para a redução da pobreza. O papel dos grupos de trabalho é o de discutir as grandes questões do sector ou da área de acção (no caso de temas transversais como o HIV/SIDA), concentrando-se em particular em questões ligadas à elaboração, implementação, monitoria e avaliação do plano estratégico sectorial (ou temático) e na sua ligação com os instrumentos nacionais de planeamento e 17

18 afectação de recursos, nomeadamente o PEN 2005/2009, assegurando a consistência e a harmonização destes a volta das prioridades estabelecidas. 5. A afectação de recursos A afectação de recursos no âmbito do PEN 2005/2009 será classificada de acordo com os classificadores estabelecidos por lei. No âmbito da Lei do SISTAFE e da sua regulamentação, estes incluem os classificadores funcional, orgânico, económico, territorial, programático e de fontes de recursos. No caso da primeira fase do processo de planificação orçamental, que é estratégica pela sua natureza, os dados serão apresentados a um nível agregado, para realçar as grandes linhas de despesa e a sua ligação com as grandes opções e prioridades governamentais. A nível das divisões territoriais, já na fase estratégica, a afectação de recursos faz-se de forma agregada (âmbito central, âmbito provincial e distrital, e autarquias) e transferências para outros parceiros implementadores (Sociedade Civil). Deve-se realçar aqui que na programação se deve garantir a integração entre despesas correntes (funcionamento) e as de investimento. 6. Cronograma do Processo O CNCS é uma entidade da Administração Pública e como tal deve seguir esquemas estabelecidos no que concerne a datas e prazos para a elaboração dos documentos de planeamento e orçamentação. Tomando isto como um pressuposto básico será possível definir prazos para a elaboração das propostas de outros sectores da Administração Pública e da sociedade civil envolvidos na implementação do PEN, por forma a permitir a preparação de um plano operacional anual que seja um instrumento de afectação de recursos públicos para os fins definidos. É necessário integrar os vários exercícios de planeamento e orçamentação no processo global de planeamento e orçamentação, enquadrando-o num exercício único de planeamento ao nível do sector como um todo. Este aspecto reveste-se de capital importância em particular nesta fase em que se discute seriamente o papel da harmonização da cooperação usando mecanismos existente no país. Portanto, para além de uma harmonização interna, é necessário garantir a ligação dos exercícios de planeamento do sector com o processo global que culmina com a elaboração do PES e do OE que são submetidos à aprovação da AR. Isto exige a sincronização dos calendários e harmonização de metodologias de trabalho. Tomando em conta o calendário o CNCS deverá ter elaborado o seu Plano Anual de Actividades até Julho de cada ano. Só assim a integração nos documentos a submeter a AR é garantida. Antes de se tratar do relacionamento entre o CNCS e os seus parceiros nacionais e internacionais é importante analizar-se o processo de planeamento e orçamentação ao nível nacional. 7. Planeamento das Actividades, Discussão das Propostas e Acompanhamento A preparação do Plano Anual é um processo de negociação entre o CNCS e os outros instituições do Governo e da sociedade civil para chegar a um consenso sobre o melhor uso de recursos, o que pressupõe um alto nível de comunicação entre os intervenientes e a melhor fundamentação das propostas. O ciclo anual começa com uma primeira fase, de carácter estratégico, que consiste na preparação dum documento de política de médio prazo, tendo como objectivo concentrar a atenção nas grandes questões de prioridade estratégica como base de partida para a fase 18

19 seguinte detalhada. Assim, o objectivo desta fase é de proporcionar um quadro estratégico de médio prazo, que identifica e prioriza os objectivos e produtos pretendidos e, em termos agregados, a despesa necessária para a sua realização, dentro dos recursos disponíveis. A sua preparação envolve alguns passos, nomeadamente: Comunicação de orientações e limites indicativos iniciais; recolha de informação e preparação de propostas pelos parceiros do CNCS (órgãos do Governo e sociedade civil); análise das propostas, globalização e finalização do documento de política de médio prazo; aprovação ao nível apropriado e disseminação. Na fase estratégica (Primeira Fase), os diferentes órgãos elaborarão as suas propostas a fase estratégica do processo anual de planeamento e orçamentação. Enquanto este processo da fase estratégica vai-se realizando, o balanço referente ao ano anterior ocorrerá em simultâneo, donde se obterão informações necessárias, em forma resumida, para a preparação de uma parte da proposta com a visão estratégica. De acordo com as decisões da Assembleia da República o Balanço do PES referente a um determinado ano deve estar concluído 45 dias após o fim do respectivo ano, isto é 15 de Fevereiro. O Balanço do PES do I Semestre de cada ano deve estar concluído a 15 de Agosto do respectivo ano. Será da responsabilidade dos órgãos a nível central de incorporar nas suas propostas elementos referentes à dimensão territorial das suas actividades e despesas, tendo em conta informação obtida das direcções provinciais. Na base da análise e discussão das propostas, se produzirá o texto do documento estratégico da política orçamental de médio prazo, que englobará as propostas numa visão consistente e coerente. O critério de análise de base será a conformidade com as políticas apresentadas no Programa do Governo, no PARPA e nos outros documentos estratégicos, tendo em conta a evolução do contexto. Também questionar-se-ão as estratégias propostas e as mudanças em relação ao cenário final do ano anterior. Uma vez aprovada esta fase estratégica inicia-se a fase detalhada. Nesta fase todas as unidades orçamentais apresentarão propostas integradas, baseadas nas estratégias e nos limites revistos apresentados no documento de política de médio prazo, com a informação necessária para a produção dos documentos. Especificamente, a proposta de cada agência implementadora,(sectorial, governo provincial e instituição autónoma incorporará as seguintes secções, com informação detalhada sobre o primeiro ano e mais agregada para os anos subsequentes. As propostas nesta fase podem tomar a estrutura seguinte: Resumo de desempenho recente e apresentação dos grandes desafios que se apresentam na sua área de responsabilidade. Estratégia de médio prazo. A proposta deve apresentar os objectivos para os próximos três anos e os resultados, produtos e principais actividades a serem alcançados neste período, para responder aos desafios identificados acima. Deve indicar como estes se relacionam com o Programa do Governo, o PARPA e os demais planos estratégicos. Eles devem ser acompanhados por indicadores e metas quantificados onde seja possível. Afectação de recursos. Deve-se propor valores para a despesa em cada área de actuação, utilizando os classificadores estabelecidos. Prioridades para eventuais recursos adicionais. Realçam-se prioridades para o uso de recursos adicionais que poderiam se tornar disponíveis posteriormente como resultado do eventual aumento do envelope de recursos e distribuição de alguma reserva de planificação. 19

20 Nas discussões entre o CNCS e os seus parceiros deve-se questionar e desafiar as propostas em termos do relacionamento entre as actividades e despesas propostas e os desafios, objectivos e estratégias enunciadas no Programa do Governo, no PARPA e nos diversos planos estratégicos, incluindo o PEN 2005/2009. Especificamente, os critérios a serem considerados no momento das discussões devem incluir: Relevância: a consistência das propostas com os objectivos e prioridades do Governo estipulados no Programa do Governo, no PARPA, e nos diversos planos estratégicos sectoriais e territoriais; Eficácia: o relacionamento entre os produtos programados e os resultados previstos (impacto); Eficiência: a optimização do uso dos inputs na realização dos produtos (através das actividades); Equidade: em termos da distribuição territorial das actividades e despesas propostas e do seu impacto sobre a pobreza e em relação ao género; Sustentabilidade: as implicações das actividades propostas, em particular os projectos de investimento, no que diz respeito às futuras despesas correntes; Descentralização/desconcentração: o grau de descentralização ou desconcentração na afectação da despesa; Desempenho recente: o desempenho recente do ministério, governo provincial ou outra entidade implementadora em relação aos resultados, produtos, actividades e despesas contidos nos planos anuais de actividades dos anos anteriores; 8. Monitoria e Avaliação Um dos elementos fundamentais no ciclo anual de planeamento e orçamentação é a monitoria e avaliação, que providencia elementos importantes para a afinação das políticas e mudanças futuras nos planos e na afectação de recursos, contribuindo para o aumento da capacidade nacional para a análise das políticas implementadas. Demos muita ênfase ao processo de programação e ao ciclo anual nacional e ao nível do CNCS e os seus parceiros. A outra face da mesma moeda é o processo de monitoria e acompanhamento. Tomando em conta os instrumentos de política que são submetidos à Assembleia da República e também tomando em conta acordos que se vêm tomando em particular com os parceiros de cooperação e com a sociedade civil, o Balanço do PES, os Relatórios Trimestrais de Execução do Orçamento do Estado, e a Conta Geral do Estado (CGE) são considerados mecanismos base de monitoria. É importante ressaltar os prazos em que estes documentos devem estar concluídos e submetidos às instâncias apropriadas. No caso do Balanço do PES, a resolução da AR impõe ao governo apresentar este Balanço 45 dias após o fim de cada Semestre, i.e 15 de Agosto e 15 de Fevereiro. Para os Relatórios Trimestrais de Execução do OE, eles devem ser publicados 45 dias após a conclusão do trimestre, i.e, 15 de Maio, 15 de Agosto, 15 de Novembro e 15 de Fevereiro. A CGE é submetida ao Tribunal Administrativo e a AR em finais de Maio de cada ano referente ao ano anterior. Tomando em conta estes prazos, e aqueles definidos no cronograma de planeamento e orçamentação os sectores, incluindo o CNCS têm de ajustar os seus esquemas de monitoria a estes prazos para que os documentos submetidos a instâncias superiores incorporem a informação apropriada e relevante para análise. Da mesma forma estes prazos devem ser considerados em qualquer acordo em que qualquer instituição da administração pública se embarcar. 20

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