COMÉRCIO E ATIVIDADE PORTUÁRIA SOB A ÓTICA DA SEGURANÇA INTERNACIONAL CONTEMPORÂNEA

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1 COMÉRCIO E ATIVIDADE PORTUÁRIA SOB A ÓTICA DA SEGURANÇA INTERNACIONAL CONTEMPORÂNEA Joana Stelzer Everton das Neves Gonçalves ** RESUMO Apenas depois do atentado de 11 de setembro, é que o tema terrorismo tornou-se pauta principal na agenda da segurança internacional, através da imposição de regras relativas, entre outras, à segurança comercial dos países, especialmente dos Estados Unidos da América (EUA). Dentre essas imposições, objetivou-se na presente pesquisa, verificar se as medidas contidas na Lei de Bioterrorismo, no International Ship and Port Facility Security (ISPS Code) e na Container Security Iniciative (CSI) podem representar barreiras técnicas ao comércio exterior brasileiro, já que para alguns exportadores a sua aplicação poderá se tornar um entrave às trocas internacionais. Nesse sentido, também houve emprenho em avaliar se a atividade portuária obteve êxito quanto à compatibilidade dessas exigências. No Brasil, os resultados dos investimentos em segurança são visíveis, pois cerca de 80% dos portos e terminais nacionais, por onde circulam navios de bandeiras estrangeiras, já estão totalmente ou parcialmente adaptados à nova legislação mundial contra o terrorismo. A temática sobre o terrorismo, além de ser um item na agenda da segurança nacional e internacional, representa um fator de competitividade do comércio exterior brasileiro. O presente estudo louvou-se do método indutivo de análise, servindo-se de fontes bibliográficas e documentais. Quanto aos fins, caracterizou-se como estudo explicativo, ao descrever o processo utilizando-se da análise crítica, combinando elementos políticos, jurídicos e econômicos. PALAVRAS-CHAVE: SEGURANÇA INTERNACIONAL, ATIVIDADE PORTUÁRIA, COMÉRCIO EXTERIOR BRASILEIRO, DIREITO INTERNACIONAL, TERRORISMO. Doutora e Mestre em Direito, na área de Relações Internacionais (UFSC). Professora na graduação e na pós-graduação Stricto Sensu em Ciência Jurídica da Universidade do Vale do Itajaí (UNIVALI), atuando na linha de pesquisa Direito e Atividade Portuária (Grupo de Pesquisa: Comércio e Segurança Internacional). ** Doutor em Direito Econômico pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Doctor en Derecho Internacional Económico por la Universidad de Buenos Aires (UBA), Mestre em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Professor de Direito Internacional Público e de Direito Econômico na Fundação Universidade Federal do Rio Grande/RS (FURG).

2 ABSTRACT It was only after the terrorism attacks of 11th September that terrorism became one of the key items on the international security agenda, through the imposition of rules relating to the commercial security of countries, particularly the United States of America (USA), among other aspects. Among these impositions, this study investigates whether the measures contained in the Law on Bioterrorism, in the International Ship and Port Facility Security (ISPS Code) and in the Container Security Initiative (CSI) can represent technical barriers to Brazilian foreign trade, since for some exporters, the application of these laws could become a restraint to international exchange. In this sense, it also attempts to evaluate whether port activity has been successful in terms of compatibility with these demands. In Brazil, the results of investments on security are visible, as around 80% of the national ports and terminals where foreign flag vessels circulate have now adapted, either totally or partially, to the new global legislation against terrorism. The theme of terrorism, besides being an item on the national and international security agenda, represents a factor of competitiveness for Brazilian foreign trade. This study used the inductive analysis method, through bibliographic and documentary sources. In terms of overall objectives, it is characterized as an explanatory study, in that it describes the process using critical analysis, combining political, legal and economic aspects. KEYWORDS: INTERNATIONAL SECURITY, PORT ACTIVITY, BRAZILIAN FOREIGN TRADE, INTERNATIONAL LAW, TERRORISM. Introdução O comércio mundial se envolveu fortemente com a questão da segurança internacional após os ataques terroristas de Onze de Setembro. Preocupados com a segurança do Estado, a Câmara dos Deputados dos Estados Unidos da América (EUA) aprovou leis que visam impedir novos atentados. A nova legislação ditada pelos EUA gerou mudanças nas relações de comércio exterior e essas alterações refletem diretamente nas negociações de todos os países que mantêm comércio com esse País. Entre as exigências, destacam-se: o Public Health Security and Bioteorism Preparedenss ans Response Act of 2003 (Lei de Bioterrorismo); o International Ship and Port Faciliy Security (ISPS Code) e a Container Security Iniciative (CSI). A Lei de Bioterrorismo visa proteger a população estadunidense contra riscos de ataques químicos e biológicos. Essa legislação contém regras para a comercialização e a importação de alimentos destinados ao consumo nos EUA. Todas as empresas que

3 exportam para esse País deverão se registrar junto à Food and Drug Administration (FDA), além de estarem obrigadas a emitir uma notificação prévia das exportações. O International Ship and Port Facility Security (ISPS Code) diz respeito à nova legislação portuária, oriunda da International Maritime Organization (IMO), que se destina à segurança e à proteção de embarcações e instalações portuárias (inclusive acessos aquaviários, áreas de fundeio e atracação), estabelecendo providências diversas aos portos com carga destinada aos EUA e à Europa. A última medida de segurança foi a Container Security Iniciative (CSI), que consiste em delimitar uma zona de segurança norte-americana, na qual se pretende identificar contêineres de alto-risco. Os contêineres deverão ser submetidos a um scanner no porto de origem. Essa medida incentiva a utilização de contêineres inteligentes, ou seja, contêineres que contenham chips para leitura de informações e lacres eletrônicos. Pretende-se avaliar se as medidas de segurança internacional, oriundas do terrorismo, podem prejudicar o comércio exterior brasileiro. Destaca-se também a hipótese dessas medidas se converterem em barreiras técnicas às exportações brasileiras. Nesse contexto, o presente artigo busca elucidar de que forma as medidas de segurança impostas ao comércio internacional podem se converter em barreiras técnicas. Em consonância com o método qualitativo, a investigação serviu-se do meio bibliográfico para colher informações fundamentais. Quanto aos fins, trata-se de análise exploratória e explicativa, pois em que pese a novidade do tema, buscar-se-á avaliar de forma crítica o contexto do comércio internacional. 1 Breves considerações históricas sobre o fenômeno do terrorismo As primeiras evidências históricas que relatam a violência física e psicológica sobre a pessoa humana no ocidente, remontam à época da Revolução Francesa. Naquela ocasião, a burguesia pretendia anular as estruturas que sustentavam a nobreza, o clero e a monarquia. O período entre 1793 e 1794 restou caracterizado por atos de extrema violência e foi denominado terrorismo. Tudo foi feito, em 1793 assim como nas gerações futuras, não em nome de um rei, de uma religião ou mesmo de um país. Tudo foi feito em

4 nome de uma idéia. A idéia do momento era a liberdade: em uma das mais terríveis ironias da história, o grito de liberdade que havia sido inflamado pela raiva justificada contra os excessos da elite governante da França desencadeou uma forma de guerra que se tornaria a mais destrutiva já conhecida. Em troca das liberdades prometidas pela revolução, esperava-se que todo cidadão francês matasse ou facilitasse a morte dos inimigos da revolução e do Estado revolucionário. 1 Do final do Século XIX ao início da Primeira Guerra Mundial, os atentados caracterizavam-se por serem anarquistas. No período entre as duas Guerras Mundiais, foi deflagrado nos Balcãs e, hoje, concentra-se no conflito árabe-israelense. No plano jurídico internacional, a primeira Convenção para a Prevenção e Repressão do Terrorismo foi concluída em Genebra, em 1937, [...] no direito internacional contemporâneo, há doze convenções multilaterais [...] 2. O mundo está diante de um fenômeno antigo quando o tema é terrorismo, apesar de recentemente ter obtido espaço nos campos político e social. Vários institutos e autores tentam de maneira exaustiva conceituar esse fenômeno. No livro Political Terrorism foram listadas 109 definições do termo 3, evidenciando a enorme preocupação em entender o fenômeno e delimitá-lo. Em diversas definições, emergem algumas características comuns, como o uso do terror e da violência generalizada contra pessoas e coisas, a indeterminação do número de vítimas, a paralisação da vontade de reação da população, o sentimento de insegurança transmitido pelos meios de comunicação, a finalidade política revestida de interesse militar ou religioso e a intenção de influenciar governos por meios não constitucionais 4. Historicamente, podem-se citar alguns grandes atos terroristas, entre eles: Os genocídios contra os cristãos, desde a época de Nero até o Constantino; como o saque o incêndio de Béziers; o assassinato de mais de 60 mil habitantes na I Cruzada dos Albigences, em 1209, sob o comando do Papa Inocêncio III; a destruição de comunidades judaicas 1 CARR, C. A assustadora história do terrorismo. Tradução de Mauro Silva. São Paulo: Ediouro, 2002, p MEDEIROS, A. P. C. O terrorismo na agenda internacional. Revista do Centro de Estudos Judiciários (CEJ), Brasília, n. 18, p , jul./set. 2002, p CARDOSO, A. M. Terrorismo e Segurança em um Estado Social Democrático de Direito. Revista do Centro de Estudos Judiciários (CEJ), Brasília, n. 18, p , jul./set. 2002, p STELZER, J.; GONÇALVES, E. N. A Lei de Bioterrorismo dos Estados Unidos e as medidas de segurança alimentar após o 11 de setembro: perspectivas para o comércio exterior brasileiro. In: 4º CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO INTERNACIONAL, 2006, Curitiba. Estudos de Direito Internacional. Anais... Curitiba: Juruá, 2006, p v. 7.

5 em 1391, nas cidades espanholas de Sevilha, Córdoba, Toledo, Cuenca, Barcelona e tantas outras. 5 No século XIX, o termo terrorismo era usado para as ações revolucionárias que questionavam a subordinação popular aos governantes que acreditavam ocupar posição preeminente em virtude de direito divino ou a dependência de povos inteiros à dinastia estrangeira, ou, ainda, às más condições de trabalho da classe operária 6. Nas décadas de 1920 e 1930, o termo passou a designar a atitude de certos Estados totalitários, fascistas ou comunistas, em relação a seus opositores individuais ou a camadas da população consideradas perigosas para a estabilidade do Estado, o chamado Terrorismo de Estado. Após a Segunda Guerra Mundial, em razão do surgimento dos movimentos anticolonialistas, o termo terrorismo foi assimilado às chamadas lutas de libertação nacional que, nas três décadas seguintes ao fim do conflito, ocuparam a cena internacional. Hoje, o termo terrorismo é bastante comum quando o assunto é o conflito árabe-israelense. A preocupação em conceituar esse fenômeno justifica-se em virtude da necessidade de delimitar a ação terrorista de maneira eficaz, fazendo com que o Estado tome medidas legislativas e de segurança. Para não confundi-lo com qualquer outro ato de vandalismo e desordem social, Munhoz 7 entende que essa inexistência de definição pode ser explicada pela falta de interesse de alguns Estados em criar a conceituação, já que a partir desse momento, essa servirá para punir não só as atividades dos grupos terroristas, mas, também, as praticadas pelos próprios Estados e seus agentes. Muitas vezes, os atos terroristas consistem em respostas às represálias de natureza política ou econômica de um Estado em relação a outro. O fim de agir é elementar. Não existe terrorismo de Direito Comum, trata-se de fato político no sentido de que seus autores o dirigem contra a vigente ordem política e social para destruí-la, para mudá-la ou para mantê-la pela violência. Os atentados e extensões de criminosos, tipo máfia, constituem apenas crimes comuns e só impropriamente poderão ser chamados de terroristas. 8 5 DOTTI, R. A. Terrorismo e devido processo legal. Revista do Centro de Estudos Judiciários (CEJ), Brasília, n. 18, p , jul./set. 2002, p CARDOSO, A. M. Terrorismo e Segurança em um Estado Social Democrático de Direito, p MUNHOZ, C. P. B. Terror e terrorismo nas relações internacionais. In: CAUBET, Christian (coord.). A Força e o Direito nas relações internacionais: as repolarizações do mundo. Florianópolis: Fundação Boiteux, FRAGOSO, H. Terrorismo e criminalidade política. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 61.

6 O principal objetivo dos terroristas ao se espalharem pelo mundo é estabelecer suas células terroristas no maior número de locais possíveis, porque através dessas células é que esses conseguem sempre novos adeptos à causa. Para isso, utilizam-se do que chamam de scout (caçador de talentos) ou olheiros para recrutarem jovens às jihad (palavra da língua árabe que significa exercer esforço máximo ; pode ser entendida também como luta ; os europeus denominam a jihad como Guerra Santa ). A entidade terrorista que mais se destacou na última década foi a Al-Qaeda, fundada por Abdullah Azzam e Osama bin Laden. Essa organização teve como primeiro objetivo o recrutamento de voluntários islâmicos para lutar contra os soviéticos e disseminar suas células em diversos países, promovendo a jihad. Autora da mais cruel e chocante ação terrorista que o mundo acompanhou perplexo diante da imensidão de vítimas e mortos, destacou-se no ataque aos símbolos do Poderio Econômico e Militar Americano, por ocasião do lançamento de aeronaves contra os prédios do World Trade Center e do Pentágono. Movida pela tentativa de frear acontecimentos dessa natureza, a Organização das Nações Unidas (ONU) já editou dezenas de convenções contra o terrorismo, sempre ressaltando a necessidade da união de esforços entre países comprometidos com a paz mundial e as Organizações Internacionais contra o terror. Entre essas, a primeira resolução da Assembléia Geral das Nações Unidas foi a de nº 3034, em 18 de setembro de 1972, motivada pelos atos terroristas nos Jogos Olímpicos de Munique, ocasião na qual morreram atletas israelenses. 2 Terrorismo de Estado e retaliações O Terrorismo de Estado é o termo utilizado para descrever as ações praticadas pelos países que dão ao terrorismo apoio lógico, suporte, financiamento, treinamento e refúgio às pessoas envolvidas em atos terroristas 9. Nesse sentido, pode-se citar o caso da Líbia e do Iraque que dão refúgio a terroristas procurados do Irã, e do Sudão, que fornece armamentos e bases de treinamento. Cita-se, ainda, o Afeganistão, que serve de 9 WANDERLEY JÚNIOR, B. A Cooperação Internacional como Instrumento de Combate ao Terrorismo. In: BRANT, L. N. C. Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 249.

7 base para o grupo Al-Qaeda, protegido pelo regime Talibã, mesmo após o Conselho de Segurança da ONU adotar resoluções impondo sanções contra o Talibã e exigindo que Osama bin Laden fosse entregue às autoridades competentes. Quando se pesquisa sobre Terrorismo de Estado, os EUA assumem um papel curioso, pois se trata de um Estado líder no assunto, tendo sido o único país já condenado por Terrorismo Internacional pela Corte Internacional de Justiça. 10 Com efeito, em 1981, os EUA suspenderam a ajuda econômica que era dada à Nicarágua e passaram a financiar guerrilheiros anti-sandinistas conhecidos como contras, esses realizavam ataques terroristas a civis sob ordem dos EUA para atingir os sandinistas. Milhares de pessoas morreram vítimas dessa arrasadora guerra econômica, que resultou no insucesso dos planos de reforma social e de desenvolvimento econômico presididos por Daniel Ortega. Quando o Estado é considerado vítima, indaga-se qual a melhor maneira para agir contra um atentado terrorista, pois é de conhecimento generalizado que se utilizar meios ilegais, lesando regras e meios juridicamente protegidos ou tomar atitudes que se está tentando erradicar, dessa maneira ele somente estará atacando o próprio fundamento deste Estado 11. O Secretário-Geral do Conselho da Europa abordou o tema em uma conferência judicial internacional: [...] o terrorismo é uma violação aos direitos humanos e à norma da lei. Deve ser combatido com vigor máximo, mas não a qualquer custo desses valores. Nós não devemos destruir ou até mesmo subestimar a democracia nos fundamentos de defendê-la [...] 12. Apesar de tal orientação, muitos Estados continuam se servindo de práticas não reconhecidas pelo ordenamento internacional. Em 26 de outubro de 2001, pouco após os atentados ao World Trade Center (WTC), o Presidente George Bush assinou o Ato Antiterrorismo Patriot (Provide Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism). Esse ato teve como principal finalidade atribuir maiores poderes ao Poder Judiciário, à segurança pública e à inteligência americana, tanto dentro do País como internacionalmente. Através do 10 CHOMSKY, Noam. 11 de setembro. Tradução de Luiz Antonio Aguiar. 9 ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, NAVES, N. Terrorismo e Violência: segurança do Estado, direitos e liberdades individuais. Revista do Centro de Estudos Judiciários (CEJ), Brasília, n. 18, p. 6-9, jul./set. 2002, p RODLEY, N. Terrorismo: segurança do Estado. Revista do Centro de Estudos Judiciários (CEJ), Brasília, n. 18, p , jul./set. 2002, p. 19.

8 chamado Ato Patriota foram autorizadas violações à privacidade dos civis, ou seja, habilitando o governo americano de obter documentos privados, promover escutas telefônicas e buscas sem autorizações judiciais. O Ato Patriota também autorizou prisão de suspeitos em segredo, sem qualquer comunicação a seus familiares ou advogados, durante tempo indeterminado O Onze de Setembro e as medidas comerciais antiterroristas O maior ataque terrorista registrado pela história, com o maior número de vítimas e resultado de complexos planos articulados entre si, ocorreu em Onze de Setembro de 2001 nos EUA. As perdas humanas foram estimadas em 265 vidas nos aviões; 2844 pessoas, incluindo 242 bombeiros, no World Trade Center; e, 125 pessoas no Pentágono, totalizando o falecimento de 3234 indivíduos. Além das Torres Gêmeas de 110 andares, cinco outras construções nas proximidades do World Trade Center e quatro estações subterrâneas de metrô foram igualmente destruídas ou seriamente danificadas. 14 A execução do ataque teve início em 1993, quando Ramzi Yousef, paquistanês, 24 anos, conhecido como o Químico, idealizou explodir edifícios nos Estados Unidos. Yousef utilizou-se de carga explosiva colocada no subsolo do World Trade Center no intuito de fazer desmoronar os alicerces e, com um efeito dominó, igualmente derrubar a outra torre. No dia 26 de fevereiro de 1993 houve a primeira tentativa, com a utilização de um veículo bomba. A explosão resultou em um rombo que se elevou até sete andares acima da garagem, com seis pessoas mortas e mais de mil feridos. Com a frustrada tentativa, um ano após, emergia a idéia da utilização de aviões contra os prédios. O plano foi submetido, em 1996, a Osama bin Laden. 15 Osama bin Laden é o 17º filho de Mohamed Awad bin Laden, um empreiteiro saudita considerado milionário. Formado pela Universidade Rei Abdul Aziz, em Jedá, quando jovem mostrou interesse por assuntos religiosos, além de ter sido voluntário das 13 WILNER, A. Privacidade versus combate ao terrorismo: uma análise do futuro da privacidade após o atentado de 11 de setembro de Disponível em: <http://www.lainsignia.org.br> Acesso em: 19/10/ WIKIPEDIA. Ataques de 11 de setembro. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/> Acesso em: 16/04/ SANT ANNA, I. Plano de Ataque: a história dos vôos de 11 de setembro. Rio de Janeiro: Objetiva, 2006, p.45 e ss.

9 jihad. Apesar da riqueza, vestia-se com simplicidade e compartilhava hábitos cotidianos com guerrilheiros comuns, fato que o tornou conhecido como Samaritano. Em 1987, por ocasião do combate ao governo soviético no Afeganistão, Osama juntou-se ao mentor religioso Abdullah Azzam, para fundarem a Maktab al-khadamat, o Escritório de Serviço, conhecido como MAK. O primeiro objetivo do MAK era recrutar voluntários islâmicos para lutar contra os soviéticos e disseminar suas células em diversos países, para promover a jihad. Em 1988, o MAK passou a chamar-se Al- Qaeda que significa A Base. No final de 1989, com o assassinato de Abdullah Azzam, na explosão de um carro bomba, Osama bin Laden tornou-se o líder absoluto da Al-Qaeda. 16 Em Onze de Setembro de 2001, a partir do seqüestro de quatro aviões civis efetivou-se o ataque aos EUA: dois aviões foram lançados contra os prédios do World Trade Center, uma aeronave colidiu com o Pentágono e o quarto avião teria, possivelmente, sido abatido ou eventualmente caído devido a confrontos diretos entre passageiros e seqüestradores. Em 29 de Outubro de 2004, Osama bin Laden assumiu explicitamente a responsabilidade pelos ataques. O terrorismo como se apresentou em Onze de Setembro é diferente do que se conhecia em termos de inimigo. Sob tal aspecto, entende-se o porquê de implementar medidas antiterror no âmbito comercial. Searle expõe algumas peculiaridades dessa nova forma de ataque e defesa. Infelizmente, o terrorismo tornou-se a maior ameaça à segurança nacional e as operações de combate de grande escala não vencerão, por si sós, a guerra global que ora está sendo travada. [...] Em vez dos revolucionários bem disciplinados da Guerra Fria, com fácil acesso a dinheiro e à tecnologia mais moderna, os Estados Unidos agora enfrentam coalizões informais de criminosos, insurgentes e terroristas, que não se encontram apenas no Iraque e no Afeganistão, como também na Colômbia, nas Filipinas e em outras partes. Eles aparentemente representam o modelo de guerra de guerrilha pós-guerra Fria SANT ANNA, I. Plano de Ataque: a história dos vôos de 11 de setembro, p. 45 e ss. 17 SEARLE, T. R. Tornar o Poder Aéreo Eficaz Contra Guerrilheiros. Air & Space Power Journal. Disponível em: <http://www.airpower.maxwell.af.mil/apjinternational/ apjpor04.html> Acesso em: 02/04/2007.

10 Essa também é a visão de Vries, ao asseverar que o terrorismo com motivação religiosa, indiscriminado e transfronteiriço, é novo 18. Em tal contexto, emergiu a legislação antiterror no cenário do comércio internacional. 3.1 Lei de bioterrorismo A Lei de Segurança da Saúde Pública e Prevenção e Resposta contra o Bioterrorismo, editada em 2002, é uma resposta norte-americana à preocupação do País com atentados bioterroristas e visa proteger a população estadunidense contra riscos de ataques químicos e biológicos. O mais importante dos seus 5 títulos é o terceiro, que dispõe sobre: Proteção da Segurança Alimentar e do Fornecimento de Medicamentos. A finalidade dessa Lei consiste em rastrear as importações de produtos alimentícios e farmacêuticos. A nova lei determina que o Food and Drug Administration (FDA), agência do governo federal dos EUA, encarregada de regular o comércio de alimentos e suplementos dietéticos e alimentares, receba notificações prévias referente a alimentos e a medicamentos importados para os EUA, a partir de 12 de dezembro de A Lei de Bioterrorismo autoriza a FDA a reter alimentos caso sejam constatadas evidências ou informações de que apresentem ameaça à saúde ou risco de morte para seres humanos e animais. Permite também que a FDA proíba a importação de alimentos por parte de pessoas que tenham histórico de importação de alimentos adulterados. Compradores, importadores, transportadores ou agentes autorizados devem apresentar a comunicação prévia por meio eletrônico através do Sistema de Comunicação Prévia (Prior Notice System). Eventuais mudanças quanto ao porto de embarque ou desembarque, data, hora de chegada, ente outras importantes informações, devem ser comunicadas sempre antes da chegada prevista, entretanto, nunca poderá haver mudança com relação à natureza do produto. O alimento 19 não deve ser enviado 18 VRIES, G. Terrorismo na União Européia. Revista Notícias da Organização do Tratado do Atlântico Norte. Disponível em: <http://www.nato.int /docu/review/ 2005/issue3/ portuguese /interview.html> Acesso em: 11/14/ Os alimentos sujeitos ao requisito de envio de notificação prévia são: suplementos e ingredientes dietéticos; fórmulas para lactantes; bebidas (incluindo bebidas alcoólicas e água engarrafada); frutas, verduras e legumes; peixes e frutos do mar; laticínios e ovos; derivados agrícolas crus para consumo como alimento ou em componentes de alimentos; alimentos enlatados e congelados; alimentos de panificação, lanches e doces (incluindo goma de mascar); animais vivos usados com alimentos; e,

11 antes que o recebimento da notificação prévia seja confirmado. O pacote internacional, portanto, deve estar acompanhado da confirmação do FDA. 20 A importância dessa comunicação previa consiste em permitir à FDA revisar, avaliar e julgar a informação recebida do produto importado pelos EUA antes da sua chegada, para que seja possível interceptar produtos contaminados e garantir a entrada de alimentos seguros no mercado doméstico. Antes do advento da Lei de Bioterrorismo, a maior parte das informações exigidas já eram fornecidas ao Birô Alfandegário e de Proteção de Fronteiras, a diferença é que as informações eram passadas na hora que os produtos chegavam e agora são enviadas previamente. O impacto dessas medidas, envolvendo tanto o comércio interno dos EUA quanto os produtos alimentares é significativo. Segundo a Embaixada do Brasil em Washington, a obrigação de registro afetará cerca de estabelecimentos domésticos e estrangeiros. A notificação de importações atingirá um universo estimado em 8 milhões de carregamentos alimentares anuais [...] 21.A cadeia do agronegócio brasileiro precisará ficar atenta aos novos custos e às dificuldades que poderão surgir, inclusive, de última hora, caso exista discrepância entre as informações prestadas e o entendimento do FDA. 3.2 International Ship and Port Facility Security Code (ISPS Code) Elaborado pelo Comitê de Segurança Marítima da Organização Marítima Internacional (OMI), o ISPS Code foi aprovado pela Resolução nº 2 da Conferência Diplomática SOLAS (International Convention for the Safety of Life at Sea), em Londres, em dezembro de Nota-se que esse código não é uma exigência exclusiva dos EUA, mas uma das medidas de segurança instituídas pela OMI. Essa nova medida alimentos para animais. A Lei Federal sobre Inspeção de Carne e a Lei de Inspeção de Produtos de Ovos, excluíram da exigência de notificação prévia: os alimentos transportados para uso pessoal do transportador ou para presentear alguém nos EUA; os alimentos que serão exportados e não abandonarão o porto até a sua exportação; e, alimentos sujeitos à jurisdição exclusiva do Departamento de Agricultura dos EUA. FOOD AND DRUG ADMINISTRATION. Sobre o FDA. Disponível em: <www.cfsan.fda.gov/~pn/pnfr.html> Acesso em: 07/07/ Veja mais sobre os procedimentos que devem ser tomados nessas situações em: LANCINI, V. A segurança nos portos dos EUA: procedimentos da empresa Hamburg Süd f. Monografia (Graduação em Comércio Exterior) Curso de Comércio Exterior, Universidade do Vale do Itajaí (UNIVALI), Itajaí (S.C.), EMBAIXADA DO BRASIL EM WASHINGTON. Barreiras a produtos e restrições a serviços e investimentos nos EUA. São Paulo: Aduaneiras, 2003, p. 96.

12 visa à proteção contra atos terroristas, estabelecendo cooperação internacional entre governos, organismos governamentais, administradores locais e setores naval e portuário para detectar ameaças à proteção dos navios ou das instalações portuárias utilizadas no comércio internacional. O ISPS Code está dividido em parte A, denominada Medidas Especiais para Melhorar a Segurança Marítima e parte B, chamada Medidas voluntárias. 22 A primeira parte estabelece o âmbito de aplicação, ou seja, aplica-se aos navios dedicados a viagens internacionais incluídos os de transporte de passageiros, às unidades móveis de perfuração marinha e também às instalações portuárias que prestam serviços aos mencionados tipos de navios. Na prática, o ISPS Code requer efetivo combate a supostos ataques terroristas, demonstrando real cooperação internacional. Nesse sentido, deve haver por parte das instalações portuárias: avaliações de riscos à proteção marítima, compartilhamento dessas informações, manutenção de protocolos de comunicação, proibição de acessos não-autorizados aos navios e às instalações portuárias, combate à introdução de armas, de artefatos incendiários ou de explosivos nos navios e nos portos, facilitação do alarme em casos de ameaças à segurança marítima e portuária, planos de proteção dos navios e portos baseados na avaliação de riscos e treinamentos dos recursos humanos. 23 Ainda, na Parte A, encontram-se as responsabilidades atribuídas aos governos nacionais membros da OMI e signatários da SOLAS, decorrentes da implementação do ISPS Code. Uma das responsabilidades encontradas é a implantação de níveis de proteção para os navios e portos, classificados em três patamares: a) nível 1 (mais baixo), considerado o nível mínimo em que praticamente inexistem riscos de atentado; b) nível 2, usado quando não há aparente ameaça de terrorismo, mas se recomendam medidas adicionais de proteção; e, c) nível 3, quando há risco iminente de atentado. O Código sugere procedimentos para as instalações portuárias, tais como a avaliação de riscos para determinar a vulnerabilidade aos ataques terroristas e a provável designação de um Oficial de Proteção da Companhia Naval (responsável pela aplicação e fiscalização das normas do ISPS Code nos navios). 22 BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO. Negociações Internacionais. Disponível em: <www.desenvolvimento.gov.br> Acesso em : 23/08/ BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO. Negociações Internacionais. Disponível em: <www.desenvolvimento.gov.br> Acesso em : 23/08/2006.

13 A Parte B do ISPS Code é composta por modelos de procedimentos de proteção, no qual se objetiva elevar o padrão de segurança para níveis mais exigentes, incluindo orientações detalhadas sobre procedimentos especiais nos casos em que deve haver contato entre navios. Essa parte contém situações concernentes ao manejo de cargas, utilização de equipamentos de detecção e realização de inspeção visual. Preocupa, entre outros, a aquisição de novas tecnologias digitalizadas para que haja a efetiva aplicação do Código, ou seja, os mecanismos tecnológicos que acompanham o ISPS Code, como cercas perimetrais equipadas com sistemas para detectar e rechaçar intrusos, sistema de comunicação navio-terra e terra-terra, rastreamento de contêineres por satélite e sistema automático de identificação. Todos esses mecanismos têm custo bastante elevado e apesar da Parte B do Código ser de aplicação voluntária, o fato de os EUA e a União Européia (UE) terem convertido essas regras em requisitos legais e obrigatórios, obrigou o resto do mundo à implementação. 24 Portos e navios que não se adequarem às novas regras poderão ser classificados como aptos e não aptos, ou seja, na hipótese de um porto não apto, esse não poderá atender as cadeias internacionais de abastecimento e serão limitados a atender os tráficos locais, sub-regionais ou regionais, por conseguinte os navios buscarão portos que se adequaram aos requisitos, ocasionando alteração de rota e contrato. O mesmo acontece para um navio não apto, esse ficará de fora das principais rotas comerciais Container Security Iniciative (CSI) A Iniciativa para Segurança dos Contêineres (Container Security Iniciative CSI), executada pela Aduana dos EUA (Customs and Border Protection CBP), tornou-se oficialmente parte no conjunto de disposições adotadas para promover segurança contra ataques terroristas, em janeiro de A CSI consiste, basicamente, na utilização de informações computadorizadas para a identificação de contêineres de alto risco; na revisão dos contêineres antes da partida para os EUA (feita pelo 24 BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO. Negociações Internacionais. Disponível em: <www.desenvolvimento.gov.br> Acesso em : 23/08/ BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO. Negociações Internacionais. Disponível em: <www.desenvolvimento.gov.br> Acesso em : 23/08/2006.

14 funcionário da CBP nos portos estrangeiros) e na utilização de contêineres à prova de manipulação externa. O objetivo da CBP ao colocar em prática as medidas da Iniciativa para Segurança dos Contêineres consiste em eliminar o risco de ataques terroristas através desse meio de transporte, já que aproximadamente 90% do movimento mundial de cargas são feitos desse modo. Anualmente, são descarregados em torno de 7 milhões de contêineres nos portos dos EUA. 26 Os portos deverão instalar um scanner gigante, para que seja verificado o conteúdo da carga, através de raio-x. Após esse procedimento, constatado que não há risco, o contêiner será certificado por um oficial do CBP para liberação nos EUA através do chamado canal verde. Entretanto, não está efetivamente definido qual o procedimento a ser seguido ao deparar-se com um contêiner considerado de risco, nem mesmo de que forma isso afetará o responsável pelo transporte. Também não está explícito quem se responsabilizará caso haja dano à mercadoria. Países em desenvolvimento terão dificuldades em arcar com gastos dessa natureza, já que os custos vão além da aquisição dos equipamentos, sendo necessário também habilitar funcionários. Vale ressaltar que a implantação da CSI afetará de forma desigual os parceiros comerciais, já que quanto mais dependente da utilização do contêiner for o Estado envolvido, maior será impacto da CSI sobre sua exportação. 4 Medidas de segurança: efeitos e dificuldades no comércio internacional O transporte de mercadorias pela via marítima representa a maior parte do transporte mundial de mercadorias, demonstrando a importância do setor no âmbito econômico de um país. Os EUA têm enfrentado os perigos marítimos não somente em seu território, mas estendido as iniciativas antiterror também às outras área no mundo, a exemplo do Estreito de Málaca, por onde passa metade do comércio marítimo mundial e dois terços do petróleo e do gás natural. O fenômeno do terrorismo marítimo, as percepções da sua expansão e das suas teias internacionais, constituem, por isso, fatores fortemente perturbadores da estabilidade 27. As eventuais alterações no custo dos 26 BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO. Negociações Internacionais. Disponível em: <www.desenvolvimento.gov.br> Acesso em : 23/08/ RIBEIRO, J. F. O mal esconde-se no mar. Revista Vega. Disponível em: <http://www.revistavega.com/revistas/material_03/terrorismo.pdf> Acesso em: 15/04/2007.

15 seguros sobre transporte marítimo e o impacto que poderá provocar na estabilidade da economia norte-americana e mundial, portanto, também devem ser levadas em consideração ao se verificar o impacto das medidas de segurança no âmbito do comércio exterior brasileiro. Receosos da continuidade dos ataques, os EUA invocaram a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) para a primeira operação de defesa coletiva. Segundo Cesaretti (2006), um destacamento de pequena escala da OTAN, que fornecia presença militar modesta numa vasta extensão do Mediterrâneo, transformou-se em extenso e bem equipado sistema de segurança. Desde então, a operação chamada Active Endeavour, tornou-se cada vez mais sofisticada, à medida que a Aliança foi redefinindo o seu papel contra o terrorismo e integrando as lições aprendidas no decurso da operação. Em fevereiro de 2003, a operação foi alargada de molde a incluir a escolta de navios da marinha mercante dos Estados aliados através do Estreito de Gibraltar. Em abril de 2003, a OTAN alargou o âmbito da Active Endeavour para incluir operações de abordagem consentidas, ou seja abordagens com o consentimento do capitão do navio e do país de origem, em conformidade com a lei internacional. Depois, em março de 2004, a OTAN alargou a área de operações da Active Endeavour para incluir todo o Mediterrâneo. Até 15 de setembro de 2005, foram controlados navios, 95 dos quais foram abordados. Para além disso, foram efetuadas 488 escoltas através do Estreito de Gibraltar. 28 No Brasil, várias iniciativas foram implementadas para assegurar o atendimento às normas de segurança antiterror, como a certificação do ISPS Code por intermédio da Comissão Interministerial de Segurança Portuária (COMPORTOS). Na hipótese de um porto brasileiro não possuir tal certificado, os navios estrangeiros podem não atracar, gerando prejuízos ao comércio exterior e ao turismo marítimo. As embarcações que realizam esses transportes são responsáveis pelo escoamento da produção nacional aos centros consumidores de todo o mundo, sem contar que entram, anualmente, no País, milhares de estrangeiros pelo mar. Cumpre lembrar que a segurança do comércio exterior brasileiro, além das instalações portuárias, promoveu mudanças também nas forças armadas, especialmente 28 CESARETTI, R. Combater o terrorismo no Mediterrâneo. Revista Notícias da Organização do Tratado do Atlântico Norte. Disponível em: <http://www.nato.int/docu/review/2005/issue3/portuguese/art4.html> Acesso em: 11/14/2006.

16 na Marinha do Brasil. Afinal, a pressão norte-americana se estendeu à Organização Marítima Internacional (OMI), no qual o conceito de segurança foi ampliado. Segundo Silva 29, além do ISPS Code, foi aprovada a Convenção para a Supressão de Atos Ilícitos contra a Segurança da Navegação (SUA 88), que inclui medidas para evitar o transporte, por via marítima, de qualquer material explosivo ou radioativo com a possibilidade de causar danos à população, e de material que possa contribuir para a produção de armas químicas, biológicas ou nucleares. Esse Protocolo criou novas possibilidades de interceptação de navios mercantes, realçando o conflito entre a segurança e a liberdade dos mares em face da necessidade de se enfrentar as emergentes ameaças oriundas do terrorismo contemporâneo. Após o Onze de Setembro, os EUA levaram à aprovação na OMI, uma resolução que chama os Estados Membros a adotarem um sistema de identificação e acompanhamento de navios à longa distância. Os EUA defendem que esse sistema deveria detectar e identificar navios a 2000 milhas náuticas da costa. A Guarda-Costeira americana está desenvolvendo um aparato para ampliar a vigilância e o controle dos espaços marítimos daquele país, chamado Integrated Deepwater System, que combinará aeronaves, navios e sensores. Embora persistam as discussões sobre como cada país deverá implementar a iniciativa da OMI, a tendência é que o controle do tráfego marítimo se dê cada vez mais distante do litoral, o que contribuirá não só para um maior controle dos navios mercantes como, também, do incremento da possibilidade de identificação de navios de guerra de outros países. 30 Sob tal ótica, considerando que a defesa nacional também denota fator de competitividade internacional, os dados mundiais sobre despesas militares trazem consigo em tempo de terrorismo indicadores comerciais importantes. Vale dizer, os gastos com segurança, no período pós-onze de Setembro, expressam o quanto um país pode se envolver comercialmente. De fato, entre os maiores exportadores mundiais, também estão as maiores despesas militares. 29 SILVA, A. R. A. As novas ameaças e a Marinha do Brasil. Disponível em: <http://www.egn.mar.mil.br/cepe/trabindividuais/marinhanovasameacas.pdf> Acesso em: 11/04/ SILVA, A. R. A. As novas ameaças e a Marinha do Brasil. Disponível em: <http://www.egn.mar.mil.br/cepe/trabindividuais/marinhanovasameacas.pdf> Acesso em: 11/04/2007.

17 Considerações finais A eficácia das medidas de segurança pode ser duvidosa em caso de novo ataque terrorista, mas a despesa pública e a escalada de controles exigidos dos exportadores, emergem nítidas. Segundo dados do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio 31, o desempenho brasileiro no âmbito da segurança das instalações portuárias está acima da média mundial. Atualmente, 80% dos portos brasileiros já se adequaram total ou parcialmente às regras do ISPS Code. Entre as mais de 200 instalações portuárias, 152 já possuem o certificado emitido pela COMPORTOS. De acordo com o Ministério Brasileiro da Defesa, o Governo Federal já investiu mais de R$ 100 milhões e deve aplicar mais R$ 150 milhões em segurança, nos próximos dois anos. Até o momento, os gastos privilegiaram o Ministério dos Transportes (com R$ 57,3 milhões, sendo R$ 20 milhões destinados ao Porto de Santos, que é o maior do País), a Polícia Federal (com R$ 39,5 milhões para a instalação de bases da polícia marítima em 12 Estados) e o Comando da Marinha (com R$ 3,2 milhões para a instalação de sistemas de alerta de segurança nos navios). 32 De acordo com a OMI, apenas 69% dos portos mundiais obtiveram a aprovação de seus planos de segurança até 1º de julho de 2004, data em que o ISPS Code entrou em vigor. 33 Quanto à CSI, o Porto de Santos foi um dos poucos portos da América do Sul escolhido para participar da Iniciativa para a Segurança dos Contêineres, tornando-o ponto de partida preferencial das exportações da região para os EUA. Contudo, novos gastos são esperados, vez que a instalação dos scanners e sistemas que funcionam com raios gama ou equivalentes, supera US$ 3 milhões por aparelho. 34 Em relação ao bioterrorismo, as exigências, restrições, burocracia e custos gerados por essa norma aos produtos alimentícios que se dirigem aos EUA [...] revelam o risco dessas medidas se converterem em barreiras técnicas 35. As projeções 31 BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO. Negociações Internacionais. Disponível em: <www.desenvolvimento.gov.br> Acesso em : 23/08/ BRASIL. MINISTÉRIO DA DEFESA. Política Nacional da Indústria e Defesa. Disponível em: <www.desenvolvimento.gov.br> Acesso em : 18/04/ INTERNATIONAL MARITIME ORGANIZATION. Organização Marítima Internacional. Disponível em: <www.imo.org/home.asp> Acesso em: 03/12/ BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO. Negociações Internacionais. Disponível em: <www.desenvolvimento.gov.br> Acesso em : 23/08/ STELZER, J.; GONÇALVES, E. N. A Lei de Bioterrorismo dos Estados Unidos e as medidas de segurança alimentar após o 11 de setembro: perspectivas para o comércio exterior brasileiro, p. 342.

18 da FDA indicam que algo como 16% dos atuais exportadores para os EUA devem deixar o mercado sobretudo pequenas empresas para quem os novos custos operacionais não se justificam diante do pequeno valor de suas transações 36. A Lei de Bioterrorismo pode ser obedecida somente por grandes empresas, pois são capazes de absorver os custos extras em sua cadeia logística. Às pequenas e médias empresas resta a exclusão incondicional de tão importante mercado. Seja qual for a motivação real por trás, os produtores americanos sujeitos à concorrência estrangeira devem estar comemorando. Com essa iniciativa, escudada na política de segurança nacional, os agricultores dos EUA ganham mais uma barreira protetora [...] 37. Caso a Lei de Bioterrorismo não venha a ser enquadrada na qualidade de barreira técnica ou barreira comercial ilegal, no mínimo, retrata uma dificuldade adicional que precisa ser cumprida pelos exportadores. Em síntese, percebe-se que a justaposição de requisitos e controles que alteraram o comércio internacional somam-se às outras barreiras que já caracterizam o processo de entrada das mercadorias brasileiras nos EUA (maior comprador dos produtos brasileiros) e também na Europa. Real ou fictício, o medo do terrorismo colabora para tornar os principais importadores mundiais em mercados que se caracterizam pela crescente dificuldade de acesso. Referências BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO. Negociações Internacionais. Disponível em: <www.desenvolvimento.gov.br> Acesso em : 23/08/2006. BRASIL. MINISTÉRIO DA DEFESA. Política Nacional da Indústria e Defesa. Disponível em: <www.desenvolvimento.gov.br> Acesso em : 18/04/2007. CARDOSO, A. M. Terrorismo e Segurança em um Estado Social Democrático de Direito. Revista do Centro de Estudos Judiciários (CEJ), Brasília, n. 18, p , jul./set CARR, C. A assustadora história do terrorismo. Tradução de Mauro Silva. São Paulo: Ediouro, EMBAIXADA DO BRASIL EM WASHINGTON. Barreiras a produtos e restrições a serviços e investimentos nos EUA, p ESTADO DE SÃO PAULO. Mais uma arma contra o livre comércio. Estado de São Paulo, São Paulo, p. A 3., 26 de out. 2003, p. A3.

19 CESARETTI, R. Combater o terrorismo no Mediterrâneo. Revista Notícias da Organização do Tratado do Atlântico Norte. Disponível em: <http://www.nato.int/docu/review/2005/issue3/portuguese/art4.html> Acesso em: 11/14/2006. CHOMSKY, Noam. 11 de setembro. Tradução de Luiz Antonio Aguiar. 9 ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, DOTTI, R. A. Terrorismo e devido processo legal. Revista do Centro de Estudos Judiciários (CEJ), Brasília, n. 18, p , jul./set ESTADO DE SÃO PAULO. Mais uma arma contra o livre comércio. Estado de São Paulo, São Paulo, p. A 3., 26 de out EMBAIXADA DO BRASIL EM WASHINGTON. Barreiras a produtos e restrições a serviços e investimentos nos EUA. São Paulo: Aduaneiras, FOOD AND DRUG ADMINISTRATION. Sobre o FDA. Disponível em: <www.cfsan.fda.gov/~pn/pnfr.html> Acesso em: 07/07/2006. FRAGOSO, H. Terrorismo e criminalidade política. Rio de Janeiro: Forense, INTERNATIONAL MARITIME ORGANIZATION. Organização Marítima Internacional. Disponível em: <www.imo.org/home.asp> Acesso em: 03/12/2006. LANCINI, V. A segurança nos portos dos EUA: procedimentos da empresa Hamburg Süd f. Monografia (Graduação em Comércio Exterior) Curso de Comércio Exterior, Universidade do Vale do Itajaí (UNIVALI), Itajaí (S.C.), MEDEIROS, A. P. C. O terrorismo na agenda internacional. Revista do Centro de Estudos Judiciários (CEJ), Brasília, n. 18, p , jul./set MUNHOZ, C. P. B. Terror e terrorismo nas relações internacionais. In: CAUBET Christian (coord.). A Força e o Direito nas relações internacionais: as repolarizações do mundo. Florianópolis: Fundação Boiteux, NAVES, N. Terrorismo e Violência: segurança do Estado, direitos e liberdades individuais. Revista do Centro de Estudos Judiciários (CEJ), Brasília, n. 18, p. 6-9, jul./set RIBEIRO, J. F. O mal esconde-se no mar. Revista Vega. Disponível em: <http://www.revista-vega.com/revistas/material_03/terrorismo.pdf> Acesso em: 15/04/2007. RODLEY, N. Terrorismo: segurança do Estado. Revista do Centro de Estudos Judiciários (CEJ), Brasília, n. 18, p , jul./set

20 SANT ANNA, I. Plano de Ataque: a história dos vôos de 11 de setembro. Rio de Janeiro: Objetiva, SEARLE, T. R. Tornar o Poder Aéreo Eficaz Contra Guerrilheiros. Air & Space Power Journal. Disponível em: <http://www.airpower.maxwell.af.mil/apjinternational/ apjpor04.html> Acesso em: 02/04/2007. SILVA, A. R. A. As novas ameaças e a Marinha do Brasil. Disponível em: <http://www.egn.mar.mil.br/cepe/trabindividuais/marinhanovasameacas.pdf> Acesso em: 11/04/2007. STELZER, J.; GONÇALVES, E. N. A Lei de Bioterrorismo dos Estados Unidos e as medidas de segurança alimentar após o 11 de setembro: perspectivas para o comércio exterior brasileiro. In: 4º CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO INTERNACIONAL, 2006, Curitiba. Estudos de Direito Internacional. Anais... Curitiba: Juruá, 2006, p v. 7. VRIES, G. Terrorismo na União Européia. Revista Notícias da Organização do Tratado do Atlântico Norte. Disponível em: <http://www.nato.int /docu/review/ 2005/issue3/ portuguese /interview.html> Acesso em: 11/14/2006. WANDERLEY JÚNIOR, B. A Cooperação Internacional como Instrumento de Combate ao Terrorismo. In: BRANT, L. N. C. Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, WILNER, A. Privacidade versus combate ao terrorismo: uma análise do futuro da privacidade após o atentado de 11 de setembro de Disponível em: <http://www.lainsignia.org.br> Acesso em: 19/10/2006. WIKIPEDIA. Ataques de 11 de setembro. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/> Acesso em: 16/04/2007.

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