Matriz de análise. para a identificação de políticas justas de igualdade de gênero

Transcrição

1 Matriz de análise para a identificação de políticas justas de igualdade de gênero

2 Este documento fue realizado bajo la supervisión de Sonia Montaño, Directora de la División de Asuntos de Género de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Participaron en el proceso de su elaboración María Cristina Benavente, Virginia Guzmán, Victoria Hurtado, Paulina Pavez y Alejandra Valdés. Outubro 2012 Nações Unidas Impresso em Santiago, Chile

3 Matriz de análise para a identificação de políticas justas de igualdade de gênero MATRIZ DE ANÁLISE PARA A IDENTIFICAÇÃO DE POLÍTICAS JUSTAS DE IGUALDADE DE GÊNERO 1 A identificação de políticas justas de igualdade destina-se a conhecer e analisar políticas públicas no contexto de processos históricos específicos, usando os recursos disponíveis na sociedade. Deste modo, obtêm-se resultados que tendem à justiça distributiva, de reconhecimento e de representação, ao mesmo tempo em que se fortalecem as conquistas das mulheres nas três áreas de preocupação propostas e trabalhadas pelo Observatório de Igualdade de Gênero da América Latina e do Caribe: autonomia física, autonomia econômica e autonomia na tomada de decisões. A promoção de uma maior justiça mediante a solução de situações concretas de injustiça implica contar com políticas cujo planejamento, elaboração, execução e avaliação visem ao fomento da justiça na sociedade. As instituições e as políticas assim entendidas não são resultado de uma justiça total, mas mecanismos para alcançar a justiça em âmbitos determinados, e constituem instrumentos para obter a superação de injustiças específicas 2. A preocupação em estabelecer a igualdade de gênero como objetivo da gestão pública se traduz em múltiplos acordos internacionais e regionais dos quais os Estados fazem parte e que tiveram como resultado o desenvolvimento 1 Veja CEPAL (2010) Caribebin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/7/40097/P xml&xsl=/mujer/tpl/ p9f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xslt. 2 Esta é uma proposição amplamente desenvolvida por Amartya Sen, que afirma que é preciso estabelecer instituições aqui e agora para promover a justiça através do melhoramento das liberdades e bem-estar das pessoas que vivem hoje e que não estarão amanhã. E é aqui precisamente que uma leitura realista das normas de conduta se torna importante para a escolha das instituições e a busca da justiça (Sen, 2011, pág. 111). 3

4 Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) de políticas em todos os países da América Latina e do Caribe. As políticas de igualdade de oportunidades implementadas nos últimos 20 anos em muitos países da região visam a corrigir as origens da discriminação e a avançar na garantia dos direitos humanos da mulher através de múltiplas estratégias de intervenção pública. Hoje é necessário dar um passo mais e perguntar acerca da efetividade das políticas em relação a seus objetivos de justiça de gênero. Para definir uma política como justa do ponto de vista do gênero, é necessário considerar o que e quem da justiça. No caso do gênero, as demandas de justiça não se fazem de um único lugar (neste sentido, a contribuição de Nancy Fraser é central). O gênero não é uma classe social nem um status. As injustiças de gênero não podem ser atribuídas a um só fator, motivo pelo qual a articulação de demandas de gênero surge tanto das injustiças econômicas como das injustiças de reconhecimento e também da forma em que se organizam a ação política e a tomada de decisões. A proposta de Fraser permite analisar três dimensões da ordem social atual em que a justiça deve operar: a redistribuição, o reconhecimento e a representação. Embora não haja dúvida de que essas dimensões estão inter-relacionadas, podem ser analisadas separadamente. Essa separação analítica permite ver as tensões existentes, especialmente entre as soluções às demandas redistributivas e às demandas de reconhecimento. As demandas de redistribuição despojam os grupos de suas diferenças específicas e levam à derrogação das diferenças que implicam desigualdades na distribuição, de modo que promovem a igualdade entre os grupos. As demandas de reconhecimento, pelo contrário, põem o foco na especificidade de um grupo e na afirmação de seu valor, de modo que tendem à diferenciação dos grupos. Na análise das políticas, deve-se considerar esta aparente contradição de objetivos, que faz com que se gere certa tensão entre as exigências e inclusive uma aparente interferência. Uma política justa deveria poder entrelaçar objetivos redistributivos com objetivos de reconhecimento e representação de maneira positiva para todos os enfoques. Em seus fundamentos, portanto, deve levar a defender uma política social da igualdade e uma política cultural da diferença. 4

5 Matriz de análise para a identificação de políticas justas de igualdade de gênero Na matriz elaborada, entende-se a noção de política pública como cursos de ação e fluxos de informação relacionados com um objetivo público definido de forma democrática; ( ) desenvolvidos pelo setor público e, frequentemente, com a participação da comunidade e do setor privado (Lahera, 2002). Trata-se de identificar políticas de igualdade gênero que visem à busca de justiça para um grupo exposto a diversas dimensões de injustiças, não a uma só. Consideram-se as diversas fases do ciclo da política pública e a análise é feita mediante a identificação e definição dos problemas públicos, a formulação, a implementação, a avaliação (controle e vigilância) e o acompanhamento da política em função de sua capacidade de resposta às exigências de justiça redistributiva, de reconhecimento e de representação. Nesta matriz sugere-se avaliar a capacidade das políticas públicas para enfrentar: a) a injustiça socioeconômica, expressada na injusta distribuição de bens e recursos; b) as injustiças legais e culturais, que se manifestam no domínio cultural (Fraser, 1996); c) a injustiça na representação, referente à jurisdição do Estado e às regras que organizam a confrontação. Quando se fala de políticas justas, é importante atribuir mais ênfase à fase de avaliação: além dos objetivos da política, o que deve primar são os resultados. Precisamente este ponto é um dos mais fracos na análise de políticas, seja porque se trata de políticas recentes e as avaliações são incipientes, ou porque os aspectos avaliados não estão necessariamente construídos para dar conta do papel que a política desempenha na solução de certas situações de injustiça. A iniciativa do Observatório de Igualdade de Gênero da América Latina e do Caribe é um convite às entidades de governo não só a mostrar e compartilhar iniciativas que permitam a implementação de políticas justas sob a perspectiva de gênero, mas também a focalizar a maneira como se observam, analisam e avaliam essas políticas, de modo a fomentar a discussão de políticas justas e sua possível reprodução. Isto implica uma visão que não se esgota na descrição de uma política qualificada como justa, desde o momento em que a meta é a obtenção de justiça e a política um instrumento para isso. 5

6 Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) O Observatório de Igualdade de Gênero da América Latina e do Caribe recolherá periodicamente políticas públicas de igualdade de gênero de caráter nacional, prestando especial atenção ao desenvolvimento de capacidades no nível institucional, social, político e cultural, a fim de gerar um corpo de conhecimentos sobre as respostas governamentais às exigências de autonomia física, autonomia econômica e autonomia de representação das mulheres, para orientar a ação e a tomada de decisões. Apresentam-se adiante os critérios para identificar políticas justas de igualdade de gênero, ordenados de acordo com o ciclo ideal de formulação, execução (implementação) e avaliação de uma política pública. Inclui-se também um ponto associado à identificação dos problemas. O conjunto de temas incluído constitui um guia para a avaliação e identificação de políticas justas de igualdade de gênero e não deve necessariamente ser aplicado de maneira rígida ou em sua totalidade. Fases do ciclo da política pública Pontos a serem considerados A. Identificação e definição dos A.1 Marcos de sentido problemas públicos aos quais a A.2 Identificação do problema política responde A.3 Identificação de injustiças de gênero B. Formulação (desenho) B.1 Objetivo da ação estatal B.2 Marco normativo B.3 Marco político e social C. Implementação C.1 Descrição geral C.2 Transversalidade C.3 Relação entre o sistema político, o sistema administrativo e a sociedade civil C.4 Informação e difusão C.5 Sustentabilidade C.6 Desenvolvimento de competências, capacidades e habilidades D. Avaliação (controle e vigilância) D.1 Monitoramento D.2 Produção de informação D.3 Resultados a respeito dos objetivos da política D.4 Avanços em matéria de justiça para as mulheres D.5 Questões pendentes 6

7 Matriz de análise para a identificação de políticas justas de igualdade de gênero Matriz para identificar políticas justas de igualdade de gênero Nome da política analisada: Objetivo: Fases do ciclo da política pública A. Identificação e definição dos problemas públicos aos quais a política responde Pontos a serem considerados A.1 Marcos de sentido Os marcos de política não são meras descrições, mas interpretações da realidade As políticas públicas se sustentam em matrizes diferentes de interpretação das desigualdades de gênero. As políticas justas de igualdade de gênero são as que se sustentam em um enfoque de direitos que implica o gozo efetivo desses direitos e a garantia estatal de seu exercício, e podem estar definidas em um horizonte de médio e longo prazo. Além disso, se orientam a fortalecer os consensos sobre igualdade de gênero e os incorporam na visão do desenvolvimento A.2 Identificação do problema O contexto em que se desenvolvem as respostas governamentais é fundamental para a análise de uma política pública. O contexto em que se desenvolve a política de igualdade mostrará a desigualdade de gênero em determinada população ou território e suas características, bem como os aspectos referentes aos marcos e ao desenvolvimento institucional A.3 Identificação de injustiças de gênero Diagnóstico que incorpore os efeitos diferenciados do problema em homens e mulheres, e as normas que facilitam ou dificultam uma solução adequada. Perguntas Como foi formulada a política? Que antecedentes foram considerados na discussão do problema? Quais os atores envolvidos na definição do problema? Qual é o problema? Como evoluirá se não se fizer nada a respeito? Que injustiças específicas são abordadas por esta política pública? Que injustiças específicas vivem as mulheres no âmbito de ação desta política pública? Em que injustiças de redistribuição, reconhecimento ou representação se considerou atuar? 7

8 Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) Fases do ciclo da política pública B. Formulação (desenho) Pontos a serem considerados B.1 Objetivo da ação estatal Definição dos objetivos, resultados e efeitos explícitos da política e do sujeito da política. B.2 Marco normativo Esta dimensão se concretiza na prática quando a política permite garantir o exercício dos direitos e existe um contexto legislativo, com medidas de igualdade e não discriminação, bem como planos governamentais aos quais adere B.3 Marco político e social As políticas justas de igualdade de gênero são o resultado de um processo de deliberação informado, participativo e transparente, que suscita adesão dos cidadãos, e no qual as vozes das mulheres foram escutadas para construir uma política que tenha por objetivo não só o melhoramento da gestão pública, mas também sua democratização; ou seja, promove-se a deliberação dos cidadãos, bem como a participação das mulheres e de outros atores nos diversos momentos do ciclo da política. Os organismos governamentais responsáveis pela formulação de políticas públicas apresentam publicamente suas propostas de políticas e geram mecanismos de diálogo e recebimento de observações a essas propostas por parte dos atores. O efeito do diálogo entre o Estado e a sociedade civil no campo da política setorial deveria potenciar o desenvolvimento de competências de diálogo horizontal entre os atores estatais e da sociedade civil, e a abertura de espaços para ampliar a tomada de decisões sobre a gestão pública. Perguntas Qual é o objetivo explícito da política? Que efeito se busca com a política e como se explicitou? Estão claramente definidos os sujeitos aos quais está destinada? Qual é o marco legal que respalda a política e permite a exigência de direitos por parte das destinatárias? Quais foram os principais atores políticos e sociais para a formulação desta política? Como participaram da formulação da política? Criam-se alianças entre diversos atores para a aplicação das políticas justas de igualdade de gênero de modo a avaliar as capacidades de gerar consensos sociais e políticos? Quais os principais elementos ou aspectos em disputa? 8

9 Matriz de análise para a identificação de políticas justas de igualdade de gênero Fases do ciclo da política pública Pontos a serem considerados C. Implementação C.1 Descrição geral Uma política justa de igualdade de oportunidades considera e assegura a acessibilidade física e econômica, a difusão dos direitos e a implementação de medidas preventivas e ações positivas que mostram o desenvolvimento operacional da política. C.2 Transversalidade A instalação de uma nova política envolve diversos setores e níveis de implementação: deve ser explícita nos compromissos políticos e administrativos que a sustentam, no grau de formalização dos acordos entre organismos públicos, nos ajustes institucionais necessários para sua implementação e nos procedimentos de acompanhamento, aplicação e avaliação. C.3 Relação entre o sistema político, o sistema administrativo e a sociedade civil A relação com os atores públicos e sociais durante a implementação se refere à geração de sinergias mediante o estabelecimento de alianças interinstitucionais que promovem o consenso e a coordenação das ações no âmbito estatal, além das sinergias produzidas entre a sociedade civil e o Estado. C.4 Informação e difusão Linha informativa a respeito da política (que eixos da política são priorizados, como se comunica e a quem). Perguntas Quem é responsável pela implementação? Que meios são usados para assegurar que a política seguirá o plano traçado? Que ocorreu no processo de implementação nos âmbitos administrativo, político e social, e qual a relação entre esses âmbitos? Existe uma formalização dos acordos? Foram consideradas ou são necessárias mudanças na organização do trabalho e cultura organizacional? Institucionaliza-se a incorporação do enfoque de gênero em diversos instrumentos setoriais? São gerados compromissos das autoridades? Como se relacionam os sistemas durante o processo de execução da política pública? Que interesses primam no momento da execução da política? Como contribuem à consolidação de processos democráticos e de justiça de gênero no aparelho público? Como os atores institucionais e sociais são informados acerca da implementação da política? Quais são os recursos de informação da política? Há recursos de informação específicos para as mulheres? 9

10 Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) Fases do ciclo da política pública D. Avaliação (controle e vigilância) Pontos a serem considerados C.5 Sustentabilidade Análise e avaliação das possibilidades de que a política se mantenha no tempo, tanto porque existe capacidade administrativa estatal para sustentá-la como porque conta com os recursos econômicos necessários para sua execução. A sustentabilidade financeira a análise da eficiência entre objetivos, gasto e resultados na execução da política permite dar conta de sua possibilidade de mostrar avanços na igualdade de gênero. C.6 Desenvolvimento de competências, capacidades e habilidades A implementação da política supõe o desenvolvimento de novos conhecimentos, habilidades e informação, para o que será necessário um processo de indução. D.1 Monitoramento Uma política justa gera mecanismos de avaliação e fiscalização que refletem a vontade estatal de dar seguimento ao cumprimento dessa política.. Perguntas Quais são os recursos administrativos? Quais são os recursos financeiros? A política contempla planos de formação de competências em análise de gênero para os funcionários públicos relacionados direta ou indiretamente com os componentes de sua aplicação? Existe um plano de capacitação com orçamento público para que os funcionários diferenciem os efeitos da política em homens e mulheres? Cuáles son los Quais são os mecanismos de acompanhamento da política? (medições de impacto, indicadores e outros) O governo divulga publicamente o impacto da política nas mulheres? São gerados mecanismos de diálogo entre a sociedade civil e o Estado que permitem velar pelo cumprimento da política? São designados responsáveis? 10

11 Matriz de análise para a identificação de políticas justas de igualdade de gênero Fases do ciclo da política pública Pontos a serem considerados D.2 Produção de informação A produção estatística é fundamental tanto para a formulação de uma política como para seu acompanhamento e avaliação. A existência de inventários dos dados disponíveis é relevante para poder gerar estratégias coerentes com os compromissos políticos das autoridades nacionais. A produção de informação faz parte da estratégia de sustentabilidade de uma política e serve para elaborar novas políticas na matéria. D.3 Resultados a respeito dos objetivos da política Revisão dos resultados em relação aos objetivos propostos explicitamente, tanto no nível geral como de justiça de gênero D.4 Avanços em matéria de justiça para as mulheres Incidência da aplicação da política na situação das mulheres D.5 Questões pendentes Novos desafios na implementação da política. Perguntas Existe um mecanismo institucional para a produção de informação em torno desta política? A informação é pública? Há mecanismos legais para exigi-la? Existem mecanismos para denunciar o descumprimento da política? Que resultados teve a política em relação aos objetivos explícitos e de justiça de gênero? EEsta política é universal a respeito das mulheres (incorpora todas)? Que injustiças de gênero foram resolvidas mediante a implementação desta política? Existem questões de desigualdade de gênero diagnosticadas, mas não abordadas por esta política? 11

12 Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) BIBLIOGRAFIA CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe) (2010), Reunión internacional sobre buenas prácticas de políticas públicas para el Observatorio de igualdad de género de América Latina y el Caribe, serie Mujer y desarrollo, Nº 104 (LC/L.3231), Santiago do Chile [online] xml/7/40097/p40097.xml&xsl=/ mujer/tpl/p9f.xsl. Fraser, Nancy (2008), La justicia social en la era de la política de identidad: Redistribución, reconocimiento y participación, Revista de trabajo, año 4, Nº 6, Buenos Aires, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Argentina. (2004), Reinventar la justicia en un mundo globalizado [online] Global.pdf. (1997), Iustitia Interrupta: Reflexiones críticas desde la posición post socialista, Bogotá, Siglo del Hombre Editores, Universidad de Los Andes, Facultad de Derecho. (1996), Redistribución y reconocimiento: Hacia una visión integrada de justicia de género, Revista internacional de filosofía política, Nº 8, Madri. (1992), Repensando la esfera pública, Habermas and the Public Sphere, Craig Calhoun (ed.), Cambridge, MIT Press [online] scjn.gob.mx/img/pdf/repensando_ LA_ESFERA_PUBLICA.pdf. Lahera, Eugenio (2002), Introducción a las políticas públicas, Santiago do Chile, Fondo de Cultura Económica. Rawls, John (1971), A Theory of Justice, Cambridge, Harvard University Press. Sen, Amartya (2011), La idea de la justicia, Montevidéu, Ed. Taurus. 12

13 Matriz de análise para a identificação de políticas justas de igualdade de gênero A. Identifição y definição dos problemas públicos aos quais a política responde D. Avaliação e monitoramento B. Formulação/desenho C. Implementação