PLANEJAMENTO E GESTÃO POR RESULTADOS NO ESTADO DE SÃO PAULO: UMA MUDANÇA EM CURSO

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1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 16, 17 e 18 de abril de 2013 PLANEJAMENTO E GESTÃO POR RESULTADOS NO ESTADO DE SÃO PAULO: UMA MUDANÇA EM CURSO Cibele Franzese

2 2 Painel 12/044 Planejamento e orçamento no Estado de São Paulo: uma experiência integradora de gestão por resultados PLANEJAMENTO E GESTÃO POR RESULTADOS NO ESTADO DE SÃO PAULO: UMA MUDANÇA EM CURSO Cibele Franzese RESUMO O artigo tem o objetivo de apresentar as diferentes iniciativas de Gestão por Resultados que vêm sendo implementadas no Estado de São Paulo nos últimos dois anos. Considerando a complexidade e tamanho do governo paulista, a principal estratégia de implementação consiste em articular e integrar diferentes esforços e modelos pré-existentes em uma constante adaptação aos modelos gerenciais apontados pelas tendências observadas no debate sobre a reforma do Estado. Neste sentido, as mudanças implementadas exigiram um novo olhar sobre antigos instrumentos de planejamento e orçamento, buscando articulá-los de uma forma orientada a resultados. As mudanças estão em curso e seguem uma estratégia de implementação por meio de projetos-piloto, testando as inovações e aprendendo com o processo, para depois seguir com a disseminação da política por todo o Governo. A estratégia de disseminação passa por uma atenção especial à gestão de pessoas, apostando que a implementação ampla de mudanças só se dará com o engajamento dos servidores públicos no processo.

3 3 INTRODUÇÃO O presente artigo tem o objetivo de apresentar o trabalho que vem sendo desenvolvido pela Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional do Estado de São Paulo na constante busca do aprimoramento da gestão por resultados no Estado. Tem, portanto, a tarefa de expor, de maneira articulada, as experiências que serão detalhadas em quatro artigos específicos, apresentados nesse mesmo Consad 1, que descrevem estratégias de integração entre planejamento e orçamento; georeferenciamento de informações e ações governamentais; avaliação de políticas e programas; e capacitação de servidores públicos. A INTEGRAÇÃO ENTRE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO: O PROJETO ORÇAMENTO POR RESULTADOS A integração entre planejamento e orçamento é objeto do projeto de orçamento por resultados (OpR), realizado em parceria com a Secretaria de Fazenda e com apoio técnico do Fundo Monetário Internacional (FMI). O projeto tem como objetivo transformar a lógica orçamentária de maneira que o orçamento passe a refletir os principais resultados atingidos pelos órgãos da Administração Estadual. A estratégia de implantação baseia-se em Secretarias-piloto, ampliando pouco a pouco o escopo do projeto, de maneira que a lógica orçamentária esteja completamente revista para o próximo Plano Plurianual (PPA ). O mapeamento dos resultados é feito por meio de ferramentas de planejamento estratégico, que revisitam a missão do órgão e mapeiam os impactos, resultados intermediários e produtos. A principal metodologia utilizada para criar a cadeia de resultados baseou-se no Marco Lógico ou Quadro Lógico, desenvolvida para gestão de projetos, como instrumento para listar e relacionar 1) todos os insumos suficientes e necessários para gerar os as atividades previstas; 1 O quatro artigos mencionados são: 1) FERREIRA, S.P. Estruturação de sistemática de avaliação de impactos de programas e políticas públicas; 2) GODOY, M.G.; TALAMONI, C.D.; CIUFFA, A.I. Implementando um sistema integrado para gestão territorial no Estado de São Paulo; 3) PINTO, M.F.A. Gestores de Planejamento e Orçamento: a experiência paulista de capacitação voltada a resultados; 4) SOUZA, C.M.; SILVA, A.C.L. O Orçamento por Resultados como ferramenta da Gestão para Resultados o caso piloto no Governo do Estado de São Paulo.

4 4 2) todas as atividades suficientes e necessárias para que se chegue aos resultados desejados; 3) todos os resultados suficientes e necessários para que se alcance o objetivo do projeto; 4) o objetivo superior com o qual o projeto apenas colabora, que se assemelha à própria missão da organização (PFIFER, 2000). Nas palavras do autor: Trata-se de uma apresentação estruturada do conteúdo de um projeto de intervenção, na qual existe uma relação causal entre níveis: atividades/resultados, resultados/objetivo do projeto e objetivo do projeto/ objetivo superior. Essa cadeia e suas relações devem ser lógicas e plausíveis, mas não se trata de uma simples relação de causa/efeito. Levando em consideração que um projeto de desenvolvimento necessariamente encontra barreiras e limitações, também precisa ser incluído nessa lógica o elemento suposições importantes, que são fatores externos ao projeto, mas necessários para o seu êxito. Uma outra relação lógica considerada é aquela que vincula cada resultado e objetivo a um indicador que, por sua vez, está vinculado a uma fonte de comprovação. (PFIFER, 2000, p. 84) A partir dessa lógica, adaptou-se o desenho do quadro lógico a uma cadeia de resultados composta por produtos, que levam ao alcance de resultados intermediários que, por sua vez, colaboram para o atingimento dos impactos sociais previstos. No primeiro nível, abaixo dos produtos, alocam-se os insumos que, no caso do OpR, constituem os recursos orçamentários. Quadro 1 Hierarquia de Resultados Resultado final (Impacto) Resultado Intermediário (Efeito Direto) Resultado Imediato (Produto ou Serviço) Fonte: documentos do Programa Resultado Final Representa o impacto do uso do produto, é o objetivo superior da intervenção. O Impacto nem sempre é imediato e depende de outras condições, como a atuação de terceiros ou de outros programas ou mesmo de uma conjuntura favorável. Resultado Intermediário Representa o efeito ou impacto direto da utilização do produto ou serviço, implicando mudança de condição ou da forma de fazer as coisas. Significa que o produto ou serviço está sendo utilizado. Resultado Imediato Representa a disponibilização do produto ou serviço decorrente da intervenção. É o nível de mais fácil visualização e medição.

5 5 Para que se tenha segurança na relação de causalidade entre diferentes elos da cadeia e seja possível tomar decisões de alocação de recursos com base nos diferentes níveis de resultado (produto, resultado intermediário e impacto), dois outros projetos devem complementar a implementação da metodologia de OpR: o Projeto de custos e o Projeto de avaliação de políticas públicas. O primeiro, sob coordenação da Secretaria da Fazenda e também com apoio técnico do FMI, visa apurar os custos dos vários serviços prestados pelo Governo, apropriando as diferentes despesas aos produtos ou serviços produzidos pelos órgãos da Administração Estadual. Com a metodologia de custos implementada, é possível inserir no primeiro nível da cadeia de resultados a informação referente ao custo dos produtos, produtos estes que levarão aos resultados intermediários e, por fim, aos impactos sociais. Ambos os projetos foram desenvolvidos em sintonia, de maneira que os produtos ou serviços que tiveram seus custos apurados estão alinhados aos produtos que representam o primeiro nível da cadeia de resultados do OpR. Estes produtos, por sua vez, se tornaram as atuais atividades nas quais estão alocados os recursos por meio da Lei Orçamentária Anual, entrando, por lei, na lógica orçamentária do Estado. Já o Projeto de Avaliação de Políticas Públicas, sob responsabilidade da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional, pretende mensurar o impacto das políticas públicas, clarificando a relação de causalidade existente entre os produtos gerados pelos órgãos e os resultados intermediários esperados, e entre estes e os impactos sociais desejados. Articulando o resultado do projeto de custos e de avaliação de políticas públicas é possível entender, por exemplo, que a aplicação de pouco menos de R$8 milhões financiam 15 mil presos sentenciados na formação em educação básica (produto), que contribuem para o engajamento de milhares de apenados em atividades educacionais, possibilitando remissão da pena e melhor capacitação para o trabalho (resultados intermediários); que, por sua vez auxiliam na reintegração social do egresso (impacto social) 2. 2 Retirado da LOA 2013, da Secretaria de Administração Penitenciária, que foi piloto tanto do Projeto de Custos, quanto do OpR

6 6 O produto dessa cadeia de resultados Formação educacional e profissional em apoio à custódia e à reintegração foi inserido no orçamento dentro do Programa Gestão da Custódia e apoio à reintegração social da população penal e egressos, executado pela Secretaria de Administração Penitenciária, que foi o órgão piloto da implementação do OpR no Estado de São Paulo. Assim como a apuração dos custos advém de um mapeamento do tipo chão de fábrica dos produtos/serviços, que nos permite saber o custo de cada produto ou serviço produzido pelas organizações públicas, é a realização de avaliação que nos permitirá saber o quanto a concretização de 15 mil matrículas de presos sentenciados na educação básica colabora para a melhor capacitação para o trabalho e, o quanto esta contribui para a reintegração social do egresso. Como se vê, o orçamento por resultados permite utilizar informações de custo e de avaliação de impacto de políticas públicas de maneira articulada, fazendo do orçamento uma peça gerencial e não mais apenas um instrumento que prevê as receitas e despesas do Governo. É o instrumento que permite explicitar a ligação entre o gasto dos recursos públicos e os resultados planejados ou efetivamente obtidos, promovendo a alocação de recursos orçamentários em com base em alterações esperadas no desempenho. Isto é, insere no processo decisório a lógica da gestão por resultados. AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS, PROGRAMAS E PROJETOS: MENSURANDO IMPACTOS E TESTANDO NOVAS SOLUÇÕES O Estado de São Paulo conta com diferentes instrumentos de monitoramento das ações de governo que permitem acompanhar o andamento da implementação das políticas públicas. O mesmo não acontece com dinâmica de avaliação que, por conter tanto metodologias como ritmos diferentes da execução cotidiana das atividades de Governo, acaba, não raramente, ficando em segundo plano. Entretanto, apesar do monitoramento constante ser essencial à garantia de execução dos projetos prioritários de Governo, é somente a partir da avaliação de impacto que podemos descobrir os efeitos gerados por eles. Por isso, sua realização

7 7 é essencial para o avanço da gestão por resultados. O próprio processo de implementação do OpR, acima descrito, deixa claro a necessidade de serem mensurados os diferentes níveis de resultado e de se avaliar a relação de causalidade entre eles, para que se possam tomar decisões sobre alocação orçamentária com base em resultados. Por essas razões, em paralelo ao desenvolvimento do OpR e sua estratégia de disseminação a partir da implementação de pilotos, a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional iniciou um projeto de avaliação de impacto de programas governamentais. O objetivo é que os dois projetos caminhem lado a lado de maneira que, à medida que o OpR vai sendo implementado, passa a utilizar o produto das avaliações realizadas, para a construção de novas cadeias de resultado. Para a formulação e realização do projeto a Secretaria de Planejamento buscou a parceria da Fundação Seade, responsável pela produção e disseminação de estatísticas, dados e indicadores do Estado de São Paulo. A Fundação Seade, por sua vez, trouxe a parceria do Banco Mundial, por meio do DIME (Development Impact Evaluation), que nos apresentou uma metodologia inovadora, capaz de trazer insumos para o gestor da implementação. A proposta foi construir uma avaliação bottom up com a participação do gestor do programa avaliado na discussão do desenho de pesquisa a ser implementado. Para tanto, foram feitas diversas reuniões com os gestores de cada programa participante, de maneira a sensibilizá-los para a importância da avaliação enquanto feedback para suas próprias ações. Felizmente, encontramos gestores bastante colaborativos e muito interessados em conhecer o impacto social dos programas que coordenam e dispostos, inclusive, a expor as fragilidades enfrentadas na implementação, encarando o processo de avaliação como uma oportunidade para rever rumos e testar inovações. De outro lado, a participação da Secretaria de Planejamento permitiu a presença de uma visão mais distante do dia a dia do programa, questionando certos aspectos da implementação que, ao longo dos anos, foi sendo cristalizada.

8 8 Em relação à possibilidade de propor inovações, a metodologia trazida pelo DIME se mostrou bastante oportuna. A proposta trazida atende tanto aos princípios metodológicos e estatísticos de uma boa pesquisa acadêmica, quanto às preocupações do gestor, que quer resultados e respostas tempestivos. Em resumo, trata-se de avaliar a o impacto de cada programa e, além disso, entender o impacto de pequenas mudanças em seu desenho ou forma de implementação. As mudanças são inseridas em um grupo de tratamento, selecionado observando critérios estatísticos; enquanto um grupo de controle mantém a implementação do programa sem alterações. Dessa forma, dá-se ao gestor a chance de testar inovações em menor escala, percebendo o impacto destas no resultado dos programas. Os gestores dos programas selecionados, bem como os técnicos da Fundação Seade e da Secretaria de Planejamento foram capacitados na metodologia em uma oficina de três dias, que resultou em um primeiro desenho de avaliação para cada programa, construído de maneira bastante dialogada. O próximo passo será a identificação da confiabilidade das bases de dados existentes em cada programa e a elaboração do desenho da pesquisa de campo, que deverá contar com duas tomadas: uma primeira logo de início e outra após algum tempo de implementação das alterações promovidas. Para a definição dos programas a serem avaliados, foram observadas áreas de resultado, definidas a partir dos programas presentes no PPA São elas: Qualidade de Vida; Serviços Sociais Básicos; Desenvolvimento Econômico; Segurança e Justiça; e Excelência na Gestão Pública. Considerando o objetivo de disseminar a lógica da avaliação para as diferentes áreas do Governo, decidiu-se lançar mão novamente da estratégia da implementação por meio de projetos piloto, definindo-se um Programa pertencente a cada uma das áreas de resultado, para ser objeto de avaliação. O objetivo é que os atores envolvidos tanto da Secretaria de Planejamento, quanto da Fundação Seade sejam capacitados nesse processo e se tornem agentes de disseminação preparados para atuar na implementação de uma política sistemática de avaliação para todo o Governo de São Paulo.

9 9 PLANEJAMENTO E GESTÃO TERRITORIAL INTEGRADA A RESULTADOS Além deste esforço para relacionar a aplicação de recursos públicos à obtenção de impactos para a sociedade, impactos estes capturados por um processo sistemático de avaliação, há um outro desafio que o processo de planejamento e gestão devem enfrentar que é a dimensão regional. Com o objetivo de chamar atenção para essa questão, no início de 2011, o Governador promoveu a criação da Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano e modificou a denominação da Secretaria de Economia e Planejamento para Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional. A dimensão regional constitui uma forma de integração de ações de governo bastante relevante em um território complexo e desigual como o Estado de São Paulo. Porém, trata-se de uma das políticas mais desafiadoras em um Governo com forte tradição de planejamento e descentralização setoriais. Apenas para exemplificar, observa-se que a área de Educação está organizada em 91 (noventa e uma) Diretorias Regionais de Ensino, que não coincidem espacialmente com as 17 Diretorias Regionais de Saúde que, por sua vez, diferem das 22 Unidades Geográficas de Recursos Hídricos (regidas pela divisão das bacias hidrográficas do estado) que, também não equivalem às 14 Regiões Administrativas do Estado. Da mesma forma, os diferentes Planos Setoriais de longo prazo (ex: Saúde, Educação, Logística e Transportes, Transportes Metropolitanos etc.) devem também ser articulados entre si, uma vez que juntos produzem efeitos sobre o território, diferentes daqueles previstos isoladamente por cada Secretaria. Nesse sentido, somente por meio da integração das ações de Governo no território é que se pode potencializar a competitividade das diferentes regiões do estado, fazendo de cada nova estrada ou hospital uma oportunidade de desenvolvimento regional. Da mesma forma, a integração da dimensão regional ao planejamento e gestão permitem diagnosticar e promover relações de complementariedade entre as diferentes regiões do estado, ligando a concentração econômica e demográfica das quatro regiões metropolitanas (RMs de São Paulo, Campinas, Baixada Santista e Vale do Paraíba) às regiões mais economicamente deprimidas do Estado, bem como às áreas de conservação ambiental. Trata-se, por tanto, de mapear os fluxos inter-regionais existentes nas diferentes áreas e identificar oportunidades para o desenvolvimento conjunto das várias regiões

10 10 Como primeiro e importante passo para essa integração é que surge o Sistema Integrado de Gestão Territorial que busca integrar em um único portal informações georeferencidas sobre os indicadores socioeconômicos do estado (produzidas pela Fundação Seade); os Planos Setoriais de Governo; os dados do PPA, LDO, LOA e execução orçamentária; as características ambientais e de zoneamento econômico e ecológico; as características geológicas e mapeamento de áreas de risco; e a execução de projetos prioritários de Governo. A partir da integração de diferentes bancos de dados e georeferenciamento de informações setoriais antes não territorializadas será possível observar as vulnerabilidades e oportunidades existentes nas diferentes regiões, bem como propor articulações e intervenções que potencializem o desenvolvimento das diferentes localidades. Longe de ser apenas um novo Sistema ou aporte tecnológico, o Sistema Integrado de Gestão Territorial pretende ser uma poderosa ferramenta de planejamento e gestão que insere a lógica regional na articulação das diferentes áreas de políticas públicas. ESTRATÉGIA DE DISSEMINAÇÃO DA GESTÃO POR RESULTADOS NO ESTADO DE SÃO PAULO, POR MEIO DA CAPACITAÇÃO ORIENTADA A RESULTADOS Não é apenas no Estado de São Paulo 3 que área dedicada à elaboração do orçamento e ao acompanhamento da execução orçamentária é extremamente técnica. Felizmente, o governo paulista conta, nessa área, com servidores bastante treinados nas atividades que desempenham e que conhecem profundamente tanto o processo orçamentário, quanto as regras e diretrizes estabelecidas pelos órgãos de controle. A questão é que a implementação da gestão por resultados traz para o orçamento uma lógica não apenas técnica, mas sobretudo gerencial e, com isso, reforma boa parte dos pressupostos sobre as quais estão consolidadas as práticas vigentes. Nesse sentido, o avanço do projeto depende de uma mudança cultural na 3 Além dos casos de outros estados brasileiros e do Governo Federal, este último que conta com a estrutura técnica da SOF, o mesmo ocorre em outros países, como por exemplo a Argentina, que revelou a mesma característica durante a exposição sobre a implementação do orçamento por resultados, no Congreso del CLAD, realizado em Cartagena, em 2012.

11 11 forma de ver o processo orçamentário e exige o envolvimento da área técnica para que obtenha sucesso. A forma encontrada para disseminar essa nova visão sobre o processo orçamentário visão esta que inclui as dimensões regional e de resultado - foi a realização de um curso de capacitação para os membros dos Grupos Setoriais de Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas (GSPOFPs). Os GSPOFPs são pequenos grupos de servidores, lotados nas diferentes Secretariais, responsáveis pela elaboração da proposta orçamentária do órgão ao qual estão vinculados, bem como pelo acompanhamento da execução orçamentária ao longo do exercício. São bastante familiarizados com os sistemas orçamentários (no caso de São Paulo, o SIAFEM e o SIGEO) e desenvolvem seu trabalho principalmente inserindo informações nos sistemas, por meio dos quais mantém constante contato com os técnicos das Secretarias de Planejamento e Fazenda. O curso foi organizado pela Secretaria de Planejamento, com a colaboração da Fundação para o Desenvolvimento Administrativo (Fundap), utilizando recursos do Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento nos Estados e do Distrito Federal (PNAGE). Para promover a cultura da gestão por resultados, os conhecimentos foram organizados em módulos, sendo que ao final de cada um deles, os servidores participantes, divididos em grupos, deveriam elaborar e entregar um produto, aplicando à sua realidade os conceitos discutidos pelo especialista encarregado de transmitir o conteúdo. Ao longo das 152 horas de curso, foram produzidos diversos produtos, que foram desde a elaboração de árvores de problemas para suas áreas de atuação e da construção de um esboço de cadeia de resultados, até a aplicação da dimensão regional em relatórios de execução orçamentária e a elaboração de planilhas de acompanhamento físico e financeiro para seus órgãos. Todos os produtos entregues foram avaliados e devolvidos com feedback, para que o grupo pudesse aprender com os próprios erros. Ao final, os diferentes produtos elaborados ao longo do curso foram revistos e concatenados de modo a resultar na estruturação do produto final, que foi o desafio de construir uma forma de acompanhamento gerencial do orçamento.

12 12 Os trabalhos finais foram apresentados a uma banca composta pelos Coordenadores de Planejamento e de Orçamento da Secretaria de Planejamento; pela Coordenadora de Administração Financeira da Secretaria da Fazenda; por assessores do Gabinete de ambas as Secretarias e pela Secretária Adjunta de Planejamento e Desenvolvimento Regional. A banca discutiu e deu nota aos trabalhos e, ao final, premiou o grupo vencedor. A presença dos membros da banca foi fundamental para que os servidores entendessem que as mudanças propostas vão de fato ocorrer e que o curso era um momento importante de aprendizado. A lógica da entrega de produtos ao final de cada módulo forçou a aplicação do conteúdo à realidade dos servidores que, na maioria das vezes, foram capazes de produzir adaptações para a superação de inadequações entre teoria e prática. Além disso, fortaleceu, na própria metodologia do curso, a lógica da gestão por resultados. A premiação gerou uma motivação extra, acompanhada do reconhecimento dos colegas e dos Coordenadores do Planejamento e da Fazenda. Por fim, os trabalhos em grupo geraram uma importante troca de experiências entre os servidores das diferentes secretarias, que culminou com um aprendizado mútuo e com a organização de uma rede de cooperação entre os diferentes GSPOFPs, que hoje se reúnem periodicamente, tanto presencialmente, quanto por meio de um grupo de mensagens virtual. CONCLUSÃO Conforme já mencionado, o detalhamento das experiências relatadas neste artigo pode ser encontrado nos trabalhos específicos elaborados para este mesmo Congresso do Consad. O objetivo do presente texto foi trazer um olhar geral e articulado sobre as diferentes iniciativas que constituem a abordagem de gestão por resultados que vem sendo implementada pelo Governo do Estado de São Paulo. Tal abordagem se realiza por meio da criação de um novo alinhamento entre planejamento, orçamento, avaliação e desenvolvimento regional e trabalha a partir da integração e, em alguns casos, revisão de diferentes práticas pré-existentes no Estado.

13 13 Dada a complexidade e o tamanho do Governo do Estado de São Paulo, um Governo com mais de um milhão de servidores públicos (entre ativos e inativos) e um orçamento de R$173 bilhões 4, utilizou-se como estratégia de execução, além do aproveitamento das experiências já existentes, a implementação por meio de projetos-piloto. Essa abordagem nos permite observar o impacto das mudanças e corrigir rumos, fazendo as adaptações necessárias, antes de abranger o Governo como um todo. Além disso, nos permite ganhar novos apoiadores ao longo do caminho, construindo uma rede pró-mudança que vai aumentando à medida que a implementação avança. Da mesma forma, para que possamos alcançar uma segunda etapa, com a disseminação dos projetos para o Governo como um todo, é preciso envolver, motivar e incentivar a mudança nos servidores públicos. Nesse ponto, a capacitação se torna uma ferramenta essencial que pretende fazer dos servidores públicos agentes dessa transformação, preparando-nos para uma implementação mais ampla, consistente e duradoura. 4 Orçamento total previsto na LOA Deste montante, ainda devem ser deduzidas as transferências aos municípios. A previsão é que mais de R$20 bilhões seja destinados a investimentos.

14 14 AUTORIA Cibele Franzese Secretária Adjunta de Planejamento e Desenvolvimento Regional do Estado de São Paulo e Professora da Fundação Getulio Vargas de São Paulo. Endereço eletrônico:

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