INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAÇÃO PARA A AGRICULTURA FOLHA DE ROSTO PARA PRODUTOS DE COOPERAÇÃO TÉCNICA
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1 INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAÇÃO PARA A AGRICULTURA FOLHA DE ROSTO PARA PRODUTOS DE COOPERAÇÃO TÉCNICA Identificação Consultor(a) / Autor(a): COLMAR RODRIGUES DOMINGUES Número do Contrato: Nome do Projeto: PCT/BRA/IICA/07/09 Desenvolvimento Territorial Oficial/Coordenador Técnico Responsável: Breno Aragão Tibúrcio Data /Local: Brasília, 25 de agosto de 2012 Classificação Temas Prioritários do IICA Agroenergia e Biocombustíveis Sanidade Agropecuária Biotecnologia e Biosegurança Tecnologia e Inovação x Comércio e Agronegócio Agroindústria Rural Desenvolvimento Rural x Recursos Naturais Políticas e Comércio Comunicação e Gestão do Conhecimento x Agricultura Orgânica Outros: Modernização Institucional x Palavras-Chave: economia, planejamento, desenvolvimento territorial Resumo Título do Produto 03: Documento contendo proposta especifica de gestão e implementação dos projetos estratégicos territoriais dentro da dimensão econômica, tendo como base os Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável Subtítulo do Produto: Proposta estratégica de gestão e implementação dos PTDRS Resumo do Produto: Baseada nos projetos estratégicos territoriais sistematizados dos PTDRS de 88 territórios, o documento propõem a formulação de uma proposta visando criar os elementos para a construção de uma nova economia da sustentabilidade territorial. Qual Objetivo Primário do Produto? Elaborar uma proposta de implementação dos projetos da dimensão econômica, tendo como base os PTDRS. Que Problemas o Produto deve Resolver? Refletir sobre as possibilidades de construção de uma nova economia da sustentabilidade territorial Como se Logrou Resolver os Problemas e Atingir os Objetivos? Tomando como base os projetos estratégicos territoriais sistematizados e categorizados dos PTDRS/ Quais Resultados mais Relevantes? Ampliar os conhecimentos e possibilitar a formulação dos objetivos estratégicos de implementação dos PTDRS O Que se Deve Fazer com o Produto para Potencializar o seu Uso? Ser apresentado no âmbito da SDT/MDA para apreciação e orientar a implementação dos PTDRS.
2 PROJETO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERNACIONAL BRA/IICA/07/2009 DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL PRODUTO DE CONSULTORIA 03 DOCUMENTO CONTENDO PROPOSTA ESPECÍFICA DE GESTÃO E IMPLEMENTAÇÃO DOS PROJETOS ESTRATÉGICOS DENTRO DA DIMENSÃO ECONÔMICA, TENDO COMO BASE OS PLANOS TERRITORIAIS DE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVEL Elaboração: Colmar Rodrigues Domingues Brasília, agosto de 2012
3 LISTA DE SIGLAS APL Arranjo produtivo local. ASCOOB Associação das Cooperativas de Apoio a Economia Familiar da Bahia. ATER Assistência Técnica e Extensão Rural BC Banco Central do Brasil BSC Bases de Serviços de Comercialização CRESOL: Cooperativa de Crédito Solidário EPE Estudo de Potencialidade Econômica IICA Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária MAPA Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MI Ministério da Integração Nacional MPE Micros e Pequenos Empreendimentos PAC Programa Aceleração do Crescimento PETs Projetos Estratégicos Territoriais PPA Plano Plurianual PRONAT Programa Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais PST Plano Safra Territorial PTC Programa Territórios da Cidadania PTCP Plano Territorial de Cadeias Produtivas PTDRS Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável RL Reserva Legal SAF Secretaria de Agricultura Familiar SCS Sistema de Categorias e Subcategorias de Projetos Estratégicos SDT Secretaria de Desenvolvimento Territorial SGE - Sistema de Gestão Estratégica SUASA Sistema único de Sanidade Agropecuária UNICAFES União Nacional das Cooperativas da Agricultura Familiar e da Economia Solidária
4 SUMÁRIO APRESENTAÇÃO...5 I - INTRODUÇÃO...6 II CONSIDERAÇÕE S SOBRE UMA PROPOSTA DE DINAMIZAÇÃO ECONÔMICA DOS TERRITÓRIOS RURAIS A PARTIR DOS PROJETOS DOS PTDRS III - PROPOSTA ESPECÍFICA DE GESTÁO E IMPLEMENTAÇÃO DOS PROJETOS ESTRATÉGICOS TERRITORIAIS DENTRO DA DIMENSÃO ECONÔMICA, TENDO COMO BASE OS PLANOS TERRITORIAIS DE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVEL Os Projetos Estratégicos Territoriais dos PTDR S na Dimensão Econômica...36 V - CONSIDERAÇÕE S FINAIS...42 VI - REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO...44
5 APRESENTAÇÃO O presente documento apresentado como Produto 03 de Consultoria ao Instituto Interamericano de Cooperação Agrícola (IICA) tem como objetivo a elaboração de uma proposta específica para a implementação e gestão dos projetos estratégicos territoriais dentro da dimensão econômica, tendo como base os Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) elaborados e sistematizados em 88 dos 164 territórios que compõem o Programa Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais da Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Para isso, está estruturado em uma introdução, onde se apresenta brevemente o resultado do planejamento, os números de projetos, as principais tendências dos projetos e os elementos principais que compõem a estratégia geral de gestão para a implementação dos PTDRS. Na segunda parte traz considerações sobre uma proposta de dinamização econômica do desenvolvimento sustentável a partir dos PTDRS. O foco das reflexões são as concepções de dinamização econômica e inclusão produtiva presentes nos documentos da SDT e suas possíveis implicações para os sistemas produtivos, cadeias produtivas e arranjos produtivos. A terceira parte trabalha a proposta especifica de gestão e implementação dos projetos estratégicos da dinamização econômica, tendo como base os PTDRS. Apresenta quais são os principais projetos econômicos e os principais objetivos estratégicos que estes projetos permitem formular, visando subsidiar tanto a construção tanto do sistema de gestão dos PTDRS nos territórios quanto os programas e políticas públicas do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Na quarta parte apresentamos as categorias e subcategorias dos projetos estratégicos dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável. E, por último, a quinta parte contém as considerações finais, em que destacamos, num apanhado geral, as possibilidades de constituir os programas estruturantes e de transição para a sustentabilidade através da organização dos sistemas produtivos, das cadeias produtivas e dos arranjos produtivos locais dos territórios, como condição essencial para o seu desenvolvimento socioeconômico.
6 I - INTRODUÇÃO A Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) está em fase de conclusão da elaboração ou qualificação dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) em 164 territórios do Programa Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT) e do Programa Territórios da Cidadania (PTC). A primeira parcial dos documentos elaborados e em versão final, num total de 88 planos, foi submetida à sistematização 1 para identificar e contabilizar os projetos estratégicos territoriais. Foram identificados projetos em 23 categorias e 243 subcategorias nas dimensões ambientais, socioeconômicas, políticoinstitucionais e sociocultural educacional. O quadro 1 traz uma síntese dos projetos por dimensão e as principais tendências por categorias e subcategorias de projetos estratégicos territoriais, que servirão como base para a capacitação dos colegiados e das redes de colegiados no processo de gestão dos PTDRS, conforme descreveremos mais adiante. QUADRO 01 Número de projetos por dimensão e as principais tendências identificadas em 88 PTDRS: DIMENSÃO Nº. PET TENDÊNCIAS DOS PROJETOS ESTRATÉGICOS Ambiental 912 Gestão ambiental Saneamento básico (água, lixo, esgoto e drenagem) Socioeconômica Organização, melhoria e fomento de cadeias produtivas Sociocultural educacional Políticoinstitucional arranjos produtivos locais Infraestrutura para a dinamização econômica e para os públicos rurais Patrimônio cultural material e imaterial Melhoria nos serviços e infraestrutura de saúde e educação Gestão social do desenvolvimento territorial Gestão dos serviços públicos 1 A assessoria de planejamento territorial propôs a criação de um sistema de categorias, compiladas no documento elaborado por DOMINGUES, C. OSÓRIO, Carlos. Sistemas de Categorias e Subcategorias dos Projetos Estratégicos Territoriais dos PTDRS. SDT/MDA Brasília,
7 Como se pode observar no quadro acima, entre as categorias e subcategorias de projetos, a maior incidência se encontra na dimensão socioeconômica, porém, cabe lembrar que ela está estreitamente relacionada, no âmbito de cada PTDRS, às outras dimensões. Por isso, ao se priorizar a apresentação de uma proposta especifica para a dimensão econômica, esta somente faz sentido para os territórios se estão visando à eleição e priorização dos tipos de investimentos que se quer fazer ou para eleger as políticas públicas que se pretende acessar. Esta separação não existe na realidade do território, conforme visão apresentada pelos PTDRS, sobretudo, no que se refere ao perfil e às características territoriais da agricultura familiar e demais seguimentos rurais. Num cenário estimado atualmente, a conclusão dos PTDRS dos territórios pelo menos dos 164 hoje incorporados ao Pronat abre um novo ciclo tanto no processo de planejamento territorial como na própria política territorial conduzida pela Secretaria do MDA. Isso porque os objetivos e metas também irão se alterar. Não se trata mais de investir maciçamente na mobilização e sensibilização buscando a persuasão dos atores sociais em torno da abordagem territorial, em torno dos recortes espaciais territoriais, em torno da forma de composição e organização dos colegiados territoriais. Também não terá como foco a delimitação territorial do conhecimento (diagnóstico com abordagem territorial) e nem no esforço desmedido para identificar e formular propostas (eixos de desenvolvimento e projetos estratégicos territoriais) que caracterizam os planos. Este novo ciclo, como se está configurando, terá como perspectiva a consolidação da abordagem territorial como política de estado, os esforços para ampliar e aprofundar as articulações político-institucionais para a implementação cada vez mais integrada das políticas públicas com a participação dos atores territoriais e, por outro lado, a qualificação das estratégias de desenvolvimento nos territórios, ou seja, dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável. Por isso, a partir da conclusão dos PTDRS dos territórios, abre-se um novo ciclo no processo de planejamento: o ciclo de implementação e gestão dos PTDRS. Por essa razão, a SDT/MDA está propondo uma estratégia de gestão dos PTDRS. Esta estratégia está composta das concepções de gestão participativa de planos, instrumentos metodológicos e institucionais e os mecanismos de execução. Os 7
8 mecanismos de execução estão compostos, dentre outras coisas, pelo fluxo de articulação federativa, capacitação para a gestão e construção do sistema de gestão dos planos pelos colegiados territoriais. Em síntese, esse fluxo se caracteriza por: 1) A articulação federativa entre a União, Estados e Municípios (também pode ser nominada de articulação de políticas públicas) e implica nos acordos e compromissos dentro do Governo Federal, com os Estados e Municípios. Este é um processo natural na gestão pública. Os acordos serão em torno da abordagem territorial, financiamento/investimento nos projetos estratégicos territoriais e implementação com gestão social pelos colegiados das políticas públicas federativas. Este processo está legitimado pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e ganha reforço teórico da nova teoria da administração pública. 2) Orientação, capacitação e formação para a gestão dos PTDRS. Este processo deverá ser realizado com as equipes técnicas dos colegiados, entidades parceiras, gestores públicos nos estados e rede de colegiados estaduais. Tem como objetivo orientar a construção do Sistema de Gestão dos PTDRS nos territórios que, inclui, entre uma diversidade de tarefas, o aprofundamento e qualificação dos projetos estratégicos. 3) O Sistema de Gestão dos PTDRS: será a implementação dos PTDRS propriamente dito. Envolverá a reorganização e organização das institucionalidades para a gestão dos planos, definição das agendas operacionais, do sistema de monitoramento e avaliação. O sistema deverá ter um perfil mais técnico e outro de articulação político-institucional. Este fluxo previsto para a estratégia de implementação dos PTDRS como um todo é o mesmo que deve ser adotado para a proposta específica para os projetos estratégicos territoriais da dimensão econômica dos PTDRS. Para a construção da estratégia de implementação dos PTDRS, um dos primeiro passos foi a criação do Sistema de Categorias e Subcategorias de Projetos Estratégicos Territoriais dos PTDRS. Este Sistema permite desagregar os projetos, analisar suas principais tendências, reagrupar em objetivos estratégicos para 8
9 orientar o governo na oferta de políticas públicas e o colegiado na gestão dos Planos. Também é possível a criação de programas estratégicos de desenvolvimento sustentável dos territórios rurais, com objetivos, metas, mecanismos de execução, financiamento e sistema de gestão territorial. Na verdade, esta deverá ser a tendência a ser seguida pelo governo. Estes programas ainda poderão ser estruturais e de transição para a sustentabilidade, conforme veremos mais adiante. Assim como foi orientado a elaboração e qualificação dos PTDRS nas dimensões ambientais, socioeconômicos, político-institucionais e socioculturais educacionais, também foi elaborado o Sistema. A sistematização permitiu ainda agrupar os projetos em duas grandes características, estruturais e de transição, para facilitar a elaboração de estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável. Uma delas possibilita estabelecer as grandes metas do planejamento, estruturando a realidade dos territórios com infraestrutura, bens e serviços no âmbito das versões do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC I e II) e, a outra, estabelecer as metas visando à transição para a sustentabilidade. Na estratégia de gestão dos PTDRS, o papel da SDT/MDA é fundamental. Caberá a ela coordenar o processo, realizar ou mobilizar as articulações, orientar os colegiados e gestores e criar os fluxos de integração entre as demandas territoriais e as políticas públicas federativas. É claro que o papel da SDT está sempre voltado para a consolidação da abordagem territorial como melhor escala de promover o desenvolvimento participativo e o diálogo entre o governo e as populações dos territórios. Não deverá ser atribuição da SDT/MDA a implementação das políticas dos demais parceiros, mas facilitar os processos e apoiar na qualificação das demandas territoriais sejam elas formuladas em projetos socioeconômicos, ambientais, socioculturais educacionais ou político-institucionais, inclusive, aqueles conjuntos de projetos que tratam da melhoria da gestão dos serviços públicos e da gestão do desenvolvimento territorial sustentável. Para isso, a SDT deverá ofertar as orientações necessárias, por dimensão do desenvolvimento sustentável com abordagem territorial ou por conjunto de projetos 9
10 estratégicos que venham a se manifestar importantes e paradigmáticos para a implementação dos PTDRS. Estas orientações podem ser assim formuladas: a) Orientação geral para a implementação dos projetos estratégicos territoriais voltados para a dinamização econômica dos territórios rurais. Seu objetivo visa orientar a articulação federativa, a capacitação para gestão dos PTDRS e a construção do Sistema de Gestão dos PTDRS na dimensão socioeconômica. b) Orientação geral para a implementação dos projetos estratégicos territoriais voltados para o fortalecimento das redes territoriais de cooperação, das institucionalidades territoriais (político-institucional). Seu objetivo visa orientar a articulação federativa, a capacitação para gestão dos PTDRS e a organização do Sistema de Gestão dos PTDRS. c) Orientação geral para a implementação dos projetos estratégicos territoriais voltados para a dimensão ambiental do desenvolvimento sustentável. Visa promover a articulação federativa, a capacitação para a gestão dos PTDRS e a construção do Sistema de Gestão dos PTDRS. d) Orientação geral para a implementação dos projetos estratégicos voltados para a dimensão sociocultural educacional. Visa promover a articulação federativa, a capacitação para a gestão dos PTDRS e a construção dos Sistemas de Gestão dos PTDRS. e) Programa de Formação de Agentes de Desenvolvimento para o desenvolvimento sustentável dos territórios rurais (diretrizes da sustentabilidade, grandes objetivos, indicadores, mecanismos de execução, dentre outros) para a formação, capacitação e qualificação no âmbito da sustentabilidade do desenvolvimento territorial. Esta meta é transversal e deverá orientar todo o processo de estruturação e transição para a sustentabilidade. Deverá proporcionar os elementos estratégicos para a organização e qualificação do saber e do conhecimento, das características paradigmáticas da sustentabilidade, dos serviços, do empreendedorismo, da cooperação e competitividade territorial sistêmica, da nova ruralidade, do papel da agricultura familiar no desenvolvimento 10
11 rural, dos imperativos éticos da sustentabilidade, dos imperativos emergenciais da sustentabilidade, da importância crucial da identidade territorial, da nova ruralidade, das novas institucionalidade, da nova economia, da cultura, do meio ambiente, do papel das universidades, da educação, dentre outros. É papel dessa consultoria, formular subsídios para a SDT/MDA construir orientações, tomando como embasamento as análises sistêmicas dos projetos estratégicos territoriais dos PTDRS. Este trabalho terá como enfoque os projetos estratégicos na dimensão socioeconômica, extraídos da sistematização dos PTDRS de 88 territórios rurais. 11
12 II CONSIDERAÇÕES SOBRE UMA PROPOSTA DE DINAMIZAÇÃO ECONÔMICA DOS TERRITÓRIOS RURAIS A PARTIR DOS PROJETOS DOS PTDRS. A orientação geral para a implementação dos projetos estratégicos territoriais voltados para a dinamização econômica dos territórios rurais que tem como objetivo a articulação federativa, a capacitação para gestão dos PTDRS e a construção do Sistema de Gestão dos PTDRS na dimensão socioeconômica será objeto das reflexões neste documento. As outras orientações sobre a dimensão ambiental, político-institucional e sociocultural educacional serão aqui tratadas como implícitas. Vale ressaltar aqui que estas orientações gerais são compostas de diretrizes (as concepções e princípios), objetivos estratégicos, instrumentos, mecanismos e fluxo de execução. Antes, porém, de avançar na proposta em si, iremos fazer algumas reflexões que consideramos importantes e que fundamentarão nosso argumento da questão econômica nos territórios rurais. É claro que serão brevemente tratados na amplitude que se julga necessário para subsidiar posteriormente os debates com os territórios. A primeira questão que iremos abordar é que a Secretaria de Desenvolvimento Territorial do MDA, apesar de ter uma área de resultado 2 voltada para a dinamização econômica dos territórios rurais e mais recentemente ter inserido a proposta de inclusão produtiva no seu Planejamento Estratégico Institucional (2011) como uma área de resultados a ser gerada, especialmente para atender as iniciativas do Plano Brasil Sem Miséria e, ao longo do tempo, alcançar resultados significativos no âmbito dos negócios e comércio da agricultura familiar e demais segmentos rurais conforme expresso na Lei da Agricultura Familiar (2005) ainda não conseguiu formular uma proposta estratégica de dinamização econômica que aponte um modelo (ou padrão) de economia advogado pela abordagem territorial do desenvolvimento em curso. Podemos dizer que tem 2 A Secretaria de Desenvolvimento Territorial tem definida em seu planejamento seis áreas de resultados, quais sejam: 1) Institucionalização e financiamento da política de desenvolvimento territorial; 2) Gestão integrada de políticas públicas; 3) dinamização econômica e inclusão produtiva nos territórios; 4) Fortalecimento da gestão social nos territórios rurais; 5) Desenvolvimento de capacidades humanas e institucionais; 6) Desenvolvimento organizacional da Secretaria de Desenvolvimento Territorial. 12
13 oscilado entre acelerar a dinâmica da economia embasada no discurso da sustentabilidade atual que percorre os teorias, práticas e reflexões internacionais e a Economia Solidária ou com integração solidária. Isso tomando como ponto de partida os sistemas produtivos da agricultura familiar e rural, as cadeias produtivas e os arranjos produtivos locais e todo o conjunto de políticas públicas e estratégias que conformam uma nova economia, a partir da microeconomia com enfoque territorial (escala territorial) do desenvolvimento sustentável. E é fundamental frisar que é a microeconomia - sua equidade, sustentabilidade, capacidade de acumulação, distribuição, de gerar renda, emprego, trabalho e inclusão socioeconômica nos territórios - que dá legitimidade à macroeconomia, a qual, por outro lado, lhe dá sustentação exógena e não o seu contrário, como pode parecer. Esse será o centro da nossa proposta, até mesmo porque a escala territorial possibilitará reforçar os recursos, os investimentos, a organização, as delimitações ambientais e climáticas, as redes sociais de cooperação e competitividades, as institucionalidades e, especialmente, a gestão social do desenvolvimento, considerando os interesses, necessidades e anseios da diversidade dos atores que compõem os territórios, como historicamente ocorre em todo o Brasil. Incluir a participação estratégica na economia territorial dos modos de produção da agricultura familiar, considerando sua vasta contribuição para gerar emprego, ocupação, alimentos, modos de vida, conservação dos biomas e desenvolvimento de novas tecnologias, inclusão produtiva, financeira e social é um papel do Ministério do Desenvolvimento Agrário e que é atribuído à política territorial da Secretaria de Desenvolvimento Territorial. No entanto, o papel da SDT/MDA não deverá se restringir as atribuições que lhe confere o MDA, como o próprio MDA espera dela. A SDT tem condições de ir além, proporcionar as condições para superar as limitações que sempre tem sido apontadas ao MDA, de promover o desenvolvimento rural no Brasil a partir de uma setorialidade da economia, que são os modos de produção agrícolas de cunho familiar, mesmo no âmbito dos entendimentos da nova ruralidade. Esse ir além significa criar as condições e os mecanismos para que o MDA possa congregar a diversidade de parceiros e políticas 13
14 públicas que poderão dar conta daquilo que não lhe é atribuição, tais como as políticas sociais voltadas para a educação, saúde, cultura, lazer, segurança, seguridade, infraestrutura, urbanização, saneamento, meio ambiente, habitação, energia, mobilidade, sistemas financeiros, etc. O que se tem observado na estratégia da SDT/MDA para uma nova economia territorial são esforços no sentido de valorizar e apoiar movimentos considerados táticos as iniciativas socioeconômicas da agricultura familiar e segmentos rurais e da economia solidária. Em grande parte, essas iniciativas não são novas ou exclusivamente são resultados do fomento e da mobilização da política territorial. São resultados das lutas, mobilizações e organização do movimento social e sindical do campo e dos pequenos e médios municípios nos últimos trinta anos, cujo principal enfoque pode ser resumido nos esforços para estruturar o associativismo e cooperativismo, os novos serviços técnicos, as novas tecnologias sociais, a comercialização, os negócios, a inclusão produtiva, a visibilidade e diversidade de públicos, o movimento da economia solidária, dentre outros. Também na elaboração de planos de potencialidades econômicas, das dinâmicas econômicas, a elaboração de informações e conhecimentos das realidades dos territórios voltados para a agricultura familiar, como pode ser visto no acervo de documento produzido para os territórios e com os territórios, tais como: os Estudos Propositivos de Dinamização Econômica dos Territórios Rurais ( ), os Planos Safras Territoriais ( ), os Estudos de Potencialidade Econômica ( ), os Planos Territoriais de Cadeias Produtivas ( ), os Planos de Negócios dos Empreendimentos ( ), as Bases de Serviços de Comercialização e Cooperativismo ( ), dentre outros. Em termos de mobilização e resultados estratégicos da SDT/MDA, poderíamos inserir o apoio à constituição da União Nacional das Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia Solidária (UNICAFES) que abrange cerca de 1100 cooperativas em todo o Brasil, a Associação Nacional das Cooperativas de Crédito Solidário (ANCOSOL) com a diversidade de sistemas financeiros de crédito solidário, tais como a CRESOL, CRENHOR, ASCOBI, dentre outros. 14
15 Esse processo cuja tendência apontava para a criação da nova lei do cooperativismo da agricultura familiar e da economia solidária (que poderia estabelecer os nexos rural/urbano da organização econômica do território) e, portanto, de uma política nacional, da ampliação e disseminação do cooperativismo/associativismo integrado e solidário, os sistemas financeiros territoriais de crédito solidário, os sistemas estaduais de comercialização da agricultura familiar e da economia solidária (SECAFES), os sistemas territoriais de serviços e extensão rural (REDES DE ATER), os sistemas de sanidades agropecuárias (SUASA), o comércio justo, os sistemas de agroindustrialização, dentre outros, encontram-se, numa avaliação muito breve, sem configuração precisa pela estratégica territorial ou política territorial da SDT enquanto elementos que poderiam auxiliar na formulação de uma nova economia ou enquanto elementos macros de composição de uma nova economia. Além disso, estas iniciativas destacadas acima, com o apoio do movimento social e sindical do campo e das organizações urbanas da economia solidária e gestões municipais de muitos territórios do Brasil, eram auxiliadas na forma de custeio e infraestrutura com os recursos do PROINF da SDT/MDA e de uma diversidade de recursos de outros parceiros, tais como a Fundação Banco do Brasil, Banco do Nordeste, Banco da Amazônia, Banco do Brasil, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, Banco do Estado do Rio Grande do Sul e recursos de organizações internacionais (Projeto Dom Hélder Câmara), dentre outros. Recordemos a intensa mobilização socioprodutiva das mulheres agricultoras dos territórios, das comunidades quilombolas, dos pescadores artesanais, da diversidade de setores e cadeias produtivas tais como o artesanato rural, a produção de leite, a caprinocultura, as redes produtivas da apicultura, as redes produtivas extrativistas, dentre outras que tinham nexo no debate da política territorial, às vezes, diretamente com a SDT/MDA. Também é importante destacar a intensa mobilização das universidades públicas e comunitárias, tais como as universidades federais de Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte, Bahia, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Santa Catarina, 15
16 São Paulo, Rio Grande do Sul, Distrito Federal, Mato Grosso (estadual) e as mais de 45 universidades comunitárias que se envolvem com a economia solidária e as cooperativas da agricultura familiar, seja na forma de pesquisa, extensão, ensino e serviços. É importante destacar a inegável contribuição de organismos internacionais na política territorial, em especial, o IICA (Instituto Interamericano de Cooperação Agrícola) que apóia diretamente a política territorial pelos acordos de cooperação, mas também desenvolve intensas atividades próprias na política territorial, voltadas para estudos, análises, debates e tecnologias sociais da sustentabilidade. Além disso, cabe ressaltar o papel inicial da FAO e do PNUD que, de uma forma ou de outra, contribuíram nos debates sobre o desenvolvimento rural, produção de alimentos no Brasil, realização de estudos e planejamento voltado para os territórios. Estes esforços estavam no centro da mobilização e diálogo com a antiga Gerência de Negócios e Comércio (GNC) da SDT/MDA até final de 2008, quando então seria criado o Departamento de Cooperativismo, Negócios e Comércio (DECOP) e logo em seguida transformado em Departamento de Inclusão Produtiva (DIP). O DIP hoje prioriza os processos de capacitação em associativismo e cooperativismo, as Bases de Serviços, a elaboração de planos de negócios para cadeias produtivas Os Planos Territoriais de Cadeias Produtivas e os Planos de Negócios dos Empreendimentos e o Mapa de Oportunidades do Plano Brasil Sem Miséria. E tem como foco principal, pelo menos é o que se pode deduzir do seu recente informe sobre o planejamento, as Bases de Serviços, os Planos Territoriais de Cadeias e o Plano Brasil Sem Miséria. Portanto, não lhe pode ser atribuída à responsabilidade exclusiva pela formulação de uma estratégia econômica ou de uma proposta econômica a ser implementada a partir dos PTDRS das principais tendências tarefa do planejamento territorial a partir da análise conjunta dos projetos estratégicos territoriais dos PTDRS. Podemos arguir, que uma proposta de dinamização econômica deverá resultar tanto das ofertas do governo, enquanto política de estado, como das demandas dos territórios, enquanto iniciativas do conjunto da sociedade organizada, indo além da setorialidade econômica da agricultura familiar. Os PTDRS, a partir dos 16
17 Projetos Estratégicos Territoriais, propõem isso. Talvez este seja um dos elementos mais importantes para a formulação de uma proposta por parte da Secretaria de Desenvolvimento Territorial e que ainda reúna também a vasta contribuição da academia e dos organismos de cooperação internacionais. É importante, portanto, examinarmos com mais profundidade se existem condições concretas para a formulação de uma proposta estratégica de dinamização econômica dos territórios rurais levando em conta as políticas públicas de Estado. E de igual forma, precisamos analisar se os projetos estratégicos territoriais contribuem para esta formulação ou dito de outra forma, os projetos estratégicos territoriais dos PTDRS poderão compor os elementos para a formulação de diretrizes e objetivos estratégicos para uma proposta não somente de implementação dos planos, mas de dinamização econômica e inclusão produtiva nos territórios rurais na perspectiva da sustentabilidade? A eficiência e eficácia dos instrumentos de gestão social do desenvolvimento sustentável dos territórios rurais, no caso dos projetos estratégicos territoriais dos PTDRS, dependerão desta formulação estratégica, ou seja, de uma proposta que caminhe na construção de uma nova economia a partir dos territórios, considerando os esforços do Estado brasileiro para que isso aconteça. Temos ciência que há um novo cenário naciona, de reposicionamento do modelo de desenvolvimento proposto pelo Governo Federal, cujas macropolíticas econômicas e sociais externas e internas criam as condições para isso, mas também dependerá da consolidação da abordagem territorial e dos processos de desenvolvimento da microeconomia. Precisamos ainda analisar os conceitos de inclusão produtiva e dinamização, presentes nos documentos da SDT/MDA, observando os componentes que possam traduzir uma proposta de sustentabilidade a partir da abordagem territorial. A inclusão produtiva não é a mesma coisa que inclusão financeira e econômica. A inclusão financeira poderá se dar, conforme definição do próprio Banco Central do Brasil (2011), com o processo de efetivo acesso e uso pela população de 17
18 serviços financeiros adequados às suas necessidades, contribuindo para sua qualidade de vida. Em que pese o conceito em curso, não se trata de definição absoluta, uma vez que a inclusão financeira pressupõe diferentes níveis de desenvolvimento, em se tratando de um processo. No caso do Brasil, a temática da inclusão financeira, considerando suas políticas públicas, é tratada de forma individual ou coletiva. De forma individual se dá por concessão de crédito, transferência de renda direta, por benefícios previdenciários, recursos nãoreembolsáveis, por pagamento de serviços ambientais ou por outras tantas formas de compensação. A forma coletiva ou social está voltada para o crédito e o microcrédito para os micros empreendedores e empresas de pequeno e médio porte, estimulando o cooperativismo de crédito, o fomento ao microcrédito, a criação de contas simplificadas e as medidas para garantir transparências dos serviços financeiros, tais como aprimoramento do marco regulatório, padronização de tarifas, etc. A inclusão financeira é uma temática que vem sendo tratada em nível internacional pelo G20 (Grupo dos 20) países considerados mais desenvolvidos e a partir de 2010 foi consolidada como uma agenda positiva de todos os seus países. Dentro do G20, foi constituído o Grupo de Especialistas em Inclusão Financeira (FIEG), Financial Inclusion Experts Group, definindo as atividades e os princípios da Inclusão financeira que seria incorporada em 2010 pelo evento realizado em Toronto no Canadá por todos os países. O Box abaixo apresenta os princípios da inclusão financeira inovadora, compromisso assumido pelos países do G20. Box 01 Princípios da inclusão financeira inovadora assumida pelos países do G20Princípio LIDERANÇA: cultivar amplo compromisso governamental pela inclusão financeira para ajudar no combate à pobreza. DIVERSIDADE: desenvolver políticas que promovam a competição e o fornecimento pelo mercado de ampla gama de serviços bancários. INOVAÇÃO: promover a inovação tecnológica e institucional como meio de expandir o acesso e o uso do sistema financeiro, inclusive melhorando a infraestrutura disponível. 18
19 PROTEÇÃO: praticar a proteção ao consumidor sob perspectiva ampla, levando em conta as responsabilidades do governo, dos prestadores de serviços financeiros e dos consumidores. CAPACITAÇÃO: desenvolver educação e capacitação financeira. COOPERAÇÃO: desenvolver um ambiente institucional com claras definições de responsabilidade e de coordenação dentro do governo e também encorajar parcerias e consultas diretas entre governo, setor privado e outros interessados. CONHECIMENTO: melhorar a coleta e o trabalho de dados para embasar a formulação de política, medir o progresso e desenvolver o aprendizado sobre o assunto. PROPORCIONALIDADE: praticar política e estrutura regulatória proporcional aos riscos envolvidos nesses novos serviços. ESTRUTURA: considerar as seguintes sugestões para o sistema regulatório, levando em conta as especificidades de cada país: a) Adoção de um regime apropriado de combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo, que leve em consideração o risco real e que equilibre os benefícios da inclusão financeira com os riscos relacionados aos produtos e aos canais de acesso; b) estabelecimento de condições para o uso de agentes como intermediários entre instituições financeiras e o público; c) criação de um claro regime regulatório para o dinheiro eletrônico; d) Desenvolvimento de incentivos baseados no mercado para promover amplas interoperabilidade e interconexões Fonte: Banco Central do Brasil (2011). O Brasil é um dos países do G20 que vem adotando esses princípios, muitos dos quais foram propostos por ele mesmo e inclusive integra organismos internacionais para a inclusão financeira. Duas importantes estratégias são adotadas para a inclusão financeira: 1 - a normatização do sistema financeiro e com controle de diversos organismos para a transparência e 2 - a educação financeira de pessoas e de empreendimentos. Esta última, em geral vem sendo trabalhada pela diversidade de parcerias que o Banco Central do Brasil estabelece com outros Ministérios, como o Ministério do Desenvolvimento Agrário em ações voltadas para as cooperativas de créditos, bancos populares e a política territorial. Além disso, quando se trata do microcrédito, existe a figura do agente de microcrédito, que pode ser encontrado, por exemplo, no Banco do Nordeste em relação à agricultura familiar e públicos rurais para acesso aos financiamentos do Plano Safra da Agricultura Familiar. 19
20 Em função de uma diversidade de fatores, segundo o Banco Central (2011), o crédito tem se expandido vigorosamente, com a razão crédito/pib saltando de 28,3% em dezembro de 2005 para os 46,4% atingidos em dezembro de 2010, o que representa aumento de 64%. O crédito às pessoas físicas tem contribuído para esse ritmo de crescimento do crédito total. No crédito às pessoas físicas, destaca-se o crédito habitacional, cuja taxa superior de crescimento fez com que a participação do habitacional no crédito a pessoa física (PF) passasse, em cinco anos, de 14% para cerca de 20%, no mesmo período acima. Outra informação importante é os valores por região: a região Sudeste tem maior peso relativo quanto menor os valores das operações de crédito (63%, 62% e 60%), o que sugere facilidade de acesso para tomadas de baixo valor. A região Nordeste apresenta padrão semelhante. Talvez contribua para esse resultado a maior presença do microcrédito nessa região, além de outros fatores, evidentemente, como a renda mais baixa da população. A região Centro-Oeste, assim como a Sul, aumenta sua representatividade quanto maior o valor do crédito (saldo devedor) do tomador no sistema financeiro. Em relação à inadimplência, no caso de pessoas físicas, a região Nordeste tem apresentado trajetória cadente, que fez com que essa região deixasse de ser a de maior taxa de inadimplência. Em dezembro de 2010, a inadimplência na região Nordeste foi de 4,68% e na região Norte, ligeiramente maior, de 4,74%. A inadimplência nas demais regiões para a mesma data-base foi de 3,89 na Centro-Oeste, 3,75 na Sudeste e 3,08 na Sul. A inadimplência das pessoas jurídicas apresenta configuração distinta entre as regiões. A Sul, que apresenta a mais baixa inadimplência de pessoas físicas, fica na terceira colocação quanto à inadimplência de pessoas jurídicas (PJ). A região Nordeste vem em segundo, com uma inadimplência de pessoas jurídicas de 1,86%, praticamente igual à da Sul, de 1,87%. Na Sudeste, a inadimplência de pessoas jurídicas é de 1,56, a mais baixa entre as regiões. Na região Centro-Oeste e na Norte, as taxas de inadimplência de PJ registram, respectivamente, os percentuais de 2,20 e 2,56. Havia, em dezembro de 2010, 23,8 milhões de pessoas físicas com saldo devedor acima de R$5 mil junto a alguma instituição do sistema financeiro. Desse 20
21 modo, pelo menos 23,8 milhões de pessoas estão incluídas quanto ao crédito. Entretanto, deve-se lembrar que as operações abaixo de R$5 mil não são obrigatoriamente identificadas com o número de Cadastro de Pessoa Física (CPF) do tomador no SCR. Assim, o acesso a crédito por parte de pessoas físicas é superior ao dado mencionado, já que maioria das operações de crédito é de baixo valor. Além disso, nem toda a população com acesso a crédito fará uso desse instrumento, de modo que, ainda que houvesse a identificação de todos os CPFs com saldo devedor, a diferença entre a população adulta e tal quantitativo de pessoas não poderia ser tomada como uma medida de exclusão do acesso a serviços creditícios. Em termos de uso do crédito por pessoas jurídicas, havia, em dezembro de 2010, milhões de empresas com saldo devedor acima de R$5 mil. É importante observar que o processo de concessão de crédito e a facilidade de acesso ao crédito no Brasil inclusão financeira formal - têm possibilitado avanços significativos na estruturação do mercado interno, no acesso a bens de consumo e bens duráveis. No entanto, o crescimento da inadimplência não pode ser negligenciado, como uma possibilidade de estrangulamento de consolidação do desenvolvimento dos territórios rurais. Cabe ainda salientar que a concessão de crédito no âmbito da agricultura familiar e demais públicos rurais, como revelam as Estatísticas do MDA (2012), embora tenha se ampliado consideravelmente em termos de valores contratados, não apresentaram a mesma ampliação em termos de contratos e nem na equidade de sua distribuição. Na safra 2010/11, dos 13 bilhões de reais destinados aos beneficiários, 48,2% ficaram nos três estados do Sul, ou seja, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. E o restante, 51,8% com os demais estados da União. Os mesmos dados do MDA (2012) ressaltam a disseminação de outras formas de crédito nas regiões Norte e Nordeste, que talvez substituam adequadamente as dificuldades de acessar recursos via banco, tais como o Programa Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Em relação à inclusão produtiva dos setores de baixa renda ou dos públicos pobres, foco do Plano Brasil Sem Miséria, podemos ressaltar que: a inclusão produtiva, como se insere no conceito convencional da Economia, trata-se de inclusão 21
22 econômica, geralmente entendida como inserção nas cadeias produtivas, seja em forma de produção de bens ou de serviços ou com empregos formais. Em relação aos empregos, não vamos tratar neste documento. Trataremos da inclusão produtiva nas cadeias de valores por sua relevância quando se trata da agricultura familiar e demais segmentos. Parece-nos que a inserção dos agricultores familiares e dos pobres rurais em cadeias produtivas, conforme pode ser deduzido da estratégia expressa nos documentos da SDT/MDA sem considerar os agricultores familiares e os pobres rurais dentro da dinâmica multidimensional do território, poderá resultar num esforço inútil e que pouco visualiza a importância fundamental do território como unidade de planejamento, lócus de identidades das relações econômicas e dos sistemas econômicos e, portanto, dos componentes sistêmicos de gestão compartilhada da economia no território. Os investimentos em cadeias produtivas na forma clássica e sem uma escala espacial de gestão participativa, de coesão de todos os atores e interessados, já vêm sendo foco de incontáveis agentes públicos e privados, inclusive dos setores empresariais de responsabilidade social, porém, isso não garante por si mesmo a ampliação da governança dos agricultores familiares e segmentos rurais nestas cadeias, das quais, deveriam ser os principais beneficiários, muito menos dos públicos pobres e em situação de pobreza extrema. Tem sido comum a afirmação que a agricultura familiar e demais segmentos rurais são responsáveis hoje pela produção de 77% da alimentação para consumo interno do Brasil. Não obstante, é praticamente desconhecida uma cadeia produtiva alimentar na qual esta mesma agricultura familiar e suas organizações tenham completa governança para além dos sistemas produtivos ou das unidades familiares de produção (UFP), ou seja, da porteira para fora, como se costuma afirmar numa linguagem popular. Os estudos do IICA sobre a pobreza rural no Brasil (2012) revelam que a exclusão econômica e produtiva está associada a uma diversidade de fatores ou condicionantes tais como: escolaridade, baixo capital social, desarticulação dos atores territoriais, dispositivos de políticas públicas setoriais, falta de acesso a bens (terra, água, floresta) e serviços públicos, dentre outros, constituindo uma 22
23 multidimensionalidade de fatores estruturais, históricos e conjunturais e, muito pouco somente pela ausência de oportunidades de trabalho, emprego ou o exercício de qualquer atividade produtiva. O histórico da exclusão econômica está também associado às desigualdades sociais e econômicas, por isso, iremos encontrar a disseminação da pobreza e da pobreza extrema em todas as Regiões do País, ainda que sua densidade possa ser maior nas regiões Norte e Nordeste, conforme revelam os estudos para a formulação do Plano Brasil Sem Miséria. Tomando como consequência lógica, se a exclusão que resulta por constituir o contingente de pobres apresentam estas características acima, é possível concluir que a inclusão produtiva estará associada a superação ou ao tratamento da mesma diversidade de fatores e condicionantes. Quando se olha para o território e setorializa uma categoria social, no caso, os públicos em situação de pobreza e pobreza extrema, ou os estratos sociais D e E, sem uma estratégia de reequilíbrio entre a diversidade de situações, o natural é seguir a lógica da devolução dos excluídos para dentro da totalidade que os excluiu. Ontologicamente, um esforço pouco frutífero. Esta totalidade são, no caso, as cadeias produtivas. E vale dizer que o entendimento de cadeia produtiva (Produção, Transformação e Comercialização) também pode ser traduzido por Sistemas Produtivos Integrados Verticais. Historicamente, os estudos sobre as cadeias produtivas no Brasil, ou os processos de integração, como é conhecido, aquelas que incluem a agricultura familiar e demais segmentos rurais e, portanto, as agroalimentares, avaliam que seus padrões de aperfeiçoamento (padrões produtivos, padrões tecnológicos e padrões de consumo) e especialização, pela sua própria lógica de mercado, são os principais responsáveis pela exclusão e pela pobreza de grande parte dos públicos rurais, ainda que não sejam os únicos. Os relatos ou a crônica da exclusão produtiva no Brasil, considerando os processos históricos e os modelos de desenvolvimento em distintas épocas, poderão ser visualizados nas seguintes cadeias produtivas: suinocultura, avicultura, apicultura, fruticultura, bovinocultura de corte e de leite, a pesca, a aquicultura, a mandiocultura, os grãos e cereais, o fumicultura, os produtos da floresta, a produção de sementes e mudas, a mineração, móveis, a vinicultura e, ultimamente, a 23
24 caprinovinocultura. Não temos como detalhar os problemas detectados e com similitudes no âmbito de todas estas cadeias em razão da brevidade e objetivo deste trabalho. Mas vale como indicativo para reflexão. Vamos tomar como exemplo a cadeia produtiva do leite. Os movimentos sociais do campo, durante os últimos vinte anos, têm avançado nos estudos e na crítica veemente desse drama rural de inclusão e exclusão dos agricultores familiares e segmentos rurais nas cadeias produtivas de valor, particularmente a do leite. Ressalvando as peculiaridades locais, os movimentos sociais do campo têm sugerido os processos cooperados de integração solidários para a agricultura familiar e isso com o apoio do governo, com recorte territorial/regional/intermunicipal, a gestão social dos próprios agricultores e agricultoras em todas os elos das cadeias, como podemos constatar na cadeia produtiva do leite no território Sudoeste do Paraná. Neste território, em razão do processo de exclusão dos agricultores da cadeia produtiva do leite durante as últimas três décadas, seja por especialização, seja pela oscilação do mercado, foi criado o SISCLAF (Sistemas de Cooperativas de Leite da Agricultura Familiar com Integração Solidária). O SISCLAF envolve 47 cooperativas de produção, beneficiamento, comercialização de leite e cooperativas de crédito para a agricultura familiar em 27 municípios. Analisando o caso do próprio SISCLAF, DE DAVI (2009), assinala: E imediatamente insere: As análises dos especialistas da cadeia produtiva do leite, nacional e internacional, nos últimos anos têm dado forte ênfase, quase unanimidade, de que só permaneceria no mercado grandes projetos, ou seja, um progressivo processo de concentração, tanto na produção, através do fortalecimento de granjas leiteiras de médio e grande porte e com sistemas de produção intensivo, quanto na industrialização, com a implantação de plantas industriais consideradas de grande porte, através da fusão e/ou incorporação, como o único caminho para se manter competitivo no mercado globalizado. A organização da cadeia produtiva passa necessariamente pela organização dos agricultores, responsáveis pela produção da matéria-prima, a fim de melhor enfrentarem sua condição desfavorável, seja na compra de insumos, serviços e tecnologias 24
25 quando enfrentam uma situação de oligopólio8, seja na venda de seu produto quando enfrentam uma situação de oligopsônio9, bem como para seu fortalecimento político e social de representação e de acesso às políticas públicas e aos programas especiais de governo destinados a melhorar a atividade leiteira O mesmo autor faz questão de apontar que os sistemas de integração solidários são alternativos, em condições de mercado, para a inclusão social e produtiva dos setores de baixa renda e isso pelo seu caráter solidário, que permite o constante debate, formação permanente, investimento na agroecologia, na medicina homeopática, fitoterápica, na agroindustrialização, comercialização e nos sistemas de crédito das cooperativas solidárias sob gestão dos próprios cooperados, nas relações de reciprocidade existente, no papel das universidades, dos poderes públicos, nas formas de organização comunitária dos agricultores e públicos rurais e na relação com uma diversidade de atores vinculados ao mercado, fornecedores de insumos, serviços, tecnologias, dentre outros. E ressalta que existe uma profunda dependência das tecnologias, da genética, sementes e insumos vindos de fora do território, inclusive, de fora do Brasil. E é importante anotar justamente esta dependência concreta em insumos, sementes, tecnologias e genética para que percebamos a importância das cadeias integradas aos Arranjos Produtivos Locais territoriais e a capacidade de estabelecer, dentro dos territórios, as redes de cooperação sistêmica para a competitividade. E no caso, o empreendimento seria o território e não os empreendimentos setoriais que estão no território. As tendências modernas presentes no discurso da sustentabilidade advogam que a inclusão dos mais pobres se processa, sobretudo, socialmente e, então, economicamente no território e com o território e não de forma isolada ou setorial. Em segundo lugar, o mais indicado é que os setores mais pobres deverão ser protagonistas de suas próprias atividades produtivas e negócios, ou seja, de suas próprias cadeias, como se pode atestar nas diversas experiências de projetos com mulheres, comunidades tradicionais, quilombolas, pescadores artesanais e os próprios agricultores familiares. 25
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