TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU. Parecer n. 1

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1 TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU Parecer n Melhorar a gestão financeira do orçamento da União Europeia: riscos e desafios PT

2 1 ÍNDICE PONTOS 2 Introdução Continuar a diminuir o nível de irregularidade Quais são os domínios de elevado risco? Que outras medidas permitirão diminuir o nível de irregularidade? Melhorar a qualidade das despesas (economia, eficiência e eficácia) Quais os aspectos que podem ser claramente melhorados? Que outras medidas se poderão tomar para melhorar a qualidade das despesas? 8 Conclusão

3 2 Introdução D e s d e , a C o m i s s ã o t e m a t r i b u í d o u m a i m p o r t â n c i a co n s i d e r áve l à m e l h o r i a d a g e s t ã o f i n a n ce i r a d o o r ç a m e n to d a U n i ã o Eu r o p e i a (U E ), n o m e a d a m e nte e xe c u t a n d o u m p r o g r a m a de reforma administrativa interna 1, def inindo como prioridade a diminuição do nível de despesas irregulares e lançando iniciativas destinadas a reforçar a supervisão e o controlo dos fundos da UE 2 e a rever o orçamento da UE 3. O Presidente da Comissão mencionou que todas as novas iniciativas da Comissão serão inspiradas no princípio de regulamentação inteligente 4. N o s ú l t i m o s a n o s, o Tr i b u n a l s a l i e n t o u n o s s e u s r e l a t ó r i o s a s melhorias introduzidas no controlo interno na Comissão e a diminuição global do nível de pagamentos irregulares 5. No entanto, o Tribunal continua a mencionar um elevado nível de pagamentos irregulares em domínios importantes do orçamento 6, bem como p o s s i b i l i d a d e s d e m e l h o r i a d e a s p e c t o s i m p o r t a n t e s d e v á r i o s programas e regimes de despesas da UE. A revisão prevista do R e g u l a m e nto Finance i r o, o n ovo q u a d r o f i n a n ce i r o e a r e f o r m a orçamental oferecerão oportunidades significativas para resolver as questões identificadas pelo Tribunal. 1 Reforma da Comissão - Livro Branco (COM(2000) 200 final - parte II). 2 Plano de Acção para um quadro integrado de controlo interno (COM(2006) 9 e SEC(2006) 49). 3 Rever o orçamento, transformar a Europa (SEC(2007) 1188 final). 4 Orientações políticas para a próxima Comissão, José Manuel Durão Barroso, Bruxelas, 3 de Setembro de Relatório Anual do Tribunal de Contas sobre a execução do orçamento, relativo ao exercício de 2008 (RA 2008), Gráfico RA 2008, Quadro O presente documento pretende reunir as mens agens essenciais dos mais re centes relatórios anuais e esp e ciais do Tribunal, para permitir identif icar os principais riscos e desaf ios inerentes a uma n o v a r e d u ç ã o d o n í v e l d e i r r e g u l a r i d a d e e a u m a m e l h o r i a d a qualidade das despesas da UE.

4 3 Continuar a diminuir o nível de irregularidade Quais são os domínios de elevado risco? 4. Embora o nível global de irregularidade tenha diminuído, continua a ser elevado em domínios importantes de despesas. O Tribunal cons t atou os níveis mais elevados de irre gularidade nos pagamentos relativos aos domínios da Coesão e da Ajuda Externa, Desenvolvimento e Alargamento, incluindo os programas de pré adesão e de vizinhança. Além disso, constatou se um elevado nível de pagamentos irregulares nas despesas do programa quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico e do Desenvolvimento Rural 7. 7 RA 2008, Quadro A grande maioria das despesas nestes domínios é de carácter plurianual e está relacionada com períodos específicos de pro gramação, corresp ondendo principalmente ao re embolso das despesas declaradas pelos beneficiários finais. 6. Os casos de irregularidade ( erros ) ocorrem com mais frequência nos pagamentos intermédios e f inais, em consequência de pedidos inelegíveis apresentados pelos beneficiários, de sobredeclarações de custos elegíveis e de incumprimento das condições de pagamento, em especial das regras relativas aos procedimentos d e co n c u r s o s p ú b l i cos. A s d u a s c a u s a s p r i n c i p a i s i d e n t i f i c a d a s pelo Tribunal para esses erros são as seguintes: a) deficiências dos sistemas de controlo dos riscos ao nível do beneficiário final, b) complexidade das regras de elegibilidade e de outras condições que os beneficiários devem respeitar. 7. A Comiss ão tem insis tido no fac to de o c arác ter plurianual das despesas em causa significar que a maioria dos erros pode ser detectada e corrigida antes do encerramento dos respectivos programas. No entanto, o Tribunal considera que, actualmente, as informações fornecidas em apoio desta tese não são suficientes.

5 4 8. Embora tenham sido introduzidas alterações nos sistemas de gestão financeira para o período de programação , ainda é muito cedo para verificar se permitiram reduzir o nível de erro, uma vez que, até ao momento, a maioria dos pagamentos efectuados constitui pré financiamentos ou adiantamentos, que são sujeitos a poucas condições. No caso da Coesão, o Tribunal verif icou que a aplicação tardia dos novos elementos introduzidos co m o co n diçõ es p rév ias p ara e f e c tuar os p r imeiros p agamentos intermédios poderá atrasar a execução orçamental e aumentar o risco de os sistemas de controlo não evitarem nem detectarem erros na fase de arranque. 8 RA 2008, ponto RA 2008, ponto O Plano de relançamento da economia europeia (PREE) apresenta um risco adicional, pois aumenta a percentagem de despesas pagas sob a forma de adiantamentos em vários domínios de elevado risco onde os sistemas de supervisão e de controlo são apenas parcialmente eficazes, em especial nos domínios da Coesão e do Desenvolvimento Rural. Que outras medidas permitirão diminuir o nível de irregularidade? 10. A C o m i s s ã o d e v e r á r e s o l v e r a s i n s u f i c i ê n c i a s e s p e c í f i c a s d o s sistemas detectadas pelo Tribunal nos domínios com os níveis de irregularidade mais elevados, o que implica igualmente continuar a acompanhar os efeitos das medidas já tomadas, bem como melhorar a f iabilidade das avaliações da solidez dos controlos internos e dos domínios de elevado risco apresentadas nos Relatórios Anuais de Actividades e nas declarações dos Directores Gerais da Comissão. Neste contexto, a Comissão poderá igualmente procurar melhorar a qualidade das sínteses anuais apresentadas pelos Estados Membros, para reforçar a garantia que daí pode obter A Comissão deverá concentrar se em melhorar os mecanismos de correcção financeira e de recuperação relativos ao encerramento do período de programação e aos programas quadro de investigação 9. Para esse efeito, é necessário melhorar a qualidade das informações sobre as correcções f inanceiras e as recuperações nos domínios da Coesão e da Agricultura e Desenvolvimento Rural que os Estados Membros devem apresentar à Comissão.

6 5 12. No entanto, as melhorias que podem ser realizadas na supervisão e n o c o n t r o l o s e m u m a r e f o r m a p r o f u n d a d a s r e g r a s e d o s regulamentos subjacentes são limitadas. À medida que os controlos a u m e n t a m e a s t a x a s d e e r r o d i m i n u e m, c o r r e s e o r i s c o d e o s benefícios conseguidos com novas reduções do nível de erro não compensarem os custos dos controlos. A Comissão reconheceu esta situação 10. Agora, é necessário dispor de informações de boa qualidade sobre os custos dos controlos nos domínios de risco mais elevado, que permitam determinar o justo equilíbrio. Caso não se encontre esse ponto de equilíbrio, será conveniente introduzir reformas ou rever os programas e regimes em causa. 10 Comunicação da Comissão "Para um entendimento comum do conceito de risco de erro admissível" (COM(2008) 866 final). 13. A simplificação deve continuar a ser uma prioridade ao introduzir r e f o r m a s n a s r e g r a s e r e g u l a m e n t o s a p l i c áveis a o s p r o g r a m a s e regimes de despesas existentes ou novos, pois regras e regulamentos de interpretação clara e aplicação simples diminuem não só o risco de erros mas também os custos dos controlos. Co ntudo, é n e cess á r i o g a r a ntir q u e s e p r e s t a t a m b é m a d e v i d a a t e n ç ã o a o s p r o v á v e i s e f e i t o s, n a q u a l i d a d e d a s d e s p e s a s, d a introdução de medidas de simplificação, destinadas principalmente a diminuir o nível de irregularidade.

7 6 Melhorar a qualidade das despesas (economia, eficiência e eficácia) Quais os aspectos que podem ser claramente melhorados? Todos os anos, o Tribunal audita vários aspectos específicos da g e s t ã o f i n a n ce i r a e p u b l i c a a s s u a s co n s t a t a çõ e s e m r e l a t ó r i o s e s p e c i a i s. O c o n j u n t o d e s t e s r e l a t ó r i o s r e v e l a v á r i o s t e m a s recorrentes relevantes para a melhoria da selecção, concepção e funcionamento dos programas e regimes de despesas e, portanto, da qualidade das despesas. Em especial, o Tribunal c o n s t a t a n o s s e u s r e l a t ó r i o s e x e m p l o s d o s o i t o p r o b l e m a s seguintes: programas e regimes de despesas que não oferecem verdadeiro valor acrescentado europeu 11 ; objectivos de política demasiado vastos, pouco claros ou algo contraditórios 12 ; instrumentos políticos e recursos insuficientes para alcançar os objectivos fixados 13 ; lógica da intervenção pouco clara para definir as relações causais entre as actividades financiadas e os efeitos desejados 14 ; critérios de elegibilidade demasiado complexos ou impossíveis de verificar, que aumentam os custos administrativos e o risco d e i n c u m p r i m e n t o, a l é m d e c o m p r o m e t e r e m o c o n t r o l o e a orientação 15 ; repartição pouco clara das funções e responsabilidades (um problema que se coloca especialmente nos domínios de gestão partilhada e da assistência ao desenvolvimento) que compromete a apropriação e diminui a eficácia e a sustentabilidade ; deficiências nos mecanismos de acompanhamento e de avaliação 19 ; acesso insuficiente aos documentos e às informações em determinados domínios de gestão conjunta que envolvem organizações internacionais 20, impedindo um acompanhamento eficaz 21 ; E m m u i t o s c a s o s, a c o n c e p ç ã o d o s p r o g r a m a s e d o s r e g i m e s de despesas foi realizada pontualmente, de um período de programação para outro, para resolver questões específicas, sem p r e ve r d i s p o s i çõ e s suf i c i e ntes p a r a p r o ce d e r p e r i o d i c a m e nte a r e v i s õ e s e r e f o r m a s f u n d a m e n t a i s p a r a a d a p t a r a e s t r u t u r a d a i n t e r v e n ç ã o e m f u n ç ã o d a e v o l u ç ã o d a s n e c e s s i d a d e s e d a s circunstâncias. 11 Relatório Especial nº 2/ O Programa de Saúde Pública da União Europeia : uma forma eficaz de melhorar a saúde? 12 Relatório Especial nº 14/2009 Os instrumentos de gestão do mercado do leite e dos produtos lácteos alcançaram os seus principais objectivos? 13 Relatório Especial nº 10/ Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana 14 Relatório Especial nº 8/ "Redes de excelência" e "projectos integrados" na política comunitária de investigação: estes instrumentos alcançaram os seus objectivos? 15 Relatório Especial nº 8/ A condicionalidade é uma política eficaz? 16 Relatório Especial nº 6/2007 A eficácia da assistência técnica no âmbito do desenvolvimento das capacidades 17 Relatório Especial nº 1/2009 As actividades bancárias na zona do Mediterrâneo no âmbito do programa MEDA e dos protocolos anteriores 18 Relatório Especial nº 5/ Gestão de tesouraria da Comissão

8 A s i n s u f i c i ê n c i a s d a l ó g i c a d a i nter ve n ç ã o e m co njunto co m a s deficiências significativas nas disposições de acompanhamento e de avaliação de algumas intervenções comprometem a avaliação da ef icácia dos pro gramas e a capacidade de def inir as reformas adequadas. A falta de informações sobre os resultados e os efeitos compromete igualmente a obrigação de prestar contas e a transparência, assim como as decisões sobre a afectação dos recursos 22. O crescente recurso às agências, e mais recentemente às empresas comuns, para a execução das políticas da UE apresenta tanto o p o r t u n i d a d e s co m o r i s cos. A Co m i s s ã o d e v e r á a s s e g u r a r u m a supervisão adequada destas modalidades de gestão para que se aproveitem ao máximo as possibilidade que oferecem, respeitando simultaneamente os princípios previstos no Tratado Relatório Especial nº 9/ Avaliação dos programas quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico (IDT) da UE - O método da Comissão pode ser melhorado? e Relatório Especial nº 7/2008 Programa Energia Inteligente para a Europa ( ) 20 Por exemplo, organismos das Nações Unidas e o Banco Mundial. 21 RA 2008, ponto Que outras medidas se poderão tomar para melhorar a qualidade das despesas? O conceito de valor acrescentado europeu deverá ser explicitado numa declaração p o lítica adequada ou na legislação da UE, p ara oferecer orientações que as autoridades políticas da UE possam utilizar ao definir as despesas prioritárias. Quando da concepção de novas intervenções e da revisão das existentes, a Comissão deverá examinar com atenção os princípios de clareza dos objectivos, de simplificação, de realismo, de transparência e de obrigação de prestar contas 24. Os processos actualmente utilizados pela Comissão para elaborar as políticas, em especial as suas práticas em matéria de avaliação e x a n t e e d e i m p a c t o, p o d e r ã o s e r r e f o r ç a d o s p a r a g a r a n t i r q u e e s t e s aspectos, bem como a questão de saber se e de que forma um programa oferece valor acrescentado europeu, são devidamente considerados 25. A C o m i s s ã o d e v e r á c o n c l u i r a r e v i s ã o d o o r ç a m e n t o o m a i s r a p i d a m e n t e p o s s í ve l e t e r e m co n t a o s r e s p e c t i vos r e s u l t a d o s ao elaborar o quadro financeiro que se iniciará em 2014, definindo como objectivo essencial a melhoria da qualidade da programação o r ç a m e n t a l e d a s d e s p e s a s. N o co n t e x to d e s t a s o p o r t u n i d a d e s de reforma, a Comissão deverá considerar a possibilidade de se concentrar mais nas realizações do que nos recursos, de simplificar os cálculos dos custos, de rever o nível a que os fundos são geridos, de def inir sistemas de controlo em função das realizações esperadas e de desenvolver mais o conceito de risco tolerável e a sua aplicação. 22 Relatório especial nº 10/ Avaliações ex post dos programas relativos aos Objectivos nos 1 e 3 para o período (Fundos Estruturais) 23 Relatório Especial nº 13/ Delegação de tarefas de execução às agências de execução: uma boa opção? e Relatório Especial nº 5/ Agências da União: obter resultados 24 Como descrito na resposta do Tribunal à comunicação da Comissão Rever o orçamento, transformar a Europa. 25 Relatório especial nº 10/ Avaliações ex post dos programas relativos aos Objectivos nos 1 e 3 para o período (Fundos Estruturais)

9 8 CONCLUSÃO 21. Para dar continuidade aos progressos realizados pela anterior C o m i s s ã o e m m a t é r i a d e d i m i n u i ç ã o d o n í v e l d e p a g a m e n t o s i r r e g u l a r e s d o o r ç a m e n t o d a U E, s e r á n e c e s s á r i o s i m p l i f i c a r o s quadros legislativos em causa e criar sistemas de supervisão e d e c o n t r o l o m a i s e f i c i e n t e s. E s t a s r e f o r m a s d o s p r o g r a m a s e dos regimes terão de ser realizadas no contexto de uma revisão mais vasta das disposições existentes em matéria de d e s p e s a s d a U E, q u e s e r á p r o p o r c i o n a d a p e l a r e v i s ã o p r e v i s t a do Regulamento Financeiro, pelo novo quadro financeiro e p e l a r e f o r m a d o o r ç a m e n t o. A m e l h o r i a d a q u a l i d a d e d a s d e s p e s a s d e v e r á c o n s t i t u i r u m a p r i o r i d a d e e l e v a d a p a r a a s instituições da União Europeia. Deverá, portanto, ser um objectivo essencial da nova Comissão. O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 de Janeiro de Pelo Tribunal de Contas Vítor Manuel da Silva Caldeira Presidente

10 Para dar continuidade aos progressos realizados pela a n t e r i o r C o m i s s ã o e m m a t é r i a d e d i m i n u i ç ã o d o n í v e l de pagamentos irregulares do orçamento da UE, será n e c e s s á r i o s i m p l i f i c a r o s q u a d r o s l e g i s l a t i v o s e m causa e criar sistemas de supervisão e de controlo m a i s e f i c i e n t e s. E s t a s r e f o r m a s d o s p r o g r a m a s e d o s regimes terão de ser realizadas no contexto de uma revisão mais vasta das disposições existentes em matéria de despesas da UE, que será proporcionada pela revisão prevista do Regulamento Financeiro, p e l o n o v o q u a d r o f i n a n c e i r o e p e l a r e f o r m a d o o r ç a m e n t o. A m e l h o r i a d a q u a l i d a d e d a s d e s p e s a s d e v e r á c o n s t i t u i r u m a p r i o r i d a d e e l e v a d a p a r a a s instituições da União Europeia. Deverá, portanto, ser um objectivo essencial da nova Comissão. QJ PT-N TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU ISBN DOI /60464