Documento de estratégia HONDURAS

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1 Documento de estratégia HONDURAS

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3 1. OBJECTIVOS DA COOPERAÇÃO DA COMUNIDADE Objectivos gerais Objectivos específicos para a América Latina e a América Central O quadro bilateral 7 2. HONDURAS AGENDA NACIONAL Plano Director da Reconstrução e Transformação Nacional (PDRTN) A Estratégia de Redução da Pobreza (ERP) 8 3. ANÁLISE DO PAÍS Contexto político Política interna carência de progresso sustentado Política externa uma agenda regional Contexto económico e social Situação económica Relações comerciais Contexto social Sustentabilidade das políticas de desenvolvimento Análise da pobreza Questões relativas ao género Ambiente Conclusões e desafios a médio prazo COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PASSADO E PRESENTE Panorâmica geral Quadro institucional Grupo Consultivo de Estocolmo Prioridades de intervenção Cooperação da Comunidade Estados-Membros da UE e outros doadores Mecanismos de coordenação Estados-Membros da UE Outros doadores ESTRATÉGIA DA COOPERAÇÃO DA COMUNIDADE Principais orientações da estratégia Sectores não focais Critérios operacionais Outras rubricas orçamentais 30 3

4 5.5. Coerência com outras políticas da CE Complementaridade com outros doadores PROGRAMA DE TRABALHO NACIONAL Sector focal: Gestão sustentável dos recursos naturais Sector focal: Apoio ao desenvolvimento local e à descentralização Sector focal: Apoio ao sector da educação Questões transversais Conselho, calendário e afectação orçamental do programa indicativo 2. Intervenções do PRRAC - resumo 3. Combinação de políticas 4. Instantâneo das Honduras principais indicadores macroeconómicos (fonte: Banco Mundial) 5. Estratégia de Redução da Pobreza - Quadro de objectivos e indicadores - Quadro macroeconómico a médio prazo - Medidas políticas e matriz dos indicadores dos resultados - Matriz com as medidas prioritárias jurídicas e institucionais 6. Memorando de Acordo de Lugar das Honduras no comércio da UE (Fonte: Eurostat) 4

5 RESUMO O presente documento de estratégia (DEP) faz parte de um processo contínuo de gestão da cooperação da Comissão Europeia com as Honduras. É um elemento essencial no processo de programação aperfeiçoado, introduzido na reforma da gestão da ajuda externa, que irá conduzir, segundo se espera, a uma maior coerência entre as prioridades estratégicas da União Europeia e à combinação de políticas adequada para cada país parceiro. A estratégia é baseada na própria agenda de desenvolvimento das Honduras, bem como nos princípios de cooperação da Comissão e no Memorando de Acordo assinado com as Honduras em Março de Assenta, ainda, na anterior estratégia do país relativa ao período de No período de 2002 a 2006, os programas de cooperação da Comissão com as Honduras incidirão primordialmente em três prioridades: a) apoio ao desenvolvimento local e à descentralização; b) apoio à educação, c) gestão sustentável dos recursos naturais. Nos termos do Memorando de Acordo, foi afectado um montante indicativo de 147 milhões de euros a estes sectores prioritários. Estes recursos serão complementados por projectos financiados a partir de rubricas orçamentais específicas, e por programas financiados ao abrigo dos programas regionais para a América Central e a América Latina. 1. OBJECTIVOS DA COOPERAÇÃO DA COMUNIDADE 1.1. Objectivos gerais O artigo 177º do Tratado da União Europeia estabelece três grandes objectivos para a política da Comunidade em matéria de cooperação para o desenvolvimento. São eles: o desenvolvimento económico e social sustentável; a inserção harmoniosa e progressiva dos países em vias de desenvolvimento na economia mundial; a luta contra a pobreza. A política de desenvolvimento da Comunidade deve contribuir igualmente para o objectivo geral de desenvolvimento e consolidação da democracia e do Estado de direito, bem como para o respeito dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais. A Declaração Comum do Conselho de Ministros e da Comissão Europeia sobre a Política de Desenvolvimento da União Europeia (Novembro de 2000) define a redução da pobreza e a sua eliminação a prazo como o objectivo principal da cooperação da União Europeia. A Declaração utiliza uma interpretação ampla do conceito de pobreza: a pobreza não pode ser definida exclusivamente como a ausência de rendimentos e de recursos financeiros, englobando também a ideia de vulnerabilidade e a impossibilidade de ter acesso a educação, saúde e alimentação adequadas, aos recursos naturais e à água para consumo humano, à terra, ao emprego e ao crédito, à informação e à participação política, aos serviços e infra-estruturas (Artigo 8º). Para alcançar este objectivo, a Declaração especifica seis domínios de acção prioritários para a cooperação da União Europeia, nomeadamente: 5

6 ligação entre comércio e desenvolvimento; apoio à integração e à cooperação regional; apoio às políticas macroeconómicas e promoção de um acesso equitativo aos serviços sociais; transportes; segurança alimentar e estratégias de desenvolvimento rural sustentável; reforço das capacidades institucionais, sobretudo na área da boa governação e do Estado de direito Objectivos específicos para a América Latina e a América Central As directivas para a cooperação com as Honduras estão definidas desde 1984, no âmbito das reuniões de San José entre a União Europeia e os países da América Central (Honduras, Costa Rica, El Salvador, Nicarágua e Panamá). O processo de San José, renovado em Florença no ano de 1996, estabeleceu os seguintes objectivos gerais para a cooperação futura com os países e a região: - reforçar o processo de paz e a democratização da região; - promover um desenvolvimento económico e social sustentável e equitativo; - reforçar a luta contra a insegurança e a delinquência; - apoiar a consolidação e a modernização do Estado de direito; - reforçar as políticas sociais. Simultaneamente, no âmbito do seguimento da Cimeira entre a UE e os países da América Latina e das Caraíbas (Rio de Janeiro, 1999), a Comissão 1 confirmou que as actuais prioridades para a sub-região da América Central são o Estado de direito e os direitos do Homem, o apoio às políticas sociais e a integração na economia internacional. Do mesmo modo, a CE salientou que a prevenção/atenuação das catástrofes naturais e o ambiente, bem como a consolidação do processo de integração regional deveriam assumir uma importância especial na cooperação da Comunidade. A nível regional, o Grupo Consultivo Regional, com os países da América Central afectados pelo ciclone Mitch e os países e organizações doadores, organizado em Estocolmo em 1999, estabeleceu uma série de orientações e objectivos para a reconstrução da região: Redução da vulnerabilidade social e ecológica da região, como objectivo principal; Apoio à reconstrução e à transformação da América Central, com base na transparência, na boa governação e na democracia e mediante o reforço da descentralização dos deveres e competências, com a participação activa da sociedade civil; Promoção do respeito pelos direitos do Homem como objectivo permanente. A promoção da igualdade de oportunidades e dos direitos das crianças, dos grupos étnicos e de outras minorias merece esforços especiais; Coordenação dos esforços dos doadores, orientados pelas prioridades estabelecidas pelos países beneficiários; Intensificação dos esforços para reduzir peso da dívida externa dos países da região. Em paralelo, a cooperação com as Honduras é baseada no acordo de cooperação de 1993 entre a CE e os seus países da América Central, que abrange uma grande 1 COM/2000/0670 6

7 variedade de sectores de cooperação como, por exemplo, a ajuda para o desenvolvimento, a cooperação económica e a promoção da integração regional. Na teoria, nenhum sector está excluído. Este acordo não é preferencial e inclui as cláusulas típicas dos acordos de "terceira geração", entre as quais o respeito dos direitos do Homem, a cláusula evolutiva, a luta contra a droga. O financiamento das várias áreas de cooperação deste acordo é realizado anualmente, com base numa série de regulamentos, entre os quais o Regulamento (CEE) nº 443/1992, que define e articula a maior parte da ajuda à América Latina e à Ásia. Do mesmo modo, é necessário salientar que as relações económicas e comerciais com as Honduras se encontram abrangidas pelo Sistema de Preferências Generalizadas (SPG) aplicável a nível regional a todos os países da América Central. O novo SPG foi adoptado em 10 de Dezembro de 2001 e entrou em vigor em Janeiro de Ao abrigo do regime especial "droga", as preferências tarifárias concedidas a alguns produtos agrícolas foram renovadas e alargadas aos produtos industriais O quadro bilateral Em 26 de Março de 2001, foi assinado um Memorando de Acordo entre a Comunidade Europeia e as Honduras, com um envelope financeiro de 147 milhões de dólares dos EUA para o período de A presente estratégia é totalmente coerente com o Memorando de Acordo e com os documentos nacionais de referência para o desenvolvimento económico e social a seguir descritos. A fim de aumentar a eficiência da ajuda comunitária, decidiu-se limitar o número de domínios onde esta se irá concentrar. Os projectos serão realizados com base em acordos de financiamento, mas a possibilidade de transferências orçamentais não está excluída. A selecção final dos projectos e das dotações financeiras correspondentes será efectuada com base nos resultados da identificação dos projectos e nos trabalhos preparatórios da Comissão. O programa de trabalho indicativo em anexo está condicionado pelas dotações orçamentais disponíveis. As Honduras também podem beneficiar, por acréscimo, de uma série de iniciativas sectoriais regionais postas à disposição da América Latina (ALFA, URB-AL, 2. HONDURAS AGENDA NACIONAL A reconstrução e a transformação do país após a devastação causada pelo ciclone Mitch e a luta contra a pobreza são os principais objectivos do Plano Director da Reconstrução e Transformação Nacional (PDRTN), apresentado na reunião de Estocolmo do Grupo Consultivo (Maio de 1999), e da Estratégia de Redução da Pobreza (ERP) apresentada em De acordo com o Governo das Honduras, estes dois documentos são complementares e, em conjunto, "constituem a base fundamental para a definição da estratégia nacional a longo prazo 2. A execução bem sucedida de ambos os programas deverá permitir a introdução ulterior de elementos de desenvolvimento Plano Director da Reconstrução e Transformação Nacional (PDRTN) O principal objectivo do PDRTN é recuperar e melhorar as condições sociais, económicas e ambientais existentes antes do ciclone Mitch e criar o quadro 2 ERP, Abril de

8 adequado "para o lançamento dos alicerces de um processo de transformação nacional, tendo em vista construir um país melhor, preparado para enfrentar os desafios futuros." 3 O Governo das Honduras considera que o PDRTN é um instrumento a médio termo (até 2005). Foram definidas quatro áreas temáticas de acção: a recuperação e o fortalecimento dos sectores e serviços produtivos, através de acções directas estreitamente relacionadas com a reconstrução das infra-estruturas e a consolidação de políticas macroeconómicas sãs e de reformas estruturais; a luta contra a pobreza, através de acções a curto prazo e de estratégias a médio e longo prazo, bem como a promoção de um desenvolvimento humano integrado que privilegie os sectores da saúde, da nutrição, da educação e da habitação; a protecção e a melhoria do ambiente, a gestão dos riscos e a atenuação das catástrofes; a participação democrática no PDRTN através, nomeadamente, do aperfeiçoamento do sistema político democrático, do reforço do sistema judicial, da descentralização do aparelho executivo, do apoio à sociedade civil organizada e sua integração no processo de consultas, em especial através dos representantes das mulheres e dos grupos étnicos A Estratégia de Redução da Pobreza (ERP) Trata-se de um programa ambicioso a longo prazo (até 2015), com objectivos paralelos mas complementares aos do PDRTN. Além disso, a aplicação da ERP é um dos elementos necessários para atingir o ponto de decisão da iniciativa relativa aos países pobres altamente endividados (PPAE), que permite o alívio da dívida externa. A ERP baseia-se em cinco grandes orientações estratégicas: Atribuir maior prioridade à redução sustentável da pobreza; Atribuir maior prioridade às acções de apoio aos grupos e zonas menos desenvolvidos do país; Reforçar a participação da sociedade civil e a descentralização; Reforçar a governação e a democracia participativa; Reduzir a vulnerabilidade ambiental e o seu impacto na pobreza. Com base nestas orientações, a ERP desenvolverá acções em seis domínios de intervenção: aceleração do crescimento económico equitativo e sustentável; redução da pobreza nas zonas rurais, melhorando o acesso equitativo e sustentável aos recursos naturais, o rendimento rural e o acesso aos serviços básicos. 3 Introdução ao PDRTN, p. 9, Maio de

9 redução da pobreza nas zonas urbanas, através do aumento do emprego, da promoção de microempresas e de pequenas e médias empresas, do apoio às cidades de média dimensão e do melhor acesso à habitação e aos serviços básicos. investimento nos recursos humanos, melhorando o acesso e aumentando a qualidade dos serviços básicos de saúde e de educação. protecção social dos grupos-alvo e, em especial, da população em situação de extrema pobreza. garantir a sustentabilidade da estratégia, através de acções destinadas a reforçar a boa governação, a responsabilização e a transparência, e diminuir a vulnerabilidade ecológica, através de uma participação cada vez mais activa do poder local e da sociedade civil. A ERP foi elaborada pelo Governo hondurenho com o apoio do FMI e do Banco Mundial, com amplas consultas a vastos segmentos da sociedade civil. O documento apresenta um ambicioso conjunto de prioridades em todos os sectores e assenta em estimativas de crescimento muito elevadas, de cerca de 5% ao ano. Tendo em conta que este pressuposto parece ser excessivamente ambicioso, senão irrealista, é provável que a sua aplicação seja revista e adaptada a taxas de crescimento mais baixas. Além disso, a multiplicidade de doadores e dos seus vários métodos de trabalho poderá levar a uma dispersão dos esforços. É, pois, essencial que o Governo apoie mecanismos de coordenação fiáveis, que permitam a canalização dos financiamentos externos para os objectivos da ERP. Neste sentido, será essencial um reforço dos Fundos Sociais Nacionais e a instituição de procedimentos transparentes no seu funcionamento, incluindo nos contratos públicos. Deste modo, a comunidade de doadores poderá utilizar mais o apoio orçamental como instrumento de cooperação, facilitando a aplicação da ERP. 3. ANÁLISE DO PAÍS 3.1. Contexto político Política interna carência de progresso sustentado Após um longo período de regime militar, as Honduras conseguiram restaurar a democracia formal em Novembro de O Partido Liberal (PL) e o Partido Nacional (PN) monopolizaram o poder político no país nos últimos trinta anos. O Partido Liberal tem estado no poder desde 1982, com um interregno entre 1990 e As eleições gerais de Novembro de 2001 levaram a um render da guarda, pois o dirigente do Partido Nacional, Maduro, ganhou as eleições com base numa plataforma reformista e de luta contra a criminalidade. De um modo geral, as diferenças entre o PL e o PN não estão relacionadas com questões ideológicas, mas sim com as prioridades das famílias políticas filiadas em cada um deles. As últimas eleições também conferiram um novo e mais importante papel ao parlamento, tradicionalmente fraco: na ausência de uma maioria absoluta, o novo governo terá de procurar estabelecer alianças no parlamento. Isto poderá suscitar um maior diálogo e uma busca de consensos entre os diferentes partidos, elementos que poderão estimular as reformas. Uma primeira indicação desta possibilidade verificou-se em Janeiro de 2002, quando os dois principais partidos decidiram fazer uma declaração conjunta confirmando a sua intenção de apoiar um pacote de 9

10 reformas constitucionais visando incutir mais transparência no funcionamento do Tribunal Eleitoral e apoiar a continuação da reforma do sistema judicial. Na década de 1990, a democratização do país registou progressos notórios. Verificaram-se avanços importantes em questões fundamentais como a subordinação das forças armadas ao poder civil, o quadro jurídico favorável a uma descentralização progressiva do Estado e a consciência de que a luta contra a corrupção e a protecção dos direitos do Homem devem constituir uma das prioridades da sociedade hondurenha. Foram tomadas medidas específicas para aprofundar o processo democrático no país, nos últimos anos, como a criação de um Comissário Nacional para os Direitos do Homem, cargo equivalente ao de Provedor de Justiça, mas cuja acção é afectada pelo escasso orçamento de que dispõe. Além disso, em Novembro de 2000, foi concedida uma indemnização a várias famílias de vítimas de abusos dos direitos do Homem ocorridos na década de 1980, na sequência de processos interpostos junto do Tribunal Centro-americano dos Direitos do Homem. Também foram tomadas medidas em relação à reforma e à independência do sistema judicial, nomeadamente a reforma do Supremo Tribunal, a aprovação de um novo Código de Processo Penal e a apresentação de um plano de modernização da Justiça (sustentado por um plano financeiro ambicioso). Contudo, têm de ser tomadas novas medidas em vários domínios. O aumento da participação da sociedade civil na formulação de políticas foi estimulado pelo ciclone Mitch, mas continua a ser um processo frágil. Apesar do enorme impacto económico e social que o ciclone Mitch teve na sociedade hondurenha, teve o mérito de provar a vulnerabilidade física do país e lançou dúvidas sobre as próprias bases do modelo de desenvolvimento hondurenho. Suscitou uma ampla consciência da necessidade urgente de conceber uma nova visão do país e dos seus instrumentos políticos e sociais, a fim de enfrentar os desafios do futuro. Neste contexto, a sociedade civil organizada encontrou novos espaços de comunicação para expor as suas exigências, perspectivas e propostas. Um exemplo desta evolução foi a preparação do PDRTN e, em especial, da ERP, que resultou, com o apoio da comunidade internacional, num processo amplamente participado da sociedade hondurenha. Este processo parece ser agora irreversível e as autoridades hondurenhas mostram-se empenhadas em consultar regular e institucionalmente os representantes da sociedade civil, algo que é fortemente incentivado pela comunidade internacional. O processo de descentralização adquiriu um novo ímpeto. A existência tradicional de um Estado sobredimensionado, com baixa eficiência e eficácia e uma participação limitada dos cidadãos no processo de tomada de decisão é desde há muito encarada como um importante obstáculo à modernização. Os municípios e os diversos actores sociais ganharam consciência do importante papel da descentralização no desenvolvimento do país. A lei das autarquias, aprovada em 1990, prevê uma maior participação na administração local. Todavia, os atrasos nas transferências orçamentais para as regiões, combinados com a fraca capacidade técnica e administrativa das autoridades locais, criaram um círculo vicioso que continua a atrasar o processo de descentralização. De acordo com um estudo recente encomendado pelo Banco Mundial, apenas cerca de 10% dos municípios das Honduras estão em condições de assumir mais responsabilidades, contra 50% que ainda são totalmente incapazes de assumir novas competências no quadro da delegação de poderes do governo central. Além disso, o reforço da boa governação continua a ser uma grande prioridade para as Honduras. O controlo político de instituições essenciais do Estado e a 10

11 exacerbada tendência para o clientelismo das "famílias políticas", nos dois maiores partidos, não promoveram a boa governação e a responsabilidade. Infelizmente, ainda subsistem numerosos exemplos de não aplicação de procedimentos juridicamente estabelecidos e de desrespeito dos direitos dos reclusos. Um grande número de actividades do Estado escapa ao controlo administrativo e judicial, tornando a linha divisória entre os diversos ramos de poder pouco clara. A criminalidade e a violência estão a tornar-se cada vez mais preocupantes. As notícias de ataques de grupos armados estão a alastrar rapidamente pelo país, com um grave impacto na segurança e na actividade económica em geral (turismo, investimento estrangeiro). Os conflitos armados nos países vizinhos levaram à disseminação de um enorme número de armas por todo o país. Há diversas formas de violência que vão desde o crime organizado no norte do país, até grupos de jovens armados ( maras ), na sua maioria envolvidos em assaltos à mão armada. Embora haja alguns resultados positivos na luta contra o crime organizado, não existe uma estratégia claramente definida nem os recursos estatais necessários para refrear o crescimento da violência e da criminalidade. O recém-eleito Presidente Maduro apontou a luta contra a criminalidade como o principal objectivo do seu governo. O Presidente apoia a adopção de um novo quadro legislativo e uma aplicação muito rigorosa da lei ( tolerancia cero ). Por outro lado, as preocupações com a corrupção e os abusos dos direitos do Homem continuam na ordem do dia. A escassez de informações não permite uma verdadeira avaliação da dimensão do problema. Para tal, seria necessário elaborar uma estratégia nacional contra a corrupção no âmbito da facilidade para a redução da pobreza e a promoção do crescimento (Poverty Reduction and Growth Facility - PRGF) do FMI. O Governo reconhece a gravidade do problema. Em Março de 2001, foi criado um Conselho Nacional Anti-corrupção, com uma ampla participação de representantes da sociedade civil, para acompanhar a elaboração da estratégia e, depois, a sua aplicação. No entanto, as informações divulgadas pelas agências de imprensa internacionais presentes nas Honduras afirmam haver suspeitas de que a polícia está envolvida no homicídio, perpetrado pelos "esquadrões da morte", de mais de mil jovens em Existem relatos semelhantes de ameaças e intimidações a membros dos grupos indígenas. O Governo parece empenhado em iniciar uma reforma da polícia, tendo tomado medidas concretas como a recente expulsão de dezenas de agentes. Em contrapartida, a falta de estabilidade e segurança jurídica continua uma questão prioritária para o país. Em Abril de 2000, o Comissário dos Direitos do Homem salientou, num relatório especial, que "actualmente, a independência do sistema judicial está a ser afectada por influências externas ", geralmente identificadas como a submissão dos juízes à vontade do poder político e económico, a impunidade dos políticos de alto nível e dos operadores económicos, a falta de credibilidade do sistema judicial junto da opinião pública, a insegurança jurídica e económica das partes contratantes, a nomeação política dos membros da magistratura e a impunidade dos juízes envolvidos em escândalos de corrupção Política externa uma agenda regional Tomando em consideração a sua posição geo-estratégica, os seus vizinhos mais próximos e o seu comércio externo, não é surpreendente constatar que a Honduras prosseguem uma política externa com uma orientação fortemente regional. De facto, este país está envolvido e participa activamente nos esforços de integração 11

12 regional e sub-regional. No contexto da integração centro-americana foi já criado um mercado comum, tendo igualmente sido estabelecidas diversas instituições inspiradas no modelo da UE, algumas das quais, como o Tribunal Centro-Americano dos Direitos Humanos, desempenham um importante papel. A nova administração parece empenhada em prosseguir uma política de apoio à integração centroamericana e reforçar os laços económicos com o México e a NAFTA: Tal como os seus vizinhos da América Central, as Honduras têm uma relação especial com os EUA. Para além dos estreitos laços que Washington mantém tradicionalmente com as autoridades políticas, as relações entre os dois países são multifacetadas, abrangendo o comércio (sendo os EUA o principal parceiro comercial), a educação, a cultura e por último, mas de forma não menos importante, a presença de uma grande comunidade hondurenha nos Estados Unidas. Esta presença de hondurenhos nos EUA adquiriu um carácter político na sequência do ciclone Mitch, altura em que os Estados Unidos legalizaram temporariamente a presença de imigrantes hondurenhos no seu território. Este regime abrangeu mais de hondurenhos e teve como resultado transferências consideráveis de divisas para as Honduras, que ultrapassaram os 400 milhões de dólares dos EUA em Tegucigalpa transformou, por isso, o prolongamento deste estatuto para além de Junho de 2002 num dos principais objectivos da sua relação com os EUA. É evidente que os recentes acontecimentos na cena internacional aumentarão a pressão para que o regime acabe e, se assim for, as Honduras sofrerão quer com o fim das remessas, quer com a integração dos retornados. Este é um exemplo da estreita ligação entre as políticas interna e externa tradicionalmente existente na região, ligação essa que é particularmente evidente nas questões relacionadas com a integração regional. Contudo, os esforços de integração não impediram a existência de tensões com os países vizinhos, que aumentam de vez em quando. A ratificação pelo Parlamento hondurenho do Tratado Lopez-Ramirez, que estabelece a fronteira marítima entre a Colômbia e as Honduras, provocou uma reacção das autoridades nicaraguenses, que impuseram um direito de importação de 35% às importações hondurenhas (interrompendo praticamente as exportações hondurenhas tradicionalmente abundantes) e pediram ao Tribunal de Justiça Centro-americano que parasse o processo de ratificação. As duas partes acordaram por fim em apresentar o seu caso ao Tribunal Internacional de Justiça de Haia. A mudança de governo verificada em ambos os países poderá contribuir para uma diminuição da tensão e para assegurar mais estabilidade na região. Este processo segue as pisadas de outro semelhante, ocorrido em 1992, em que o TIJ definiu a fronteira entre El Salvador e as Honduras. Infelizmente, a fronteira entre os dois países ainda não foi delimitada. Por outro lado, as Honduras manifestaram o seu apoio ao programa Puebla-Panamá, que inclui projectos de infra-estrutura vastos e ambiciosos no seu território e realça a posição do país como corredor de passagem nesta zona Contexto económico e social Situação económica Contexto macroeconómico Segundo o Banco Mundial, as Honduras figuram entre o grupo de países de rendimento médio-baixo, com um produto nacional bruto nominal per capita de

13 dólares dos EUA em A principal característica histórica da economia hondurenha tem sido a sua fraca taxa de crescimento e a sua dificuldade em traduzir o crescimento em redução da pobreza. Entre 1920 e 1995 o crescimento médio do PIB per capita foi de 0,5%. Em o PIB cresceu à taxa média anual de 3,4%, abaixo da dos restantes países da América Latina, excepto a Nicarágua e o Haiti. Em 1999, e no contexto do ciclone Mitch, o PIB diminuiu 1,9%, mas recuperou em 2000 com uma taxa de 4,8% 4. Em consequência, o PIB per capita (calculado em PPC) em 1999 atingiu dólares dos EUA, semelhante ao da Nicarágua (2.279 dólares) mas claramente inferior ao dos restantes países da América Latina 5. As estimativas para 2001 continuam a ser optimistas, apesar do abrandamento económico nos EUA, apontando para um crescimento do PIB de 4%, segundo o BIAD, ligeiramente inferior ao objectivo de 5% incluído na ERP. A economia hondurenha também se tem caracterizado por desequilíbrios macroeconómicos crónicos e, em especial, por desequilíbrios orçamentais. Esta situação impediu que a redução pobreza fosse reduzida de forma substancial e sustentável. No início da década de 1990, os crescentes défices orçamental e comercial tornaram necessário um programa global de estabilização apoiado por empréstimos de instituições financeiras multilaterais. Só na segunda metade da década de 1990 se obtiveram alguns êxitos em matéria de disciplina orçamental e se fizeram alguns progressos sólidos na redução da pobreza. As medidas de liberalização da taxa de câmbio, do sistema bancário, do comércio interno e externo, bem como a realização de uma verdadeira reforma fiscal contribuíram largamente para o êxito do programa. O ciclone Mitch revelou-se um autêntico teste ao empenhamento e à determinação do Governo na manutenção da sua estabilidade orçamental e monetária. Fluxos importantes de ajuda externa impediram o regresso aos desequilíbrios e travaram as pressões inflacionistas, havendo já muitos sinais de recuperação. As orientações básicas da política económica do país não foram revistas depois do ciclone Mitch. A necessidade de uma situação macroeconómica estável, o apoio à recuperação económica e a elaboração e aplicação da ERP têm sido as prioridades essenciais. No período de foram divulgados resultados positivos em relação à taxa de inflação, que diminuiu para 10,1%, a mais baixa dos últimos sete anos. No entanto, o desequilíbrio das contas correntes 6 só em parte foi compensado por capitais provenientes de várias fontes e essencialmente pelas remessas de emigrantes 7 e pelo investimento estrangeiro directo (num montante de 262 milhões de dólares, o mais elevado dos últimos seis anos). As reservas internacionais do Banco Central ultrapassaram 1 milhar de milhões de dólares dos EUA em 2000, cobrindo 3,7 meses de importações de bens e serviços (BIAD). Sectores produtivos A economia das Honduras tem estado fortemente dependente da agricultura (22%-23% do produto interno bruto). Dado a agricultura ter sido gravemente afectada pelo Mitch, a sua contribuição para a economia diminuiu para 15%, mas mostra tendência para subir, embora as exportações de produtos agrícolas tradicionais se mantenham abaixo dos níveis existentes antes do ciclone Mitch e continuem vulneráveis a factores externos. Por exemplo, na primeira metade de 4 Fonte: Cepal, com base em dados oficiais. 5 Dados relativos a 1999; PIB per capita em PPC (em dólares dos EUA): El Salvador 4.344; Guatemala 3.674; Costa Rica 8.860; Panamá Défice de 530 milhões de dólares dos EUA ou 8,8% do PIB em 2000 (Banco Mundial) 7 Com fluxos financeiros superiores a 400 milhões de dólares (quase 7% do PIB) 13

14 2001, as exportações de café foram reduzidas para metade devido aos preços internacionais mais baixos e à produtividade comparativamente menor dos produtores hondurenhos. A indústria transformadora é tradicionalmente responsável por 35-40% do PIB, revelando um aumento constante impulsionado pelo forte crescimento do sector têxtil. Dívida externa Os elevados défices orçamental e das contas correntes (normalmente superiores a 10% do PIB) da década de 1990 provocaram um forte endividamento. Em 1990, a dívida externa ascendia a 122% do PIB e os pagamentos do serviço da dívida atingiam 35% das receitas das exportações. O programa de estabilização apoiado e executado pelo Governo reduziu os rácios da dívida, mas em 1999 a dívida externa ainda rondava os 5 milhares de milhões de dólares dos EUA, cerca de 90% do PIB. A necessidade de assegurar a reconstrução depois do ciclone Mitch, sem sobrecarregar adicionalmente a situação orçamental do país, levou a comunidade de doadores a envidar esforços para reduzir o volume total da dívida externa. Esta iniciativa, ao dispor de alguns países que satisfaziam uma série de critérios específicos, entre os quais o da aplicação de uma estratégia de redução da pobreza, é denominada iniciativa PPAE. Em Junho de 2000, o FMI e o Banco Mundial anunciaram que o país atingira o ponto de decisão da iniciativa PPAE. Ao abrigo do acordo, e com a participação de uma série de doadores bilaterais, foi decidido que o volume da dívida das Honduras será reduzido em 900 milhões de dólares dos EUA nos próximos 15 anos. Em 11 de Outubro, a ERP foi formalmente aprovada, abrindo o caminho para o apoio ao abrigo da PPAE. Em 26 de Março de 1999, foi aprovado um Mecanismo de Redução da Pobreza e Crescimento (MRPC) de três anos para as Honduras, no valor de 202 milhões de dólares dos EUA. No início de Outubro de 2001, o FMI elogiou os progressos das Honduras em matéria de estabilidade macroeconómica, manifestando o desejo de que o actual programa económico não fosse afectado pelo resultado das eleições de Novembro de Relações comerciais Há três grandes tendências no padrão comercial das Honduras: a) as exportações envolvem um número limitado de produtos, principalmente agrícolas, como as bananas, o café ou crustáceos como os camarões e as lagostas, fragilizando o país face aos preços internacionais (a dependência global das exportações tradicionais está, todavia, a diminuir ligeiramente ao longo dos anos: as exportações de bananas e café foram superiores a 50% das exportações totais em 1990, mas representaram menos de 25% em 2000), b) os principais parceiros comerciais das Honduras são os EUA (35% das exportações e 47% das importações) e os seus vizinhos da América Central e c) as Honduras têm tradicionalmente um défice comercial que atingiu 11,3% do PIB em 2000 e parece estar a crescer em O comércio com a União Europeia é limitado, representando 6% do comércio total das Honduras. O volume de negócios total entre a UE e as Honduras, em 2000, foi inferior a 600 milhões de euros, com uma balança comercial positiva a favor das Honduras de 180 milhões de euros. As Honduras exportam produtos agrícolas, das pescas (85%) e têxteis, importando produtos industriais. 14

15 Valor (milhões de euros) Comércio total com todos os países (importações e 10,085 exportações) Balança comercial -916 Comércio com a UE (importações e exportações) 590 Balança comercial +184 Pelo que fica dito, é evidente a necessidade de diversificar a produção e de estimular as exportações não tradicionais. Neste sentido, as Honduras também beneficiaram de um regime comercial especial dos EUA para os produtores de têxteis da zona das Caraíbas, que permite importações livres de impostos e de quotas, caso a matéria-prima utilizada seja originária dos Estados Unidos. Foi assim desenvolvida uma indústria têxtil orientada para as exportações denominada "maquila", na região norte do país, em redor da cidade de San Pedro Sula, transformando as Honduras no segundo maior fornecedor latino-americano de têxteis do mercado dos EUA, depois do México: em 2000, cerca de 6,8% das importações de têxteis dos EUA foram provenientes das Honduras. O rápido desenvolvimento da maquila tem consequências para o mercado de trabalho e os fluxos de migração internos. O recente abrandamento económico nos EUA poderá afectar esta indústria dinâmica que cresceu 88% nos últimos cinco anos e já corresponde a 6% do PIB. O grande desafio para o sector seria o aumento do valor acrescentado para os fabricantes locais e a diversificação dos seus mercados de exportação. Em contrapartida, dado o afluxo relativamente grande de moeda estrangeira, a taxa de câmbio nacional tem sido mantida em níveis elevados. Com uma inflação de 10,1%, a moeda apenas se desvalorizou 4,4% 8 em relação ao dólar dos EUA, o que prejudica a competitividade das exportações hondurenhas Contexto social 9 As Honduras estão a passar pelas primeiras fases de um processo de transição demográfica caracterizado pela diminuição da taxa de mortalidade, graças à melhoria dos cuidados de saúde, uma diminuição da taxa de natalidade e uma ligeira redução do crescimento da população, embora este ainda se mantenha elevado, em comparação com outros países da América Latina 10. A população urbana continua a ser relativamente reduzida, mas está a aumentar, sobretudo na capital industrial, San Pedro Sula, em resultado do desenvolvimento da maquila. No que respeita à sua estrutura de idades, a população hondurenha é muito jovem. A população com menos de 15 anos corresponde a 42% da população total, ao passo que a situada entre os 15 e os 24 anos atinge aproximadamente 21%. Estima-se que a população economicamente activa, em 1998, era superior a 2,2 milhões de pessoas, com um crescimento médio anual, na década de 1990, de 4,4%. Isto significa um aumento anual da população activa em pessoas, muito acima da capacidade de absorção da economia e da capacidade do Estado para assegurar uma educação e qualificações laborais adequadas. 8 A desvalorização de 4,4% da moeda nacional é semelhante à de 1998 e 1999, mas com uma taxa de inflação de 15,7 e 11%, respectivamente. Fonte: CEPAL. 9 A maior parte dos dados desta secção é proveniente do Relatório de 2000 do PNUD sobre o desenvolvimento humano relativo às Honduras. 10 Em 1998, 2,8% nas Honduras, comparativamente a 1,7% da República Dominicana, 0,9% da Jamaica, 1,3% da Argentina e 0,6% do Uruguai. 15

16 De acordo com um estudo efectuado pela Confederação dos Grupos Indígenas das Honduras, em Abril de 1999, há nove grupos étnicos no país, os maiores dos quais são o dos Lencas e o dos Garifunas, que representam cerca de 60% da população indígena, que conta com pessoas no total. Vários estudos indicam que a população indígena figura entre os grupos mais vulneráveis (identidade cultural, actividades florestais não controladas, SIDA/HIV). No sector da educação, apesar dos progressos substanciais realizados ao longo dos últimos 25 anos, as Honduras mantêm o atraso em termos de padrões de qualidade, frequência, infra-estruturas e manuais de ensino. De facto, a despesa do Estado com a educação diminuiu de 4,8% do PIB em 1985 para 3,8% em O sistema de ensino necessita de uma reforma geral, tendo em vista a sua adaptação às condições e exigências do mercado; actualmente, cerca de 85% dos programas de ensino incidem sobre matérias tradicionais (muitas vezes teóricas) e apenas 15% estão ligados ao sector produtivo. A frequência continua a ser baixa, apesar da decisão de prolongar o ensino obrigatório para 9 anos. A transição do ensino primário para o secundário parece particularmente difícil: de 95% de frequência do ensino básico para apenas 35% no ensino secundário. Além disso, a percentagem de repetentes é alarmante, excedendo 10% nas escolas secundárias do Estado. Entre as razões da baixa frequência e do absentismo, figuram os níveis de subnutrição, a falta de apoio familiar e o trabalho infantil. Este último é um fenómeno comum nas Honduras, onde, de acordo com dados do Banco Mundial, mais de crianças e adolescentes estão presentemente a trabalhar. A melhoria dos recursos humanos é essencial para a aplicação bem sucedida e sustentável da estratégia de redução da pobreza. Isto é reconhecido pelos dirigentes nacionais e pela comunidade de doadores presente nas Honduras. As recentes propostas feitas pela Costa Rica (Dezembro de 2001) de relançamento do debate sobre os alicerces da integração regional consideram a questão da educação como um importante contributo para essa integração. Os aumentos consideráveis das despesas sociais na década de 1990 não foram suficientes para as Honduras atingiram o chamado objectivo 20/20 estipulado na Cimeira Social de Copenhaga, em Os indicadores sociais são inferiores aos da maior parte dos países da América Latina, incluindo a Nicarágua ou a Bolívia. Depois do ciclone Mitch, e no âmbito da ERP e da PPAE, o Governo das Honduras assumiu o compromisso de associar estreitamente a sua estratégia de desenvolvimento a um impulso determinado à educação e à saúde. Uma das características sociais mais importantes das Honduras é a distribuição injusta dos rendimentos, que constitui um obstáculo estrutural à redução da pobreza. O coeficiente de Gini 12 (ver infra) era superior ao que se esperava num país com o seu rendimento per capita, tendo em conta que uma comparação internacional mostra que quanto maior for o rendimento per capita menor é a desigualdade. 11 Objectivo que implicava que os governos dos países beneficiários se comprometiam a afectar 20% dos seus orçamentos a despesas sociais básicas de saúde e educação, enquanto os doadores assumiam o compromisso de afectar 20% das suas ajudas a essas despesas. 12 O coeficiente de Gini mede a distribuição de rendimento. O valor zero indica uma distribuição equitativa e o valor um uma distribuição desigual. 16

17 Distribuição injusta do rendimento na América Latina em 1999 (coeficiente de Gini) Honduras 0,590 Costa Rica 0,459 Equador 0,437 Nicarágua 0,603 Bolívia 0,589 Panamá 0,485 Guatemala 0,558 Peru 0,462 El Salvador 0,508 Fonte: Relatório sobre o Desenvolvimento Humano do PNUD, A desigualdade na posse da terra e no acesso à terra impede o desenvolvimento de uma população agrícola próspera. Há uma elevada concentração de terras nas mãos de um número relativamente pequeno de pessoas. Quase 75% das explorações agrícolas ocupam apenas 12% das terras utilizadas para fins agrícolas e estão normalmente localizados em zonas montanhosas de baixa produtividade 13. Por outro lado, 2% das explorações ocupam cerca de 40% da superfície agrícola total, que também são mais planos e mais férteis. A questão da saúde pública continua a ser preocupante. Na década de 1990, foram feitos progressos constantes em quase todos os sectores, excepto no da subnutrição, em que a situação até piorou. Os sistemas de saúde pública e de segurança social necessitam de uma reforma geral que lhes confira uma orientação mais específica e maior eficiência. A SIDA constitui uma grave ameaça, sendo a principal causa de hospitalização e de morte nos hospitais públicos hondurenhos. Estima-se que pelo menos 1,8% da população entre os 15 e os 50 anos sejam seropositivos. Em alguns grupos-alvo (prostitutas, homossexuais, reclusos, crianças de rua e no grupo étnico garífuna) a epidemia encontra-se generalizada, com taxas que variam entre 7% e 15%. No período de , calcula-se que tenham surgido casos no total, embora se considere que este número representa menos de 50% dos casos realmente existentes no país. O Governo adoptou uma Estratégia nacional contra a SIDA. Nos anos de , realizaram-se esforços, com o apoio da cooperação internacional, incluindo um projecto financiado pela Comissão, para intensificar a comunicação e a educação preventiva, a protecção dos direitos do Homem, a promoção de um acesso igual aos serviços sociais e de saúde, em especial para os grupos-alvo Sustentabilidade das políticas de desenvolvimento Análise da pobreza O Índice do Desenvolvimento Humano das Honduras foi de 0,653 em , sendo semelhante aos dos países vizinhos (Nicarágua 0,631, El Salvador 0,696, Guatemala 0,619). Embora isto constitua uma melhoria em comparação com as décadas anteriores, este progresso foi insuficiente para aliviar a situação de pobreza em que a maioria da sociedade hondurenha se encontra. 15 Calcula-se que em 1999, 66% da população vivia na pobreza e 49% dos agregados familiares em extrema pobreza. A este respeito, o Relatório de 2000 sobre o Desenvolvimento Humano relativo às Honduras afirma que "se verificaram melhorias, mas estas favoreceram principalmente as zonas urbanas, piorando a 13 As implicações desta situação para o ambiente e a sustentabilidade dos recursos naturais são descritas em pormenor na secção PNUD, Relatório sobre o Desenvolvimento Humano As Honduras ocupam o 113º lugar num total de 174 países, na classificação do índice de desenvolvimento humano (IDH) 15 Em 1990 o índice era de 0,614, e em 1980 de 0,565 17

18 situação nas zonas rurais e aumentando a diferença de rendimento em relação aos mais pobres e, especialmente, às mulheres Questões relativas ao género O Índice de Desenvolvimento dos Géneros é inferior à média da América Latina e das Caraíbas (0,748), mas semelhante ao dos países da América Central (excepto a Costa Rica e o Panamá). Além disso, o Índice da Promoção dos Géneros (IPG) 16 tem revelado uma evolução positiva desde a década de 1990 (de 0,384 em 1990 para 0,460 em 1998). A questão principal neste aspecto é a participação no rendimento, em que a relação homens/mulheres é superior a 4 para 1. Isto deve-se a várias crenças e tradições socioculturais que impedem as mulheres de entrar no mercado de trabalho activo. Contudo, "parece existir entre a população feminina um pequeno grupo com um elevado nível de qualificações e inserção económica, em contraste com a grande maioria, que tem rendimentos muito baixos. Este fenómeno é comum a toda a América Latina, mas é particularmente evidente no caso das Honduras" (PNUD, 1998). Outra questão preocupante é a da violência doméstica contra as mulheres. Todos os meses são comunicados três casos de homicídio de mulheres por membros masculinos da família e pelo menos cinco são estupradas por familiares. Pensa-se que o fenómeno é mais grave do que parece porque muitos casos não são comunicados. Esta questão relativa aos géneros é considerada transversal no desenvolvimento das actividades abrangidas pela presente estratégia Ambiente A partir da década de 1970 teve início um processo de destruição sistemática dos recursos florestais que ainda continua, de forma acelerada, tendo causado em apenas 30 anos a perda de quase um terço dos recursos florestais do país 17. As suas causas foram uma política florestal que privilegiou a extracção em relação à conservação, uma política económica e social que relegou progressivamente a população das zonas florestais para uma vida abaixo das condições de subsistência e um alheamento generalizado da opinião pública em relação ao problema do ambiente. Além de tudo isto, a existência de um elevado número de intervenientes (a nível central e local) com competências sobrepostas gera conflitos que criam um vazio de poder vantajoso para os interesses privados e conducente à desflorestação. É urgentemente necessário tomar medidas para evitar que esta continue, nomeadamente através da criação de um quadro institucional e legislativo claro (já estão várias leis em preparação no Parlamento), com funções bem definidas para as instituições envolvidas e incentivos à reflorestação. Em consequência, os índices mais baixos de desenvolvimento humano do país encontram-se nas bacias de maior degradação ambiental. A tragédia do Mitch despertou a consciência nacional para os problemas ambientais. A ERP retoma 16 O IDG mede as mesmas variáveis que o IDH, mas tomando em consideração a desigualdade entre homens e mulheres, o IPG mede a posição das mulheres em termos de acesso à tomada de decisão e o grau de participação na vida económica e política. Ambos os valores variam entre 0 (desigualdade) e 1 (igualdade). 17 Em vez de diminuir, a taxa anual de desflorestação está efectivamente a aumentar ao longo dos anos: em 1964 a taxa era de ha/ano; em 1990 de ha/ano e em 1996 de ha/ano (SERNA, Relatório Estatal sobre o Ambiente, Honduras 2000). A área florestal foi reduzida de 70% para 50% do território nacional entre 1965 e 1990 (CODHEFOR, Análise do subsector das florestas, 1996). 18

19 parte desta preocupação, mas, até agora, as suas intervenções não atacaram as causas reais (de natureza socioeconómica) da destruição do ambiente. A ERP e a estratégia ambiental devem ser complementares e não subordinadas uma à outra. O objectivo fundamental tem de ser a obtenção de um equilíbrio entre a utilização e a sustentabilidade dos recursos. Por esta razão, é imediatamente necessário lançar um amplo diálogo com todas as partes envolvidas, a fim de alcançar um consenso a respeito de uma agenda ambiental que é crucial para a protecção do ambiente do país. Também são necessários um maior controlo ambiental e um planeamento mais rigoroso. É importante recordar que nas Honduras, mais do que noutros países, a ligação entre o ambiente e a redução da pobreza é evidente. Uma gestão sustentável dos recursos naturais pode levar a um melhor abastecimento de água e ao aumento das actividades económicas. Qualquer acção neste domínio tem, por isso, um efeito multiplicador Conclusões e desafios a médio prazo As Honduras têm sido relativamente preservadas do flagelo da guerra civil que tem afectado os seus vizinhos. A transição democrática foi, por conseguinte, relativamente suave na década de 1980 e mais ainda no início da década de 1990, cujos últimos anos foram marcados por um urgente apelo ao aprofundamento da democracia. O progresso na maioria dos indicadores socioeconómicos tem sido constante, mas lento. O ciclone Mitch suspendeu temporariamente este processo e criou novos alicerces e métodos de desenvolvimento. A mobilização da comunidade internacional e a cooperação sem precedentes entre as estruturas estatais e a sociedade civil permitiu novos métodos de consulta sobre as futuras políticas de desenvolvimento nacional. Parece estar a nascer um novo acordo sobre as futuras prioridades do país. Estas podem ser resumidas em três blocos: Boa governação e Estado de direito Redução da pobreza Redução da vulnerabilidade às catástrofes naturais No que se refere à primeira área da boa governação, os desafios incluem: - a conclusão da reforma do sistema judicial, permitindo estabilidade, previsibilidade e igualdade jurídicas; - a adopção e a aplicação de medidas de combate à vasta corrupção existente; - o aprofundamento do processo de descentralização e delegação de poderes nas autoridades locais e regionais, com um aumento dos meios financeiros postos aos seu dispor; - a introdução de maior transparência na vida política, mais controlo democrático e maior institucionalização do papel da sociedade civil; - a continuação da democratização da polícia; - a luta contra o crime organizado, que está a tornar-se numa ameaça cada vez maior para a sociedade. Quanto à redução da pobreza, os principais desafios são os seguintes: 19

20 - a redução da desigualdade na distribuição dos rendimentos, que é uma das principais características da situação do país; - a utilização mais eficaz do crescimento económico como um instrumento para reduzir a pobreza e a exclusão social; este tem sido um problema estrutural do país nos últimos anos e é necessário resolvê-lo para que a estratégia de luta contra a pobreza possa ser bem sucedida; - a intensificação do trabalho de reconstrução depois do ciclone Mitch, especialmente no que diz respeito às infra-estruturas sociais; - a luta contra as causas da pobreza estrutural e, em particular, a reforma do sistema de ensino e o aumento dos fundos públicos para o sector da educação, a fim de melhorar as infra-estruturas e os padrões de qualidade; - a intensificação dos esforços para apoiar o desenvolvimento do sector privado, em especial as PME de sectores não tradicionais; - a necessidade de estimular a diversificação de produtos, em particular nos segmentos de mercado com grande potencial e capital de investimento; - a necessidade de promover um ambiente de investimento previsível para atrair o investimento estrangeiro; - a transformação do papel do Estado como promotor do processo económico, proporcionando oportunidades iguais aos operadores económicos; - o apoio aos esforços de cooperação regional na América Central, mas também na NAFTA e noutras áreas, a fim de proporcionar um melhor acesso ao mercado para as exportações hondurenhas. No que se refere à redução da vulnerabilidade às catástrofes naturais, os desafios são: - a introdução de um componente de avaliação da vulnerabilidade em todos os planos económicos e sociais; - a integração de medidas de prevenção das catástrofes nos programas de desenvolvimento e ambientais; - a sensibilização da população para a necessidade de um desenvolvimento sustentável e os riscos associados à utilização não controlada dos recursos naturais; - a adopção de um quadro legislativo amplo para combater a desflorestação e a degradação do ambiente; - o envolvimento das autoridades e comunidades locais na protecção do ambiente; - a abordagem das questões relativas à segurança alimentar no médio a longo prazo, com políticas de incentivos relevantes para as comunidades locais; - o aumento da cooperação entre as organizações de socorro às catástrofes que operam em países limítrofes. 4. COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PASSADO E PRESENTE 4.1. Panorâmica geral Quadro institucional Grupo Consultivo de Estocolmo A cooperação internacional tem um peso substancial nas Honduras. No âmbito do PDRTN hondurenho, a comunidade de doadores apoiará as Honduras com uma ajuda de 3 milhares de milhões de dólares dos EUA, no período de Quase metade da ajuda provirá de doadores bilaterais e a outra metade de fontes multilaterais. A principal prioridade do pacote de ajuda será o desenvolvimento social e económico, com cerca de 39% dos fundos, seguida pelo apoio institucional e a 20