III ENCONTRO LATINOAMERICANO CIÊNCIAS SOCIAIS E BARRAGENS 30 novembro a 03 de dezembro de 2010, Belém (PA) Grupo de trabalho: Desenvolvimento Regional

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1 III ENCONTRO LATINOAMERICANO CIÊNCIAS SOCIAIS E BARRAGENS 30 novembro a 03 de dezembro de 2010, Belém (PA) Grupo de trabalho: Desenvolvimento Regional A importância das eclusas nos barramentos para o transporte aquaviário no Brasil Introdução Eduardo Pessoa de Queiroz 1 Fábio Augusto Giannini 2 É consensual, na literatura especializada em transportes, as vantagens de se movimentar mercadorias, em trechos de longas distâncias, pelo modal aquaviário. Entre elas, destacam-se as vantagens econômicas, sociais e ambientais. Entretanto, esse modal de transporte depende das condições físicas da via navegável. Uma dessas condições é a existência de sistemas de engenharia que superem obstáculos naturais e os barramentos. Esses sistemas são conhecidos como eclusas, que permitem a superação de impedimentos naturais ou antrópicos e garantem o uso das águas para fins de transporte. Entretanto, a falta de integração entre as políticas setoriais brasileiras criou um quadro crítico para a navegação em águas interiores, pois apenas uma ínfima parte dos barramentos construídos nos rios brasileiros para a geração de energia elétrica contemplou a instalação de eclusas. O objetivo deste trabalho é demonstrar a importância da previsão de eclusas nos empreendimentos hidrelétricos, como meio de propiciar o desenvolvimento do transporte aquaviário no Brasil, fato que pode contribuir, consequentemente, para o desenvolvimento sustentável da economia. Outro objetivo é discutir um dos fatores causadores do conflito entre setor elétrico e transportes. Para tanto, faremos uso de uma análise descritiva do atual quadro brasileiro, sempre sob o prisma dos conceitos de uso múltiplo das águas e da multimodalidade. Este artigo está dividido em quatro partes, além desta introdução e dos 1 2 Geógrafo. Mestre em Geografia. Especialista em regulação de serviços de transportes aquaviários da Agência Nacional de Transportes Aquaviários. eduardo.queiroz@antaq.gov.br Mestre em Teoria econômica/uem. Economista. Especialista em regulação de serviços de transportes aquaviários da Agência Nacional de Transportes Aquaviários. fabio.giannini@antaq.gov.br.

2 comentários finais. A primeira apresenta o conceito do uso múltiplo da água. A segunda parte descreve como o transporte hidroviário é tratado na Europa, EUA e Brasil. A terceira parte discute a importância do transporte para o desenvolvimento econômico, destacando a eclusa como fator basilar nesse processo. Por fim, é apresentada a discussão sobre o conflito no uso das águas entre o setor energético e de transportes. 1. O uso múltiplo da água A água é um recurso natural escasso e possui uma série de funções nas atividades de uma sociedade. Em especial, as águas dos rios podem ser utilizadas na irrigação, na geração de energia, no abastecimento público, no transporte de cargas e passageiros, na pesca, nas indústrias, entre outros, além de serem fundamentais para a manutenção da vida nos ecossistemas. Todavia, muitas vezes, a forma como o rio é explorado em um daqueles usos traz prejuízos a outros, gerando conflitos de interesse. Esses foram, e ainda são, objetos de grandes discussões. Cabe destacar que, no Brasil, há entendimento de que os rios devem ser explorados preservando todas as utilizações que ele pode oferecer, sempre buscando o uso múltiplo das águas. Gavião, Reis e Silva (2003) definem o princípio do uso múltiplo da água como aquele que assegura o direito de utilizar os recursos hídricos em todos os fins para os quais são necessários, em igualdade de condições. A discussão a respeito dos usos das águas não é recente. No Brasil, em 1934, decretou-se o Código das Águas, cujo teor visava criar regras para o controle e incentivo no uso das águas. O referido código contemplou em seu escopo a navegação e o artigo n. 37 (combinado com o art.48) expressou que o uso das águas públicas se deve realizar, sem prejuízo da navegação, salvo quando não haja uso para o comércio, ou se o uso para o transporte prejudicar a utilização para primeiras necessidade de vida. Destarte, tendo em vista os novos desafios do limiar do novo século, os gestores do Estado compreenderam que era necessário reconstruir o ambiente legal e institucional no intuito de melhorar o gerenciamento das águas. Assim, destaca-se a edição da Lei das Águas (Lei Federal n.9.433, 1997), a criação da Agência 2

3 Nacional de Águas ANA e da Agência Nacional de Energia Elétrica ANEEL. A ANEEL passou a ser responsável pelas determinações do setor elétrico, mas não sobre os recursos hídricos. Esta Agência deve regular e fiscalizar o setor elétrico em consonância com a Lei das Águas. A ANA é a responsável por executar a Lei das Águas, o que torna a ANEEL subordinada aquela que se refere ao uso da água. A Lei das Águas criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e enfatiza que a gestão dos recursos hídricos deve levar em consideração o uso múltiplo das águas, logo em seus fundamentos (art. 1º, IV). É imperioso destacar a ênfase dada ao transporte aquaviário nos objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos PNRH, (art. 2º, II). A referida lei ainda, em seu art.13 e art. 15, VI, vincula as outorgas ao referido uso múltiplo das águas. Cabe destacar que essa lei também enfatizou a água como bem público e priorizou o consumo humano e a dessedentação de animais. Importante ressaltar que o transporte aquaviário foi o único uso expressamente citado nos objetivos da PNRH: o plano objetiva II - a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário 3, com vistas ao desenvolvimento sustentável. Do fato da navegação aparecer expressamente, deduz-se que há entendimento de que a navegação não foi contemplada como deveria no passado, mas há a intenção de mudar este quadro, a exemplos do que ocorreu em outros países. 2. A navegação interior no mundo e no Brasil 2.1 O sistema estadunidense de navegação interior A origem do desenvolvimento da navegação interior, como importante modal de transportes nos Estados Unidos - EUA, ocorreu no início do século XIX, a partir da emergência do processo de industrialização. Expedições ao interior, pela navegação dos rios Missouri e Columbia, foram autorizadas em 1803, e estudos diversos foram realizados visando à utilização dos rios para o transporte. O resultado foi a melhoria e a adaptação dos rios citados, e de outros para o uso das 3 Grifo nosso. 3

4 águas para o transporte. A recessão da década de 1930, provocada pela crise sistêmica do capitalismo, além de promover discussões sobre o uso múltiplo das águas, motivou a maior utilização das hidrovias para o transporte de carga (MMA, 2006, p.27). A finalidade era alavancar a economia e o setor financeiro do país. A essência do aproveitamento hidroviário dos rios estadunidenses é declarada pelo Congresso daquele país e pode ser resumida em três temas: Segurança Nacional, Desenvolvimento Regional e Exportação (MMA, 2006, p.29). A segurança está ligada às obras de infraestrutura, necessárias para a contenção de cheias, enchentes e a viabilização do tráfego aquaviário. O desenvolvimento regional traduz-se na filosofia socio-territorial de integração de regiões deprimidas do interior do país visando o desenvolvimento não apenas econômico, mas também de cunho social. Exportação é decorrente da própria expansão e a competitividade das commodities estadunidenses no mercado internacional. A malha hidroviária estadunidense possui mais de quilômetros navegáveis. No total, são 192 eclusas e 238 berços 4. São movimentadas nas hidrovias estadunidenses mais de 625 milhões de toneladas por ano, o que corresponde a um valor de mais de US$ 70 bilhões. Segundo Rodrigues (2007, p.23) a participação da matriz aquaviária no país chega aos 25%. Entre as principais commodities transportadas, destacam-se os grãos para o mercado nacional e internacional, aço, derivados de petróleo, carvão, produtos químicos e materiais para construção. Na gestão das hidrovias dos EUA, setor público e o privado trabalham em sistema de cooperação, no sentido de alcançar seus interesses e incrementar o transporte aquaviário pelos rios. Um exemplo é a Tennessee Valley Authority - TVA, que segundo o MMA (2006, p.27) é uma agência pública com roupagem institucional privada, responsável pelo fomento econômico e social da bacia daquele afluente do rio Mississipi. Uma das missões do TVA é proporcionar o planejamento territorial integrado da bacia hidrográfica. O uso múltiplo das águas e o desenvolvimento regional são os dois principais paradigmas para constituição de suas ações. A TVA cuida da bacia hidrográfica como um todo. As hidrovias, por sua vez, estão sob orientação do United States Corps of Engineers USACE. Essa é 4 Conforme informações oriundas da apresentação do USACE, realizada em Brasília, em 28 de agosto de 2007, no seminário internacional de hidrovias Brasil-EUA. 4

5 uma corporação militar que também contrata mão-de-obra civil. A USACE está presente ao longo de várias bacias e possui como uma de suas atribuições a realização de obras de engenharia, como a dragagem de trechos sedimentados e outras que viabilizam o transporte aquaviário. 2.2 O sistema europeu de navegação interior A utilização de rios para meios de transporte não é uma novidade no continente europeu. Esse modal vem sendo utilizado intensamente desde antes da Idade Média 5. Registros mostram que a construção de canais, como meio de contenção de cheias, já ocorriam no século XII. Esses canais serviam como vias navegáveis também, mostrando que a construção de barragens também pode ser importante contribuição para a navegação, viabilizando o trânsito de embarcações em trechos antes inavegáveis. Outro fator que contribuiu para o desenvolvimento do transporte hidroviário na Europa foi o expansionismo territorial de alguns países no século XVI. Na atualidade, a Europa possui uma rede de aproximadamente km de hidrovias. Essa perpassa por 20 dos 27 países da União Européia - UE. É possível, com a interligação de bacias, o transporte de mercadorias entre os portos do Mar do Norte e o Mar Negro. Essa ligação, e outras, foram possíveis com a construção de canais e eclusas que formaram verdadeiros corredores logísticos, como o corredor Norte-Sul. Atualmente, existe um projeto de expansão da rede com a construção do canal que ligará o rio Sena ao Scheldt, o que possibilitará o transporte entre as cidades de Paris e Amsterdam. Parte da interligação da rede hidroviária européia foi concebida como parte de projetos entre os estados membros da UE. Um exemplo foi o projeto, NAIADES 6. O objetivo desse documento era promover a navegação em vias interiores na Europa 7. Entretanto, ações anteriores ao NAIADES já permitiam que a navegação interior entrasse na agenda de planejamento dos países da UE. Um exemplo foi a 5 Segundo informações do: acesso em 25/10/2010 às 18:41. 6 Navigation and Inland Waterway Action and Development in Europe, elaborado pelo Comitê de Mobilidade e Transporte da União Européia. 7 Informações retiradas do seguinte sitio eletrônico: acesso em 25/ às 19:50. 5

6 Resolução 92 do CEMT 8, que criou uma classificação e padronização de utilização de embarcações nas hidrovias européias. Assim, passou a ser possível a construção de uma rede de transportes hidroviária intra-continental, com classificação de embarcações e de hidrovias. Entre os países europeus detentores de hidrovias interiores significantes destacam-se a Bélgica e a Holanda. Os belgas possuem mais de 1400 quilômetros de rios navegáveis e canais. Entretanto, possuem 36 barragens e 17 sistemas de eclusas. O total de cargas transportado pelas hidrovias em foi de mais de 105 milhões de toneladas, o que representou 13% da matriz de transportes. Por seu turno, a matriz holandesa gira em torno de 32 %. A Holanda apresenta 96 eclusas e mais de quilômetros de malha hidroviária. A importância da navegação interior para ambos os países, se dá pela necessidade de competitividade dos portos, terminais e vias navegáveis em relação aos países vizinhos, grandes importadores e exportadores mundiais, como Alemanha, França e Inglaterra. A logística torna-se uma solução das atividades econômicas para as balanças comerciais. 2.3 O sistema brasileiro A utilização dos rios brasileiros para fins de transporte não é uma atividade recente. Na verdade, a penetração em regiões distantes das primeiras vilas do país ocorreu, também, pelas navegações exploratórias em rios como Amazonas, Negro, Solimões, Tietê, Paraná, Paranaíba, São Francisco, entre outros. Na atualidade, o país possui uma malha hidroviária aproximada de 27 mil quilômetros de extensão (MMA, 2006, p.38). Entretanto, o Plano Nacional de Viação PNV 10, estima que essa malha possa chegar, aproximadamente, a 40 mil quilômetros (BRASIL,1973). Em relação à infraestrutura aquaviária interior, o país possui 34 Portos Organizados, 131 Terminais de Uso Privativo - TUP, três Estações de Transbordo de Cargas - ETC, 21 eclusas, com 17 sistemas de transposição de desníveis, além de vários terminais de passageiros distribuídos na bacia amazônica, vários desses em estado rudimentar (ANTAQ, 2010) Resolução do European Conference of Ministers of Transport, obtida no sitio eletrônico: acesso em 26/10/2010 às 15:53. Seminário Internacional Sobre Hidrovias Brasil Flandres/Bélgica. Brasília, 26 e 27 de março de Criado pela lei de 10 de setembro de As atualizações estão disponíveis no seguinte endereço eletrônico: 6

7 O Brasil possui uma frota homologada na Agência Nacional de Transportes Aquaviários - ANTAQ de embarcações 11, o que soma mais de 4,5 milhões de TPB 12. Desse total, são embarcações de empresas que atuam na navegação hidroviária interior, somando mais de um milhão de TPB (ANTAQ, 2010). Para o transporte interno de grãos, as embarcações mais utilizadas são formadas por comboios que possuem arranjos de empurradores autopropulsados e barcaças. Esses comboios devem ser dimensionados para superar os obstáculos naturais e artificiais e impedâncias da navegação, como as eclusas, ou seja, barreiras relativas (Rodrigue, 2006, p.9). A administração, a manutenção e a regulação das hidrovias no Brasil ficam sob responsabilidade de diferentes órgãos do Estado. A administração é de competência do Ministério dos Transportes 13. A execução da política é exercida pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte - DNIT 14. A regulação, a supervisão e fiscalização da prestação de serviços de transporte aquaviário é competência da ANTAQ 15. Os Estados Unidos e vários países europeus, de modo geral, incorporaram o transporte aquaviário interior na sua matriz de transportes. Isso não significa, necessariamente, que os modelos adotados em outros territórios sirvam, de forma plena às necessidades brasileiras, que são distintas e diferentes em cada região. Contudo, as vantagens econômicas da hidrovia, para o transporte de determinados tipos de carga, devem ser analisadas como integrantes do processo de crescimento e desenvolvimento econômico do país. A fluidez do sistema de transporte depende da existência de infraestrutura condizente às necessidades de trafegabilidade, por isso a importância das eclusas para as hidrovias e, consequentemente, para o desenvolvimento econômico do país. 3. A importância das eclusas para o desenvolvimento econômico Preliminarmente, convém diferenciar os conceitos de crescimento e 11 Informações do Panorama Aquaviário, ANTAQ, vol. 5 maio de Tonelagem de Porte Bruto (Dead Weight) o que é potencialmente transpotável em uma embarcação. 13 Conforme disposto na lei de 23 de maio de Segundo a lei de 5 de junho de Conforme estabelecido no Capítulo IV, Seção I e II da lei /01. 7

8 desenvolvimento econômico. O primeiro diz respeito à majoração do produto agregado do país e pode ser avaliado a partir das contas nacionais. Por outro lado, desenvolvimento é um conceito bem mais amplo, que leva em conta a elevação da qualidade de vida da sociedade e a redução das diferenças econômicas e sociais entre os agentes (Paulani e Braga, 2003). Este trabalho defende o transporte aquaviário e os seus elementos de infraestrutura, especificamente as eclusas, como fatores basilares no processo de desenvolvimento econômico, haja vista que a presença desses instrumentos viabiliza a utilização de um modal de transporte com vantagens econômicas, sociais e ambientais. Esta parte do trabalho está dividida em três tópicos. O primeiro traz uma visão teórica sucinta da importância do transporte para as economias, em termos gerais. Em seguida, apresenta-se a importância e as dificuldades da navegação interior no Brasil. Por fim, são apresentados os esforços governamentais no intuito alterar o atual quadro da matriz de transportes do país Transporte e desenvolvimento econômico Dada a relevância do setor de transportes, vários autores se dedicaram em estudar o seu papel no desenvolvimento econômico, incluindo Owen (1987), Kawamoto (1994), Hilling (1996), Barat (2007) e Almeida (2008). Este tópico tem o objetivo de apresentar sucintamente a relação entre transporte e desenvolvimento, sem a menor pretensão de esgotar o assunto. Sob o prisma microeconômico, o transporte é determinante na formação dos mercados. Se o Brasil não tivesse portos para exportar o excedente da produção, não haveria motivo para produzir no atual patamar, pois o mercado interno não absorveria, por exemplo, o total de soja colhida. A possibilidade de transportar mercadorias amplia o tamanho dos mercados e, consequentemente, a produção, o emprego e a renda. Impende destacar que a dinâmica do setor de transportes se propaga sobre a competitividade dos diversos setores da economia e exerce um papel salutar sobre seu desempenho. O custo do transporte encontra-se embutido em praticamente todos os bens produzidos por um país e, dependendo do produto, é crucial para a viabilidade dos empreendimentos. 8

9 Para ilustrar o impacto do frete sobre os preços dos produtos, vale mencionar informações da Companhia Nacional de Abastecimento CONAB. Avaliando o período de 2002 a 2009 do preço da soja em grãos FOB (Porto de Santos) e do frete rodoviário, este último representou uma média aproximada de 24% do valor do produto. A teoria do consumidor demonstra a relação inversa entre demanda por bens e seus preços. Isso decorre da restrição orçamentária dos agentes econômicos, que podem consumir no limite de suas rendas (Pindyck e Rubinfelt, 2002). Assim, quanto maior o custo do transporte, maior o preço dos produtos e menor a demanda. Menor demanda implica em menor produção, emprego e renda. Com o transporte é possível vencer barreiras espaciais referentes ao acesso a educação, a saúde, a mão de obra, ao conhecimento; fatores esses fundamentais para o desenvolvimento das regiões. Neste escopo, é interessante a abordagem de Owen (1987), cujas conclusões sobre transporte vão além do transporte de produtos e investimentos: Many factors contribute to economic and social progress, but mobility is especially important because the ingredients of a satisfatory life, from food and health to education and employment, are generally available only if there is adequate means of moving people, goods and ideas (Owen, 1987, apud Hilling, 1996). É possível abordar o transporte como um instrumento de distribuição de renda. Regiões isoladas geograficamente podem ter acesso facilitado a outras regiões. Esta ligação pode gerar competitividade, por exemplo, em mercados de insumos utilizados na produção local, antes ofertado por um monopolista. A redução dos preços dos insumos implica em uma margem de lucro maior para os produtores da região. (KAWAMOTO, 1994 apud ALMEIDA, 2008). Do ponto de vista macroeconômico, pode-se destacar o conhecido efeito multiplicador, decorrente da realização dos investimentos em infra-estrutura de transporte, cujo volume demandado de recursos público e privado é representativo em relação à produção dos países (Barat, 2007). Conforme exposto, é evidente o papel do transporte e suas implicações sob o crescimento e desenvolvimento econômico. Destarte, a existência de uma rede de transporte eficiente ocupa grande espaço na dinâmica das economias. Cabe, então, analisar o atual quadro do setor de transportes brasileiro. Como o foco deste trabalho é a navegação interior, o próximo tópico abordará este tema 9

10 especificamente Eclusas e desenvolvimento econômico Atualmente, há cinco principais meios de se transportar pessoas e bens: o transporte aéreo, rodoviário, ferroviário, aquaviário (hidroviário e marítimo) e o dutoviário. Todos esses possuem características ímpares, com vantagens e desvantagens dependendo do objeto a ser transportado, da distância a ser percorrida e da urgência na entrega. Sobre este fato, é interessante mencionar Almeida (2008): Nenhum modo de transporte é melhor do que outro. Sua opção segue os objetivos logísticos, que articulam a multimodalidade a fim de alcançar a eficiência, eficácia e redução dos custos da cadeia logística. No que se refere à longa distância, é por meio da combinação de, pelo menos, dois modos que a economia de transporte pode ser alcançada, surgindo o conceito do transporte multimodal. (ALMEIDA, 2008, p. 32) Diversos são os estudos com o objetivo de mensurar as características econômicas, sociais e ambientais dos modais, incluindo Santana e Tachibana (2008). O escopo deste trabalho limita-se ao caso do transporte de grandes volumes de carga, para grandes distâncias, cujo modal mais vantajoso é o hidroviário. As vantagens deste modal, principalmente em relação ao rodoviário, extrapolam o custo logístico (frete), oferecendo vantagens sociais e ambientais, em consonância com o desenvolvimento sustentável e orientações do Ministério do Meio Ambiente. As principais vantagens segundo Santana e Tachibana (2008) são: necessita de menos intervenções e investimentos para viabilizar a malha viária; racionaliza o potencial dos motores (com 1 HP se pode movimentar 5 toneladas por hidrovia, 0,5 a 1 tonelada por ferrovia e somente 0,15 a 0,20 tonelada por rodovia); mobiliza maior carregamento de uma só vez (1 barcaça pode carregar o equivalente a 60 carretas); demanda menor consumo de combustível (rodoviário 96L, ferroviário 10L e hidroviário 5 L por 1000 TKU); apresenta menor peso necessário para transportar 1 tonelada de carga útil; possui maior tempo de vida útil dos veículos e; gera menor poluição do ar (emissão de CO 2 : rodoviário 119, ferroviário 34 e hidroviário 20 Kg/1000 TKU), menor nível de ruídos, menor contaminação do sítio ocupado e menor índice de acidentes fatais. Como visto, as vantagens econômicas ocorrem por meio da redução do custo 10

11 de transporte (rodoviário 1, ferroviário 0,5 e hidroviário 0,25), dado o menor consumo de combustível e maior vida útil dos veículos, e da necessidade de menos recursos públicos para a construção e manutenção das vias (obras de dragagem, derrocamento, sinalização, entre outras). No que tange aos ganhos sociais, tem-se a redução de caminhões nas estradas, reduzindo o número de acidentes fatais e a redução dos congestionamentos nas cidades. Já os ganhos ambientais se encontram no menor nível de emissão de gases poluentes, a exemplo do Dióxido de Carbono, no menor nível de ruídos e na necessidade da preservação do leito dos rios para a manutenção da navegação. O resultado da combinação de todas essas vantagens com um país de proporções continentais dotado de grandes bacias hidrográficas e muitos rios deveria ser uma matriz de transporte de cargas bem distribuída, aproveitando as malhas naturais, ou seja, os rios, e interligando-os com os modais terrestres, de forma eficiente. Entretanto, ao se observar a matriz de transporte brasileira verificase um grande viés rodoviarista, como é possível observar na figura 1, em anexo. O modal aquaviário aparece com apenas 14% das cargas transportadas, aproximadamente. Cabe destacar, que há estimativas que o modal hidroviário tenha uma participação bem menor, entre 3% e 4%, segundo o Ministério dos Transportes (2010), na medida em que 10% a 11% corresponderiam à navegação de cabotagem. Muitos são os fatores que corroboraram para este quadro na navegação interior. Destaca-se a regulamentação da atividade hidroviária, cujas celeumas quanto ao uso múltiplo das águas e a construção de empreendimentos hidrelétricos sem as obras de transposição das barragens se tornaram entraves ao desenvolvimento do setor. A figura 2, em anexo, apresenta o mapa do Brasil com os reservatórios das barragens de Usinas Hidrelétricas UHE, e as eclusas. É possível observar que há apenas 17 sistemas de transposição de barragens, com 21 eclusas, frente a 168 reservatórios. A hidrovia Tietê-Paraná contempla 10 eclusas 16, sendo duas no Paraná e oito no Tietê, é exemplo da importância das eclusas. Esta hidrovia movimentou em 2009 mais de cinco milhões de toneladas, conforme dados da AHRANA 17 e DH 18. Entre os Segundo o relatório da hidrovia Paraná-Tietê CESP, as eclusas presentes são: Barra Bonita, Bariri, Ibitinga, Promissão, Nova Avanhandava (inf.), Nova Avanhandava (sup.), Três Irmãos (sup.), Três irmãos (inf), Jupiá e Porto Primavera. Administração Hidroviária do Paraná. Departamento Hidrográfico do Estado de São Paulo. 11

12 produtos movimentados na referida hidrovia incluem: no Tietê; cana-de-açúcar, soja, farelo de soja, açúcar, milho e areia; no Paraná; areia, sementes/máquinas, calcário/adubo, soja, milho, trigo, madeira/carvão, arroz, mandioca, carne, produtos alimentícios e polietileno. Em respeito ao princípio do uso múltiplo das águas, as eclusas da hidrovia do Tietê-Paraná foram construídas concomitantemente às barragens das usinas hidrelétricas. Como conseqüência, a referida hidrovia abastece o estado de São Paulo de energia e, ao mesmo tempo, possibilita a navegação, a irrigação de culturas agrícolas, o turismo fluvial, os esportes náuticos e o lazer. Outros casos são as eclusas de Tucuruí, Lajeado e Boa Esperança, que serão comentadas adiante. A implantação dessas eclusas possibilitará a geração de empregos para a população da própria bacia hidrográfica e de outras regiões, numa contribuição para o desenvolvimento do Centro-Oeste e Amazônia e para a desconcentração industrial do país, uma vez que será formado um corredor de exportação da produção regional com o aproveitamento do transporte hidroviário até um porto para embarcações marítimas. Por outro lado, a maioria das hidrelétricas não previram em seus projetos a construção de eclusas e não permitem a plena navegação nas hidrovias. A título de exemplo, a Hidrelétrica de Itaipu, em Foz do Iguaçu, impede que a hidrovia do Paraná tenha saída para o mar. Cabe destacar que é possível superar o barramento após sua construção, entretanto, com custos muito maiores do que se o projeto já tivesse previsto a introdução futura da eclusa, deixando o espaço necessário para tal obra 19. Uma alternativa seria a construção de um canal lateral, o que torna não só o custo de construção maior, mas também a operação. Cabe mencionar posicionamento do Ministério dos Transportes: ( ) seria mais razoável que as eclusas fossem consideradas já na concepção dos barramentos, de modo que as ações preliminares de derrocamento, licenciamento ambiental e a construção total ou parcial da eclusa ocorram simultaneamente à construção da usina hidrelétrica, o que reduziria bastante o tempo e o custo de implantação da eclusa (Diretriz da Política Nacional de Transporte Hidroviário, p. 30). 19 Informações concretas a respeito da diferença dos custos de construção das eclusas concomitantemente ou posteriormente ao barramento são de difícil acesso. Para elucidar este ponto, cita-se reportagem publicada no sítio do Conexão Tocantins, a respeito das eclusas da Hidrelétrica de Tucuruí, no Tocantins: A obra, que faz parte do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), foi orçada em R$ 700 milhões. Se ocorresse simultaneamente à obra da usina, não passaria dos R$ 116 milhões. ( ). A partir deste número é possível verificar a importância da previsão da eclusa no projeto inicial da usina hidrelétrica, de forma a racionalizar os recursos públicos. 12

13 Destarte, entende-se as eclusas como instrumento basilar para o desenvolvimento dos países, haja vista que sem elas, os barramentos hidrelétricos impedem o transporte pelo modal hidroviário. Este último apresenta vantagens econômicas, sociais e ambientais em comparação aos outros modais. Por isso, o governo deve caminhar para uma solução comum para os vários setores, de forma a permitir a produção de energia elétrica e a navegação ao mesmo tempo. É imprescindível ainda que as eclusas sejam previstas nos projetos das usinas hidrelétricas logo de início. Por fim, a próxima seção apresenta planos, estudos e diretrizes do governo que visam uma matriz de transportes mais eficiente Planejamento, investimento e transporte hidroviário A atual conjuntura econômica evidenciou as deficiências do setor de transportes e a necessidade da melhor utilização do modal hidroviário. Neste contexto, emerge o Plano Nacional de Logística de Transporte PNLT, o Plano Hidroviário Estratégico - PHE, as Diretrizes da Política Nacional de Transporte Hidroviário - DPNT e o Plano Nacional de Integração Hidroviária - PNIH, cujos objetivos são o planejamento do setor. Em relação aos investimentos, pode-se citar a primeira versão do Programa de Aceleração do Crescimento PAC e o PAC 2. O PNLT objetiva dar suporte para as intervenções públicas e privadas na infraestrutura e organização dos transportes, visando horizontes de médio a longo prazos. O plano almeja alterar a matriz de transportes, elevando a participação do modal aquaviário de 13% para 29% em 2025, em detrimento do modal rodoviário, conforme figura 3, em anexo. No que tange especificamente as eclusas, o PNLT estabelece que: (...) a principal diretriz para o setor hidroviário é garantir que o aproveitamento de rios para a geração elétrica permita sempre a instalação de eclusas ou outro tipo de dispositivo de transposição dos desníveis resultantes, não inviabilizando a navegação fluvial, de forma a ampliar a participação desta modalidade na matriz de transporte brasileira (PNLT). Em outubro do ano corrente, o Ministério dos Transportes divulgou as Diretrizes para o setor aquaviário - DNPT. O referido documento visa orientar o fomento à navegação interior, em consonância com a garantia dos usos múltiplos 13

14 das águas e o planejamento integrado dos recursos hídricos. Entre outros pontos, as eclusas possuem espaço especial neste trabalho, onde é apresentada uma lista 20 com 62 eclusas prioritárias e o orçamento necessário de R$ 28 bilhões para efetiva construção. O PHE é um desmembramento do PNLT, de forma a priorizar o sub-setor hidroviário inserindo-o no contexto do planejamento nacional de transportes. Este trabalho terá como foco principal a elaboração de um portfólio de investimentos. Auxiliará o Ministério dos Transportes na tomada de decisão, já que informará qual o investimento necessário para viabilizar uma hidrovia. O PNIH, de iniciativa da ANTAQ, terá como um dos produtos um sistema de informações georreferenciadas, cujo objeto será auxiliar nas atividades regulatórias. O referido trabalho fornecerá subsídios para análise de rios potencialmente navegáveis, caminhos mínimos a serem percorridos, assim como será fundamental para a elaboração do Plano Geral de Outorgas Hidroviário, o qual indicará os melhores locais para a construção de instalações portuárias interiores. Todos esses planos devem guiar as políticas públicas, direcionando recursos para o setor de transporte, de forma a corrigir os problemas diagnosticados no PNLT e buscar as soluções apontadas por aquele. Dentro deste contexto, emerge o PAC e sua continuação, o PAC 2. Esse programa visa dar maior agilidade aos investimentos considerados estratégicos para a retomada do crescimento brasileiro. A figura 4, em anexo, apresenta a evolução dos investimentos em hidrovias realizados e previstos, de 1995 a Os recursos direcionados para as hidrovias aumentaram gradativamente, o que mostra a vontade ou necessidade de utilizar melhor este modal. O destaque fica para a previsão orçada no PAC 2, para o período de 2011 a 2014, que atingiu o patamar de R$ 2,7 bilhões, contra R$ 1,2 bilhões no período anterior. É relevante mencionar que dos R$ 1,2 bilhões direcionados para os anos de 2007 a 2010, R$ 700 milhões foram para a conclusão dos obras das eclusas de Tucuruí. Todavia, quando se comparam os valores investidos nas hidrovias com os outros modais, os números mostram que, apesar do relevante aumento, dificilmente 20 A lista de eclusas foi estabelecida pelo Grupo de Trabalho GT Eclusas, sob a coordenação do Ministério dos Transportes e a participação do Ministério da Agricultura, Agropecuária e Abastecimento, da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, da Agência Nacional de Águas, da Agência Nacional de Transportes Aquaviários, do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, da Confederação Nacional da Agricultura e do Instituto Brasileiro de Mineração. 14

15 corrigiremos a matriz de transportes de carga no Brasil se não houver um grande aumento nos recursos direcionados para as hidrovias. O montante de recursos direcionados para as rodovias e ferrovias são maiores do que os direcionados às hidrovias, conforme tabela 1, em anexo. Este fato não é condizente com a vontade expressa no PNLT de alterar a matriz de transportes. 4. O conflito no uso das águas: barragens com eclusas Considerando o princípio do uso múltiplo das águas, as experiências internacionais e a importância das eclusas para o país, esse tópico visa aprofundar a discussão sobre o conflito dos setores de energia e transportes. Esta celeuma é um dos principais fatores que dificultam a construção das eclusas junto a empreendimentos elétricos. Um dos maiores empecilhos para a fluidez da navegação interior no Brasil são as barragens sem previsão de sistemas de engenharia que as superem 21. As barragens são represas artificiais e funcionam como reservatórios, construídas basicamente para abastecimento humano e geração de energia. O Brasil possui, na atualidade, 168 reservatórios destinados para utilização das UHE. Essas usinas são responsáveis pela geração de 92 mil Megawatts de energia, ocupando uma área de 38 mil quilômetros quadrados. Adicionalmente, existem Pequenas Centrais Hidrelétricas PCH - e Usinas Termoelétricas - UTE. Essas possuem uma capacidade outorgada pela ANEEL de mais de 15 e 45 milhões de Kilowatts 22, respectivamente. O crescimento na demanda por energia, como mostra o Plano Nacional de Energia - PNE 2030, implicará na necessidade de maiores investimentos no setor, inclusive em usinas geradoras de energia elétrica 23. Esse crescimento ocorreu de forma intensa nas últimas décadas. Entre os anos de 1970 e 2005, a taxa ao ano foi de 3,3%. O Plano Decenal de Energia PDE 2019 é um exemplo da preocupação Conforme já comentado, a construção de barragens pode ser uma solução de navegação para trechos de rios que possuem alguma barreira natural, a exemplo de pedrais. Conforme informações da ANEEL, disponíveis no sítio eletrônico Segundo o estudo realizado pela Empresa de Pesquisa Energética EPE, o Brasil terá, entre o período de 2005 até 2030 um crescimento de aproximadamente 4% ao ano no consumo de energia. Esse fato, não necessariamente significará crescimento da participação da energia elétrica na matriz de energética nacional, mas sim uma maior diversificação de investimentos em outras fontes. 15

16 do setor com a oferta e a demanda por energia no país. O documento tornou-se referência para os investimentos que serão realizados em curto e médio prazo. Ambos os documentos, PNE e PDE, são legitimas e necessárias demonstrações das intenções do setor energético para os próximos anos. Os estudos apontam que a geração de energia elétrica, incluindo a construção de usinas hidrelétricas e, consequentemente barragens, demandará investimentos, até 2030, na ordem de 281 bilhões de dólares. O problema para a navegação interior não é propriamente as barragens, mas os desníveis criados para elas e a não previsão de sistemas de superação, como os sistemas de eclusas. Os barramentos e seus reservatórios são potenciais inviabilizadores do transporte hidroviário, quando não são previstos, na sua concepção, projetos de superação dessas barreiras artificiais. Defensores do setor de energia alegam que as eclusas não devem ser financiadas pelo setor e que a falta de cronograma de transportes atrapalha na discussão para a sua inclusão nos empreendimentos. Os aquaviaristas, por sua vez, defendem que as eclusas sejam construídas, prioritariamente, de forma concomitante às obras dos barramentos. As eclusas devem ser consideradas como elementos do sistema de transporte, assim como a própria via, os veículos, a carga, os terminais, entre outros. No Brasil, o sistema de transporte e suas infraestruturas foram levados ao ostracismo, com a desarticulação e liquidação de empresas públicas e órgãos governamentais responsáveis pelo planejamento e execução de obras do sistema de transporte 24. Quando esse planejamento ocorreu, não houve integração adequada com outros setores. A falta de integração entre setores, entre outras razões já citadas, explicam os baixos investimentos para o setor de transportes e, conseqüentemente, para o baixo uso do modal aquaviário interior na matriz de transporte nacional. O sistema de transposição de desníveis está desigualmente distribuído no país. Apenas a hidrovia Tietê-Paraná, as hidrovias do sul e no rio São Francisco (Sobradinho) possuem eclusas concluídas, enquanto outros empreendimentos hidrelétricos não disponibilizaram nenhuma. Há exemplo de obras não concluídas há 24 Cabe salientar a participação de empresas públicas como o GEIPOT e a Portobrás, que durante décadas realizaram pesquisas e concretizaram a construção de obras como terminais portuários e eclusas. 16

17 décadas como a de Tucuruí 25, no rio Tocantins, e a de Boa Esperança no rio Parnaíba. Esse é um dos motivos para a estagnação plena ou parcial, para fins de transporte, de rios como Parnaíba, Paranaíba e Paraná. Ainda existe a preocupação na construção das barragens de Jirau e Santo Antônio, ambas no rio Madeira. A construção de sistemas de transposição nesse rio ainda depende de estudos por parte da Agência Nacional de Águas 26. A não construção de eclusas dificultará a interligação do mencionado rio com os rios Mamoré e Guaporé, que é parte da carteira de projetos da IIRSA Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana 27. As barragens e as eclusas não devem ser concebidas como elementos de sistemas fechados, no caso o de recursos hídricos e de transportes, respectivamente. Por possuírem uma relação indissociável com o território, devem ser idealizadas como parte do espaço geográfico e de seu planejamento. Milton Santos (2002, p.63) considerava o espaço geográfico sinônimo de território usado, ou seja, (...) um conjunto indissociável, solidário e também contraditório, de sistemas de objetos e sistemas de ações, não considerados isoladamente, mas como o quadro único no qual a história se dá. O sistema de transporte contempla elementos pertinentes aos sistemas de objetos, como os terminais e eclusas, além de outros ligados aos sistemas de ações, como a operação de transporte em si. Assim, os transportes não devem ser segregados de nenhuma política que tenha o território como foco. O declarado conflito entre os setores de energia e transporte é, na verdade, um debate sobre a inclusão, ou não, de eclusas nos projetos hidrelétricos. O setor de energia já possui um planejamento constituído, com cronograma de obras a serem executadas, conforme os planos citados. Em contraposição, o setor de transporte não se planejou adequadamente e agora sinaliza com projetos visando reverter o atual quadro. Entretanto, até o presente momento, o Estado não definiu com clareza quais são as suas prioridades no que tange ao transporte hidroviário, a sua interface com os empreendimentos do setor de energia e o uso múltiplo das águas. Essa indefinição é um verdadeiro estímulo para o surgimento de planos 25 A atual previsão para conclusão das obras é novembro de Conforme mostra o Edital n 3/2010, publicado do Diário Oficial de 14 de setembro de 2010, na seção 3, página n Projeto pertencente ao Eixo Peru-Brasil-Bolívia e situado no grupo G03:G3 Corredor Fluvial Madeira Madre de Dios Beni. Mais informações disponíveis no endereço eletrônico: < 17

18 setoriais. A criação de planos setoriais é a forma de organização de atividades futuras de cada setor. O conflito entre os setores é verdadeiro e sempre existirá, mas deve ser minimizado com o posicionamento do Estado. Esse deveria reunir seus líderes, grupos de interesses, agentes governamentais e a sociedade para definir o que é prioritário, onde serão realizadas as benfeitorias e quando. Os planos setoriais deveriam tornar-se desdobramentos de planejamentos maiores, os quais incluiriam os fundamentos e instrumentos de ordenamento territorial como premissas básicas. Sobre a necessidade de criação de um planejamento territorial, os estudos do Ministério da Integração Nacional discorrem sobre esses planos e o planejamento a partir dos usos do território: A articulação desse conjunto de mandatos atomizados de ordenamento territorial poderia se estabelecer a partir de uma política coerente, de abrangência nacional, que fosse expressão de um projeto nacional de desenvolvimento com estratégia territorial definida pela sociedade brasileira. Daí a necessidade da formulação de uma Política Nacional de Ordenamento Territorial - PNOT que se mostre capaz de dirimir conflitos de interesse e imprimir uma trajetória convergente para o uso harmonioso do território em consonância com os objetivos do desenvolvimento sustentável que o país almeja (Ministério da Integração Nacional, 2005, p.3). A configuração de um sistema de transporte fluido, que atenda as necessidades sociais, econômicas, políticas e culturais da sociedade, somente será conquistada com o seu planejamento integrado com os outros sistemas pertinentes ao território. Com o planejamento dos recursos naturais, especialmente os hídricos, não deve ser diferente. O Estado deve reunir, em um amplo debate, todos os atores responsáveis pelos usos das águas e definir quais são os usos prioritários, onde devem ser implementados, como serão realizados e qual a interface com os outros usuários. Essa atitude minimizará esforços e recursos, além de proporcionar a focalização nos empreendimentos viáveis para cada usuário 28 (MPOG, 2008). Considerações Finais O transporte hidroviário apresenta vantagens econômicas, sociais e ambientais no transporte de grandes volumes por grandes distâncias, como 28 Cabe ressaltar que o Estado tentou, e ainda tenta, inserir e instrumentalizar a discussão a cerca do planejamento a partir do território. Propostas de planejamento e práticas de ordenamento territorial já existem há relativo tempo. Entretanto, são poucos os avanços no que tange a integração de políticas públicas, principalmente aquelas que possuem o território como base fundamental. 18

19 verificado em outros países. Em relação aos ganhos econômicos, o modal hidroviário poderia gerar redução de custos, aumentando a competitividade do país, elevando as exportações e, conseqüentemente a produção, a renda e o emprego. Outro efeito seria possibilitar um ganho maior aos produtores, que dada a acirrada concorrência internacional tem suas margens de lucro cada vez menores. Pode-se ainda vislumbrar efeitos positivos no balanço comercial e de pagamentos, o que é de extrema relevância na atual conjuntura, com o real valorizado. Entretanto, o uso do modal hidroviário tem consequências que vão além do conceito de crescimento econômico, pois gera efeitos fundamentais sobre a qualidade de vida da população. A redução de caminhões nas estradas e nas cidades reduz o risco de acidentes fatais, os engarrafamentos, a poluição, entre outros são alguns exemplos. Desta forma, deve-se tratar a hidrovia como relevante instrumento ao desenvolvimento socioeconômico de forma sustentável, haja vista as consagradas diretrizes sobre a redução do aquecimento global. As eclusas, como forma de transposição dos empreendimentos hidrelétricos, possibilitam a navegação e são, portanto, fator basilar no processo de desenvolvimento do país. Por essa razão, os projetos do setor elétrico devem prever a construção dessas obras sempre que necessário. Esse cenário somente será alcançado com um planejamento integrado a outros sistemas pertinentes ao território. Os planejadores do Estado, que na última década retomaram as suas atividades, devem dar o próximo passo e pensar o território como um todo e não como frações ou faixas de domínio. A tarefa não é das mais fáceis, pois cada grupo da sociedade possui seus próprios interesses. Entretanto, há de se realizar um planejamento de forma integrada, considerando as especificidades de cada setor e obtendo as melhores respostas para a sociedade. Por fim, é relevante ressaltar, que o conflito entre o setor elétrico e o de transporte não é o único problema para o desenvolvimento do transporte hidroviário no Brasil. Cabe destacar também, até como forma de sugestão de estudos, a concorrência entre os modais terrestres, que foram constituídos, muitas vezes, de forma paralela e não complementar. Outro ponto importante são os grandes subsídios indiretos dados ao setor rodoviário e a forma de operação muitas vezes abaixo do próprio custo. 19

20 Referências Bibliográficas AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIÁRIOS ANTAQ. Panorama Aquaviário. ANTAQ, vol. 5 maio de ALMEIDA, C. F. Elaboração de rede de transporte multimodal de carga para a região amazônica sob o enfoque de desenvolvimento econômico. Tese de doutorado em transportes. UnB, Brasília, BARAT, Josef. Logística, Transporte e Desenvolvimento Econômico: Visão Macroeconômica. São Paulo: Ed. Cla, BRASIL. Decreto n de 10 de julho de BRASIL. Lei n de 10 de setembro de BRASIL. Lei n de 8 de janeiro de BRASIL. Lei n de 5 de junho de 2001 BRASIL. Lei n de 23 de maio de COSTA, L.S.S. As hidrovias Interiores no Brasil. Rio de Janeiro:Ed. FENAVEGA, GAVIÃO, A. B.; REIS, A. C. e SILVA, B. J. O uso compartilhado da água a necessidade de integração operacional. Bahia Análise e Dados, Salvador, v.13, n. especial, p , MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA MME. Plano Nacional de Energia Brasília: MME/EPE, Plano Decenal de Expansão de Energia Brasília: MME/EPE, MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE MMA. Caderno Setorial de Recursos Hídricos:Transporte Hidroviário. Brasília: MMA, PAULANI, L. M. e BRAGA, M. B. A nova contabilidade social. Editora Saraiva HILLING, D. Transport and Developing Countries. London and New York: Routledge, RODRIGUE, J.P, COMTOIS, C. e SLACK, B. The Geography of Transport Systems. London and New York: Routledge, RODRIGUES, P.R.A. Introdução aos Sistemas de Transporte no Brasil e à Logística Internacional. São Paulo: Aduaneiras, SANTANA, A. S. e TACHIBANA, T. Proposta de metodologia técnico-ambietais para o desenvolvimento do transporte comercial de cargas nas hidrovias brasileiras. Dep.Eng.Naval, USP. São Paulo. SANTOS, M. A Natureza do Espaço. São Paulo:EDUSP, MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL - MI. Para pensar uma política nacional de ordenamento territorial: anais da Oficina sobre a Política Nacional de Ordenamento Territorial, Brasília, de novembro de 2003.Brasília: MI, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO MPOG. Estudo da Dimensão Territorial para o Planejamento. Brasília: MP,

21 ANEXOS 0,40% 4,20% 13,60% 61,10% 20,70% Rodoviário Ferroviário Aquaviário Dutoviário Aéreo Figura 1 Composição percentual das cargas no Brasil Fonte: Agência Nacional de Transportes Terrestres ANTT Figura 2 Eclusas e Reservatórios no Brasil Fonte: ANEEL. Elaboração própria. 21

22 ,6 5 0,4 1 0 Rodoviário Ferroviário Aquaviário Dutoviário Aéreo Figura 3 - Matriz de Transportes Atual e Futura Revisada Fonte: Ministério dos Transportes PNLT / / / /2010 Previsto 2011/2014 Previsto Figura 4 Investimento em hidrovias milhões de Reais (R$) Fonte: Ministério dos Transportes Tabela 1 - Previsão de investimentos preliminar PAC2 R$ Bilhões EIXOS PÓS 2014 TOTAL RODOVIAS 48,4 2 50,4 FERROVIAS 43,9 2,1 46 PORTOS 4,8 0,3 5,1 HIDROVIAS 2,6 0,1 2,7 AEROPORTOS 3-3 EQUIPAMENTOS PARA ESTRADAS VICINAIS 1,8-1,8 TOTAL 104,5 4,5 109 Fonte: Presidência da República Brasil