Seminário - Democracia, Direito e Gestão Pública

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1 Seminário - Democracia, Direito e Gestão Pública Novos Rumos para a Gestão Pública *Publicação Preliminar

2 II Ciclo de Debates Direito e Gestão Pública Ano 2011 III Seminário Democracia, Direito e Gestão Pública Edição Brasília-DF 24 e 25 de novembro de 2011 Coordenação Nacional Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Ana Lucia Amorim de Brito, Secretária de Gestão Guilherme Estrada Rodriges, Consultor Jurídico Valéria Alpino Bigonha Salgado, Diretora do Departamento de Cooperação Internacional em Gestão Pública Nauana Corrêa de Oliveira, Agente Administrativo Carolina Vilela Vivaldi, Estagiária Caio Castelliano de Vasconcelos, Advogado da União Karine Andréa Eloy Barroso, Advogada da União Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Bernardo Abreu de Medeiros, Técnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia José Celso Pereira Cardoso Júnior, Técnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia Roberto Rocha C. Pires, Técnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia Parcerias Institucionais Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento Conjur/MP Escola da Advocacia-Geral da União *Publicação Preliminar

3 Comitê Científico Ciro Campos Christo Fernandes é gestor governamental na Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MP, doutor em Administração e mestre em gestão pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas EBAPE, da Fundação Getulio Vargas. É bacharel em economia pela Universidade Federal de Minas Gerais. Ocupou diversos cargos na administração federal, dentre os quais o de Secretário-adjunto de Gestão e diretor do Departamento de Articulação e Inovação Institucional do MP, assessor do Secretário de Logística e Tecnologia da Informação do MP, assessor especial do ministro e diretor de programa no Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado - MARE. Tem trabalhos publicados sobre temas de reforma administrativa, governo eletrônico e compras e contratações governamentais. Sheila Maria Reis Ribeiro é graduada em Filosofia, em Serviço Social e mestre erm Sociologia Política pela Universidade de Brasília UnB. Especialista em População e Desenvolvimento pela CEPAL/CELADE, Chile. É servidora pública federal e exerce atividades técnicas na concepção de novas metodologias de gestão pública, na Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Guilherme Francisco Alfredo Cintra Guimarães é graduado em Direito e mestre em Direito, Estado e Constituição pela Universidade de Brasília-UnB. Pesquisador da Università degli Studi di Genova (bolsa de pesquisa Alla scoperta dell Italia, 2009/2010). Advogado da União. Alexandre dos Santos Cunha Bacharel em Direito, com mestrado e doutorado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Ex-professor da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (EDSP/FGV). Técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2009, atua nas áreas de organização do sistema de justiça e cooperação interfederativa. Bernardo Abreu de Medeiros Mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC Rio) e especialista em Argumentação Jurídica pela Universidade de Alicante, Espanha. Foi professor do Instituto de Direito da PUC Rio. Atualmente é técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, atuando nas áreas de organização do sistema de justiça, e direito e gestão pública. Felix Garcia Lopez Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, foi professor de Ciência Política da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e atualmente é técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Desenvolve pesquisa na área de comportamento político, Poder Legislativo municipal, formas de articulação entre Estado e organizações não governamentais (ONGs), instituições participativas no nível federal e relações entre política e administração pública no Brasil. Joana Luiza Oliveira Alencar Graduada em Ciência Política (Unb) e mestranda em Administração Pública (Unb). Desde 2010 é Técnica de Planejamento e Pesquisa do IPEA, com atuação na Diretoria de Estudos e Políticas Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (DIEST). Roberto Rocha C. Pires Doutor em Políticas Públicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), mestre em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e bacharel em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro (FJP). Foi consultor do Banco Mundial (BIRD) e da Organização Internacional do Trabalho (OIT) em avaliações sobre a implementação da legislação do trabalho no Brasil e seus impactos sobre o desenvolvimento. Atuou como pesquisador e professor na FJP e no Departamento de Ciência Política da UFMG. Atualmente é técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde tem desenvolvido atividades relativas aos seguintes temas: democracia, participação, burocracia e novas formas de gestão pública, e metodologias e desenhos de pesquisa. Roberto Passos Nogueira Graduado em Medicina pela Universidade Federal do Ceará (UFC), mestre e doutor em Saúde Coletiva pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), é técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde Suas áreas de estudo incluem gestão do sistema de saúde, gestão pública e filosofia da saúde.

4 O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), em parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPEA, promove o III Seminário Democracia, Direito e Gestão Pública, edição Brasília/DF, nos dias 24 e 25 de novembro de 2011, com o objetivo de promover o debate os seguintes temas: Limites da Autonomia Administrativa e do Controle sobre o Poder Executivo; Equilíbrio Democrático e Controle Social; Novos Rumos para a Gestão Pública. Para estimular a reflexão e a construção de referenciais comuns para a atuação do Estado Brasileiro, o Seminário contempla painéis de apresentação e discussão de artigos de autores selecionados a partir de processo de convocatória, promovido pela coordenação do evento, relacionados aos temas em debate e com enfoque especial nas atuais dificuldades de relacionamento entre órgãos e entidades do Poder Executivo Federal e do controle interno e externo, responsáveis pela fiscalização das ações dos administradores públicos. A iniciativa insere-se no projeto Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública, conduzido pela Secretaria de Gestão e pela Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, em parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPEA, com o apoio de órgãos e entidades dos poderes executivos Federal, estadual e municipal, além de entidades civis sem fins lucrativos. O Ciclos visa criar e manter um espaço de exposição de ideias que aproximem e integrem profissionais de diversos setores do conhecimento, especialmente das áreas do direito e gestão pública. Agradecimentos Aldino Graef Alexandre Kalil Pires Ana Lucia Amorim de Brito Catarina Batista da Silva Moreira Antonio Carlos Alpino Bigonha Eduardo Szazi Elzira Maria do Espírito Santo Francisco Gaetani Guilherme Francisco Alfredo Cintra Guimarães José Celso Pereira Cardoso Júnior José Eduardo Sabo Paes José Genoíno Juliana Sahione Mayrink Neiva Karine Andréia Eloy Barroso Lenir Santos Luiz Moreira Gomes Júnior Marilene Ferrari Lucas Alves Filha Valéria Porto Valter Correia da Silva

5 APRESENTAÇÃO A Constitução Federal de 1988 impôs novos desafios às instituições democráticas, especialmente os de efetivação dos direitos fundamentais e dos direitos sociais, de descentralização federativa, e de atuação articulada e harmômica entre os três Poderes do Estado brasileiro: Executivo, Legislativo e Judiciário. São desafios que, para serem superados, exigem ampla concertação entre agentes públicos e sociedade. Nesse contexto, lançamos em 5 de agosto de 2009 o Projeto Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública, por meio da Secretaria de Gestão e da Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em parceria com a Associação Nacional dos Procuradores da República, apoiada pelo Ministério Público Federal. Atualmente, contamos com a parceria do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. O Projeto nasceu da necessidade de se criar espaços institucionais abertos ao livre debate entre profissionais das diversas áreas do conhecimento e experiência, do setor público e da sociedade, dando oportunidade ao confronto de conceitos e entendimento acerca da democracia, do direito e da gestão pública. O Ciclos constitui um espaço de interlocução com a participação de dirigentes, servidores da administração pública e especialistas da área do direito, favorecendo o debate construtivo dentro de um espírito de confiança e colaboração. Para estimular a reflexão e produção de conhecimento, convidamos os participantes das ações institucionais do Ciclos de Debates e demais interessados a elaborar artigos que tratem de três temas: Limites da Autonomia Administrativa e do Controle sobre o Poder Executivo; Equilíbrio Democrático e Controle Social: Sociedade Civil e Participação Social nas Organizações Públicas; e Novos Rumos para a Gestão Pública. Portanto, a presente publicação apresenta uma seleção dos trabalhos recebidos e que foram apresentados durante o III Seminário Democracia, Direito e Gestão Pública, realizado em Brasília-DF, nos dias 24 e 25 de novembro de Os artigos abordam as relações entre a democracia, o direito e a gestão pública, sob múltiplos escopos, abordagens e campos disciplinares. Brasília, novembro de 2011 Valéria Alpino Bigonha Salgado Diretora do Departamento de Cooperação Internacional em Gestão Pública

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7 Novos Rumos para a Gestão Pública TÍTULO: O PAPEL CONTRIBUTIVO DAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS PARA A EXCELÊNCIA DA GESTÃO EM SAÚDE AILTON DE LIMA RIBEIRO Introdução A gestão da saúde pública é complexa e exige muitos cuidados. O Estado por si só não atende a todas as demandas com a qualificação esperada e nem dispõe da agilidade necessária para os múltiplos fatores que se impõem para uma gestão moderna. O deficit de qualificação do Estado vem de muitas décadas, em geral pela falta ou omissão dos governos em priorizar a boa gestão como instrumento de alcance dos objetivos do próprio governo e, precipuamente, do dever de Estado. A falta de recurso financeiro é a mais citada dentre os gestores públicos, a falta de recursos humanos também aparece entre as primeiras causas. Porém, já começa a ser voz corrente a menção de que a saúde pública precisa mais de gestão do que recurso financeiro. Acreditamos que seja verdade, mas, é mais verdadeiro dizer que ambos são necessários e ainda insuficientes. Isto é, o recurso financeiro é escasso e a gestão é carente de melhor estrutura. Mas, de qual estrutura estamos falando para melhorar a gestão? Em primeiro lugar temos que relembrar as características da administração pública, de perfil patrimonialista que dominou grande parte do século XX e a administração gerencial que passou a se evidenciar na última década desse século e tomou maior proporção no primeiro decêndio do século XXI. A proposta da reforma do estado, enfatizada na década de 1990, traz outra visão sobre o que significa gerir bem o serviço essencial à população. A grande mudança está em transformar a visão do estado sobre aquilo que era importante para o estado para aquilo que é essencial à sociedade. Ao cidadão é importante reconhecer o serviço público como seu direito. Além disso, continua sendo o seu direito que esse serviço lhe proporcione acesso e seja efetivo naquilo que necessita. Assim, ao cidadão que precisa de um atendimento de emergência em saúde, é imprescindível que o Estado lhe seja capaz para cumprir com o compromisso e oferecer o serviço com rapidez e eficácia. Para isso é preciso que a gestão assuma perfil diferente daquele até hoje praticado pelo estado, ou seja, onde o estado passe a ser o garantidor ou o fiador do cidadão, mais do que o executor. Não importa a quem seja incumbida a execução do serviço, importa sim que o estado seja capaz de assegurar que o serviço seja prestado com qualidade e o próprio estado esteja capacitado para aferir, controlar e monitorar. Portanto, essas são as premissas para o bom controle dos recursos. Um estado preparado para ser competente e se utilizar de todos os recursos disponíveis, sejam eles de propriedade pública ou privada. O que importa é o resultado. A Saúde na Constituição de 1988 A Constituição Federal do Brasil, de 1988, as Leis Federais N.º e 8.142, de 1990, e as Normas Operacionais e, mais recentemente, o Pacto pela Saúde, resultante de acordos tripartites delas decorrentes, definem a descentralização, a regionalização e a mudança do modelo assistencial como as estratégias mais significativas para a execução da política pública de saúde no País, ou seja, a implantação do Sistema Único de Saúde. O processo de descentralização e regionalização transferiu aos municípios deveres e responsabilidades na atenção à saúde da população, que antes correspondiam ao Governo Federal e, principalmente, aos governos estaduais. Ampliaram-se a autonomia e o poder de decisão municipal para a definição de ações estratégicas ao enfrentamento dos problemas e necessidades locais. Conferiu-se ao município a possibilidade de gestão total do seu sistema de saúde, na perspectiva de conformação de redes locais de serviços capazes de ofertar atenção à saúde a sua população de forma integral, resolutiva e humanizada. A conjuntura atual apresenta-se ainda mais complexa em função das enormes dificuldades decorrentes da falta de uma gestão mais qualificada. Com a Emenda Constitucional nº 19/98, o contrato de gestão passou para a alçada constitucional, com previsão no Art. 37, 8º: a autonomia gerencial, orçamentária e financeira da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade. A mesma emenda introduz à constituição (caput do art. 37) o princípio da eficiência, já presente em nosso ordenamento jurídico desde o Decreto-lei 200/67, por meio da qual e de forma mais sólida, pretende-se alargar paradigmas advindos do modelo de administração burocrática, a fim 1

8 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 de reforçar e consolidar a incidência do princípio da eficiência, que abarca a flexibilidade, com o intuito de promover a satisfação do cidadão e o alcance dos fins almejados pela Administração Pública, quais sejam, o interesse da sociedade. em cuja obediência se espera melhores resultados à sociedade (Shirlei Silmara de Freitas) Para Odete Medauar, o princípio da eficiência "determina que a Administração deva agir de modo rápido e preciso, para introduzir resultados que satisfaçam as necessidades da população". Esta Autora contrapõe eficiência à lentidão, a descaso, a negligência, a omissão, ressaltando serem essas últimas, "características habituais da Administração Pública brasileira, com raras exceções." Heraldo Garcia Vitta, por sua vez, relaciona esse princípio com o da "economicidade", discorrendo sobre o que chama de "custo-benefício da atividade da Administração Pública", onde estariam inseridos os conceitos de produtividade e da qualidade do serviço prestado à população dentro do menor custo, ressaltando, que esse princípio, no entanto, não pode ser visto apenas sob o prisma econômico. Em saúde, em especial, ser eficiente só não basta, espera-se muita mais, que as ações eficientes venham associadas à eficácia e efetividade, este último como resultado dos demais, como solução efetivo do problema que aflige aquele que busca assistência. Por essa razão, como sabiamente e à luz constitucional, tendem-se ao entendimento que a forma complementar prevista pelo art. 199, 1º, não está restrito apenas àquilo que a administração não dispõe em seu rol de serviços, mas sobre tudo aquilo que a administração não está devidamente capacitada a fazer para o devido cumprimento ao princípio da eficiência, inclusive e principalmente o gerenciamento da execução de serviços de saúde. Não estamos aqui abarcando a gestão da saúde, papel precípuo do estado e indelegável no exercício do seu papel regulador, tanto na definição das políticas de saúde quanto na fiscalização e controle dos seus agentes. Os desafios da saúde Neste início de século, o Brasil enfrenta, além dos desafios de equacionar a questão do financiamento e melhorar substancialmente a gestão e seus instrumentos, pelo menos outros quatro importantes desafios: 1. o envelhecimento progressivo da população, que envolve uma crescente carga de patologias degenerativas de alto custo de atenção médica; 2. as desigualdades na situação de saúde da população, que se traduzem em uma brecha sanitária entre as regiões do país e entre os grupos de população de distintos níveis socioeconômicos; 3. a necessidade de responder adequadamente às expectativas legítimas da população com relação ao sistema de saúde, continuamente identificado como um elemento de insatisfação pela sociedade brasileira; 4. resolver os problemas pendentes e manter as conquistas sanitárias alcançadas. Todos esses fatores envolvem mudanças na prestação de serviços de saúde, tanto na composição dos serviços, como nas formas de entregá-los, adequando-os aos padrões técnicos sanitários, assim como às exigências dos usuários, cada vez mais conscientes e exigentes de seus direitos. O processo de descentralização e regionalização transferiu aos municípios deveres e responsabilidades na atenção à saúde da população, que antes correspondiam ao Governo Federal e, principalmente, aos governos estaduais. Ampliaram-se a autonomia e o poder de decisão municipal para a definição de ações estratégicas ao enfrentamento dos problemas e necessidades locais. Conferiu-se ao município a possibilidade de gestão total do seu sistema de saúde, na perspectiva de conformação de redes locais de serviços capazes de ofertar atenção à saúde a sua população de forma integral, resolutiva e humanizada. A conjuntura atual apresenta-se ainda mais complexa em função das enormes dificuldades decorrentes da falta de uma gestão mais qualificada, em muitos aspectos aliadas aos problemas decorrentes de um financiamento insuficiente e instável. O Brasil ocupa a 72ª posição no ranking da Organização Mundial de Saúde (OMS) de investimento em saúde, quando a lista é feita com base na despesa estatal por habitante. Os diversos governos gastam, juntos, uma média anual de US$ 317 por pessoa, segundo a última pesquisa da OMS, com dados relativos a O desempenho brasileiro é 40% mais baixo do que a média internacional (US$ 517). A liderança do ranking de 193 países pertence à Noruega e Mônaco, cujas despesas anuais (US$ 6,2 mil por habitante) são vinte vezes maiores do que as brasileiras. 2

9 Novos Rumos para a Gestão Pública Apesar de o Brasil possuir a maior economia da América do Sul, três países do continente se saem melhor: Argentina, Uruguai e Chile. No chamado G-20, grupo que reúne os países (desenvolvidos e em desenvolvimento) mais ricos do mundo, o desempenho do Brasil, no gasto por habitante, também não é dos melhores. Está na 15ª posição ganha de África do Sul, China, México, Índia e Indonésia. O baixo gasto estatal por habitante tem sido um dos argumentos usados pelo governo federal para defender a criação de fonte de recursos extras para a saúde um novo imposto ou a elevação de um já existente. Além de o Brasil ter na saúde uma performance internacional aquém do poderio de sua economia é o sétimo maior produto interno bruto (PIB) mundial o governo também considera o gasto per capita diminuto, na comparação com a medicina privada. A própria presidenta Dilma Rousseff defendeu recentemente a ampliação dos recursos para a saúde, durante entrevista: O setor público gasta duas vezes e meia a menos do que o setor privado na área de saúde. Isso significa uma coisa que nós todos temos de ter consciência: se você quiser um sistema universal de saúde, gratuito e de qualidade, nós vamos ter de colocar dinheiro na saúde e colocar gestão na área de saúde, as duas coisas, afirmou. Conseguir êxito no enfrentamento de tamanho desafio requer a busca de instrumentos e mecanismos de gestão e gerência que passa necessariamente pela profissionalização dessas ações e, para tanto, torna-se obrigatório investir na qualificação dos recursos humanos. É imprescindível profissionalizar a gestão do SUS. Para tanto é preciso estruturar e implementar um grande projeto de qualificação de técnicos para desempenharem os papéis estratégicos na gestão. Com relação à gerência das unidades de saúde, principalmente os hospitais, é inadiável a adoção de modelos alternativos de administração que possibilitem maior agilidade na administração de recursos humanos, em especial dos médicos, na aquisição de materiais e medicamentos e na contratação de serviços. Por outro lado, os hospitais não podem continuar se autodefinindo quanto ao seu perfil assistencial e devem passar a responder às demandas do sistema de saúde (local ou regional) no qual estão inseridos. SUS a Gestão e o Gerenciamento A completa maturação do SUS somente se dará a partir do momento em que houver mais espaços para debates, estes de maneira sustentável do ponto de vista da legalidade, aplicabilidade e factibilidade. Os discursos recorrentes de alguns segmentos queremos um SUS universal e público, sem privatização são meras repetições retrógradas. Temos que dar espaço ao que de fato é primordial, essencial e real. Quais os limites da razoabilidade? Qual o SUS que desejamos? Relembremos as principais diretrizes: 1. SUS universal e igualitário (servindo a todos os brasileiros em condições de igualdade); 2. SUS integral (conjunto articulado e contínuo de ações e serviços em todos os níveis de complexidade). O SUS Estatal é aquele de natureza indelegável e de soberania do Estado, e deve compreender todas as posturas que assegurem a preservação da integridade do SUS enquanto sistema público, universal e gratuito, é o papel regulador. Em linhas gerais, estamos falando das atividades de formulação da política de saúde, financiamento, controle e avaliação e que tem como objetivo garantir a adequada prestação de serviços à população. As ações de vigilância em saúde, compreendendo a vigilância epidemiológica, a vigilância sanitária e a vigilância da saúde do trabalhador também estão nesse mesmo escopo. O SUS Público caracteriza-se pela garantia do acesso gratuito, indistintamente, a todos os cidadãos e pessoas presentes em solo brasileiro, e cujas ações podem ser exercidas por entes públicos não estatais, desde que sob a delegação e supervisão do poder público. No Brasil há inúmeras entidades de notável capacidade de gestão e de idoneidade reconhecida, capazes de assumirem compromissos com o gestor público. São entidades sem fins lucrativos e, a maioria delas, filantrópicas. As ações de gerenciamento de unidades e serviços de saúde (hospitais, unidades básicas, unidade de pronto atendimento) são exemplos de atividades que podem ser atribuídas a essas entidades, por possuírem grande expertise e boa tecnologia de gerenciamento de serviços de saúde. A estrutura pública tem que repensar o seu papel, devendo se qualificar para fazer gestão, que no jargão do SUS compreende todas aquelas funções consideradas indelegáveis. 3

10 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 Hoje a administração pública não realiza bem o papel de gestor e nem o de executor. De tão significante a responsabilidade do gestor público da saúde é que defendemos a sua prerrogativa de utilizar-se de todas as possibilidades de uso de ferramentas e alternativas que lhe permitam assegurar os direitos do cidadão. Ao cidadão pouco ou nada importa sobre a qual modelo institucional está vinculado o prestador do serviço que lhe é prestado, importa sim que o atendimento seja de qualidade, que o acolhimento seja digno, que o acesso esteja disponível e que o custo ao país seja compatível com o nível do serviço prestado. Por outro lado, ao poder público caberá exigir, fiscalizar e punir aquele que não cumprir as regras pactuadas no contrato de gestão. Modelos Institucionais A autonomia administrativa para estabelecimentos públicos de saúde é uma temática recorrente na área da saúde pública no Brasil há muitos anos. Gestores das três esferas de governo com freqüência buscaram no passado, no escopo do direito administrativo, formas de atenuar a rigidez dos ritos e processos próprios da administração pública em geral. A criação e adoção de diferentes personalidades jurídicas foram, por exemplo, a razão pela qual muitos hospitais da administração direta, que nas décadas de 70 e 80, transformaram-se em fundações públicas ou autarquias, visando sempre proporcionar uma maior autonomia administrativa e financeira, permitindo a necessária flexibilidade para o cumprimento de suas atividades finalísticas, mantendo subordinadas suas metas às políticas estabelecidas para o sistema de saúde. Com o tempo, a atribuição de nova personalidade jurídica não se mostrou suficiente, uma vez que, pouco a pouco, novas leis e, em especial, a Constituição Federal de 1988, se encarregaram de equiparar os órgãos autônomos autarquias, fundações, empresas públicas àqueles da administração direta, no que se referia ao controle prévio normativo que enfatizava o cumprimento de procedimentos formais em detrimento ao desempenho e ao uso eficiente dos recursos. Mais recentemente introduziu-se o conceito de parcerias com entidades do chamado terceiro setor, caracterizadas por exercerem atividades de interesse social e de utilidade pública e por não auferirem lucros financeiros. O modelo mais difundido na administração pública é o das organizações sociais criadas no bojo da Reforma do Estado, o qual vem se configurando como uma alternativa com alto grau de sucesso quando comparado aos demais modelos experimentados no passado. Com o surgimento da Administração Pública Gerencial, via Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em 1995, o Brasil passou a incorporar figuras jurídicas da sociedade civil na prestação de serviços públicos. Nesse contexto, surgem no âmbito federal as Organizações Sociais, Lei no 9.637/1998, e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), Lei no 9.790/1999. A revisão das funções e da estrutura do Estado é a diretriz principal, que sintetiza e articula o conjunto dos objetivos do Plano Diretor da Reforma do Estado. A revisão propugnada deveria promover a readequação entre as funções do Estado e as formas de propriedade e de gestão, com a transferência para a sociedade das atividades que pudessem ser melhor executadas no setor público não-estatal. Por outro lado, as atividades que permanecessem no Estado seriam também objeto de reorganização que permitisse a separação entre formulação de políticas, regulação e controle e a operação dos serviços. Esta última deveria ser organizada com maior autonomia e métodos de gestão mais próximos daqueles praticados pelo setor privado. Organização da Sociedade Civil de Interesse Público A Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) é um título fornecido pelo Ministério da Justiça, cuja finalidade é facilitar o aparecimento de parcerias e convênios com todos os níveis de governo e órgãos públicos (Federal, Estadual e Municipal) e permite que doações realizadas por empresas possam ser descontadas no imposto de renda. Disciplinada pela Lei nº , de 23 de março de 1999, a OSCIP configura a mais nova regulamentação jurídica das pessoas jurídicas de direito privado integrantes do chamado Terceiro Setor e, talvez, seja o mais importante passo em matéria legal deste setor no Brasil, e, também, o primeiro movimento de certa expressão. Assim como as Organizações Sociais (OS), as OSCIPs não passam a integrar uma nova categoria de pessoa jurídica; apenas recebem um reconhecimento especial título jurídico por força de preenchimento de condições estabelecidas na lei reguladora. A Lei nº /1999, em seu artigo 4º, I a VII, estabelece que as normas ou disposições dos estatutos das OSCIPs devem observar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência; constituir um conselho fiscal ou órgão equivalente dotado 4

11 Novos Rumos para a Gestão Pública de competência para opinar sobre os relatórios de desempenho financeiro e contábil, e sobre as operações patrimoniais realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores da entidade; possibilitar a instituição de remuneração para os dirigentes da entidade que atuem efetivamente na gestão executiva e para aqueles que a ela prestam serviços específicos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na região correspondente a sua área de atuação. A qualificação de uma entidade como OSCIP é ato vinculado do Ministro da Justiça. Não há discricionariedade quanto à possibilidade de conceder o título. Preenchidos os requisitos legais e formalizado o pedido junto ao Ministério competente, a outorga do título se mostra como um ato vinculado, diferentemente do que ocorre com a OS, em que a concessão do título se coloca de forma discricionária, revelando-se a Lei das OSCIPs uma evolução nesse sentido. Já o princípio da publicidade indica que a OSCIP deve tornar público o relatório de atividades e das demonstrações financeiras da entidade. Uma vez mais se constata a derrogação das normas de direito privado pela introdução de regras próprias do regime jurídico de direito público. Fundação Estatal (Fundação Pública de Direito Privado) Criada a partir de autorização legal para o exercício de atividades públicas em áreas que não exigem o uso do poder de polícia do Estado suas competências são estabelecidas pela lei de criação, assim como seu sistema de governança e outras definições básicas. É supervisionada pela administração direta. A fundação estatal é pessoa jurídica pública, com personalidade jurídica de direito privado, a qual integra a administração pública, sujeitando-se aos regramentos constitucionais impostos aos entes públicos com regime de direito privado (art. 37 e outros da CF), como: licitação, concurso público, controle interno e externo, acumulação de cargos, improbidade administrativa, dentre outros. Seu regime de pessoal é o da CLT, não se sujeitando ao regime jurídico único nem a contabilidade pública. O campo de atuação da fundação estatal é todo aquele que não detenha poder de autoridade própria do Poder Público e não seja considerada atividade econômica ou comercial. A fundação estatal depende de autorização legislativa e somente adquire personalidade jurídica depois de seus atos constitutivos terem sido registrados no cartório competente. No tocante ao orçamento público, sua vinculação se dá mediante contrato de gestão com o ente supervisor, no caso da saúde, seria com o Ministério da Saúde ou secretarias da saúde do ente federativo instituidor. Por não integrar o orçamento público e firmar contrato com o ente supervisor, a sua gestão passa a ser por metas de desempenho, vinculando o resultado final previsto no contrato à manutenção do seu dirigente na função, criando-se um verdadeiro sentido de responsabilização com as metas a serem alcançadas, profissionalizando, assim, a gestão pública, estabelecendo compromissos entre o gestor e a efetividade do direito social que a fundação está a gerir, como o direito à saúde. Desse modo, a fundação estatal pode contribuir para a melhoria da gestão e a garantia da efetividade do direito à saúde. A matéria chegou a suscitar muitas controvérsias na doutrina, mas, efetivamente, como disse a Ministra Cármen Lúcia, com a Emenda Constitucional nº 19, na realidade, restabeleceu-se a possibilidade da instituição de fundações sob o regime privatista, porque se retirou a expressão fundações de direito público e colocou-se as fundações ao lado da sociedade de economia mista e das empresas públicas. Desde 2007 tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 92/2007, o qual autoriza o poder executivo a instituir fundações sem fins lucrativos, de direito privado para o desempenho de atividade estatal que não seja exclusiva de Estado, dentre outras a saúde. Organização Social É um título outorgado pelo poder público às instituições de direito privado, sem fins lucrativos, com o fim de estabelecer parcerias para a execução de ações gerenciais, em nome do Estado, mediante a assinatura de Contrato de Gestão. Em geral, os setores de maior demanda para parcerias em gestão são a saúde publica, a educação, esporte, cultura e ciência e tecnologia, com maior ênfase para a saúde, por requerer maior celeridade na solução dos problemas que hoje assolam a maioria dos estados e municípios do país. Essa nova qualificação jurídica está totalmente coerente com a reforma do Estado cuja proposta foi a de dotar a administração pública de instrumentos jurídicos e gestão que permitissem os seguintes objetivos práticos: 5

12 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano Objetivo social: aumentar a eficiência dos serviços sociais oferecidos ou financiados pelo Estado, atendendo melhor o cidadão a um custo menor, zelando pela interiorização na prestação dos serviços e ampliação do seu acesso aos mais carentes 2. Objetivo gerencial: aumentar a eficácia e efetividade do núcleo estratégico do Estado, que edita leis, recolhe tributos e define as políticas públicas; permitir a adequação de procedimentos e controles formais e substituí-los, gradualmente, porém de forma sistemática, por mecanismos de controle de resultados. A organização social não pode ser traduzida como uma qualidade inata, mas sim adquirida, resultado de um ato formal de reconhecimento do Poder Público, facultativo e eventual, semelhante em muitos aspectos à qualificação deferida às instituições privadas sem fins lucrativos quando recebem o título de utilidade pública. Esse título jurídico especial é conferido em vista do atendimento de requisitos gerais de constituição e funcionamento previstos expressamente em lei. Tais requisitos são de adesão voluntária por parte das entidades privadas e têm como finalidade assegurar uma relação de confiança e parceria entre o ente privado e o Poder Público. O instrumento eleito para regular e garantir tal relação é o Contrato de Gestão a ser celebrado entre o poder público e a organização social. O contrato de gestão A teoria clássica vem se deparando com o surgimento de atuações administrativas instrumentalizadas por módulos decorrentes de acordo, consenso e parceria, a exemplo do contrato de gestão. Esse novo instituto tem suscitado várias dúvidas, sobretudo no que diz respeito a sua natureza jurídica, face às peculiaridades do seu regime jurídico, certamente de natureza especial, um tanto híbrido, mutante como o momento histórico no qual se insere. Nas perquirições a cerca da natureza jurídica do "contrato" de gestão, objeto de debate entre doutrinadores e estudiosos do tema, vem à tona de imediato, a seguinte indagação: será o contrato de gestão realmente um contrato? Em sendo contrato, a que regime jurídico encontra-se submetido? Os recentes trabalhos aos quais tivemos acesso contêm diversas críticas ao instituto, sobretudo no que diz respeito a sua natureza contratual, conforme veremos adiante. Para Diógenes Gasparini, trata-se, o contrato de gestão, de "ajuste celebrado pelo Poder Público com órgãos e entidades da Administração direta, indireta e entidades privadas qualificadas como organizações sociais, para lhes ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira ou para lhes prestar variados auxílios e lhes fixar metas de desempenho na consecução de seus objetivos". O contrato de gestão firmado com empresas públicas e órgãos da administração direta, no entender de Maria Sylvia Zanella di Pietro, "constitui instrumento de fomento e, portanto, meio de incentivo à iniciativa privada, e não como forma de descentralização", já que as organizações sociais prestariam, não serviços públicos, de forma descentralizada, mas "atividade privada de interesse público, a ser fomentada pelo Estado mediante a celebração de contrato de gestão". Assim, o contrato de gestão firmado entre o Estado e as organizações sociais tem por escopo estabelecer um vínculo jurídico entre ambos, fixando metas a serem cumpridas pela entidade, tendo como contraprestação o auxílio, por parte do Estado, que pode fazer a cessão de bens públicos, a transferência de recursos orçamentários, a cessão de servidores públicos, entre outros. Com isso, o Estado consegue patrocinar o funcionamento das atividades com observância do princípio da eficiência, sujeitando essas entidades a um controle de resultados, de modo que, não atingidas as metas fixadas e não sendo satisfatórios os resultados, as organizações podem vir a perder o fomento do Estado. Todavia, quando se trata de contrato firmado com as entidades paraestatais, o contrato de gestão tem efeito contrário, já que "ao invés de permitir a submissão integral ao regime jurídico privado, exige-se da entidade a obediência a determinadas normas e princípios próprios do regime jurídico publicístico". Assim, para que possam merecer o repasse de verbas públicas, resultante da realização do contrato, tais entidades submetem-se a um rígido controle de resultados. Há quem diga que o contrato de gestão seria uma forma fugir do regime jurídico de direito público, em afronta à legalidade. O Contrato de Gestão além de ser um instrumento de pactuação entre as partes tem ainda o papel de fixar responsabilidades dos dirigentes e as penalidades cabíveis no caso do seu descumprimento. Como característica inovadora, o contrato de gestão é o elo transparente entre o poder público, o controle social e as instâncias de fiscalização. A Fiscalização 6

13 Novos Rumos para a Gestão Pública No Brasil, desde os primórdios da república, com a criação do Tribunal de Contas da União (Decreto nº 966 A de 7 de novembro de 1890), prestar contas significou sempre a apresentação formal de documentos que comprovem a aplicação de certo recurso na finalidade a que se destinava. Como todos sabem, é de exclusiva responsabilidade do gestor público a aplicação correta, adequada e oportuna de todo o recurso caracterizado como público por se constituir no patrimônio do povo, decorrente da arrecadação de impostos, taxas, contribuições e outros destes derivados. Os Tribunais de Contas são órgãos autônomos que atuam em auxílio ao Poder Legislativo, que têm a atribuição de fazer tal verificação e dispõem de todos os instrumentos para propor às suas respectivas jurisdições a devida pena àquele que mal conduzir a execução dos recursos da União, Distrito Federal, Estados ou Municípios. Com o passar do tempo esse processo foi se aprimorando e ganhando contornos cada vez mais rígidos, na medida em que a tecnologia possibilitava novas ferramentas que permitissem verificações e controles em tempo real. Também justificável pelo lado do aprimoramento das fraudes, desvios e práticas de improbidades. Até aqui, tudo está dentro do esperado como papel dos Tribunais de Contas. No entanto, defendemos que há uma profunda mudança sobre a forma de conduzir esses olhares. A dinâmica da nova era da administração pública, com ênfase na gestão como ferramenta do resultado, já dá sinais de novos tempos. Os tribunais têm que acordar e acompanhar as mudanças. Não basta apenas a verificação da aplicação correta do recurso, da observância dos ritos de prestação de contas ou dos procedimentos burocráticos dos processos administrativos, mas sim, se a aplicação do recurso resultou naquilo que era esperado para o bem da sociedade. Sabemos que os tribunais tendem a fazer tal avaliação de desempenho, mas, no entanto, o fazem em ordem inversa. Em primeiro lugar verificam a aplicação do recurso e depois os resultados. É uma clara demonstração da prioridade que ainda comanda o pensamento técnico-burocrático dos tribunais. É preciso que os tribunais comecem a entender melhor o mecanismo das relações públicoprivado. Na saúde em especial, conhecer o histórico recente dessa relação, após o a criação do Sistema Único de Saúde. O advento das parcerias público-privadas obriga ao gestor estar melhor preparado para fazer valer as regras de uma pactuação de gestão compartilhada. Esse é um caminho estruturante em busca de um Estado mais eficiente e uma sociedade mais justa, em harmonia com aquilo que lhe é de direito. É esperado, para se dizer o menos, que todos os segmentos da sociedade, conselhos locais, sindicatos, tribunais, invistam nessa direção, quebrando barreiras ideológicas e apontando para um futuro em que o Estado se fortaleça e exerça um papel menos burocrático e capaz de assegurar mais qualidade dos serviços prestados aos cidadãos. Para isso, o Estado passaria por uma grande mudança, a do seu corpo técnico e gerencial, de uma formação técnica-burocrática para uma postura gerencial com foco nos resultados e o servidor público como agente dessa mudança. O servidor público como agente da mudança No ambiente da administração pública quando o assunto é qualidade e produtividade, os recursos humanos são o alvo principal, seja pela escassez, seja pela qualificação, seja pelo desempenho ou qualquer outro motivo. O fato é que é tema recorrente nas reuniões de planejamento estratégico e outras em cujos assuntos envolvam resultados. Evidentemente que em saúde é o recurso mais importante, acima de qualquer outro como tecnologia, finanças e suprimentos. Porém, o fato é que nenhuma dessas áreas citadas terão boa performance se não houver bons técnicos e bons gerentes em seus comandos. Enfim, tudo está relacionado diretamente às pessoas e seus processos de trabalho. Na administração pública o histórico já é conhecido. Pouco investimento, não há plano de capacitação voltado ao aperfeiçoamento do servidor, os dirigentes não dão prioridade às reivindicações, as carreiras não estimulam a busca de melhorias, a remuneração não é atrelada a desempenho e ainda, para agravar, as funções mais importantes são confiadas a pessoas que não pertencem à carreira, por meio dos cargos em comissão. Tudo isso gera um quadro de letargia profissional pela ausência de perspectiva. E como enfrentar essa situação? O dirigente público (gestor) deve assumir compromissos com a categoria dos servidores, antes mesmo de falar sobre qualquer novo modelo de gestão a ser implantado. Apresentar um plano de 7

14 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 desenvolvimento de recursos humanos, no qual o servidor consiga vislumbrar novas perspectivas de evolução, poderá ser o meio mais eficaz. É igualmente importante que o servidor saiba que a administração pública vai valorizar as atividades típicas de gestão e do papel do Estado, quais sejam: desenvolver indicadores de gestão, verificar e avaliar desempenho das atividades finalísticas, desenvolver estudos de novas metodologias de gestão, avaliar impactos e resolubilidade das áreas técnicas, avaliar e monitorar contratos de gestão, modernizar processos e estruturas, registrar e publicar conteúdos técnicos. Experiências e Contribuições Uma pesquisa financiada pelo Banco Mundial, divulgada em 2004 / 2005, comparando desempenho de 12 hospitais administrados pelas OS com 10 da administração direta, todos com mais de 100 leitos, situados no estado de São Paulo, obteve resultados francamente favoráveis aos primeiros. Para tal comparação foram utilizados indicadores de eficiência técnica, eficiência alocativa, eqüidade e qualidade. As OS apresentaram indicadores de Mortalidade Geral (Quadro I, Anexo) e Desempenho (Quadro II, Anexo) melhores do que as unidades em regime de administração direta. Segundo os autores do relatório, professores Nilson do Rosário e José Mendes da ENSP/FIOCRUZ, esse conjunto de resultados indica que sob as mesmas condições de oferta de leitos e disponibilidade de recursos financeiros, as OSS em 2003 produziram mais altas e menos óbitos ocorreram nos hospitais gerenciados por este modelo organizacional. Além dos aspectos objetivos que comprovam a melhoria na gestão, demonstrada por um conjunto de indicadores, as entidades parceiras introduzem na administração pública toda a tecnologia de gestão da qual é proprietária. Cabe ao ente gestor saber apropriar-se dessa tecnologia e disseminá-la por toda a rede. Desde a aprovação da Lei que cria a figura das organizações sociais algumas evoluções já foram percebidas dentre os estados e municípios que, por meio de lei específica no âmbito de cada ente, apresentaram variações e inovações que contribuíram para melhor aplicar o instituto dessas parcerias. Entre a Lei original e a maioria das muitas outras existentes no país, há diferenças substanciais: a entidade proponente e candidata à qualificação deve comprovar, entre outras exigências, tempo de experiência na área pretendida e ter boa condição econômico-financeira. Isso que dizer, que, diferentemente da Lei federal, aquelas entidades recém criadas ou com nenhuma experiência, não terão seus pedidos deferidos. Nesse mesmo pensamento, temos que admitir que toda a entidade sem fins lucrativos, que no âmbito privado exerce as suas atividades e ainda mantém a sua condição econômico-financeira saudável, é de se supor ser competente e ter algo a contribuir com a administração pública. Não raro verificamos as melhores técnicas de assistência médica, traduzidas por protocolosclínicos e cirúrgicos, de origem nessas entidades ser aplicados em unidades de saúde pública. Portanto, não é somente a tecnologia de gestão passível de transferência, mas também as técnicas avançadas de assistência à saúde que são adotadas e colocadas à disposição da administração pública. Conclusão Atualmente não há dúvida de que a parceria com entidades sem fins lucrativos, com experiência comprovada em gestão em saúde é uma das melhores entre as alternativas que se apresentam. A julgar pelas avaliações disponíveis, essa alternativa encontra-se entre as mais estruturadas e sustentáveis soluções para as dificuldades de gestão (gerenciamento) de unidades e serviços de saúde. Entretanto, é importante ressaltar que o sucesso não repousa na sua mera adoção formal do modelo. A iniciativa deve estar sempre associada ao fortalecimento do papel regulador do Estado. Na área da saúde isso significa ter clareza quanto ao papel do estabelecimento na rede assistencial em que está inserido, a organização dos fluxos de referência e contra referência, e o aperfeiçoamento dos instrumentos e processos de programação, avaliação e controle. É também essencial o fortalecimento da participação social, inquestionável parceira da administração pública para a definição e garantia do cumprimento das finalidades e metas estabelecidas. Acima de tudo, a adoção de gerenciamento compartilhado com organizações sociais, como de qualquer outra modalidade gerencial, deve ser percebida como um ato decorrente da plena responsabilização do gestor pela atenção à saúde de sua população. O Ministério da Saúde tem que ser e exercer o papel de gestor nacional do SUS, e ser o mediador e promotor de debates em nível nacional que tenha como tema central a Gestão do SUS. Além 8

15 Novos Rumos para a Gestão Pública disso, que tem que incentivar que gestores, dirigentes, técnicos de saúde para que novos modelos sejam apresentados como alternativas. Desde que o SUS foi criado, muitas experiências foram realizadas, algumas com sucesso e outras com lamentável prejuízo à sociedade. Porém, isso não invalida a discussão e o avanço para a melhoria dos modelos, pois também muitas experiências exitosas foram apresentadas ao longo dos últimos anos em diversos estados e municípios brasileiros. Embora já se conheçam hoje as Organizações Sociais, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, as Fundações Estatais (Fundação Pública de Direito Privado) e as Parcerias Público-Privadas, as soluções não se encerram nesses quatro modelos, pois outros poderão existir e co-existirem entre si, a depender das circunstâncias, da localidade, da região do país e dos pontos positivos que assegurem uma boa gestão. Muito há que se discutir: os limites de atuação dessas entidades, a forma de financiamento, as características do instrumento de pactuação, a participação dos conselhos, as formas de controle e fiscalização, os parâmetros de desempenho, os níveis de responsabilidades de ambas as partes e o sistema de governança. Acreditamos que só assim o SUS irá se estruturar de forma sustentável, com o Ministério da Saúde atuante em seu papel de gestor nacional, apoiando e fortalecendo Estados e Municípios, promovendo a integração e a troca de ideias. Dentre as demais responsabilidades próprias do gestor, a escolha da entidade com a qual proporá parceria deve ser tarefa das mais cuidadosas, pois deverá recair entre aquelas que preenchem aos requisitos que assegurem a capacidade técnica de desempenhar as obrigações que figurem no contrato de gestão. ANEXO Quadro I Indicadores de Mortalidade Geral ligeiramente mais baixos do que as unidades em regime de administração direta, com variações entre clínicas Variáveis de Qualidade Média nas OSS Média na Adm. Direta Coeficiente de Variação na OSS Coeficiente de Variação na Adm. Direta Mortalidade geral 3,80 5,30 34,0% 80,0% Mortalidade cirúrgica 2,61 3,60 22,0% 37,0% Mortalidade clínica médica 11,64 11,96 13,5% 9,3% Mortalidade clínica pediátrica 2,80 2,63 31,0% 45,0% Fonte: Conass/NT 17/2006 Quadro II - Comparativo entre 13 hospitais gerenciados pelas OSS e 13 hospitais da Administração Direta da Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo em relação à produção de 2005 INDICADOR HOSP. ADM. HOSP. OSS 0SS/ADM. DIR. (%) Orçamento (R$ milhões) 612,45 662,18 8,1% maior Taxa de Ocupação Média 75,8% 79,0% 4,2% maior Nº de saídas (mil) ,8% maior Nº de saídas por leito 39,37 58,1 46,1% maior Gasto Médio/Saída (R$) ,3% menor Fonte: Conass/NT 17/2006 9

16 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 REFERÊNCIAS: BRASIL, Ministério da Saúde Mais Gestão é Mais Saúde, Governança para Resultados, 2009 SÃO PAULO, Secretaria da Justiça e Defesa da Cidadania do Estado de São Paulo - As Organizações Sociais no Novo Espaço Público Brasileiro, São Paulo, BARATA, Luiz Roberto Barradas, MENDES, José Dino Vaz - Experiência Exitosa de Gestão Pública de Saúde do Estado de São Paulo e Anexo 3 - Artigo A, BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos, Reforma do Estado para a Cidadania: reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional, São Paulo: Ed. 34, Brasília ENAP, CONASS, Progestores. As Organizações Sociais como Alternativa de Gerência para Estabelecimentos Públicos de Saúde, Nota Técnica nº 17/2006, COPOLA, Gina. As Organizações Sociais e os Contratos de Gestão, disponível em: < Acesso em: 29/09/2011. CRETELLA JR., José. Direito administrativo brasileiro, 2 ed., Rio de Janeiro : Forense, DI PIETRO, Maria Sylvia. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas, 4 ed. rev. e ampl., São Paulo : Atlas, FORGIA, Gerard M., COUTTOLENC, Bernard Hospital Performance in Brazil, The World Bank, 2008 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo, 7 ed. rev. e atual., São Paulo : Saraiva, LIMA, Sídia Maria Porto. A Emenda Constitucional nº 19/98 e a administração gerencial no Brasil. Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 38, 1 jan Disponível em: < Acesso em: 29/09/2011. JUSTINO DE OLIVEIRA, Gustavo. Contrato de Gestão e Modernização da Administração Pública Brasileira - parte 1. Disponível em: Acesso em 29/09/2011. MODESTO, Paulo, Reforma administrativa e marco legal das Organizações Sociais no Brasil As Dúvidas dos Juristas sobre o Modelo das Organizações Sociais ; Revista Diálogo Jurídico Ano I, n º. 9. Salvador / BA, MODESTO, Paulo Prof. Artigo - Reforma Administrativa e Marco Legal das rganizações Sociais no Brasil- As Dúvidas dos Juristas sobre o Modelo das Organizações Sociais - Anexo 2 A. MEDAUAR, Odete. Os Princípios da Moralidade, da Eficiência e da Publicidade dos Atos Administrativos. Disponível em: Acesso em: 05/10/2011. REZENDE, Flávio da Cunha. Desafios gerenciais para a reconfiguração da administração burocrática Brasileira. Sociologias no.21 Porto Alegre Jan./June SANTOS, Lenir. A Gestão do SUS e a Fundação Estatal, 18/01/2010. Disponível em: Acesso em: 05/10/2011. SHIRLEI Silmara de Freitas Mello, Ana Paula Dutra Borges, Revista Âmbito Jurídico: Apontamentos sobre as inflexões do princípio da eficiência no processo administrativo brasileiro. Disponível em: CRISTIANA_FORTINI.pdf. Acesso em 10/10/2011. SILVA NETO, Belarmino José da. Organizações sociais: a viabilidade jurídica de uma nova forma de gestão compartilhada. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 59, 1 out Disponível em: < Acesso em: 29/09/2011. SOUZA Renilson Rehen. Construindo o SUS: a lógica do financiamento e o processo de divisão de responsabilidades entre as esferas de governo. In: Pierantoni CR, Vianna CMM, organizadores. Gestão de Sistemas de Saúde. Rio de Janeiro: UERJ, Instituto de Medicina Social; p. TAMASAUSKAS, Igor e PATRONE REGULES, Luis Eduardo. Organização social não precisa de concurso público, Artigo publicado no jornal Valor Econômico, de 12/06/201. Disponível em: Acesso em: 05/10/2011 VITTA, Heraldo Garcia. A Administração Pública Gerencial: Histórico e Aspectos Principiológicos. Disponível em: Acesso em: 08/10/

17 Novos Rumos para a Gestão Pública Profissionalização nos Cargos de Confiança: uma proposta de mudança no processo de nomeação dos Ministros de Estado visando sua maior qualificação. Alexandre Borsato Cláudio Lima Aguiar Camila Cintra Moura 1. INTRODUÇÃO Dentre os segmentos da ciência da Administração, um dos mais importantes é a Administração Pública, representando o aparelho do Estado e servindo como instrumento do governo para planejar, organizar, dirigir e controlar as ações administrativas do Estado que buscam a satisfação das necessidades básicas da coletividade. Todo o aparato administrativo que envolve a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios se moldam para oferecer serviços públicos de interesse coletivo e formam a Administração Pública, que é definida por alguns autores como: Administração Pública é o conjunto de atividades desempenhadas ou dirigidas pelas autoridades e pelos órgãos de Estado, com o objetivo formal de promover o bem comum da coletividade. (COTRIM, 2009, p. 41) Em sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. [...]Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. (DI PIETRO, 2008, p. 56) Em seu sentido mais abrangente, a expressão administração pública designa o conjunto de atividades diretamente destinadas à execução das tarefas ou incumbências consideradas de interesse público ou comum, numa coletividade ou numa organização estatal. (BOBBIO, 1987, p. 10) Administração pública são a organização e a gerência de homens e materiais para a consecução dos propósitos de um governo. (WALDO, 1971, p. 06) De tudo isso se deduz que o significado do substantivo administração e do adjetivo pública é bastante claro: gerenciar os propósitos de um governo e os negócios de Estado, procurando atender o todo, o coletivo, a sociedade sem discriminação. (TENÓRIO e SARAVIA, 2007, p. 114) Como visto, existem várias definições para o conceito de Administração Pública, com uma diversidade de sentido muito ampla, mas em todas há a menção do Estado, da coletividade e da gestão. Pode-se concluir que a Administração Pública nada mais é do que a gestão do setor público, sujeita aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, a qual detém prerrogativas diante do setor privado, para garantir os interesses da coletividade, e tem todo um aparato administrativo constituído de pessoas, órgãos e normas, ao seu dispor. Corroborando o esforço do Governo em implantar o modelo gerencial na Administração Pública e servir de base para o desenvolvimento dos ideais da Reforma do Aparelho do Estado, conforme ficou claro no Plano Diretor de 1995, documento que orientou a reforma, o princípio da eficiência foi introduzido na Carta Magna pela Emenda Constitucional n 19/1998. É de se perquirir se o princípio da eficiência é mesmo uma novidade introduzida no Setor Público. Desde o advento do Decreto-Lei n 200, de 25 de fev ereiro de 1967, que procedeu a primeira Reforma Administrativa Federal, a atividade do Executivo está submetida ao controle de resultado; ao sistema de mérito; e à supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa. 11

18 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 O objetivo de reformar o aparelhamento do Estado, cujo processo ainda está em aberto, consiste em permitir que a Administração Pública se torne mais eficiente e ofereça ao cidadão serviços de maior qualidade, como ficou claramente expresso no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Todavia, a eficiência ali pregada tem nítida conotação de economicidade, baixos custos e de racionalização dos gastos públicos, consequência inclusive dos poucos recursos orçamentários. Assim, a lição que se pode trazer das empresas privadas é que a criatividade administrativa costuma ser aflorada de forma proporcional à redução de zeros no orçamento. Daí a motivação de pensar a eficiência pela ótica da Administração. De acordo com Maximiano, conceitua-se como: Eficiência é a palavra usada para indicar que a organização utiliza produtivamente ou de maneira econômica, seus recursos. Quanto mais alto o grau de produtividade ou economia na utilização dos recursos, mais eficiente a organização é. Em muitos casos, isso significa usar menor quantidade de recursos para produzir mais. Porém, há outros significados. (MAXIMIANO, 2006, p. 05) No âmbito jurídico, pode-se conceituá-la como sendo: [...] a exigência jurídica, imposta à administração pública e àqueles que lhe fazem às vezes ou simplesmente recebem recursos públicos vinculados de subvenção ou fomento, de atuação idônea, econômica e satisfatória na realização das finalidades públicas que lhe forem confiadas por lei ou por ato ou contrato de direito público. (MODESTO, 2000, p. 70) Ainda nesse sentido é necessário distinguir eficiência de eficácia. Eficiência é o fazer certo, a maneira utilizada para atingir um resultado, é fazer certo a coisa. Já eficácia é fazer a coisa certa, alcançar o resultado, independentemente da maneira como se faz (determinante para a eficiência). Logo, uma ação pode ser eficaz sem ser eficiente. Contudo, a Administração Pública tem o dever legal e, também, uma obrigação ética, moral e constitucional de ser eficiente. Tratam-se de dois conceitos antigos, porém totalmente atuais. Compreendê-los é de fundamental importância no foco da gestão estratégica; e confundí-los pode provocar grandes danos aos resultados da organização. Embora as diferenças entre os dois conceitos possam parecer sutis, é necessário identificá-las, para dar sequência nesse estudo, complementando ainda com o conceito de efetividade, o qual também possui impacto significativo no setor público. Segundo Di Pietro (DI PIETRO, 2008, p. 79), o princípio da eficiência apresenta dois aspectos, considerados em relação ao modo de atuação do agente público e ao modo de organizar, estruturar, e disciplinar a Administração Pública. O primeiro está ligado ao desempenho na execução das atribuições do agente público. Já o segundo tem o objetivo de conseguir melhores resultados na prestação do serviço, fator este que é um anseio da sociedade e do cidadão, o qual deseja ser atendido de maneira eficiente, ter seu problema resolvido de forma rápida e não burocrática (lenta). Os novos tempos, com suas complexidades sociais, econômicas e, sobretudo, tecnológicas, trazem uma ampliação dogmática das opções administrativas (MOREIRA NETO, 2005, p. 07). Para Perez (PEREZ, 2004, p. 221), a Constituição Federal brasileira avançou a mera enunciação dos princípios da Democracia e do Estado de Direito, estabelecendo uma série significativa de normas voltadas a respaldar a adoção de institutos participativos na Administração Pública. É cada vez mais consensual no Brasil, assim como em outros países, a preocupação com o princípio da participação na Gestão Pública, assim como a sua eficiência e a legitimidade. A Administração Pública, então, passa a adotar novos métodos de atuação voltados para a cultura gerencial. Segundo Perez: a administração assume hoje a função de harmonizar o comportamento dos atores sociais, procurando ser mais transparente, distanciando-se dos modelos burocráticos puramente gerenciais e neoliberais. (PEREZ, 2004, p. 221) Em uma tentativa de definir o que vem a ser uma gestão de qualidade, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de 1995, traz o seguinte conteúdo: 12

19 Novos Rumos para a Gestão Pública A boa gestão é aquela que define objetivos com clareza, recruta os melhores elementos através de concursos e processos seletivos públicos, treina permanentemente os funcionários, desenvolve sistemas de motivação não apenas de caráter material mas também de caráter psicossocial, dá autonomia aos executores e, afinal, cobra os resultados. (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 1995, p. 38) Para muitos, o Estado Mínimo volta a ganhar força, mas, segundo Bresser-Pereira, (Apud NORMANDO, 2009, p. 20) o que se propôs na verdade foi a quebra de paradigmas, a redefinição do que realmente caberia ao Estado fazer e o que deveria ser delegado ao setor privado, através da construção do modelo gerencial. A obra de Osborne e Gaebler Reinventando o Governo (Apud CHIAVENATO, 2006, p. 98), destaca alguns princípios que devem ser observados na construção do modelo gerencial: 1 formação de parecerias; 2 foco em resultados; 3 visão estratégica; 4 Estado catalisador, em vez de remador; 5 busca da excelência. Esses princípios básicos devem ser observados lembrando que os sistemas administrativos abrangem áreas diversas: pessoal civil, serviços gerais, organização e modernização administrativa, informação e informática, planejamento e orçamento, e controle interno. Osborne e Gaebler na obra Reinventando o Governo trazem a frase de E. S. Savas que direciona o entendimento sobre a atuação do Governo: A palavra governo vem de um vocábulo grego que significa navegar. O papel do governo é navegar, não remar. Prestar serviços é remar, e o governo não é bom remador. (OSBORNE e GAEBLER, 1994, p. 26) Ainda sobre o direcionamento a ser adotado pelo governo, a frase de Pompeu _ general romano nascido em 106 AC _ imortalizada por Fernando Pessoa: navegar é preciso, viver não é preciso, deve ser interpretada de forma que o termo preciso tenha a conotação de ter precisão e não de ser necessário. Assim, quando o governo atua como navegador, há que se identificar que essa ação deve ter a precisão adequada para que sejam atendidas as necessidades da população. Diante dessa evolução administrativa, que aos poucos vem quebrando velhos e criando novos paradigmas, as práticas antes identificadas como promissoras e modernas devem ser revisitadas para que sejam feitos ajustes que venham a atender as novas demandas da sociedade. A forma de organização do Executivo brasileiro prevê a delegação de poder, pelo Presidente da República, aos Ministros de Estado. Essa delegação é realizada de forma que qualquer cidadão brasileiro com mais de 21 anos de idade possa ser indicado para atuar nesta função, conforme estabelecido no caput do art. 87 da CF/88, assim: Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos. Os cargos de Ministro de Estado são, sem dúvida, entregues a pessoas da mais alta confiança do chefe do Executivo Federal. Os rumos das políticas públicas passam pelas mãos desses delegados. Entretanto, o fato de serem da confiança do Presidente da República não quer dizer, necessariamente, que possuam o perfil e a competência exigida para atuarem à frente de um Ministério. Competência que, neste caso, deve ter seu conceito entendido de forma mais ampla, não como mera faculdade ou um poder delegado, mas como capacidade e aptidão. Exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência_ neste caso sim, a delegada, atribuída, são apenas algumas das inúmeras tarefas dos Ministros. Sua atuação é de tamanha importância que merece ser exercida por pessoas qualificadas e comprometidas com o destino do país. As atribuições dos Ministros estão, em especial, registradas no parágrafo único do art. 87 da CF/88: Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei: I - exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e 13

20 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República; II - expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos; III - apresentar ao Presidente da República relatório anual de sua gestão no Ministério; IV - praticar os atos pertinentes às atribuições que lhe forem outorgadas ou delegadas pelo Presidente da República. ( Segundo o inciso I do art. 84 da CF/88, cabe privativamente ao Presidente da República nomear e exonerar os Ministros de Estado. Essa liberdade por parte do Executivo de nomear livremente os cargos de maior relevância dentro deste poder pode trazer consequências pouco previsíveis. Os cargos de Ministro de Estado são estratégicos para a condução das políticas adotadas pelo governo em seus programas, na condução do PPA (Plano Plurianual), bem como nas ações de crescimento do país. Para isso, é condição sine qua non que os agentes públicos à frente desses cargos atuem de forma a atender aos princípios que regem a atividade administrativa do Brasil. Expressos no artigo 37 da Carta Magna, os princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, são norteadores da postura e da conduta dos agentes públicos, independentemente do cargo que ocupam. A necessidade do atendimento a esses princípios não é apenas uma questão de obrigação por parte do agente, mas uma questão de colocar o interesse público acima de qualquer interesse pessoal ou individual do administrador. Diante da importância do cargo de Ministro de Estado, cabe uma avaliação mais criteriosa na maneira com que estes são preenchidos. Há que se preservar, sem dúvidas, a prerrogativa do Presidente da República na indicação dos Ministros, contudo, urge a necessidade de se executar um controle prévio neste ato. Seria a mais categórica aplicação da teoria dos pesos e contrapesos (checks and balances) de Montesquieu, o verdadeiro espírito das Leis e da divisão dos poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) em nosso Estado. 2. DO CONTROLE INTERNO E EXTERNO A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um tríplice controle da Administração Pública, sendo: Controle administrativo; Controle legislativo e Controle Judicial. Assim, podemos observar que a Administração Pública, como um todo, submete-se a diversas espécies de controle, a iniciar pelo controle que exerce sobre si mesma, denominado controle interno ou controle administrativo. Esse controle é exercido por órgão integrante da própria Administração fiscalizadora e controladora. É todo controle realizado pelo órgão em relação aos seus atos e aos atos de seus agentes. Também é chamado de controle hierárquico, em razão da existência de subordinação interna. É fundamentado no princípio da autotutela, segundo o qual a Administração pode anular seus atos quando eivados de vício de legalidade ou revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade. O controle externo pode ser exercido pelos órgãos de cúpula estranhos à Administração Pública, verificando-se, no caso, o controle judicial e o legislativo, consubstanciados no preceito constitucional segundo o qual os poderes são harmônicos e independentes entre si, no entanto, cabendo a cada poder fiscalizar a atuação do outro. O controle legislativo, em regra, é um controle subsequente ou corretivo. Porém, poderá ocorrer previamente, como ocorre, por exemplo, quando a nomeação para um cargo depende de prévia aprovação de outro poder. A ocorrência do controle concomitante é, dentre outros dispositivos, assegurada pelo art. 50 da CF/88, quando permite a convocação dos Ministros de Estado para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado. Caracteriza-se como posterior, todavia, quando realizado após a prática do ato. Embora haja a previsão de um controle prévio da Administração por parte do Legislativo, para determinadas situações este ainda não é exigido. Assim, cabe ainda um controle de suma importância a ser exercido pelo Legislativo: o controle prévio na nomeação dos Ministros de Estado. 14

21 Novos Rumos para a Gestão Pública 3. DA PROPOSTA DO ARTIGO Os cargos de confiança do chefe do Executivo, ou seja, aqueles os quais a nomeação depende exclusivamente da indicação do Presidente de República, acabam por se tornar uma forte e cobiçada moeda de troca em retribuição ao apoio político. Não é incomum observar que tais indicações sejam realizadas dentre as cotas partidárias de cada legenda que, com mais ou menos intensidade, atuaram em suas bases durante a campanha presidencial. Ademais, a continuidade do apoio oferecido pela base aliada durante o mandato é, geralmente, condicionada à manutenção em forma de cargos de alto escalão no executivo federal. Entretanto, não há que se discutir a legitimidade dessa prática. A nomeação pontual de aliados políticos tem como um de seus propósitos a continuidade da linha de pensamento adotada na campanha eleitoral. Nesse caso, um delegado que se alinhe com os mesmos ideais políticopartidários, seria a peça adequada para a condução da mesma política adotada pelo Presidente da República. Porém, por mais legítima que seja essa postura, cabe salientar que o destino do país está acima de qualquer capricho praticado por aqueles que detêm, temporariamente, o poder. A necessidade de se controlar previamente os atos de nomeação se deve ao fato de haver algo acima de todas as coligações partidárias, os interesses do país; e não os de um grupo de partidos políticos. Um exemplo que chega a ser um pouco controverso é o processo de nomeação dos diretores da Agência Nacional de Aviação Civil ANAC. A Lei /2005, que criou a Agência, traz a seguinte orientação: Art. 12. Os diretores serão brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados pelo Presidente da República, após serem aprovados pelo Senado Federal, nos termos da alínea f do inciso III do art. 52 da Constituição Federal. [grifo nosso] ( Analisando esse dispositivo, cabe uma indagação: Por que é exigida formação universitária; conhecimento na área de atuação e ainda a sabatina pelo Senado Federal? A resposta não parece muito distante, quando observamos que a nova gestão pública requer uma direção profissional que atenda aos anseios da população. Porém, o que parece ser destoante nessa regra é que para a nomeação da maior autoridade do órgão ao qual a ANAC é vinculada a recém criada Secretaria de Aviação Civil SAC, não é necessária a sabatina pelo Senado. Ou seja, cria-se uma regra rígida para a nomeação de um subordinado, mas, por outro lado, não há regras para a nomeação de seu superior. Assim, a intenção deste artigo é propor uma forma de aumentar a profissionalização e qualidade técnica dos indicados aos cargos de Ministro de Estado, que, como já abordado, são de livre nomeação e exoneração pelo chefe do Executivo Federal. Propõe-se, portanto, a quebra de um paradigma. O constituinte originário de 1988 deixou em aberto a possibilidade de reforma da Constituição. O crescimento populacional, as mudanças de prioridades, bem como a evolução natural da sociedade, trazem aspectos novos que obrigam o constituinte reformador a pensar, de forma criativa e inovadora, na busca de soluções para as demandas que são constantemente acrescidas pela população. O aumento do controle seja ele interno ou externo; a necessidade, cada vez maior, da profissionalização da gestão pública; e o nível de detalhamento que é demandado para aqueles que possuem as prerrogativas de decisão, certamente ratificam a urgência de haver um contingente mais qualificado na condução das políticas públicas do país. Assim, cabe ao poder derivado reformador, a ser exercido por iniciativa do Presidente da República, ou de 1/3 dos Deputados Federais, ou 1/3 dos Senadores, ou ainda de mais da metade das assembléias legislativas, a prerrogativa de corrigir e, por que não dizer, aperfeiçoar, as normas constitucionais de forma a moldar o positivismo às novas necessidades da população. Em termos práticos, a reforma pretendida ocasionaria, necessariamente, algumas modificações pontuais no texto constitucional. Uma delas seria nas atribuições do Senado Federal, no art. 52, inciso III. Neste caso, seria necessária a inclusão de uma nova alínea g, conforme segue: Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de: a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição; 15

22 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República; c) Governador de Território; d) Presidente e diretores do banco central; e) Procurador-Geral da República; f) titulares de outros cargos que a lei determinar; ( g) Ministros de Estado [grifo nosso, representando a inclusão de nova alínea] Como forma de possibilitar o ingresso dos novos Ministros no início de seus mandatos, período em que o Congresso Nacional se encontra em recesso, caberia ainda a inclusão de um segundo parágrafo no caput do artigo 52, disposto de seguinte forma: 2. Excepcionalmente no início do mandato preside ncial os Ministros de Estado poderão assumir interinamente o ministério com a devida indicação do Presidente da República, por prazo não superior a 60 dias, enquanto aguardam a sabatina pelo Senado Federal. Ainda dentro das alterações no texto constitucional, o art. 84, que trata das atribuições do Presidente da República, também seria objeto de reforma. Seu inciso I traz a prerrogativa do Presidente em nomear e exonerar os Ministros de Estado. Assim, haveria a possibilidade de inclusão do trecho: após aprovação pelo Senado Federal, ou ainda a inclusão do trecho: e os Ministros de Estado ao final do inciso XIV. Abaixo, os trechos da CF/88, juntamente com as duas possibilidades de modificação na redação: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: I nomear, após aprovação pelo Senado Federal, e exonerar os Ministros de Estado; ou XIV - nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei e os Ministros de Estado; [grifos nossos, representando a proposta de nova redação] ( com adaptações) Ao observar a alteração proposta no inciso I, do Art.84, cabe ressaltar que a exoneração dos Ministros não seria modificada, motivo pelo qual é sugerida a inclusão da necessidade de sabatina logo após a nomeação, restando a exoneração inalterada, mantendo-se a alçada exclusiva e a critério do Presidente da República. No art. 87, a alteração pertinente seria incluir no caput a menção de que o Ministro seria sabatinado pelo Senado Federal, e ainda que tivesse a reputação ilibada, cabendo ao Senado, neste caso, a investigação da vida pública do postulante ao cargo. É fato que atender somente ao disposto no referido artigo não é suficiente para a boa gestão de um Ministério. Ou seja, ter mais de 21 anos e estar no exercício dos direitos políticos não deveriam ser, absolutamente, os únicos pré-requisitos para um cargo dessa natureza. Mudanças como essas privilegiariam a capacidade profissional e premiariam o passado idôneo do futuro Ministro. Mais uma vez é importante repisar que não se pretende restringir a possibilidade do chefe do Executivo de indicar um nome de sua preferência ao cargo. O que se propõe é adicionar ao ato de nomeação uma análise mais técnica e profissional. Certamente, as indicações por parte do Presidente da República tenderiam a ser realizadas com nomes de mais credibilidade e capacidade de gestão. Não seria utópico, portanto, imaginar como poderia ser realizada a sabatina pelo Senado Federal para a confirmação ou rejeição do indicado ao cargo. Fatores como a reputação ilibada; ausência de condenações com trânsito em julgado por crimes previstos na Lei 8.429/92, que trata dos crimes de Improbidade Administrativa praticados por agentes públicos; conhecimentos relacionados ao Direito Administrativo, como a Lei 8.666/93, que trata das licitações e contratos administrativos; conhecimentos de Orçamento Público, uma vez que todas as ações da pasta estarão condicionadas à disponibilidade financeira e orçamentária; conhecimentos sólidos em 16

23 Novos Rumos para a Gestão Pública Direito Constitucional, pois é o alicerce para as ações do Administrador Público. Além de ter conhecimento prévio da área de atuação. Essas exigências seriam pré-requisitos para que uma pessoa tenha condições mínimas de gerir um Ministério e fazer com que seus indicadores de eficiência tenham níveis compatíveis com a responsabilidade exigida pelo cargo, de maneira que se possa viabilizar o retorno em serviços com a qualidade que a população espera. Apesar de não se fazer necessária alteração da Carta Magna neste aspecto, é interessante frisar que, não se aprovando o Ministro na sabatina a ser realizada pelo Senado, deverá ser indicado outro nome pelo Presidente da República, sucessivamente, até que o indicado seja aceito pelo Senado Federal. Não obstante, caso se pretenda dar maior clareza a este procedimento, ou ainda no intuito de evitar distorções da proposta, esse dispositivo pode ser destacado em parágrafo a ser incluído no artigo em que se proceder com a alteração. Como complemento a esses pré-requisitos sugeridos, pode ser feita uma gestão por resultados, aplicando-se ferramentas de meritocracia, privilegiando as pastas que tiverem maior êxito na execução dos planos traçados para cada exercício, por exemplo. Ainda nesse sentido, pode-se agravar as consequências e aplicabilidade de penas para os Ministros que se envolverem em atos ilícitos, principalmente os previstos na Lei 8.429/92, independentemente de seu pedido de exoneração ou destituição do cargo. Dessa forma, demonstrar-se-ia para a sociedade que o Governo, além de buscar pessoas de maior qualidade para gerenciar os bens e serviços públicos, em prol do interesse coletivo, também se compromete com os princípios norteadores da Administração Pública. 4. DA QUALIFICAÇÃO DOS SERVIDORES Com a obrigatoriedade de admissão de pessoal mediante concurso público, após a Constituição Federal de 1988, observou-se uma grande elevação no nível de escolaridade dos servidores. Essa ampliação da qualificação se deve ao fato de, cada vez mais, as pessoas se dedicarem aos concursos como forma de conseguir estabilidade no emprego e maior tranquilidade para a família. Em muitos casos, a crescente qualificação profissional dos candidatos ocasionou a elevação do nível de exigência das seleções públicas. No serviço público como um todo, o maior contingente de servidores está lotado no poder Executivo. Sendo assim, para acompanhar a elevação da qualidade profissional que os servidores vêm demonstrando, os cargos de maior importância deste poder também deveriam seguir essa mesma tendência. Segundo o Boletim Estatístico de Pessoal volume 17, n. 183, de Julho de 2011, elaborado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG, a tabela disposta em sua página 96 estratifica a participação percentual dos ingressos por concurso no serviço público federal a partir de 1995, segundo o nível de escolaridade. Percebe-se que neste intervalo de tempo, houve uma significativa elevação da escolaridade dos entrantes. O percentual de servidores de nível superior que ingressaram no serviço público federal saltou de 39,2% em 1995 para 68,9% em 2011 (dados atualizados até junho), ao passo que o ingresso de servidores com nível intermediário caiu de 51,3% para 31% neste mesmo período. Já nos cargos com escolaridade inferior, os chamados NA nível auxiliar, os ingressos praticamente deixaram de ocorrer, passando de 9,5% para apenas 0,2%. Analisando os dados acumulados, é possível perceber como ocorreu esse crescimento nos cargos de nível superior. No final da década de 1990, o percentual acumulado passou de 39% para 57%. Essa tendência permaneceu até chegar aos atuais 61%. Ou seja, 134 mil dos 220 mil servidores que entraram no serviço público federal entre 1995 e junho de 2011, tinham curso superior. Somese isso ao fato de que as seleções para ingresso de servidores estão cada vez mais difíceis, fazendo com que o nível de qualificação dos candidatos entrantes esteja, muitas vezes, maior do que o mínimo exigido para as atribuições de seus respectivos cargos. Conclui-se dessa análise que o serviço público está cada vez mais especializado, buscando assim atender à demanda crescente da população pela excelência nos seus serviços. Porém, não são apenas os servidores concursados que determinam a qualidade desta prestação, embora tenham grande parcela de responsabilidade em seu resultado final. Cabe principalmente àqueles que detêm o poder decisório, a condução das políticas públicas de forma a assegurar o bom andamento dos serviços prestados à população em geral, fornecendo meios e exigindo resultados dos servidores. Cargos de natureza Administrativa não deveriam ser ocupados por pessoas que possuam apenas o perfil político. É fato que para a atuação no governo, a habilidade política é uma qualidade 17

24 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 relevante e, até certo ponto, indispensável. Em algumas poucas exceções, a habilidade política prevalece, como é o caso da Secretaria das Relações Institucionais, bem como da Casa civil, que embora tenham status de Ministério, necessitam de um perfil notoriamente político para que sejam exercidas de maneira eficaz. Porém, a falta de conhecimento especializado na área de atuação e também nos conhecimentos que se referem à gestão propriamente dita, pode prejudicar o bom andamento no atendimento às necessidades públicas e, com isso, desperdiçar a chance de utilização da qualificada mão de obra dos servidores em prol do atendimento às demandas da coletividade. Em recentes episódios na política nacional, pudemos testemunhar a substituição de Ministros ainda no primeiro ano do mandato presidencial. Fatos como esses poderiam ser amenizados ou mesmo evitados caso houvesse o controle prévio por parte do Poder Legislativo, no que tange a aprovação dos nomes indicados pelo chefe do Executivo. 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS A profissionalização na Administração Pública é o caminho mais curto e eficaz para o crescimento de um país. Há que se perceber que a base dessa pirâmide já vem demonstrando uma grande evolução qualitativa, como pôde ser observado na análise do boletim estatístico elaborado pelo MPOG. Mas é preciso mais do que ter bons servidores. É necessário ter uma boa gestão desta mão de obra. O austríaco Peter Drucker, saudoso escritor e consultor na área de negócios, assim dizia: Não existem países subdesenvolvidos. Existem países sub-administrados. Uma gestão mais profissional, tendo como base um contingente cada vez maior de servidores qualificados profissionalmente, aumenta as probabilidades de um crescimento sólido e consistente do país. O Brasil tem potencial e material humano para ser uma das mais ricas e importantes nações do mundo. O país possui dimensões continentais, com uma diversidade cultural e racial proporcionais ao tamanho do seu território. Possui também pessoas apaixonadas pelo país e que querem vê-lo não somente como um país em desenvolvimento, ou emergente, mas como uma realidade. A Constituição Federal/1988 prevê, em seu artigo 3, os seus objetivos fundamentais. Alcançá-los é poder transformar o país em uma sociedade livre, justa e solidária; com a garantia de seu desenvolvimento; sem miséria, marginalização e com desigualdades regionais e sociais reduzidas; promovendo assim o bem de todos. A eficácia dessas normas não pode ser eternamente considerada como programática. É preciso fazer com que elas deixem de figurar como um papel ilustrativo para ter um papel de objetivo, de meta a ser atingida, e que não dependa apenas do dia do possível. Há que se afirmar que administrar um país vai muito além de enlaces políticos; de acordos e barganhas; de favorecimento aos aliados em detrimento da oposição; da busca pelo poder e da corrupção que corrompe o foco pela eficiência e mina a estrutura do Estado, deturpando a verdadeira função da Administração Pública. Administrar é planejar, organizar, dirigir e controlar as atividades do setor público na busca pelo bem comum, não havendo meios para o Brasil conseguir evoluir como nação, como país em franco desenvolvimento, se essas premissas não forem utilizadas na gestão da coisa pública. A transição do modelo burocrático para o modelo gerencial teve início, mas um não rompeu totalmente com os ideais do outro, por isso, se faz necessário derrubar velhos e criar novos paradigmas, para ultrapassar as amarras e os entraves internalizados e herdados do patrimonialismo e da burocracia, antes que o Estado venha a sucumbir em mais uma crise de consequências incalculáveis. A falta de honestidade de parte dos gestores públicos acaba por gerar um arsenal burocrático que penaliza todos os demais. Nascem a cada dia novas leis, decretos, portarias etc., que criam barreiras para dificultar a corrupção, mas que trazem consigo a contra-indicação de emperrar a fluência da boa gestão. Osborne e Gaebler (OSBORNE e GAEBLER, 1994, p. 119) em mais uma oportuna observação, relatam que: Para vigiar os 5% desonestos, criaram a burocracia, que frustra tão profundamente os 95% restantes, e ainda completam: É claro que a implantação da burocracia visa a evitar sinistros e dissabores. Porém, acaba por evitar que muitas outras coisas boas aconteçam também. A burocracia reduz o ritmo do governo, assemelhando-se ao de uma lesma. Tira-lhe toda a agilidade, tornando-o incapaz de se adaptar com rapidez às súbitas mudanças do dia-a-dia. Ineficiência e desperdício se espalham, chegando a todos os cantos da organização. 18

25 Novos Rumos para a Gestão Pública O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado traz em seu contexto o entendimento para mudança de postura do Administrador Público: A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 1995, p. 17) A finalidade da Administração Pública é o atendimento às demandas da população. A atividade meio quando bem executada, não é, necessariamente, valorizada. Quando um paciente é curado em um hospital público, ninguém se lembra que para que isso ocorresse foi preciso um apoio administrativo, seja na aquisição dos materiais essenciais, na manutenção do hospital ou na valorização da mão de obra. O que podemos inferir de todo esse contexto é que, para que as atividades do Estado atinjam seu público alvo, é indispensável que as engrenagens da máquina estatal funcionem de forma a viabilizar o atendimento dessas necessidades. Embora o fim seja a meta, os meios são o alicerce para que estes sejam alcançados. Saber dar a cada uma dessas atividades a sua devida importância é saber compreender as diferenças entre a administração burocrática e a gerencial. Diante das normas e dispositivos democráticos positivados na Carta Magna, bem como nas Leis infra-constitucionais, não podemos dizer que falta governabilidade (poder para governar) ao governo brasileiro. A governança_ capacidade de implementação das políticas públicas_ que se encontra prejudicada pela ineficiência e engessamento da máquina administrativa. Situações em que se observam a falta de profissionalização, de ética, ou de ambas. Não parece ser utópico desejar que o país em que vivemos tenha uma administração pública de qualidade. Não seria, tampouco, incoerente, sugerir novas atribuições àqueles que nos representam no Congresso Nacional. A vontade de contribuir com o crescimento do país supera possíveis tentativas de desencorajar o debate e a apresentação de novas propostas que possam colaborar com uma gestão mais competente, profissional e acima de tudo, honesta. Por fim, é importante frisar que a profissionalização, aliada a uma conduta ética praticada pelos ocupantes dos cargos públicos e, ainda, ao modelo gerencial baseado na eficiência, pode ser o início da moralização e modernização da administração pública brasileira. A prestação de um serviço público de qualidade eleva os princípios que regem a atividade administrativa, e norteia as ações de um Estado forte, aparelhado e estruturado, funcionando como catalisadora para o desenvolvimento da máquina pública no cenário político, cultural, social e internacional. 6. REFERÊNCIAS BOBBIO, Norberto. Estado, Governo e Sociedade: por uma teoria da política. Rio de Janeiro: Paz e Terra, BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de Disponível em: < >. Acesso em: 27/09/2011. BRASIL. Lei no , de 27 de setembro de Cria a Agência Nacional de Aviação Civil ANAC, e dá outras providências. Disponível em: < Acesso em: 25/09/2011. BRASIL. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Câmara da Reforma do Estado, Brasília: Disponível em: < Acesso em: 30/09/2011. BUCHSBAUM, Paulo. Frases Geniais, Rio de Janeiro: Ediouro, CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública. 7ª reimpressão. Rio de Janeiro: Elsevier,

26 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 COTRIM, Gilberto. Direito Fundamental: instituições de direito público e privado. 23ª ed. São Paulo: Saraiva, DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21ª ed. São Paulo: Atlas, GESTÃO PÚBLICA. Gespública. Disponível em: Acesso em: 28/09/2011. MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Teoria Geral da Administração. 6ª ed. São Paulo: Atlas, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO / BOLETIM ESTATÍSTICO DE PESSOAL. Secretaria de Recursos Humanos. vol.17 n.183 (Jul/2011), Brasília: MP, MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princípio da eficiência. Revista Interesse Público, n 7. São Paulo: Notadez, MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações nos Serviços Públicos Coletânia Direito do Estado Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico. n 1, Salvador: IDPB, NORMANDO, Izabely Michelle Cavalcante. Administração de serviços públicos com foco no cidadão: Uma avaliação dos serviços prestados pelos órgãos julgadores do Superior Tribunal de Justiça. Brasília: Universidade de Brasília UNB/ Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Ciência da Informação - FACE, OSBORNE, David e GAEBLER, Ted. Reinventando o Governo, 4ª edição. Brasília: Editora MH Comunicação, PEREZ, Marcos Augusto. A administração pública democrática: institutos de participação popular na administração pública. 1ª ed. Belo Horizonte: Fórum, PIERANTI, Octavio Penna (Org.). Estado e gestão pública: visões do Brasil contemporâneo. 2ª ed. Rio de Janeiro: FGV, TENÓRIO, F. G; SARAVIA, E. J. Esforços sobre gestão pública e gestão social. In: MARTINS, Paulo Emílio Matos, WALDO, Dwight. O estudo da administração pública. 2ª ed. Rio de Janeiro: FGV,

27 Novos Rumos para a Gestão Pública A Tecnologia da Informação propiciando novos rumos para a Administração Pública Alfredo Nozomu Tsukumo Márcia de Fátima Pimenta Edson Teracine Resumo A grande evolução das áreas do conhecimento da Administração Pública (AP) e da Tecnologia da Informação (TI) alcançada nos últimos tempos possibilita que a TI mais do que simplesmente importante apoio, seja um elemento na transformação da AP. Examinamos a evolução dos modelos de Administração Pública desde o burocrático-weberiano, passando pelos modelos gerenciais, com destaque à Nova Administração Pública (NPM - New Public Management) e o recente aparecimento de modelos alternativos de AP. O conceito de Governança aplicado às empresas, ao Governo e à TI ressalta a importância da responsabilidade (Accountability) dos gestores. Por outro lado, a TI é considerada como um dos ativos-chave de uma organização e, com as inovações, notadamente a computação em nuvem, a Web 2.0 e a disseminação dos portáteis, ela tem a possibilidade de desempenhar papel determinante na transformações da Administração Pública. 1. Introdução Este é um trabalho de um grupo de pessoas de TI que, procurando contribuir para a melhor utilização da TI na Administração Pública e, estudando as grandes transformações das áreas do conhecimento da Administração Pública (AP) ocorridas nos últimos tempos, concluiu que se abre a possibilidade de que a TI, com a sua dramática evolução, possa ser um elemento na transformação da Administração Pública. A dificuldade de pessoas de TI terem uma compreensão clara das questões da Administração Pública e vice-versa, torna necessária a colaboração entre ambas as áreas para que essa tarefa possa ser cumprida a contento. Assim, não existe a pretensão de apresentar uma proposta elaborada, mas sim, abrir as discussões e apresentar pontos que necessariamente precisarão ser abordados nessa tarefa. A Linha do Tempo na Administração Pública apresentada na Fig.1 resume o contexto político e os principais fatos que marcaram as transformações da Administração Pública no século XX e início do XXI. A partir da década de 1980, transformações que já vinham ocorrendo na Administração Pública ganham ímpeto, principalmente na Comunidade Britânica, mais especificamente no Reino Unido, Nova Zelândia e Austrália, e destas para todo o mundo, inspiradas na visão política neo-liberal, no que foi sistematizado por Hood (1991 e 1995) como o New Public Management (NPM). Nos EUA, as mudanças ganham um programa denominado National Performance Review (NPR)(Gore, 1997), iniciado em No Brasil, a Reforma da Gestão Pública é iniciada em 1995, com a criação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) e a EC 19/1998 (Bresser-Pereira 2011). Em comum, essas mudanças colocavam a necessidade de se dar mais poder e autonomia aos gestores, incentivando a competição, com adoção de práticas da iniciativa privada e a redução do Estado, com ênfase na privatização. Em meados da década de 1990, já surgiam problemas decorrentes da aplicação estrita desses modelos. As novas propostas, embora reconhecendo a melhoria da eficiência decorrente das várias linhas de mudanças, criticavam principalmente a excessiva fragmentação das unidades governamentais, a ênfase na competição e os mecanismos de incentivos da iniciativa privada. Embora a Tecnologia da Informação (TI) fosse considerada como um dos fatores para a realização das mudanças propostas, tanto pela NPM como pela NPR, ela continua sendo usada apenas como um poderoso instrumento de apoio. A dramática evolução da TI, tanto no seu papel para as organizações como na tecnologia em si, possibilita novas formas de AP calcadas na TI, de forma semelhante à proposta de Dunleavy (2005) 1, criando instrumentos de participação do cidadão como no exemplo notável da elaboração da Constituição da Islândia. 2. Modelos de Administração Pública Neste artigo, faremos uma apresentação resumida dos modelos para dar sustentação às seções seguintes. Para uma descrição mais detalhada e fundamentada, pode-se ver Secchi (2009) e Bresser-Pereira (2009), entre outros. 21

28 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano Modelo Burocrático Weberiano Com origens remontando ao século XVIII (Secchi, 2009 e Bresser-Pereira, 2009), o chamado Modelo Burocrático Weberiano, foi o modelo dominante de administração pública durante a maior parte do século XX. Secchi (2009) ressalta como características principais desse Modelo: Formalidade: deveres e responsabilidades são impostas aos membros da organização, as ações seguem procedimentos formais padronizados e comunicações e decisões são registradas, restringindo a discricionariedade individual; Impessoalidade: a relação entre os membros da organização e o ambiente externo é baseada em funções e linhas de autoridade claras. As posições hierárquicas pertencem à organização e não às pessoas que a estão ocupando; Profissionalismo: os ocupantes dos cargos devem demonstrar capacidade técnica e conhecimentos. A hierarquia baseada em competências, com base na meritocracia, se contrapõe ao nepotismo do modelo pré-burocrático patrimonialista. Por outro lado, Denhardt (2000) caracteriza o modelo burocrático pelos seguintes aspectos; A AP é politicamente neutra, valorizando a ideia de competência neutra; O foco do governo é o fornecimento direto de serviços. A melhor estrutura organizacional é a burocracia centralizada; Programas são implementados por meio de mecanismos de controle de cima para baixo, limitando o arbítrio tanto quanto possível; Burocracias procuram ser sistemas fechados na medida do possível, limitando assim, o envolvimento do cidadão; Eficiência e racionalidade são os valores mais importantes nas organizações públicas; Administradores públicos não exercem papel central na definição de políticas e governança; ao invés, eles são encarregados da implementação eficiente dos objetivos públicos. Esse modelo, característico do Estado Liberal e Liberal-Democrático, substituiu a Administração Patrimonialista do Estado absoluto e garantiu os direitos civis e direitos políticos. (Bresser-Pereira, 2009). 2.2 New Public Management (NPM) e Entrepreneurial Government Na década de 1980, diante das limitações que o modelo burocrático impunha à AP, foram implementadas reformas em muitos países, com destaque nos países da Comunidade Britânica, que foram muito bem sistematizadas nos marcantes artigos de Hood (1991 e 1995). A Figura 2- Componentes doutrinários do New Public Management resume os principais aspectos: desagregação das unidades, competição, estilos de gestão do setor privado, disciplina e frugalidade no uso dos recursos públicos, gestão ativa e profissional, padrões explícitos e medidas de desempenho e ênfase no controle das saídas. Denhardt (2000) coloca que os princípios do New Public Management são claramente superiores aos do modelo burocrático, mas ressalta que nos últimos 100 anos, no campo da AP houve uma rica e vibrante evolução no pensamento e prática, com importantes e substanciais desenvolvimentos que não podem ser resumidos somente sob o título de New Public Management. Por outro lado, nos Estados Unidos, Osborne e Gaebler (1992) colocavam que Nós desenhamos os órgãos públicos para proteger o bem público evitando que os políticos e os burocratas tenham muito poder para fazer mal uso do dinheiro público. Criando dificuldades para o roubo do dinheiro público, nós tornamos virtualmente impossível administrar o dinheiro público... Tentando controlar virtualmente qualquer coisa, nos tornamos tão obcecados em determinar como as coisas devem ser feitas, regulamentando processos, controlando as entradas que ignoramos os resultados de saída. Osborne e Gabler inspiraram o National Performance Review de Clinton e Gore (1997), cujo lema era Governo que funciona melhor e custa menos. Os dez princípios da reinvenção do Governo Empreendedor são: Governo catalisador: Conduzir ao invés de remar (steer /row) Governo da Comunidade (pertencente à): Delegar poder ao invés de servir (empower/serve) Governo competitivo: Competição nos serviços fornecidos Governo orientado por missões: Ao invés de organização regida por regras Governo orientado a resultados: Orçamento voltado a resultados não a entradas Governo orientado ao Cliente: Atender às necessidades do cliente não da burocracia Governo empresarial: Ganhar ao invés de gastar (earn/spend) 22

29 Novos Rumos para a Gestão Pública Governo preventivo: Prevenção ao invés de cura Governo descentralizado: Ao invés da hierarquia, participação e trabalho em equipe Governo orientado ao Mercado: Alavancar mudança pelo mercado Na mesma época em que Clinton e Gore lançavam a National Performance Review, o Congresso dos EUA aprovava a Clinger-Cohen Act ou Lei da Reforma da Gestão da Tecnologia da Informação (USA 1996) que definia que: Em cada órgão do governo, deve haver um Chief Executive Officer (CIO), ligado diretamente à autoridade máxima do órgão, responsável por gerir a TI do órgão Aquisição, planejamento e gestão da tecnologia deve ser tratada como investimento de capital. As compras de TI devem ser tratadas eficientemente como na iniciativa privada. Deve ser usado o Federal Enterprise Architecture e seus Modelos de Referência. Nessa mesma época, no Brasil, era emitido o Decreto 2271/97, conhecido como o decreto que dificultou o avanço no desenvolvimento da TI na Administração Federal. Esse Decreto equiparava, para efeitos de terceirização, a Informática aos serviços de conservação, limpeza, segurança, vigilância, etc., numa demonstração da visão da TI como atividade acessória. Os dois modelos, apesar de apresentados de formas diferentes, têm características comuns como a ênfase na responsabilidade e o necessário arbítrio do gestor público, que deve prestar contas das saídas obtidas em suas atividades em relação às metas determinadas, com remuneração baseada no cumprimento dessas metas, de forma semelhante ao que é usualmente cobrado dos gestores privados. 2.3 Modelos pós NPM Em meados da década de 1990, começam a surgir problemas na implementação das reformas preconizadas pelo NPM. Na Nova Zelândia, país que aplicou as reformas da forma mais radical, em 1999, o Labour Party vence as eleições calcadas em uma campanha que enfatizou os diversos problemas causados pelas reformas administrativas dos quinze anos anteriores. (Whitcombe, 2008) Moore (1995) propôs o conceito de Valor Público, objetivo que o gestor público deveria alcançar em lugar do objetivo do gestor privado, o lucro. Tal conceito, longe de abandonar a busca da eficiência, acrescenta a essa a procura do real entendimento das necessidades e dos anseios dos cidadãos. Coloca em foco a diferença dos objetivos da AP e os da iniciativa privada, influenciando fortemente essas novas tendências. Interpretando Moore, Kelly (2002) coloca como definição que o Valor Público é o valor criado pelo governo por meio de serviços, leis, regulamentos e outras ações. Numa democracia, esse valor é essencialmente definido pelo próprio público, determinado pelas preferências dos cidadãos, expressos por variados meios. Para que algo tenha valor, não é suficiente que os cidadãos digam que é desejável. Só tem valor se os cidadãos estão dispostos a dar algo para obtê-lo, não só recursos monetários (pagando impostos) como concordando com poder coercitivo (em troca de segurança), abrindo informações privadas (em troca de serviços personalizados), tempo (na participação em atividades públicas ou voluntárias) e outros recursos pessoais (por exemplo, na doação de sangue). O conceito de Valor Público provê uma forma de pensar sobre os objetivos e desempenho da política pública. Ele contempla aspectos como equidade, etos, e responsabilidade. Esse conceito tem influenciado fortemente muitos países na sua revisão das reformas da NPM. The Work Foundation do Reino Unido, desenvolve vários trabalhos, sistematizando e colocando propostas práticas, fundadas no conceito de Valor Público. Num dos trabalhos dessa instituição, Blaugh (2006) coloca que NPM tem a tendência de fazer o administrador público perseguir suas próprias metas mais que orientá-las em direção à natureza mutante da legitimidade política.... Os cidadãos são reduzidos a meros consumidores de serviços e inadequadamente consultados sobre os objetivos políticos. Em uma linha semelhante, Denhardt (2000) argumenta que, em comparação à velha AP, a NPM tem evidentes vantagens, mas a importância dada ao cidadão é falha, confundindo-o com o papel de cliente. Para o New Public Service por eles proposto, existem dois temas fundamentais: (1) promover a dignidade e o valor do serviço público e (2) reafirmar os valores da democracia, da cidadania e do interesse público como valores de maior importância da AP (Denhardt, 2011). A Figura 3 apresenta um quadro comparativo entre os vários modelos. A partir desses temas, Denhardt estabelece os sete princípios chave para o New Public Service (NPS): 23

30 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano Servir ao invés de pilotar. Um crescente e importante papel do servidor público é ajudar os cidadãos a articular e encontrar seus interesses compartilhados, mais do que procurar controlar ou pilotar a sociedade em novas direções. 2. O interesse público é o propósito, não sub-produto. Administradores públicos devem contribuir para a construção de uma noção coletiva, compartilhada de interesse público. O objetivo não é encontrar soluções rápidas direcionadas por escolhas individuais. Ao contrário, é a criação de interesses e responsabilidades compartilhados. 3. Pense estrategicamente, aja democraticamente. Políticas e programas que atendam a necessidades públicas podem ser mais efetivamente e responsavelmente alcançadas por meio de esforços coletivos e processos colaborativos. 4. Sirva a cidadãos, não a usuários. O interesse público resulta do diálogo sobre os valores compartilhados, mais que da agregação de interesses próprios individuais. Dessa forma, servidores públicos não respondem meramente às demandas dos usuários, mas focam na construção de relacionamentos de confiança e colaboração entre cidadãos. 5. Responsabilização (Accountability) não é simples. Servidores públicos devem ter atenção além do mercado: eles devem também atender às leis, aos valores da comunidade, as normas políticas, aos padrões profissionais e interesses dos cidadãos. 6. Valorizar as pessoas e não somente a produtividade. Organizações públicas e redes em que elas participam terão maior possibilidade de sucesso a longo prazo se elas operam em processos de colaboração e liderança compartilhada baseada no respeito de todos. 7. Valorizar a cidadania e os serviços públicos mais que o empreendedorismo. O interesse público é melhor promovido pelos servidores públicos e cidadãos comprometidos em fazer contribuições significativas à sociedade mais do que por gestores empreendedores agindo como se o dinheiro público fosse dele próprio. Em seu artigo New public management is dead Long live Digital-era Governance Dunleavy (2005) analisa a aplicação da NPM organizada nos três temas que ele considera fundamentais: desagregação, competição e incentivos. Decompõe esses temas em componentes, mostra os problemas causados por eles e se foram revertidos (no todo ou parcialmente), paralisados ou ainda estão sendo implementados. A desagregação é o tema que mais sofreu reversões. As ações voltadas à competição foram em grande parte paralisadas, mas a sua reversão é mais dificultosa. Os incentivos são os que têm maior quantidade de ações continuadas. Uma das grandes críticas a essas ações é da quebra do etos do servidor público quando ele recebe incentivos pecuniários baseado em desempenho. Diante dos problemas da NPM e contando com os novos recursos oferecidos pelo desenvolvimento da Tecnologia da Informação, Dunleavy propõe a Digital-era Governance DEG. Em contraposição aos três temas chave da NPM, ele propõe três temas para a DEG: Reintegração, Holismo baseado nas necessidades e Processos de digitalização. Da mesma forma que na análise da NPM, os temas são decompostos em componentes, apresentados na Figura 4, que são descritos com apresentação de vários exemplos. Muitos outros autores criticam a NPM e apresentam propostas. Neste trabalho, por considerarmos mais significativos e influentes, vamos levar em consideração principalmente os trabalhos de Moore, Denhardt e Dunleavy. 3. Governança Corporativa Governança Pública Governança de TI A partir da década de 1990, o termo Governança passa a ser muito utilizado com diversos significados, muitas vezes de acordo com o contexto e área de aplicação (ver por exemplo Hirst, 2000). Não cabe neste artigo uma discussão mais abrangente sobre esses significados. Vamos aqui partir da conceituação apresentada pela OECD (Organization for Economic Co-Operation Development) para a Governança Corporativa, e procurar extrair uma abstração, para depois verificar se essa conceituação abstrata pode ser aplicada nas áreas que nos interessam: AP e TI. Governança corporativa é um elemento chave no aprimoramento da eficiência e crescimento econômicos e mesmo no aumento da confiança do investidor. Governança corporativa envolve um conjunto de relacionamentos entre a gerência de uma companhia, seu conselho, seus acionistas e outros interessados. Governança corporativa também provê a estrutura pela qual os objetivos da companhia são definidos e os meios para atingir esses objetivos e o monitoramento do desempenho são determinados. Boa governança deve prover incentivos para que o conselho e a gerência persigam os objetivos e deve facilitar o monitoramento efetivo. A presença de um sistema efetivo de governança corporativa em uma companhia individualmente e pela economia como um todo, ajuda a prover um grau de confiança que é necessário para o próprio funcionamento da economia de mercado. Como 24

31 Novos Rumos para a Gestão Pública consequência, o custo do capital é menor e as firmas são encorajadas a usar os recursos mais eficientemente reforçando o crescimento. (OECD 2004, p.11 Preamble) Embora na origem governo e governança sejam sinônimos, a utilização recente dos termos atribui o termo governo à instituição e governança ao conjunto de características necessárias para que se obtenha um bom governo. Pela conceituação da OECD, esse conjunto de características é elemento chave no aprimoramento da eficiência e do crescimento econômico e ( ) aumento da confiança do investidor, composto por: relacionamentos, estrutura, meios e incentivos para atingir os objetivos e monitoramento do desempenho. A presença da governança corporativa em cada companhia e no conjunto da economia fomenta a confiança e consequentemente propicia o bom funcionamento da economia de mercado, reforçando o crescimento. O conceito chave que se destaca aqui é o de accountability: a responsabilização pelos resultados. Esse termo embute vários aspectos: a explicitação dos interessados (stakeholders), diretos e indiretos a quem devem ser prestadas as contas: acionistas, clientes, fornecedores, a sociedade, conforme os resultados por eles esperados, fomentando a confiança e bom desempenho da economia; os gestores têm liberdade para gerir e são incentivados e responsabilizados pelos resultados; há mecanismos de controle e acompanhamento e avaliação dos resultados. Outros aspectos envolvidos e que são relacionados com a responsabilização, mas merece destaque especial são: o alinhamento aos objetivos da organização; a estrutura de decisões: quem tem direito e responsabilidade por quais decisões; recursos e processos necessários para a realização dos objetivos da organização. Como no caso da Governança Corporativa, nem sempre a utilização do termo Governança na AP tem uma conceituação clara. Consideramos que esta mesma formulação proposta para a Governança Corporativa pode ser usada com os principais aspectos considerados, com a discriminação específica para a AP: os interessados (stakeholders) são o cidadão (individualmente e coletivamente, representado pela sociedade civil), os administradores públicos e os políticos; os gestores têm liberdade para gerir e são responsabilizados pelos resultados, conforme definições políticas alcançadas junto com os cidadãos e políticos; há mecanismos de controle e acompanhamento e avaliação dos resultados; o alinhamento da AP ao interesse público, entendido como uma noção coletiva e compartilhada do interesse público, não apenas um agregado de preferências individuais. Políticas e programas que efetivamente atendem às necessidades públicas são alcançadas por processos coletivos e colaborativos que enfatizam a importância de cidadãos sobre clientes e pessoas sobre produtividade. Nessa visão, a responsabilidade requer que os administradores públicos se preocupem com um conjunto mais amplo de demandas do que aquelas de mercado. Eles devem também responder às leis, valores comunitários, normas políticas, padrões profissionais e interesses do cidadão (Blaugh 2006); a estrutura de decisões é definida por legislação e normas, e considera o interesse público; devem existir recursos e processos necessários para a realização dos objetivos. Como em outras áreas, o termo Governança também passou a ser utilizado em TI, para indicar a necessidade de tratá-la como parte importante na administração de uma organização e não apenas como um instrumento acessório. Weill (2004) considera a TI um dos seis ativos-chave de uma organização, junto com os ativos: financeiro, físico, pessoal, relações e propriedade intelectual. Os ativos-chave da organização definem o que ela deve e pode fazer para a realização dos seus objetivos e devem constar de suas análises de forças e fraquezas, e serem considerados no seu planejamento estratégico. Da mesma forma que a situação dos recursos financeiros, das instalações e ativos físicos (máquinas e equipamentos), da capacidade do seu pessoal, das relações de negócio e do seu conhecimento, a capacidade da TI é decisiva para a definição da estratégia da organização. Weill (2006 e 2009) coloca que as companhias com Saber em TI (IT Savvy) ligam seus investimentos em TI às suas estratégias de negócio e superam seus concorrentes nas dimensões de desempenho desejadas. Os investimentos em TI podem ser: na Infraestrutura, Transacional, Informacional e Estratégico. Os quatro tipos de investimentos são necessários, sendo os de Infraestrutura e Transacional, em geral maiores e necessários para que seja possível obter bons 25

32 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 retornos do Informacional e Estratégico. Estes últimos é que vão trazer os maiores retornos e vantagem competitiva. Aplicando esses conceitos à AP: A TI é considerada como um dos ativos-chave, fazendo parte do próprio negócio do órgão público e portanto, constante do planejamento estratégico; A necessidade de planejar investimentos em Infraestrutura e Transacional para melhoria das atividades internas e dos serviços ao cidadão; e Informacional e Estratégicos para permitir visualização de conjunto e longo prazo. 4. TI Novas Tecnologias Inicialmente um instrumento científico, os computadores passaram a desempenhar papéis cada vez mais complexos com a sua explosiva evolução, automatizando atividades manuais ou mesmo mecanizadas (no sentido estrito do termo: por meios mecânicos como eram as máquinas de tabulação). Posteriormente, a então denominada Informática passa a transformar ou mesmo criar as atividades, alterando inclusive as relações de trabalho, como no caso dos bancos, em que a maioria das operações mais frequentes passam a ser executadas diretamente pelo cliente, seja nos caixas eletrônicos, seja via Internet. Mais recentemente, a agora denominada Tecnologia da Informação passa a propiciar novos tipos de relações interpessoais, por meio dos sites de relacionamento, criando novos tipos de negócios, impensáveis anteriormente. Mais ainda, ela passa a permitir que o próprio usuário faça parte da transformação e geração de novas aplicações. Queremos destacar três recentes evoluções tecnológicas que, aliadas à aplicação dos conceitos de Governança de TI, deverão influenciar negócios e a AP: computação em nuvem, os computadores portáteis (incluindo celulares, tablets e novas gerações de notebooks) e a Web 2.0. Computação em Nuvem (Cloud Computing) é um modelo que permite de forma conveniente o acesso à rede, sob demanda para um conjunto compartilhado de recursos de computação configuráveis (por exemplo, redes, servidores, armazenamento, aplicativos e serviços) que podem ser rapidamente provisionados e lançados com o mínimo de esforço de gestão ou a interação de um prestador de serviço (NIST). A Computação em Nuvem não representa uma tecnologia e, sim, um modelo de TI que tem como base serviços e não produtos, e os seguintes princípios: Infraestrutura compartilhada: vários clientes dividem uma mesma plataforma tecnológica, o que inclui até uma mesma instância de determinado aplicativo; Serviços sob demanda (on demand): seja por número de usuários, transações ou a combinação entre vários ítens; Serviços escalonáveis: a partir da perspectiva do usuário, existe uma flexibilidade de requisitar uma ampliação das ofertas, sem qualquer limitação; Precificados com base no uso: prerrogativa de cobrança pelo serviço utilizado em um determinado período; Diversidade: atuação em nuvens públicas e nuvens privadas de forma homogênea e transparente. Uma das vantagens da Computação em Nuvem é a possibilidade de se utilizar software - aplicativos, assim como arquivos e outros dados relacionados - sem que este esteja instalado ou armazenado no computador do usuário ou em um servidor próximo. Esse conteúdo passa a ficar disponível em "nuvens", isto é, na internet, e poderá ser acessado de qualquer lugar do mundo, a qualquer hora, não havendo necessidade de instalação de determinados programas ou do armazenamento de dados. Ao fornecedor da aplicação cabe a execução de todas as tarefas de desenvolvimento, armazenamento, manutenção, atualização, backup, escalonamento, etc. O usuário não precisa mais se preocupar com isso, mas apenas com o acesso e a utilização, viabilizando infraestrutura computacional potente, confiável e segura a custos reduzidos para o usuário. A Web 2.0 não é propriamente uma tecnologia, mas a caracterização presente em parte das novas aplicações na Internet. O'Reilly (2005), que cunhou o termo, aponta as características: A plataforma é a Web O posicionamento do usuário: controla os seus próprios dados Competências centrais: Serviços não empacotados como software Arquitetura participativa Escalabilidade a custos baixos Diversas fontes e transformação de dados 26

33 Novos Rumos para a Gestão Pública Software em vários dispositivos Aproveitamento da inteligência coletiva. Para a AP, Osimo (2008) se propõe a responder às questões: As aplicações Web 2.0 são relevantes no contexto de Governo? Se são, de que forma a Web 2.0 tem impacto no Governo? Quão significante pode ser esse impacto? Como as aplicações Web 2.0 são implementadas no contexto do Governo? Para responder a essas perguntas, Osimo estudou várias aplicações, tanto no âmbito governamental como fora dele, mas com implicações para o Governo. Encontrou diversos exemplos em várias áreas: Regulação: em que o público é instado a participar, no caso exemplo, na validação de patentes requeridas; Colaboração entre agências: o exemplo foi o de uma plataforma WIKI da CIA que possibilita a colaboração direta de analistas de diversas agências de inteligência; Gestão de conhecimento: sistema que permite o compartilhamento de conhecimento informal através de blogs e grupos; Avaliação de serviços: um website que coleta e publica a avaliação dos serviços prestados por hospitais; Participação política: serviço que permite a submissão de petições diretamente ao Primeiro Ministro do Reino Unido e permite ver e apoiar petições submetidas por outros cidadãos; Cumprimento da lei: sistema que permite que ciclistas coloquem fotos de carros parados ilegalmente em faixas para ciclistas. Osimo coloca quatro papéis dos usuários da Web 2.0 (Figura 5): O primeiro tipo, dos usuários mais ativos, que provêm conteúdo, como no caso dos que submetem petições; O segundo, dos usuários que respondem a solicitações feitas pelo sistema, fornecendo, por exemplo, avaliações; O terceiro círculo é dos usuários que usam dados fornecidos por outros usuários, como no caso das avaliações dos hospitais; O quarto círculo é dos usuários que apenas lêem as informações e dados sem nenhuma ação sobre o sistema. A implementação de sistemas na Web 2.0 deve considerar os vários tipos de usuários e o alvo pretendido. Deve-se notar que, pelas próprias características da Web 2.0, a iniciativa de implementar um sistema pode ser tanto do Poder Público como do próprio cidadão ou grupos, como no exemplo da faixa para ciclistas ou no site brasileiro Petição Pública, que permite criar abaixo-assinados. Os riscos desse tipo de aplicação não podem ser desprezados e devem ser devidamente previstos e tratados. Eles envolvem, por exemplo, a segurança, a manipulação de dados, a invasão de privacidade e outros, comuns a todo o ambiente da Internet. Um exemplo notável de utilização inovadora da TI é a elaboração da Constituição da Islândia, com a participação direta dos cidadãos por meio do Facebook. O governo da Islândia está aproveitando as redes sociais da Internet para uma função inusitada: a escrita da nova Constituição do país, em substituição à atual, de O conceito, no jargão da web, é o de "crowdsourcing", ou seja, a realização de projetos com ajuda maciça de usuários da Internet. No caso da Islândia, isso foi facilitado pelo fato de o país no norte da Europa ter uma população pequena (311 mil habitantes), altos níveis educacionais e praticamente 100% de acesso à Internet. (FSP2011) As reuniões da Assembleia Constituinte são transmitidas online e os cidadãos dão opinião nas redes sociais (sobretudo no Facebook) a respeito da nova Carta. Por fim, nas principais evoluções tecnológicas recentes da TI, destacamos os portáteis que, tornando-se cada vez mais potentes e baratos, possibilitam o acesso à infraestrutura e aplicações de praticamente qualquer ponto do planeta, tanto para o cidadão como para o agente. Informações fundamentais para o debate e a definição de políticas públicas, tanto para os gestores como para os cidadãos, podem ser fácil e universalmente disponibilizadas. E os mecanismos criados pela TI para a manifestação e compilação das posições possibilitam dar sequência às resoluções. Instrumentos de verificação e controle do desenvolvimento dessas políticas possibilitam a transparência de todos os dados e das informações, que facilitam as análises e a aferição dos resultados, tanto de curto como de longo prazo. 27

34 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano Conclusões Não pretendemos, neste artigo apresentar uma proposta elaborada e estruturada de modelo de AP como a de Denhardt (2000). Procuramos levantar alguns aspectos dos modelos que dominaram a cena desde o início até o final do século XX. Levantamos também algumas propostas alternativas e colocamos as grandes possibilidades abertas pelas novas tecnologias e a visão de Governança de TI. Nesta seção, apresentaremos uma síntese dos temas apresentados e uma discussão/proposta dos rumos possíveis para a TI como um dos ativos-chave na AP. Apesar de muito combatido pelos propositores do NPM, o Modelo Burocrático Weberiano deixa um legado positivo em aspectos como a profissionalização e capacitação dos servidores públicos, e a definição de estruturas organizacionais e processos, e mesmo a separação entre as funções dos políticos e os administradores, pois permitem estabilidade e continuidade à AP. Ou seja, mesmo sendo necessários reanalisar e revisar os processos, as definições de papéis e responsabilidades, e dar uma nova dimensão à relação político-administrador-cidadão. O Estado construído segundo o Modelo Burocrático Weberiano fornece uma base sólida sobre a qual se podem construir as novas propostas. Por outro lado, a NPM tem aspectos negativos como a desagregação, a competição e os incentivos, mas também positivos como a liberdade dada aos gestores junto com a responsabilidade para alcançar metas definidas, por meio de medidas e da busca da eficiência. Porém, a motivação não deve ser o incentivo pecuniário, mas sim, a própria busca do bem público com as metas sendo definidas cuidadosamente para evitar que metas individuais prejudiquem objetivos gerais da AP. O conceito de Valor público apresentado por Moore e os sete princípios da NPS de Denhardt & Denhardt são importantes norteadores para a AP. Em paralelo à discussão dos modelos de AP, um aspecto merece destaque: a participação do cidadão nas decisões políticas. Em Nota sobre Políticas de Administração Pública a OECD (2001a) coloca que: O fortalecimento das relações com os cidadãos constitui-se em importante investimento destinado a aperfeiçoar o processo de formulação de políticas e em elemento fundamental da boa governança, permitindo ao governo obter novas fontes de ideias relevantes, informações e recursos para a tomada de decisões. De igual importância é sua contribuição para a construção da confiança pública no governo, elevando a qualidade da democracia e fortalecendo a capacidade cívica. É apresentado também um Manual para o desenvolvimento dessa participação, considerando-se três tipos: Informação, Consulta e Participação Ativa (OECD 2001b). Considerando-se os aspectos ressaltados dos diversos modelos e as necessidades frente às novas realidades e visões de democracia participativa, listamos o que consideram-se características essenciais para a AP: 1. Ser organizado, estruturado, com definições claras de processos, papéis e responsabilidades 2. Dar poder de decisão ao gestor, para que ele tenha condições de procurar melhores soluções e, ao mesmo tempo, seja responsabilizado pelos resultados 3. A motivação do servidor deve ser a procura do bem para a sociedade e não o incentivo pecuniário 4. A relação entre o Administrador Público, o Político e o Cidadão deve oferecer canais de comunicação nos dois sentidos e instrumentos para que o Cidadão possa efetivamente participar de decisões do seu interesse. Essa relação deve conferir legitimidade ao Governo. Para a construção de um Governo com tais características, a TI pode contribuir: Apoiando na melhoria interna dos órgãos da AP Funcionamento dos órgãos atividades burocráticas, eficiência e correção da atuação; Informação interna, possibilitando melhores decisões; Controle interno, com sistemas de inteligência que auxiliem na identificação de problemas e desvios dos objetivos. Apoiando na melhoria nos serviços ao cidadão Serviços diretos ao cidadão (e-gov); Informação utilitária ao cidadão possibilitando-lhe o melhor aproveitamento dos serviços; Canais de avaliação dos serviços. Apoiando no aprimoramento das relações Político, Administrador Público e Cidadão Informação completa, correta, fácil de consultar e usar; 28

35 Novos Rumos para a Gestão Pública Instrumentos para definição do interesse público entendido como a construção de uma noção coletiva e compartilhada do interesse público, não apenas um agregado de preferências individuais.(cf. Blaugh 2006) Como um exemplo de utilização da TI de forma integrada ao negócio da Administração Pública, desenvolvemos um exercício de aplicação da TI na fiscalização de trânsito apresentado na Figura 6. Percorrendo aplicações de TI existentes na AP de todos os níveis, pode-se verificar a existência de diversos sistemas que atendem em maior ou menor grau a cada um esses aspectos mas, em geral, de forma pouco coordenada e com cobertura desigual. A proposição que apresentamos é a de desenvolver estudos abrangentes e aprofundados, gerando políticas, orientações e instrumentos de formação de pessoas para que a Tecnologia da Informação contribua na transformação da Administração Pública, na busca de maior efetividade e participação do Cidadão. 29

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41 Novos Rumos para a Gestão Pública Referências Blaugh, Ricardo; Horner, Louise; Lekhi, Rohit Public Value, politics and public management A literature review. The work foundation London, 2006 Bresser-Pereira, Luiz Carlos Construindo o Estado Republicano Editora FGV Rio de Janeiro 2009 Bresser-Pereira, Luiz Carlos Reforma da Gestão Pública acesso em 13/10/2011 Denhardt R B and Denhardt J V, The New Public Service: Serving rather than steering, Public Administration Review, Vol 60 No 6, pp , 2000 Denhardt, Robert B. - Teorias da administração pública Cengage Learning São Pulo 2011 Dunleavy, Patrick; Margetts, Helen; Bastow, Simon; Tinkler, Jane New public management is dead Long live Digital-era Governance - Journal of Public Administration Research and Theory September 2005 Oxford University Press Folha de S.Paulo Islândia reescreve carta com uso de redes sociais 05/07/2011 p. A11. Gore, Al - A brief history of the National Performance Review - Government Print Office updated February 1997 Hirst, Paul, Democracy and Governance in Debating Governance Edited by Jon Pierre Oxford University press, 2000 pp Hood, Cristopher Public Management for all seasons? Public Administration Vol. 69 Spring 1991 (3-19) Hood, Cristopher The New Public Management in the 1980s: variations on a theme Accounting Organizations and Society, Vol 20, No.2/3, 1995 (93-109) Kelly, Gavin; Muers, Stephen Creating Public Value An analytical framework for public service reform Prime Minister Strategy Unit, Cabinet Office London 2002 Moore, Mark H.: Creating Public Value: Strategic Management in Government Harvard University Press (1995) NIST National Institute of Standards and Technology NIST Cloud computing program em O'Reilly, Tim 2005 What is Web 2.0 obtido em OECD (a) Cidadãos como parceiros PUMA Nota Política n OECD Publication Service Paris julho 2001 OECD (b) Citizen as partners OECD handbook on information, consultation and public participation in policy making OECD Publication Service Paris 2001 OECD OECD Principles of Corporate Governance - OECD Publication Service Paris 2004 Osborne, David e Gaebler, Ted Reinventando o Governo Editora MH Comunicação, Brasília, 1992 Osimo, David Web 2.0 in Government: Why and How? - European Comission - Joint Research Center Institute for Prospective Technological Studies Luxembourg Office for Official Publications of European Communities, 2008 Secchi, Leonardo - Modelos organizacionais e reformas da administração pública _ Revista de Administração Pública - Rio de Janeiro 43(2):347-69, MAR./ABR USA Clinger Cohen Act Weill, Peter; Ross, Jeanne _ IT Governance Harvard Business Press Boston 2004 (tradução em português: Governança de TI Makron Books São Paulo 2006) Weill, Peter; Aral, Sinan Generating Premium returns on your IT investments MIT Sloan Management Review Winter 2006 Weill, Peter; Ross, Jeanne _ IT Savvy Harvard Business Press Boston 2009 (tradução em português: Conhecimento em TI Makron Books São Paulo 2009) Whitcombe, Judy; Gregory, Robert - Assessing quality of government in post-npm New Zealand: Mediating Social science with social criticism Structure and Organization of Government (SOG) Confere, Gothenburg - November

42 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 Administração Gerencial Ana Patricia da Cunha Oliveira1 Aduz a doutrina que o Estado é constituído de três elementos originários e indissolúveis: Povo, Território e Governo Soberano. Povo é o componente humano do Estado. Território, a sua base física e Governo Soberano, o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização, emanado pelo Povo. Não há e nem pode haver Estado independente sem Soberania. Isto é, sem esse poder absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas decisões, inclusive, pela força, se necessário. Mais especificamente, no que tange ao verbete Governo, de acordo com a conceituação LANGOSKI (2008), é o conjunto de poderes e órgãos constitucionais, complexo de funções estatais básicas e a condução política dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originarias desses Poderes e órgãos como manifestação da Soberania. A constante, porém, do Governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia política na condução dos negócios públicos. De outro giro, o Estado, como ente complexo que se apresenta, assentado na condição de pessoa jurídica de direito público, desenvolve atividade funcional por intermédio de seus servidores, dotados de atribuições, que agem em nome e por conta dele, buscando sempre a promoção do bem comum. Dessa forma, ao realizar as funções estatais, precipuamente, devem respeitar os direitos consagrados universalmente nas legislações internas e transnacionais, sendo uma instância a serviço da sociedade, cuja magnitude está em seu caráter público. O exercício do Estado deve ser pautado nas políticas originadas pela sociedade civil e que se formam com a prática da cidadania e que se postam frente ao Estado não o considerando um Estado tutelar, doador, assistencialista, compensatório, mas controlando o Estado, tentando colocar no Estado o que convém aos cidadãos. (...) é possível considerar Estado como o conjunto de instituições permanentes como órgãos legislativos, tribunais, exército e outras que não formam um bloco monolítico necessariamente que possibilitam a ação do governo; e Governo, como o conjunto de programas e projetos que parte da sociedade (políticos, técnicos, organismos da sociedade civil e outros) propõe para a sociedade como um todo, configurando-se a orientação política de um determinado governo que assume e desempenha as funções de Estado por um determinado período. (HOFLING, 2001) Cabe ao Estado realizar os interesses públicos, distintos com os interesses do Estado enquanto sujeito de direito: os interesses secundários ou interesses privados do Estado. O alcance do interesse privado do Estado só é regularmente admissível quando conciliado com o interesse público a ser efetivado o caso concreto. A Constituição de 1988, em seu artigo 175, até hoje não alterado por emendas constitucionais, é categórica ao atribuir ao Poder Público, (União, dos Estados, dos Municípios ou do Distrito Federal), conforme a repartição administrativa de competências plasmada nos artigos 21, 23, 25, 30 e 32 da Carta Política, que a prestação de serviços públicos, de ser realizada por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas e sua organização encontra-se calcada em três situações fundamentais: centralização, descentralização e desconcentração. Nesse sentido, FREIDE (2000), define a Administração Pública como atividade que o Estado desenvolve, por meio dos seus órgãos, para consecução do interesse público De acordo com DI PIETRO (2009), a Administração Pública pode ter dois sentidos: subjetivo, formal ou orgânico, designando os entes ou pessoas que exercem a atividade, tais como pessoas jurídicas, órgãos ou agentes públicos incubidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa; objetivo, material ou funcional, designando a natureza 36

43 Novos Rumos para a Gestão Pública da atividade exercida pelos referidos entes. Nesse giro, a Administração Pública é a própria função administrativa que incube, predominantemente, ao Poder Executivo. A existência da centralização e da descentralização, é o que fundamenta a estrutura da Administação Pública, em Direta (União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal) e Indireta (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista), possuindo por excelência uma função executiva de governo. A descentralização administrativa acarreta a especialização na prestação do serviço descentralizado, o que é desejável em termos de técnica administrativa. Por esse motivo, já em 1967, ao disciplinar a denominada Reforma Administrativa Federal, o Decreto-Lei nº 200, em seu artigo 6º, inciso III, elegeu a descentralização administrativa como um dos princípios fundamentais da Administração Federal. Afirmativa de MELLO (2009), é que no processo de descentralização de atividades do Estado para o particular, aquele deve demonstrar a regularidade do instituto. O Estado tanto pode desenvolver por si mesmo as atividades administrativas que tem constitucionalmente a seu encargo, como pode prestá-las através de outros sujeitos. Da mesma forma ensinava MEIRELLES (2003): Descentralizar, em sentido jurídico-administrativo, é atribuir a outrem poderes da Administração. O Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, foi o mais sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma da administração federal. Esse dispositivo legal era uma espécie de lei orgânica da administração pública, fixando princípios, estabelecendo conceitos, balizando estruturas e determinando providências. Apoiava-se numa doutrina consistente e definia preceitos claros de organização e funcionamento da máquina administrativa, eis que prescrevia que a administração pública deveria se guiar pelos princípios do planejamento, da coordenação, da descentralização, da delegação de competência e do controle; estabelecia a distinção entre a administração direta e a indireta, constituída pelos órgãos descentralizados; fixava a estrutura do Poder Executivo federal, indicando os órgãos de assistência imediata do presidente da República e distribuindo os ministérios entre os setores político, econômico, social, militar e de planejamento, além de apontar os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios; desenhava os sistemas de atividades auxiliares (pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria e serviços gerais); definia as bases do controle externo e interno; indicava diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos; e ainda, estatuía normas de aquisição e contratação de bens e serviços. Do ponto de vista da gestão pública, a Carta de 1988, no anseio de reduzir as disparidades entre a administração central e a descentralizada, acabou por eliminar a flexibilidade com que contava a administração indireta que, apesar de casos de ineficiência e abusos localizados em termos de 3 remuneração, constituía o setor dinâmico da administração pública. Ela foi equiparada, para efeito de mecanismos de controle e procedimentos, à administração direta. A aplicação de um regime jurídico único (RJU) a todos os servidores públicos abruptamente transformou milhares de empregados celetistas em estatutários, gerando um problema ainda não solucionado para a gestão da previdência dos servidores públicos, pois assegurou aposentadorias com salário integral para todos aqueles que foram incorporados compulsoriamente ao novo regime sem que nunca tivessem contribuído para esse sistema. Apesar do propalado retrocesso em termos gerenciais, a Constituição de 1988 não deixou de produzir avanços significativos, particularmente no que se refere à democratização da esfera pública. Atendendo aos clamores de participação nas decisões públicas, foram institucionalizados mecanismos de democracia direta, favorecendo um maior controle social da gestão estatal, incentivou-se a descentralização político-administrativa e resgatou-se a importância da função de planejamento. Nos anos 90, o debate sobre a reforma do Estado foi liderado pelo professor Luis Carlos Bresser- Pereira, resumidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado Pdrae (1995), o qual possuía como proposta explícita inaugurar a chamada administração gerencial, o que para COSTA (2008) seria uma espécie de panacéia redentora do estatismo patrimonialista e do ogro burocrático. 37

44 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 O Plano Diretor partia de uma premissa. A de que a crise latino-americana era uma crise do Estado. Com base nesse diagnóstico, o plano indicou como pilares do projeto de reforma do Estado: ajustamento fiscal duradouro; reformas econômicas orientadas para o mercado que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e criassem condições para o enfrentamento da competição internacional; a reforma da previdência social; a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; a reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua governança, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas. A reforma, tal como preconizada no Plano Diretor, pode ser interpretada com cinco diretrizes principais, a saber: institucionalização, considera que a reforma só pode ser concretizada com a alteração da base legal, a partir da reforma da própria Constituição; racionalização, que busca aumentar a eficiência, por meio de cortes de gastos, sem perda de produção, fazendo a mesma quantidade de bens ou serviços (ou até mesmo mais) com o mesmo volume de recursos; flexibilização, que pretende oferecer maior autonomia aos gestores públicos na administração dos recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, estabelecendo o controle e cobrança a posteriori dos resultados; publicização, que constitui uma variedade de flexibilização baseada na transferência para organizações públicas não-estatais de atividades não exclusivas do Estado (devolution), sobretudo nas áreas de saúde, educação, cultura, ciência e tecnologia e meio ambiente; desestatização, que compreende a privatização, a terceirização e a desregulamentação. Do ponto de vista do Plano Diretor, essas grandes diretrizes se traduziam na mudança institucional introduzida pela Emenda Constitucional nº 19/1998 e em três projetos básicos: avaliação estrutural (racionalização), agências executivas (flexibilização) e organizações sociais (publicização). A emenda foi promulgada em junho de 1998, a avaliação estrutural nunca foi realizada pelo governo Fernando Henrique. O projeto de agências executivas resultou na qualificação de um único organismo (Inmetro) e a proposta de publicização resultou no estímulo à criação de apenas cinco 4 organizações sociais. Embora não fizesse parte dos objetivos do Plano Diretor, nem constituísse atribuição do Mare (Ministério da Administração e Reforma do Estado), o maior número de realizações esteve relacionado com a privatização de empresas estatais, principalmente nos setores de telefonia (Sistema Telebrás), mineração (Vale do Rio Doce) e financeiro (Banespa). A Reforma do Aparelho Estatal proposta por Bresser, possui um aspecto especificamente gerencial, cujo objetivo é tornar a administração mais flexível e os administradores, mais motivados. A maior parte das idéias teve origem nas práticas gerenciais desenvolvidas durante o século XX pelas organizações privadas. O aspecto gerencial enfatiza a ação orientada para o cliente-cidadão e dois de seus três mecanismos específicos de responsabilização administração por objetivos e competição administrada visando à excelência foram emprestados da administração de empresas. Enfim, essa passou a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços público e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. A reforma da gestão pública é um processo de descentralização de delegação de poder para níveis inferiores, ao mesmo tempo tornando mais forte o núcleo estratégico do Estado, e mais eficazes os mecanismos de responsabilidade social. Porém a descentralização não é total: uma característica central da reforma gerencial é separar a formulação de políticas, que permanece centralizada, da execução, que é descentralizada. Uma vez que a reforma gerencial representa um passo adiante em relação à reforma burocrática, ela adota novas formas de controle ou responsabilização. Enquanto as três formas burocráticas clássicas de responsabilização são: normas exaustivas, supervisão hierárquica direta e 38

45 Novos Rumos para a Gestão Pública mecanismos de auditoria, as três formas gerenciais típicas são: administração por resultados ou objetivos, competição administrada visando à excelência e responsabilidade social. Na reforma da gestão pública, a descentralização é obtida pela transferência da prestação de serviços para agências e organizações sociais. A formulação de políticas continua centralizada, mas a autoridade pode delegar poderes na medida em que pode usar eficazmente mecanismos de responsabilidade gerencial. Enquanto os mecanismos de controle burocrático implicam uma organização centralizada, os mecanismos de responsabilidade gerencial são compatíveis com a descentralização uma descentralização que não significa reduzir, mas aumentar o controle gerencial sobre os resultados. Isso é verdade porque esse tipo de descentralização gerencial é apenas uma delegação provisória de poderes: o administrador central conserva a opção de revertê-la sempre que não estiver funcionando. OSBORNE e GAEBLER (1998), em seu livro Reinventando o Governo, resumem a nova gestão pública em cinco práticas: reestruturação, reengenharia, reinvenção, realinhamento e reconceituação. Sobre esse prisma, o modelo administrativo que prega empreendorismo, gerenciamento participativo, habilidade criativas dos agentes públicos, além de outras características, é denominado como modelo gerencial. Conforme anteriormente narrado, no nível constitucional, observa-se algumas contradições e retrocessos. A Constituição de 1988 nasceu impregnada pelos mais profundos e legítimos sentimentos em favor da democracia e da equidade social que dominavam a sociedade brasileira naquele momento. E isso é verdade, considerando que o diploma constitucional adotou, já a partir do preâmbulo, a fórmula de Estado de Direito Democrático, confirmado pelo artigo 1º. A redemocratização trouxe a tona enormes demandas sociais reprimidas no período autoritário. Em todas as áreas, avanços foram introduzidos na direção de assegurar aos brasileiros os direitos de cidadania. Um dos princípios fundamentais da democracia moderna é o da separação de poderes. A idéia da separação de poderes para evitar a concentração absoluta de poder nas mãos do soberano, no Estado absoluto que precede as revoluções burguesas, fundamenta-se com as teorias de John Locke e de Montesquieu. Monstesquieu em sua obra, O Espírito das Leis, define que nessa teoria, que quando as funções de governo são distribuídas por diferentes grupos sociais realeza, nobreza e povo o exercício do poder deixa de ser prerrogativa exclusiva de qualquer um dos grupos, forçando-os à colaboração, com o que a convivência civil é aprimorada e a liberdade preservada. Contribuiu de forma significativa para essa tendência, da evolução de uma administração gerencial, sem eliminar os conceitos clássicos da administração burocrática, a edição da Emenda Constitucional nº 19/1998. Isto se revelou no caput do artigo 37 da Carta Magna, no qual os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, se mantiveram. A Emenda apenas acrescentou o princípio da eficiência, e em sua interpretação destinou entender a publicidade também como transparência. A referida Emenda, ainda, restringiu os cargos de confiança a atividades de direção, chefia e assessoramento. Previu lei para disciplinar formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta. Exigiu transparência e publicidade da remuneração dos agentes públicos e permitiu a assinatura de contratos de gestão fato a que a lei deveria reconhecer efeitos de ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades da administração direta e indireta. Merecem ser citados alguns exemplos que bem ilustram a positividade da Emenda Constitucional nº 19/98: o contrato de gestão, as agências reguladoras e a gestão do patrimônio público e de determinados serviços públicos por entidades privadas ou paraestatais. Além disso, a Constituição de 1998 deixou claro que os serviços públicos sociais são exclusivos do Poder Público, ficando consagrada a dupla possibilidade: prestação pelo Poder Público, com a participação da comunidade ou prestação pelo particular. 39

46 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 Choque de gestão na administração pública Estado de Minas Gerais De acordo com as informações extraídas do site do Governo de Minas Gerais, esse é um estado com área de 586 mil quilômetros, é a terceira economia do Brasil e tem população de mais de 20 milhões de pessoas, sendo praticamente 50% de pessoas economicamente ativas. Minas Gerais é responsável por 24,6% da produção nacional de veículos, tendo o segundo pólo automobilístico brasileiro e abrigando 66 organizações que atuam no segmento de aplicações biociências, além de mais de um terço do total das empresas no Brasil. Desde meados da década de 1990, registrava-se déficit nas contas públicas em todos os anos. A previsão para 2003 era de ocorrer um déficit da ordem de R$ 2,3 bilhões. No mesmo ano, foi proposta, pelo então governador do Estado de Minas Gerais, Aércio Neves, uma política de governo, denominada Choque de Gestão, a qual visa, primariamente, a promoção do desenvolvimento mediante a reversão de quadros de déficits orçamentários (através, inclusive, num primeiro momento, da redução de despesas), da reorganização e modernização do aparato institucional do Estado e da busca e a implementação de novos modelos de gestão. O choque de gestão tratou da integração das políticas de gestão e sua orientação para o desenvolvimento, da seguinte forma: redução do número de secretarias de Estado de 21 para 15, o equivalente a 30%, mediante a fusão de diversas delas; extinção de cerca de três mil cargos que podiam ser preenchidos sem concurso; redução dos salários do governador, do vice-governador e dos secretários de Estado; criação de auditorias setoriais a fim de estabelecer um controle dos gastos públicos e ampliar a transparência na administração estadual; promulgação de Decreto impondo um rigoroso controle sobre os gastos públicos; adoção em larga escala do pregão eletrônico (pela internet) e dos leilões da dívida pública, para estimular a concorrência entre os fornecedores e baixar os custos; centralização da folha de pagamentos na Secretaria de Planejamento e Gestão para garantir maior controle sobre os pagamentos e evitar fraudes; redução de despesas com materiais e serviços, gerando grande economia. O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI iniciou-se em 2003 e estendeu-se até 2006, sendo resultado foi elaborado com uma perspectiva de movimento para a construção do futuro, numa expectativa de 20 anos, apresentando diversas iniciativas destinadas especificamente a promover o ajuste fiscal e a organização do governo e suas ações prioritárias. Em 2007, passou por uma revisão com o objetivo de consolidar os avanços já alcançados e imprimir maior eficácia às ações previstas até 2023, por meio do inicio de uma nova etapa de mudanças, denominada Choque de Gestão de Segunda Geração, que, na prática, alterou a organização das ações da administração pública. A partir da adoção desse modelo, as secretarias e demais órgãos do Estado passaram a formar um sistema coordenado, onde não existem mais processos realizados de forma autônoma, sem conexão com a estratégia geral. Este novo processo tem como pilares a preocupação com a qualidade fiscal e com a gestão eficiente, de tal forma a maximizar o retorno social para o gasto público. Na prática, significa que o governo vai trabalhar para garantir à população serviços públicos de alta qualidade, em todo o Estado, com menores custos. Possui como suporte um sistema de planejamento estratégico que estabelece o conjunto das grandes escolhas que orientarão a construção do futuro que se busca alcançar: Minas, o melhor estado para se viver. No Choque de Gestão de Segunda Geração, os destinatários das políticas públicas foram organizados pelo governo de Minas em cinco eixos considerados estratégicos: Pessoas instruídas, qualificadas e saudáveis: Nesse eixo, o foco são os programas de educação, saúde e cultura, todos voltados para ampliar o capital humano, fator fundamental para o desenvolvimento econômico e social de um povo; Jovens protagonistas: esse eixo organiza várias ações dirigidas à juventude, tendo como objetivo ampliar a oferta de emprego, o empreendedorismo e a inclusão social dessa parcela da população; Empresas dinâmicas e inovadoras: esse eixo dá atenção especial ao crescimento econômico, considerado a principal alavanca das transformações sociais sustentáveis, por meio de programas de fomento econômico, infra-estrutura e ciência e tecnologia. Para isso, busca-se a construção de 40

47 Novos Rumos para a Gestão Pública um pacto estadual pelo aumento da taxa de investimento e da competitividade da economia de Minas. Cidades seguras e bem cuidadas: o foco desse eixo é melhorar a qualidade de vida das pessoas nas cidades mineiras, com a adoção de programas de segurança pública, meio ambiente, habitação e saneamento; Equidade entre pessoas e regiões: esse eixo tem como foco a redução das desigualdades regionais, com a adoção de programas voltados para as localidades de menor Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Para isso, estão sendo adotadas ações de combate à pobreza, geração de emprego e de renda e a segurança alimentar e nutricional sustentável. Para que as ações planejadas produzam resultados concretos e mensuráveis, elas foram agrupadas em 11 Áreas de Resultados, onde foram concentrados os melhores esforços e recursos do governo. Nelas, estão agregados os principais desafios, objetivos e metas para a administração pública. Sob essas áreas estão também o conjunto de Projetos Estruturadores, as prioridades do governo para os próximos anos, que vão transformar as ações planejadas em resultados efetivos para a população. Educação de Qualidade: o objetivo é melhorar a qualidade dos ensinos fundamental e médio no Estado e diminuir as disparidades de aprendizado entre as regiões de Minas. Protagonismo Juvenil: tem como objetivos aumentar o percentual de jovens que concluem o ensino médio e ampliar suas oportunidades de inclusão no mercado de trabalho. 7 Investimento e Valor Agregado da Produção: são objetivos dessa área ampliar o volume anual de investimentos produtivos, sejam privados, públicos ou em parceria, bem como melhorar a qualidade da mão-deobra, em parceria com o setor privado. Inovação, Tecnologia e Qualidade: Em parceria com o setor privado, universidades e centros de pesquisa, o objetivo dessa área é induzir uma agenda de inovação, para que o Estado possa aprimorar o que ele já tem nessa área e que possa ser capaz de desenvolver o que ainda não tem. Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce: o objetivo é aumentar o volume de investimentos privados nessas regiões, as mais carentes do Estado, por meio da atração de capitais produtivos e da melhoria da infra-estrutura, educação, da qualificação da mão-de-obra e das condições de saúde e saneamento. Logística de Integração e Desenvolvimento: essa área tem como objetivos expandir o percentual da malha rodoviária estadual em boas condições de conservação, concluir o Proacesso, programa que leva o asfalto para cidades que não contam com esse benefício, e construir, em parceria com a União e demais Estados, uma solução para a malha federal. Rede de Cidades e Serviços: a principal meta dessa área é ampliar o número de municípios com Índice Mineiro de Responsabilidade Social (IMRS) adequado, com serviços públicos e privados de qualidade. Vida Saudável: os objetivos dessa área são garantir a todos os mineiros o acesso à atenção primária de saúde, reduzir a mortalidade infantil e materna, ampliar a longevidade e melhorar o atendimento da população adulta que sofre de doenças cardiovasculares e diabetes, além de ampliar o acesso ao saneamento básico. Defesa Social: é objetivo dessa área reduzir, de forma sustentável, a violência no Estado, com a integração das forças policiais, a ampliação das medidas preventivas e a modernização do sistema prisional. Redução da Pobreza e Inclusão Produtiva: a principal meta dessa área é reduzir o percentual de pobres em relação à população, com medidas regionalmente integradas e com a intensificação das parcerias nas áreas de educação, saúde, assistência social, habitação e saneamento. Qualidade Ambiental: são objetivos dessa área aumentar o Índice de Qualidade da Água (IQA) do Rio das Velhas, consolidar a gestão das bacias hidrográficas, conservar o cerrado e recuperar a Mata Atlântica, ampliar o tratamento do lixo e tornar mais ágil e efetivo o licenciamento ambiental. MG Rodovia Prefeito Américo Gianetti, S/Nº - Serra Verde - Cidade Administrativa De acordo com VILHENA (2011), neste momento, o Estado de Minas Gerais, encaminha-se para o desenvolvimento da Terceira Geração do Choque de Gestão. O desafio mostra-se mais ousado, partindo do compromisso com a manutenção de todas as conquistas já alcançadas até então, com a trajetória evolutiva da gestão pública em Minas, bem como com a continuidade do desenvolvimento do Estado. Na terceira geração do Choque de Gestão, a busca por resultados transforma-se em Gestão para a Cidadania: os cidadãos, antes considerados apenas destinatários 41

48 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 das políticas públicas implementadas pelo Estado, passam a ocupar também a posição de protagonistas na definição das estratégias governamentais. A Gestão para a Cidadania incorpora como principal desafio para o Governo de Minas Gerais, a participação da sociedade civil organizada na priorização e implementação da estratégia governamental. A fim de viabilizar o fortalecimento de mecanismos de engajamento da sociedade, propõe-se a primordialmente, a revisão da articulação institucional intra governo, a partir da organização da estratégia e do funcionamento do Estado em Redes de Governo. Estas redes, previstas em lei, são as seguintes: rede de governo integrado, rede de atendimento em saúde, rede de educação e desenvolvimento do capital humano, rede de desenvolvimento social, proteção, defesa e segurança, rede de infraestrutura, rede de desenvolvimento rural, rede de desenvolvimento sustentável e de cidades, rede de tecnologia e inovação, e rede de identidade mineira. Diante desse desafio, este pode ser considerado o ponto de partida para a consolidação de um Estado em Rede, que potencializa a interação entre governo e sociedade, fortalecendo a Gestão para a Cidadania e contribuindo para tornar Minas o melhor Estado para se viver. Conclusão As Políticas de Estado são aquelas definidas, por lei, no processo complexo que envolve o Legislativo e o Executivo. Nelas vêm consignadas as premissas e objetivos que o Estado brasileiro, em dado momento histórico, quer ver consagrados para dado setor da economia ou da sociedade. Essas políticas hão de ser marcadas por um traço de estabilidade, embora possam ser alteradas para sua adequação a um novo contexto histórico, bastando para isso a alteração no quadro legal. Com o advento da nova concepção do Estado Democrático de Direito, inspirado nas doutrinas de Adam Smith e Stuart Mill, o princípio do interesse público adquiriu nova roupagem. O mesmo ocorreu com o princípio da legalidade, onde a idéia de submissão da Administração Pública à lei manteve-se, porém não mais vazia de conteúdo e eficácia. Falar-se hoje em Estado Democrático de Direito é referir-se à um Estado vinculado aos ideais de justiça, que compreende o aspecto da participação do cidadão e o da justiça material. A retórica da reforma dos anos 1990 avançou a Administração Pública do ponto de vista da utilização do conceito de governança e dos princípios políticos que orientaram as propostas, quais sejam: participação, accountability, controle social. Foi inspirada no gerencialismo britânico, também recebeu influência dos princípios da new public management (NPM). Assim, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, coordenado pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado (Brasil, 1995), fortemente apoiado na new public management e na progressive governance, incorporou muitos elementos do paradigma neodesenvolvimentista. A implantação da NPM no Brasil procurou delinear um novo padrão de gestão pública, a denominada administração gerencial, apoiada nos princípios da flexibilidade, ênfase em resultados, foco no cliente e controle social. Possuiu como objetivo, tendo parte integrante a reforma administrativa, manter equilibradas as contas públicas e, ao mesmo tempo, elevar a capacidade da ação estatal. A reforma propõe uma reconfiguração das estruturas estatais baseada na substituição do modelo burocrático de administração pública por um modelo gerencial. As avaliações recentes sobre o desempenho da administração pública no Brasil indicam que o ponto de estrangulamento do governo federal encontra-se no campo operacional, visto que a administração pública para obter sucesso nas suas políticas públicas depende da competência de seus funcionários. Programas e projetos com deficiências de gestão tendem a dificultar o alcance dos objetivos das políticas públicas, além de propiciar a geração de corrupção. Um choque de gestão na administração pública deve ter como propósito a modernização do Estado, para torná-lo menos burocrático e mais competitivo. Por meio da eficiência na administração dos recursos públicos, buscará o governo solucionar um maior número de demandas da sociedade, que devem estar traduzidas nas suas políticas públicas contidas no orçamento da União. 42

49 Novos Rumos para a Gestão Pública A administração pública gerencial emerge, de um lado, devido à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública a necessidade de restringir custos e aumento a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário torna-se essencial. A inclusão de novas formas de parcerias como a parceria público-privada, a interação entre órgãos governamentais, a descentralização de serviços e outras formas de associação para a realização dos serviços públicos, auxiliam as organizações públicas a definir com precisão as metas de cada órgão; outorgar maior autonomia ao administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros, para que possa alcançar os objetivos contratados; instituir o controle a posteriori ou de resultados, trilhando o caminho da reivindicação baseada nas tendências atuais. O choque de gestão de Minas Gerais inovou e foi pioneiro no Brasil em nível estadual. Passou a ser referência não só no Brasil, mas também no mundo. Espera-se que tais práticas sejam duradouras e que finquem suas raízes, passando a ser práticas corriqueiras como são as práticas de comunicação e recursos humanos, por exemplo. E que não sejam descontinuadas nas administrações renovadas a cada nova eleição. Bibliografia BRESSER-PEREIRA, Luís Carlos. Estado e subdesenvolvimento industrializado. São Paulo: Braziliense, Crise econômica e reforma do Estado no Brasil. Brasília: Ed. 34, Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. Brasília: Ed. 34, Do Estado patrimonial ao gerencial. In: PINHEIRO, Paulo Sérgio; WILHEIM, Jorge; SACHS, Ignacy (Orgs.). Brasil: um século de transformações. São Paulo: Companhia das Letras, ; SPINK, Peter (Orgs.). Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro: FGV, CARNEIRO, Margareth F. Santos. Gestão Pública: o papel do planejamento estratégico, gerenciamento de portfólio, programas e projetos e dos escritórios de projetos na modernização da gestão pública. Rio de Janeiro: Brasport, CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, COSTA. Frederico Lustosa da. Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração pública; 200 anos de reformas. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro 42(5):829-74, set/out Disponível em: Acesso em DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, Parcerias na Administração Pública. 4ª Ed. São Paulo: Atlas, FREIDE, Reis. Curso analítico de Direito Constitucional e Teoria Geral do Estado. 2ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, HOFLING, Eloisa de Matos. Estado e Políticas (Públicas) Sociais. Cadernos Cedes, ano XXI, nº 55, novembro Disponível em: < Acesso em: 25 abr LANGOSKI, Deisemara Turatti. Estado, democracia participativa e empoderamento. Jus Vigilantibus, Disponível em: < Acesso em: 25 set ZIMMERMANN, Augusto. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris,

50 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 Avaliação de Desempenho e Justiça Organizacional na Gestão Pública: a Influência dos Aspectos Comportamentais na Busca da Melhoria na Qualidade do Gasto na Marinha do Brasil Anderson Soares Silva Co-autor Esdras Carlos de Santana Co-autor Rodrigo Barreiros Leal 1 INTRODUÇÃO O significativo crescimento das despesas sociais, decorrente da transição democrática de 1984, impôs ao Estado brasileiro repensar a sua forma de administrar. Tal situação propiciou a ocorrência de uma mudança do estilo burocrático para o estilo gerencial de administração, com foco nos resultados. Isso se deve, principalmente, ao fato de que a eficiência da administração pública tornouse essencial, dada a necessidade de redução de custos e de aumento da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos. Prima facie, o princípio da eficiência, trazido à baila pela Emenda Constitucional nº 19/1998, consoante o seu sentido econômico de obter o melhor resultado com o menor custo possível, constitui-se como farol orientador dos novos paradigmas da Administração Pública Gerencial Brasileira. Em verdade, a eficiência do Estado vem assumindo, cada vez mais, um papel de relevância dentro da nossa sociedade nos últimos anos. Nesse diapasão, o Governo Federal vem propondo a difusão de doutrinas de gestão pública, voltadas para os resultados, apontando para a necessidade da institucionalização do processo de controle gerencial a fim de possibilitar a avaliação dos gestores públicos. A Marinha do Brasil, inserida nesse contexto, criou a sistemática das Organizações Militares Prestadoras de Serviços (OMPS). Conceitualmente, OMPS é a organização militar que presta serviços a outras organizações militares e, eventualmente, a organizações extra-marinha, efetuando a cobrança pelos serviços prestados, em uma das seguintes áreas: industrial; de ciência e tecnologia; e hospitalar. Tal sistemática buscava, fundamentalmente, o aprimoramento dos controles internos e a determinação mais eficiente dos custos das organizações industriais e prestadoras de serviços da Marinha, diante do expressivo volume de recursos movimentado pelas mesmas. Para operacionalizar a implantação da sistemática foram utilizadas duas ferramentas: o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) e a Contabilidade de Custos. Cabe destacar que a utilização do SIAFI, onde estão expostas todas as informações referentes aos indicadores econômico-financeiros das organizações analisadas, encontra-se alinhada aos anseios atuais da sociedade, dentre os quais a transparência do gasto público. Desse modo, foram estabelecidos indicadores econômico-financeiros com o propósito de mensurar o desempenho das OMPS, ficando a responsabilidade pela análise dos resultados obtidos, por estas organizações, com a Diretoria de Finanças da Marinha (DFM). Destaca-se que o principal demonstrativo contábil que servia, e serve até os dias de hoje, como fonte de informações para a construção dos referidos indicadores foi denominado, no âmbito da Marinha, como Demonstrativo de Resultado do Período (DRP). O mencionado documento guarda estreita relação com o Demonstrativo de Resultado do Exercício (DRE), amplamente utilizado na iniciativa privada. Enquanto Órgão Central de Contabilidade da Marinha do Brasil (MB), a DFM elabora trimestralmente o relatório econômico-financeiro (REF) das OMPS com o propósito de prover, aos diversos setores da Administração Naval, elementos sobre o desempenho econômico-financeiro das referidas organizações. Tal documento é expedido compreendendo a seguinte periodicidade: janeiro a março; janeiro a junho; janeiro a setembro; e janeiro a dezembro. Destaca-se que, nesse processo, a DFM se norteia por parâmetros de referência, previamente estabelecidos. Sendo que a permanência de uma OMPS dentro desses parâmetros é entendida como uma situação de normalidade para a realidade das OMPS. Entretanto, cabe ressaltar que apesar de reunidas sob uma denominação comum, cada OMPS possui características próprias, que são, na maioria das vezes, bem distintas entre si. Assim, mesmo quando da análise de duas Bases Navais ou de dois Hospitais Distritais, diferenças do tipo: tamanho da OM, equipamentos instalados, tipos de serviços prestados e mão-de-obra empregada tornam estas duas OMPS distintas. 44

51 Novos Rumos para a Gestão Pública Diante desse cenário, e considerando a nova metodologia de avaliação de desempenho das OMPS, descrita detalhadamente no capítulo 4 deste estudo, a questão de pesquisa a ser respondida é: a iniciativa da Marinha do Brasil, ao adotar novas faixas de relevância na avaliação de desempenho das OMPS, contribui para o incremento da eficiência na gestão pública, almejado pelo Governo Federal. Assim, o presente trabalho verifica se a iniciativa de ampliação das faixas de desempenho, utilizadas para a avaliação institucional das OMPS da Marinha, vem ao encontro do papel assumido pelo Estado, no que concerne a eficiência da gestão pública, com fulcro na Carta Magna de Dessa forma, o objetivo final deste estudo foi verificar se a utilização das novas faixas de desempenho, no processo de análise gerencial das OMPS, propiciou a ocorrência de resultados superiores aos obtidos na metodologia de avaliação anterior, levando-se em consideração aspectos comportamentais e motivacionais envolvidos nesse processo. Diante das características e propósitos deste trabalho optou-se pela adoção do estudo de caso como estratégia de pesquisa, aliado a pesquisas documentais e de campo, de caráter exploratório e descritivo. Em sua estrutura, o trabalho parte de uma introdução, seguida do referencial teórico, em que são expostos conceitos relativos a apuração de custos na administração pública, ao princípio da eficiência, à justiça organizacional, além da mensuração e avaliação de desempenho. O terceiro capítulo aborda os aspectos metodológicos da pesquisa. Por sua vez, o quarto capítulo descreve a contabilidade de custos no sistema OMPS. Por fim, o quinto e sexto capítulos apresentam a análise e resultados, bem como as considerações finais, respectivamente. 2 REVISÃO DE LITERATURA 2.1 Apuração de Custos na Administração Pública Alonso (1999) enfatiza que para avaliar adequadamente o desempenho do serviço público, é crucial que os sistemas de informação do governo disponham de uma informação gerencial mais refinada que a despesa: os custos. Por fim, ao defender a aplicação de custos no setor público, Alonso (1999, p.45) afirma que sua apuração e sua divulgação podem exercer papel de poderosos instrumentos de controle social, por permitir aos usuários e à auditoria a avaliação de eficiência dos serviços prestados. Dessa forma, o mesmo autor destaca a utilidade dos custos como instrumento de detalhamento do planejamento estratégico e seletividade de cortes orçamentários, quando da necessidade de se tomarem decisões de redução nos gastos públicos. Para Alonso (1999) os custos estão entre os principais indicadores de desempenho das organizações. Assim, os sistemas de custo desempenham um papel importante nos processos decisórios e na avaliação do desempenho institucional. No combate a idéia de alguns críticos que defendem que a contabilidade de custos não teria serventia para as organizações governamentais, em função de existir a obrigatoriedade da prestação dos serviços, mesmo que seja deficitário, Leone (2000) afirma que o fato da prestação de alguns serviços públicos serem de caráter obrigatório, não diminui a importância da implantação da contabilidade de custos, pois ela não serve somente para verificar a viabilidade da manutenção de tais serviços, mas para controlar e comparar o custo da prestação dessa mesma atividade em períodos diferentes, por exemplo: se o serviço for deficitário, a contabilidade de custos pode demonstrar até que ponto ele é deficitário e até que ponto poderia se empregar outros meios mais baratos para realizá-los, além do fato que saber o custo das atividades realizadas serve para realização do planejamento e do orçamento público (ALMEIDA; BORBA, 2005). Por fim, Almeida e Borba (2005) destacam que a realização da gestão de custos na administração pública pode proporcionar muitos benefícios relacionados com a melhor aplicação dos recursos, quando orientada ao controle e à tomada de decisão. Na questão do controle, ela pode ser um poderoso instrumento para verificar questões referentes a desperdício, roubo ou má utilização desses recursos. Na questão da tomada de decisão, pode produzir informações importantes quando fornece dados sobre o custo das atividades realizadas, que poderão permitir decisões do tipo, terceirizar ou não, atividades que podem ter esta prerrogativa. 2.2 Princípio da Eficiência Dentre os princípios norteadores da atividade administrativa, avultam em importância aqueles expressos no caput do art. 37 da Constituição. Após a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/1998, cinco passaram a ser esses princípios explícitos, a saber: legalidade, 45

52 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Este último acrescentado pela referida Emenda. A introdução da eficiência, como princípio expresso na Carta da República, aplicável a toda atividade administrativa de todos os Poderes de todas as esferas da federação, demonstra bem a concepção de Administração Pública propugnada pelos arautos da corrente política e econômica comumente denominada de neoliberalismo. Importante registrar que, em seu sentido econômico, a eficiência consiste em obter o melhor resultado com o menor custo possível. Dessa forma, tal princípio não está necessariamente vinculado a ideia de qualidade (TIMM; TONIOLO, 2009). Entretanto, no que tange aos gastos públicos, pesquisas demonstram que a gestão conduzida de forma eficiente parece contribuir significativamente para o incremento na qualidade do gasto público. 2.3 Justiça Organizacional Segundo Assmar (2000), o tema justiça, objeto de estudo de alguns seguimentos do conhecimento humano, dentre os quais a psicologia social, relaciona-se a ideia de proporcionalidade, mediante a comparação interpessoal. A partir desse enfoque individual, os sistemas interacionais dos indivíduos passaram, também, a ser considerados, na esteira da percepção de que o desenvolvimento da justiça se dá por meio da negociação entre as partes conflitantes. Todavia, o mesmo Autor assevera que a compreensão do fenômeno da justiça deve considerar a interpenetração de valores pessoais, culturais ou sistêmicos, e não apenas o indivíduo isolado, ou em sua relação com a ampla sociedade ou grupos particulares. Nesse sentido, a organização, mais que um sistema de produção, possui contornos de um sistema social que define também valores de justiça. Pioneiramente, Greenberg (1990) cunhou o termo Justiça Organizacional que compreende os estudos sobre concepções, reações e percepções do empregados quanto à justiça no ambiente de trabalho. Esta última figura, no seu entendimento, como requisito básico para o bom funcionamento das organizações e para o bem-estar dos empregados. Com efeito, segundo pesquisa divulgada por Pereira (2008), a Justiça Organizacional, quando observada como indicador de comportamento organizacional a partir da percepção do indivíduo, vem ganhando cada vez mais respaldo em estudos organizacionais. 2.4 Mensuração e Avaliação de Desempenho Simons (apud Olson e Slater, 2002) afirma haver três elementos fundamentais para qualquer sistema de controle e avaliação, são eles: o estabelecimento dos padrões de desempenho; a mensuração do desempenho ante os padrões estabelecidos e a tomada de ações corretivas, caso os padrões não sejam alcançados. Schimidt, Kiemele e Berdine (1999), por sua vez, consideram que um sistema de mensuração de desempenho deve ser compreensível, equilibrado, completo e refletir melhorias. Assim, o sistema de medição de desempenho deve fornecer elementos para a tomada de decisão, em um processo que exige dados coletados, processados, agregados e apresentados com uma conveniente freqüência e suficiente precisão (MIRANDA; SILVA, 2002). Em consonância com esse pensamento, Anthony e Govindarajan (2002, p. 560) afirmam que um sistema de avaliação de desempenho bem projetado deve permitir um adequado equilíbrio dos parâmetros de avaliação em todos os níveis da organização. Anthony e Govindarajan (2002) ressaltam, ainda, a importância da concessão de incentivos no processo de avaliação de desempenho. Segundo os autores (op.cit., p.614), os indivíduos são influenciados tanto por incentivos positivos como por incentivos negativos. Nesse sentido, para os mesmos autores, um incentivo positivo, ou prêmio, é um evento que resulta em maior satisfação dos anseios pessoais; já um incentivo negativo, ou punição, é um evento que resulta numa redução da satisfação dos anseios pessoais (ANTHONY; GOVINDARAJAN, 2002). Sem dúvida, a preocupação com a reação dos avaliados perante seu processo tornou-se um aspecto fundamental para o entendimento e a busca de um sistema de avaliação de desempenho efetivo. Hedge e Teachout (2000), por exemplo, ressaltam que a aceitabilidade do sistema por parte do avaliado é crítica para os efeitos do sistema de avaliação de desempenho sob a motivação dos funcionários. 46

53 Novos Rumos para a Gestão Pública Dentro desse contexto, diversos autores destacam a percepção de justiça por parte do avaliado como elemento chave para a efetividade dos sistemas de avaliação de desempenho (Hedge e Teachout, 2000; Cook e Crossman; 2004). 3 METODOLOGIA Diante da existência de várias taxonomias de tipos de pesquisa, no presente trabalho será adotada a de Vergara (2003) que propõe classificar as pesquisas quanto aos fins pretendidos e quanto aos meios propostos. Dessa forma, pode-se classificar a presente pesquisa como exploratória e descritiva quanto aos fins. Exploratória, porque visou buscar a identificação da aplicação de conceitos teóricos sobre custos em organizações industriais e prestadoras de serviços do setor público federal, especificamente no âmbito da Marinha do Brasil, tendo em vista que há pouco conhecimento acumulado nesta área. Descritiva, pois se buscou expor as características do Sistema OMPS, em especial aquelas que se referem à utilização de indicadores econômicofinanceiros no processo de controle gerencial das OMPS. Quanto aos meios, trata-se de uma pesquisa documental e de campo, utilizando-se o estudo de caso como estratégia de pesquisa, de acordo com Yin (2001). Documental e de campo, porque envolveu a coleta de dados primários através da análise de documentos internos não acessíveis ao público em geral. Estudo de caso, porque concentrou esforços na análise de apenas uma organização, na busca por um maior grau de aprofundamento sobre o assunto. Diante do exposto, e tendo em vista o objetivo a que se propôs esta pesquisa, o estudo de caso apresentou-se como a técnica mais indicada, por ser aquela que possibilita alcançar um maior nível de profundidade sobre o assunto, permitindo, por conseguinte, um maior poder de análise. A análise consistiu na descrição do caso estudado, onde por força da inexistência de casos semelhantes, bem como pela natureza exploratória, não foram utilizados instrumentos auxiliares nas atividades de tabulação de dados. Por fim, destaca-se que a presente pesquisa possui limitações típicas de estudos em ciências sociais que lidam com a imprevisibilidade do fenômeno humano. Além disso, o próprio tema de estudo, avaliação de desempenho na administração pública, é complexo, sendo que na sua avaliação podem ter ocorrido reducionismos a fim de se realizar as análises. 4 A CONTABILIDADE DE CUSTOS NO SISTEMA OMPS As OMPS utilizam-se do sistema de acumulação de custos por ordem de serviço (OS) ou ordem de produção (OP), haja vista que trabalham sob encomenda. Os principais conceitos envolvidos no processo de custeio, seguem as definições contidas na teoria contábil, de acordo com as normas internas da Marinha; e são: a) gastos; b) custos; c) despesas; d) perdas; e) custos diretos; e f) custos indiretos (BRASIL, 2008). Destaca-se que, de acordo com as normas em vigor, mensalmente, as OMPS devem confrontar os valores reais de seus custos indiretos e de suas despesas administrativas, apropriados em conformidade com os procedimentos previstos nas normas em vigor, com os respectivos valores orçados/faturados para o período, a fim de verificar a correção dos índices e das taxas aplicados no seu faturamento para a recuperação dos custos indiretos e despesas administrativas incorridos no período. 4.1 A Análise Gerencial e a Avaliação do Desempenho Econômico-Financeiro das OMPS A DFM tem por atribuição realizar a análise gerencial das OMPS, bem como acompanhar o desempenho econômico-financeiro das mesmas. Um dos instrumentos utilizados para o cumprimento da mencionada tarefa é o Relatório Econômico-Financeiro (REF) das OMPS, elaborado trimestralmente, com o propósito de prover, aos diversos setores da Alta Administração Naval, elementos sobre o desempenho econômico-financeiro das OMPS nos períodos de: janeiro a março; janeiro a junho; janeiro a setembro; e janeiro a dezembro. Para a confecção do REF, são utilizados diversos demonstrativos dentre os quais se destacam: Demonstrativo de Resultado do Período (DRP); Demonstrativo de Gastos Estruturais (DGE) das OMPS, que representam os gastos fixos dessas organizações. Inicialmente é preciso destacar que as OMPS, após a realização de todos os lançamentos no SIAFI, consolidam mensalmente suas informações sobre custos, despesas e faturamentos no DRP. Tal documento, à semelhança do Demonstrativo de Resultado do Exercício (DRE), utilizado na iniciativa privada, contribui para a análise do desempenho econômico das OMPS. Então, o DRP é enviado para a DFM que consolida as informações produzindo o REF. 47

54 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 Esse relatório analisa os atos praticados pelos gestores das OMPS consubstanciados em registros contábeis do SIAFI e nos documentos comprobatórios encaminhados à DFM. O REF é submetido trimestralmente à apreciação do Conselho Financeiro e Administrativo da Marinha (COFAMAR), para efeito de avaliação do quadro geral das OMPS, em termos de desempenho, bem como para servir de subsídio ao processo decisório no âmbito da Alta Administração Naval. Os principais conceitos, relativos ao resultado econômico do período, utilizados nos relatórios de análise emitidos trimestralmente pela DFM, como subsídio à tomada de decisão por parte do COFAMAR, de acordo com as normas internas da Marinha, possuem os seguintes significados: a) Faturamento representa o somatório das faturas emitidas pela OMPS no período; b) Custo dos Produtos/Serviços Vendidos representa o somatório dos custos dos produtos ou serviços realizados; c) Despesas Administrativas representa o somatório das despesas administrativas com pessoal, serviços e material; d) Resultado Operacional demonstra se o faturamento da OMPS foi suficiente para cobrir os custos dos serviços/produtos executados e as despesas administrativas; e e) Resultado Líquido - demonstra se o faturamento da OMPS foi suficiente para cobrir os custos dos serviços/produtos executados, as despesas administrativas e as perdas. No que concerne à avaliação de desempenho das OMPS, merece destaque o fato de que com as informações oriundas do DRP possibilitou-se o desenvolvimento e aperfeiçoamento dos indicadores de desempenho econômico e financeiro. Dentre os indicadores de desempenho na análise realizada trimestralmente pela DFM, destacam-se os seguintes: a) Resultado Bruto/(Faturamento Descontos) - tem por finalidade indicar que percentual do faturamento, foi destinado a cobrir as despesas administrativas e as perdas; b) Despesas Administrativas/Custos dos Serviços ou Produtos Vendidos - tem por finalidade avaliar o percentual dos gastos das OMPS com seus setores e atividades administrativas em relação aos custos dos serviços/produtos vendidos; c) Resultado Operacional/(Custos dos Serviços ou Produtos Vendidos + Despesas Administrativas) - tem por finalidade avaliar a correção do faturamento das OMPS. Este índice deve ser de no máximo 5%, pois a OMPS somente pode faturar pelos serviços prestados em suas atividades, além de seus custos e despesas administrativas, a taxa cujo percentual máximo é de 5% sobre os custos e despesas administrativas; d) Resultado Líquido/(Faturamento Descontos) - tem por finalidade avaliar o resultado econômico da OMPS no período, depois de cobertos os custos, as despesas administrativas e as perdas; e e) Perdas/Custos tem por finalidade avaliar o percentual de perdas (material e mão-deobra) em relação aos custos dos serviços/produtos vendidos. Tais indicadores são analisados de acordo com a realidade de cada organização, tendo sido estabelecido parâmetros de referência entendidos como dentro da normalidade. Com o propósito de proporcionar as condições adequadas para o correto entendimento do assunto em lide, a seguir será apresentada a metodologia de análise anterior ao processo de mudança objeto deste estudo. 4.2 A Situação Anterior A análise realizada pela DFM tinha como um de seus pilares a avaliação de desempenho por meio dos resultados dos indicadores econômico-financeiros obtidos por cada OMPS. Entretanto, em tal análise era estabelecido um único parâmetro de referência entendido como dentro da normalidade para a realidade das OMPS. No quadro 1 (anexo) são apresentados alguns dos principais indicadores avaliados pela DFM: Conforme já mencionado, tal situação não vinha apresentando resultados considerados como os mais adequados pela Alta Administração Naval, bem como não atendia aos anseios dos titulares das OMPS que eram avaliados da mesma forma, apesar das peculiaridades inerentes a cada organização. Assim, por ocasião da 134ª Reunião do COFAMAR, no sentido do aprimoramento da análise sobre o Sistema OMPS, com o propósito de fornecer à Alta Administração Naval subsídios à tomada de decisão, o Diretor de Finanças da Marinha determinou que diversas modificações fossem implementadas no processo anteriormente executado. A Divisão de Análise Gerencial, responsável pela emissão dos relatórios econômicofinanceiros das OMPS, iniciou os estudos atinentes ao assunto em lide, no sentido de encontrar a 48

55 Novos Rumos para a Gestão Pública solução mais adequada para a criação de categorias diferenciadas para a avaliação de desempenho das mencionadas organizações. 4.3 A Nova Situação Para o estabelecimento das novas categorias de avaliação e faixas de normalidade foram levantados os valores médios históricos registrados de 2000 a 2006, no SIAFI, para as OMPS, principalmente, no que tange aos seguintes aspectos: a) Faturamento; b) Custos dos Serviços Prestados/Custos dos Produtos Vendidos; c) Despesas Administrativas; e d) Perdas. Dessa forma, os mencionados valores serviram como parâmetro inicial para o cálculo das faixas de desempenho. Além disso, verificou-se os valores de indicadores econômico-financeiros normalmente praticados por outras organizações públicas e privadas com o propósito de realizar o benchmark. Por fim, para o estabelecimento das faixas de avaliação, foram consideradas as metas de desempenho desejáveis de acordo com o previamente estabelecido pela Alta Administração Naval. A análise das diversas variáveis acima mencionadas para o estabelecimento das novas faixas de avaliação teve por objetivo evitar que se chegasse a valores influenciados fortemente por informações passadas que não estivessem condizentes com a realidade atual da Administração Pública Federal, que tem buscado continuamente desenvolver estilos de gestão com enfoque gerencial voltados para o alcance de uma visão de futuro. Após a definição dos patamares para as faixas de avaliação, foi criado um quadro de monitoria visual onde cada faixa de avaliação recebeu uma cor diferenciada, com o propósito de fixar na mente das pessoas a nova realidade no processo de avaliação das OMPS. Destaca-se que, a partir de então, criou-se o entendimento que as OMPS que obtivessem resultados de indicadores, sobretudo na faixa vermelha, necessitariam de uma averiguação mais detalhada, por parte dos seus Órgãos de Direção Setorial e Comandos Imediatamente Superiores, sobre os motivos que deram causa a tal situação. Dessa forma, o estabelecimento das quatro faixas de desempenho teve como escopo permitir a distinção entre os pequenos desvios, em relação aos padrões de normalidade estabelecidos, e os resultados que efetivamente contribuíram para uma avaliação de desempenho negativa das OMPS, visando a auxiliar as análises a serem efetuadas por parte de seus Órgãos de Direção Setorial/Comandos Imediatamente Superiores. Com a referida medida esperava-se atuar em aspectos comportamentais dos gestores das OMPS com o propósito de motivá-los a buscar uma melhora nos indicadores de desempenho de suas organizações. Assim, as novas faixas de avaliação ficaram estabelecidas de acordo com o quadro 2 (anexo), passando a vigorar na análise de janeiro a setembro de Diante do teor das modificações realizadas, como última etapa da implementação das novas faixas de avaliação, ficou estabelecido que a DFM realizaria reuniões prévias com os assessores do COFAMAR, com os representantes dos Comandos Imediatamente Superiores das OMPS, bem como com os representantes das OMPS que desejassem participar das referidas reuniões para apresentar os principais aspectos do relatório econômico-financeiro das OMPS à luz dos novos parâmetros de avaliação. O propósito principal dessas reuniões foi o de facilitar o processo de comunicação interna das mudanças postas em prática, contribuindo-se assim para a sedimentação de um novo paradigma no que concerne à cultura de avaliação das OMPS. Deve-se destacar que as mencionadas reuniões tornaram-se rotineiras, sendo realizadas trimestralmente, antes das reuniões do COFAMAR, a fim de prover os assessores dos membros do referido conselho das informações necessárias para a tomada de decisão naquilo que concerne ao desenvolvimento do Sistema OMPS. 5 ANÁLISE E Resultados A partir da adoção das novas faixas de avaliação de desempenho foram apurados os seguintes resultados, conforme demonstrado no quadro 3 (anexo). Destaca-se que por questões de segurança das informações as organizações não serão identificadas, porém suas informações poderão ser obtidas junto à DFM. A análise do quadro 3 (anexo) demonstra que 72% das OMPS melhoraram os resultados no indicador referente ao Resultado Líquido. Cabe ressaltar que a apresentação de resultados líquidos elevados deve ser evitada, visando a não descapitalizar as OM clientes desnecessariamente. Nesse contexto, o patamar desejável para esse indicador orbita bem próximo a zero. 49

56 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 Quanto às Despesas Administrativas, também se apurou uma melhora de 60% nos resultados apurados pelas OMPS em relação à metodologia anterior. Da mesma forma, o indicador de Perdas apresentou melhora em 56% das organizações analisadas. Como forma de corroborar os resultados anteriormente apresentados, calculou-se os indicadores de Resultado Líquido a partir do somatório das médias dos resultados das OMPS no período de 2004 a 2006 e 2008 a Além disso, traçou-se uma linha de tendência para as médias dos indicadores apurados no período anterior ao ano de implantação do quadro de faixas de normalidade (2004 a 2006) e outra para as médias indicadores apurados nos exercícios seguintes (2008 a 2010), como pode ser observado nos gráficos 1 e 2 (anexos). No gráfico 1 (anexo), as médias dos resultados apurados pelo indicador de Resultado Líquido no período de 2004 a 2006, triênio anterior ao ano de implantação das faixas de normalidade, apresentam tendência negativa, ou seja, resultados cada vez mais negativos. Todavia, no período de 2008 a 2010, após a divulgação do novo critério de avaliação dos resultados, a linha de tendência é positiva, demonstrando que os resultados vem melhorando ao longo dos anos, aproximando-se de zero, como pode ser observado no gráfico 2 (anexo). A mesma metodologia foi empregada para a análise do indicador de Despesas Administrativas, conforme exposto nos gráficos 3 e 4 (anexos). Os gráficos 3 e 4 (anexos) apresentam uma tendência de queda das despesas administrativas em relação aos custos das OMPS. No intervalo de 2008 a 2010, a relação despesas administrativas custos tende para uma estabilidade dentro dos limites desejáveis para esse indicador, ou seja, a faixa de relevância de 0% a 20%. No que concerne à análise do indicador de Perdas, exposto por meio dos gráficos 5 e 6 (anexos), a tendência da média da relação Perdas Custos do período compreendido entre 2008 e 2010, quando comparado ao intervalo de análise anterior, demonstra um suave incremento. Tal resultado pode ser atribuído à mudança no comportamento das OMPS, ao registrarem fidedignamente suas perdas, mantendo-se, contudo, dentro das faixas de relevância desejadas. 6 CONSIDERAÇÕES FINAIS O presente trabalho procurou verificar se a iniciativa de ampliação das faixas de desempenho, utilizadas para a avaliação institucional das OMPS da Marinha, vem ao encontro do papel assumido pelo Estado, no que concerne a eficiência da gestão pública, com fulcro na Carta Magna de Dessa forma, o objetivo final deste estudo foi verificar se a utilização das novas faixas de desempenho, no processo de análise gerencial das OMPS, propiciou a ocorrência de resultados superiores aos obtidos na metodologia de avaliação anterior, levando-se em consideração aspectos comportamentais e motivacionais envolvidos nesse processo. Para o alcance do objetivo pretendido neste estudo, buscou-se em primeiro lugar o embasamento teórico necessário à compreensão do tema em lide, através da revisão de literatura, exposta na seção 2, que contribui para a definição de um plano de referência utilizado como elemento balizador do desenvolvimento da pesquisa. Além disso, foi realizada uma análise detalhada das principais características do sistema de avaliação de desempenho das OMPS, sob o aspecto econômico-financeiro, com ênfase nos aspectos comportamentias/motivacionais envolvidos nesse processo. Diante das características e propósitos deste trabalho optou-se pela adoção do estudo de caso como estratégia de pesquisa. A estrutura analítica consistiu na descrição do caso estudado, tomando-se por base as informações contidas nos documentos disponíveis, seguida de uma análise qualitativa, onde se procurou relacionar os resultados obtidos no trabalho de campo ao plano de referência desenvolvido. Dos resultados obtidos após a implantação da iniciativa objeto deste estudo, foi possível depreender que tal medida contribuiu para uma melhora da qualidade do gasto das OMPS, comparando-se os resultados dos indicadores obtidos por tais organizações em termos econômicos, conforme exposto no Quadro 3. Por consequência, tal iniciativa parece estar alinhada ao papel assumido pelo Estado, no que tange a eficiência. De fato, tendo-se como divisor de águas o ano de 2007, quando ocorreu a implantação da iniciativa, observou-se que houve uma melhora, no patamar de 72%, no indicador de Resultado Líquido apurado pelas OMPS, considerando-se a média entre os exercícios de 2008 a 2010 comparativamente à dos exercícios de 2004 a Da mesma forma, verificou-se que o indicador de Despesas Administrativas, apurado por essas organizações, foi melhor em 60% delas. Por derradeiro, a maioria das OMPS, precisamente 56% do total, evidenciaram resultados melhores no indicador de Perdas. Nesse último indicador, foi possível constatar uma mudança no 50

57 Novos Rumos para a Gestão Pública comportamento das OMPS frente ao registro de suas perdas, na medida em que tais registros melhor espelham a realidade, contribuindo, dessa maneira, para o incremento no nível de transparência. Diante do exposto, pode-se inferir que os resultados apurados apontam para o fato de que os sistemas de avaliação de desempenho, para atingir níveis mais elevados de comprometimento dos indivíduos, mais do que serem bem estruturados com regras e indicadores claros, devem oferecer algo aos seus participantes. Tais observações vão ao encontro do que foi levantado no referencial teórico, no qual autores defendem a percepção de justiça como elemento chave para a efetividade de tal prática. Assim, ao buscar levar em consideração os anseios dos gestores das OMPS no que concerne à sua avaliação, com base nos indicadores econômico-financeiros, a Marinha contribui para a ocorrência de comportamentos mais adequados às estratégias traçadas pela Alta Administração Naval para aquelas organizações. Buscou-se propiciar, por fim, a ocorrência de um sentimento maior de justiça organizacional no que se refere aos parâmetros utilizados para avaliar o desempenho das organizações objeto de estudo, contribuindo-se para uma melhoria da qualidade dos gastos efetuados pela Marinha no período analisado. REFERÊNCIAS ALMEIDA, A. G. de; BORBA, J. A.; e FLORES, L. C. da S. A utilização das informações de custos na gestão da saúde pública: um estudo preliminar em secretarias municipais de saúde do estado de Santa Catarina. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 3, p , mai./jun ALONSO, M. Custos no Serviço Público. Revista do Serviço Público Ano 50, Nº. 1. Brasília: ENAP, ANTHONY, R. N.; GOVINDARAJAN, V. Sistemas de Controle Gerencial. São Paulo: Atlas, ASSMAR, E. M. L. A Psicologia Social e o estudo da justiça em diferentes níveis de análise. Psicologia: Reflexão e Crítica, Porto Alegre, v.3, n.3, p , BRASIL. Marinha do Brasil. Secretaria Geral da Marinha. SGM-304 Normas sobre Contabilidade das Organizações Militares Prestadoras de Serviços. Brasília, DF, COOK, J. and CROSSMAN, A. Satisfaction with performance appraisal system: a study of role perceptions. Journal of Managerial Psychology, v. 19, n. 5, p , HEDGE, J.W.; TEACHOUT, M.S. Exploring the concept of ecceptability as a criterion for evaluating performance measures. Group & Organization Management, v. 25, p , HORNGREN, C. T.; DATAR, S. M. e FOSTER, G. Contabilidade de Custos: uma abordagem gerencial. 11. ed. São Paulo: Prentice Hall, LEONE, G. S. G. Custos: planejamento, implementação e controle. 3. ed. São Paulo: Atlas, MIRANDA, L.; SILVA, J. Medição de desempenho. In: SCHMIDT, P. (Org.). Controladoria: agregando valor para a empresa. Porto Alegre: Bookman, OLSON, E. M.; SLATER, S. F. The balanced scorecard, competitive strategy and performance. Business Horizons, v. 45, n. 3, p , May/June, PEREIRA, J. B. C. A Relação Entre as Dimensões de Justiça Organizacional e as Atitudes dos Indivíduos Diante da Diversidade. Tese (Doutorado em Administração de Empresas) Universidade Presbiteriana Mackenzie, 329 f. São Paulo, SCHIMIDT, S. R.; KIEMELE, M. J.; BERDINE, R. J. Knowledge-based management. Colorado Springs: Air Academy Press & Associates, LLC,1999. p SILVA, A. S.; DAVIS, M. D.; e VIVEIROS, A. R. Contabilidade de Custos na Administração Pública: o Estabelecimento dos Gastos de Posse Estratégica na Marinha do Brasil. Revista do Serviço Público. Brasília, v. 59, n. 4, p , out./dez TIMM, L. B.; TINIOLO. A Aplicação do Princípio da Eficiência à Administração Pública: levantamento bibliográfico e um estudo da jurisprudência do TJRS. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 18, junho, julho, agosto, VERGARA, S. C. Projetos e relatórios de pesquisa em administração. 4. ed. São Paulo: Atlas, YIN, R. K. Estudo de Caso: Planejamento e Métodos. 2. ed. Porto Alegre: Bookman, Tradução de Daniel Grassi. 51

58 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 Gestão por Resultados Planejamento Estratégico, Acordo de Resultados e Prêmio por Produtividade em Minas Gerais Caio Castelliano de Vasconcelos 1. Introdução O Estado é, de um lado, uma ordem jurídica ou um sistema político e, de outro, um aparelho ou uma organização (BRESSER, 2008, p. v). Do mesmo modo como não se pode falar em Estado sem uma máquina administrativa que dê concretude às decisões governamentais, não se pode discutir os modelos de administração pública de forma separada da evolução política que perpassa a história do Estado moderno. A evolução do Estado, em conjunto com as crescentes demandas da sociedade por direitos fundamentais, geram conseqüências para o aparelho governamental. Essa evolução e essa inter-relação é demonstrada ao longo do capítulo 2. Em seguida, no Capítulo 3, é explicado como esse processo ocorreu no Brasil, que, em um século, transitou de um modelo de administração burocrático para o modelo gerencialista, embora de forma ainda incompleta. No Capítulo 4, é feita uma análise das reformas administrativas realizadas recentemente em Minas Gerais. São estudadas as duas fases do Choque de Gestão implantado no Estado, fazendo-se referência, em cada uma das fases, às mudanças ocorridas nos níveis estratégico, institucional e individual da administração. É dado especial enfoque ao contrato de gestão e à remuneração por resultados, os dois pilares das reformas implantadas na gestão pública mineira. 2. Evolução do Estado e da Administração Pública 2.1. O Estado Absolutista e o Patrimonialismo O Estado moderno surgiu no início do século XVI, ao final da Idade Média, sob as ruínas do feudalismo. Nasceu absolutista, unificado e soberano, ou seja, dotado de supremacia na ordem interna - notadamente sobre os senhores feudais e de independência na ordem externa, em especial sobre a Igreja Católica 1. Como organização estatal, vivia-se o tempo da administração pública patrimonialista, não existindo diferença entre a esfera privada e a esfera oficial: confundia-se o imperium (poder político) com o dominium (direitos decorrentes da propriedade), o patrimônio do imperador com o patrimônio público (BARROSO, 2009, p. 64). No patrimonialismo, não havia divisão de trabalho. O governante conferia poderes aos seus funcionários com base na confiança pessoal e os cargos públicos eram considerados propriedade dos servidores. Conseqüentemente, a corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administração (MARE, 1995, p. 15) O Estado permaneceu absolutista até o final do século XVIII, época das grandes revoluções liberais. Com a Revolução Americana, em 1787, e com a Revolução Francesa, em 1789, nascia uma nova ideologia, fundada na Constituição, na separação dos poderes e na proteção aos direitos fundamentais. Pretendia-se, sobretudo, fixar uma esfera de liberdade individual refratária às expansões do Poder, o que traduziu-se em postulados de abstenção dos governantes, criando obrigações de não fazer, de não intervir na vida pessoal de cada indivíduo. Os direitos que dizem respeito às liberdades individuais, como a inviolabilidade ao domicílio e a liberdade de culto, passam a ser positivados, levando a doutrina constitucionalista a denominá-los de direitos fundamentais de primeira geração 2 (GILMAR, 2009, p. 267). A luta pela liberdade, a ampliação da participação política e a consagração da livre iniciativa, dentre outros fatores, fizeram do modelo liberal o cenário adequado para o renascimento do espaço público, configurando-se a dualidade Estado/sociedade civil (BARROSO, 2009, p. 64). No plano econômico, o desenvolvimento do capitalismo também exigia uma clara separação entre Estado e mercado. A sociedade civil e o mercado passam a se distinguir do Estado. O modelo de administração patrimonialista, que confundia a res publica com a res principis, tornou-se obsoleto, o que criou as condições para o aparecimento de um novo modelo. Surge, então, na segunda metade do século XIX, a administração pública burocrática, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista (MARE, 1995, p. 15) O Estado Social e a Burocracia Na transição para o século XX, as péssimas condições de trabalho e as crescentes desigualdades econômicas decorrentes da Revolução Industrial européia, geraram novas reivindicações por parte da sociedade. 52

59 Novos Rumos para a Gestão Pública Do Estado já não se esperava apenas que se abstivesse de interferir na esfera individual e privada das pessoas. Ao contrário, o Estado, ao menos idealmente, tornara-se instrumento da sociedade para combater a injustiça social, conter o poder abusivo do capital e prestar serviços públicos para a população. Era necessário garantir direitos sociais, culturais e econômicos, como a liberdade sindical e o direito de greve, conhecidos como direitos humanos de segunda geração (BARROSO, 2009, p. 65; GILMAR, 2009, p. 267). O aparelho estatal precisava de uma nova configuração para atender essas pretensões, o que impulsionou de vez a transição da administração pública patrimonial para a administração pública burocrática. A burocracia, junção da palavra francesa bureau (escritório) com a palavra grega kratos (poder), foi preconizada por Max Weber, que defendia a idéia de uma administração racional-legal, cujos atos deveriam sempre levar em consideração os fins visados. A burocracia weberiana possui três características básicas: é formal, impessoal e profissional. Formal, pois a autoridade deriva de um sistema de normas escritas e exaustivas, que definem com precisão as relações de mando e subordinação, estabelecendo toda a cadeia hierárquica da organização e a divisão do trabalho de cada indivíduo. As normas possuem um caráter legal, devendo ser seguidas de maneira obrigatória. A burocracia também é impessoal - suas ações devem ser feitas sine ira ac studio (sem ódio ou paixão). As rotinas e procedimentos são padronizados, proporcionando maior previsibilidade às atividades da Administração. É, finalmente, profissional, vez que os administradores devem ser escolhidos e promovidos com base na competência técnica e na meritocracia. Se, na dimensão administrativa, falava-se no século da burocracia, na ordem jurídica ganhava força o constitucionalismo social, consagrador de normas de proteção ao trabalhador, emblematicamente representado pela Constituição mexicana, de 1917, e pela Constituição alemã de Weimar, de No Estados Unidos, essa modificação do papel do Estado veio com o New Deal, implantado por Franklin Roosevelt. Contudo, a partir da década de 70, sobretudo a partir da crise do petróleo em 1973, uma grande crise econômica mundial pôs fim à era de prosperidade que se iniciara após a Segunda Guerra Mundial. A crise fiscal que se abateu sobre o Estado colocou em xeque o consenso social que sustentava o Estado de bem-estar (ABRUCCIO, 1997, p. 6). Paralelamente, com a globalização e o desenvolvimento científico e tecnológico, surgem os direitos de terceira geração: o direito à paz, à proteção ao meio-ambiente, à conservação do patrimônio histórico-cultural, que peculiarizam-se pela titularidade difusa, vez que não são concebidos para a proteção do homem isoladamente, mas da coletividade como um todo (GILMAR, 2009, p. 268). Esta crise afetou profundamente a organização das burocracias públicas. Os governos tinham menos recursos, mais déficits, e uma nova geração de direitos para atender. Era preciso ser mais eficiente. As disfunções do modelo burocrático tornaram-se evidentes: o controle transformara-se na própria razão de ser do funcionário; o apego aos regulamentos e o excesso de formalismo geravam inflexibilidade e resistência a mudanças. Em conseqüência, o Estado voltavase para si mesmo, sendo incapaz de atender a sua missão básica, que é servir à sociedade (MARE, 1995, p. 15). Para enfrentar esta situação, o aparato governamental precisava ser mais ágil e mais flexível, tanto em sua dinâmica interna quanto em sua capacidade de adaptação às mudanças externas. Foi nesse contexto de escassez de recursos públicos, enfraquecimento do poder estatal e esgotamento do modelo burocrático weberiano que nasceu o modelo gerencial, conhecido também como Nova Gestão Pública (ABRUCCIO, 1997, p. 11) O Estado Democrático e a Administração Gerencialista A diferença fundamental entre a administração pública gerencial e a administração pública burocrática está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentra-se nos resultados. Na Nova Gestão Pública, a estratégia volta-se para (1) a definição precisa de objetivos que o administrador deverá atingir em sua unidade, (2) a garantia de autonomia do administrador para gerir os recursos humanos, materiais e financeiros, e (3) o controle ou cobrança a posteriori do resultado (MARE, 1995, p. 16). De acordo com Abruccio (1995, p. 16), os padrões gerenciais de administração pública foram introduzidos inicialmente, e com mais vigor, em alguns países do mundo anglo-saxão (Grã- Bretanha, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia), e depois, gradualmente, na Europa continental e Canadá. O autor estudou o processo de desenvolvimento da New Public Management na Inglaterra, país pioneiro na implantação do novo modelo, dividindo a evolução do gerencialismo inglês em três fases: o gerencialismo puro, o consumerism e o public service orientation. 53

60 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 O gerencialismo puro foi implantado na esteira da retomada liberal implantada no Reino Unido por Margareth Thatcher, no começo da década de 80. Seu foco inicial é o corte de custos e o aumento da eficiência, fazer mais com menos, o que significa olhar o cidadão como contribuinte, que não quer desperdício de recursos públicos. O consumerism, que pode ser traduzido como satisfação do consumidor, veio a preencher uma lacuna deixada pelo gerencialismo puro, introduzindo a perspectiva da efetividade na administração. A figura do contribuinte dá lugar ao conceito de cliente, que exige serviços públicos de qualidade. Nessa nova fase, o foco passa a ser a flexibilidade da gestão, a qualidade dos serviços e a prioridade às demandas do consumidor: é o fazer melhor. Já o public service orientation procura ir além do objetivo de prestar serviços efetivos e de qualidade, agregando a noção de equidade e de accountabilty, conceito sem tradução para línguas latinas, mas que abrange a obrigação de prestar contas, a responsabilização por atos e resultados e a responsividade sensibilidade dos representantes à vontade dos representados. Desse modo, mais do que fazer mais com menos ou fazer melhor, o fundamental é fazer o que deve ser feito. O conceito de cidadão que tem conotação coletiva substitui a ideia de consumidor ou cliente, termo com referencial individual. A cidadania implica direitos e deveres e não só a liberdade de escolher equipamentos públicos. A evolução do Estado, da administração pública e dos direitos fundamentais, embora seja um processo que não pode ser visto de forma estanque, pode ser sintetizado no quadro a seguir: Séc. XVI - XIX Séc. XIX XX Séc. XX - XXI Estado Absolutista-Liberal Social Democrático Direitos Fundamentais Modelo de Administração 1.ª Geração 2.ª Geração 3.ª Geração Patrimonial Burocrático Gerencial 3. Estado e Administração Pública no Brasil Em Portugal e, como conseqüência, também no Brasil, houve grande atraso na chegada do Estado liberal. O colonialismo português deixou um legado de relações políticas, econômicas e sociais de base patrimonialista, da qual o país, na verdade, jamais se libertou totalmente (BARROSO, 2009, p. 67). Apesar da Constituição de 1824 ter significado um primeiro esforço de institucionalização, o patrimonialismo persistiu durante longos anos, mesmo depois da proclamação da República em Foi apenas com a ascensão de Getúlio Vargas ao Poder, nos anos 30, que a administração burocrática emergiu, iniciando um processo de racionalização que deu origem às primeiras carreiras burocráticas e à tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. Uma das medidas mais emblemáticas desse período foi a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público-DASP, em 1936, que marca a vinculação entre a função orçamentária e o planejamento (MARE, 1995, p. 18). Note-se que, também no Brasil, a implantação do modelo de administração pública burocrático ocorre em conjunto com o atendimento de demandas sociais, como o direito à greve e ao salário mínimo. Interessante observar que ainda em 1967 foram tomadas medidas em direção a uma administração pública gerencial, com a instituição do Decreto-Lei 200, que transferiu atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. A administração central, não obstante, continuava burocrática, o que deu ensejo à criação da SEMOR Secretaria da Modernização, em meados dos anos 70 (idem, p. 20). Próximo grande marco da administração pública nacional, a Constituição de 1988 foi bastante controversa. Para Barroso (2009, p. 67), significou o mais bem-sucedido empreendimento institucional da história brasileira, procurando resguardar o espaço público da apropriação privada ao exigir concurso para ingresso em cargo ou emprego público, licitação para celebração de contratos com a administração e prestação de contas dos que administram o dinheiro público. Para o Ministério da Administração e Reforma do Estado (1995, p. 21), no entanto, houve um retrocesso, vez que o Congresso Constituinte promoveu um engessamento estender para as 54

61 Novos Rumos para a Gestão Pública empresas estatais as mesmas regras burocráticas adotadas no núcleo estratégico do Estado e ao instituir a obrigatoriedade do regime jurídico único para os servidores civis. No Brasil, a administração pública gerencial tem como marco a reforma iniciada no ano de A estratégia da reforma foi expressa no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, que pretendia, no curto prazo, facilitar o ajuste fiscal e, no médio prazo, tornar mais efetiva e moderna a administração pública, voltando-a para o atendimento ao cidadão (LEMOS, 2009, p. 45). O principal marco legal do processo foi a Emenda Constitucional nº 19 de 1998, que previu a instituição dos contratos de gestão. A Constituição passou a prever que a autonomia dos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta poderia ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho, cabendo à lei dispor sobre o prazo de duração do contrato, a remuneração do pessoal e os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes. No entanto, a negociação dos primeiros contratos de gestão evidenciou a resistência dos Ministérios do Planejamento e Orçamento e da Fazenda em criar acordos que permitissem a maior flexibilização da política de desembolsos e de contingenciamento orçamentário para aqueles que tinham contratos assinados. Não autorizaram, também, que essas instituições utilizassem os excedentes de receitas para custeio próprio, o que acabou desmotivando os esforços dos órgãos a firmarem os contratos de gestão (ANDRÉ, 1999 IN CORREA, 2007, p. 33). Bresser Pereira desenhou uma tabela que traça um panorama geral da evolução da Administração Pública no Brasil: Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Pós-Industrial Estado (política) Estado (Administração) Oligárquico Autoritário Democrático (1985) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995) 4. Gestão para Resultados em Minas Gerais No início dos anos 2000, o Estado de Minas Gerais passava por uma série crise fiscal e financeira. O déficit anual das contas públicas era elevado e a dívida estadual era muito superior à média dos demais estados. Não havia recursos para o aprimoramento da máquina pública nem para investimentos econômicos. Pouco tempo antes, o governo mineiro chegou a declarar moratória, suspendendo temporariamente o pagamento de suas dívidas. O equilíbrio das contas públicas era pré-requisito para a retomada do crescimento econômico e da prosperidade social. Foi nesse cenário que surgiu a idéia de um choque, ou seja, um conjunto de medidas de rápido impacto para modificar o padrão de comportamento da administração estadual, de forma a garantir uma gestão mais eficiente, efetiva e eficaz ª Fase: O Choque de Gestão O Choque de Gestão representa uma combinação de (a) medidas orientadas para o ajuste estrutural das contas públicas com (b) iniciativas voltadas para a geração de um novo padrão de desenvolvimento tendo a inovação na gestão como elemento de sustentabilidade. O ajuste fiscal iniciou-se com uma reforma administrativa que reduziu o número de Secretarias de Estado de 21 para 15. Foram instituídos a função de gerente executivo de projetos e o comitê de governança eletrônica. Também foram criadas as câmaras temáticas e o Colegiado de Gestão Governamental, órgão de assessoramento direto ao Governador. Esse conjunto de medidas propiciou a rápida redução do déficit anual, que chegou a zero no final do segundo ano de governo. As inovações na gestão pública abrangeram 3 diferentes dimensões: a retomada do planejamento estratégico; um novo arranjo institucional orientado a resultados, que tem como base a avaliação de desempenho institucional; e um novo padrão de gestão de pessoas, que enfatiza a avaliação de desempenho individual. 55

62 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano Nível Estratégico: o PMDI Como forma de retomar o planejamento estratégico, foi lançado o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado , dando origem a uma carteira de 30 projetos estruturadores. Esses projetos passaram a ser objeto de um acompanhamento intensivo, conhecido por Gestão Estratégica dos Recursos e Ações do Estado (Geraes) Nível Institucional : o Acordo de Resultados Para garantir um alinhamento entre as metas estratégicas e as ações desenvolvidas pelas unidades administrativas, foi adotado o Acordo de Resultados 3, sistema de contratualização de resultados celebrado entre dirigentes de órgãos e entidades do Poder Executivo e as autoridades que sobre eles tenham poder hierárquico ou de supervisão 4. No Acordo de Resultados, são fixadas metas de desempenho específicas para órgãos e entidades, compatibilizando a atividade desenvolvida com as políticas públicas e os programas governamentais. Dentre outras previsões, as cláusulas do contrato devem estabelecer 5 : I - metas, indicadores de desempenho qualitativos e quantitativos, prazos de consecução, otimização de custos e eficácia na obtenção dos resultados; II - estimativa dos recursos orçamentários e cronograma de desembolso dos recursos financeiros necessários à execução das ações pactuadas, durante a vigência do Acordo de Resultados; III - sistemática de acompanhamento, controle e avaliação, com critérios, parâmetros e indicadores a serem considerados na avaliação do Acordo; Para que órgãos e entidades pudessem cumprir os objetivos acordados, foi previsto um certo grau de autonomia administrativa. Nesse sentido, o instrumento prevê uma ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira, que pode ser traduzida nas seguintes ações 6 : I abertura de créditos suplementares até o limite de 10% (dez por cento) da despesa fixada em decreto e no Acordo de Resultados, dentro de cada grupo de despesa, mediante a anulação de créditos até o referido limite, exceto as dotações referentes a pessoal e encargos sociais; II - alteração dos quantitativos e da distribuição dos cargos de provimento em comissão, observados os valores de retribuição correspondentes, desde que não sejam alteradas as unidades orgânicas estabelecidas em lei e não haja aumento de despesa; III edição de regulamentos próprios de avaliação de desempenho dos seus servidores, observadas as diretrizes da Secretaria de Planejamento; IV - possibilidade de aplicar os limites de dispensa de licitação estabelecidos no parágrafo único do artigo 24 da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de Nível Individual: Prêmio por Produtividade Uma vez que o planejamento estratégico já estava definido e que as unidades administrativas já estavam alinhadas com as metas institucionais, restava criar incentivos para que o desempenho individual fosse compatível com o novo modelo. Dessa maneira, foi criado o Prêmio por Produtividade 7, uma recompensa financeira que poderia ser concedida aos servidores dos órgãos e entidades do Poder Executivo de Minas Gerais que firmassem o Acordo de Resultados. A unidade que firmar o Acordo de Resultados e alcançar resultados satisfatórios poderá pleitear o pagamento do Prêmio de Produtividade a seus servidores. Segundo Telles (TELLES, p. 13), nessa primeira fase do Choque de Gestão, o prêmio poderia ter duas fontes: a) economia com despesas correntes: nessa modalidade, até 1/3 do montante economizado por cada órgão ao longo do ano poderia ser utilizado para o pagamento do Prêmio. b) ampliação real de receitas: nesse caso, a fonte para pagamento do Prêmio era a diferença entre a arrecadação obtida em um ano em relação ao exercício anterior. Outro aspecto a ser destacado como característica desse primeiro marco legal é a vinculação com a avaliação de desempenho individual (ADI). Dessa forma, o cálculo individual para o pagamento da premiação era feito da seguinte maneira (TELLES, p.14): 56

63 Novos Rumos para a Gestão Pública Inicialmente, a lógica do pagamento parecia perfeita. Por uma lado, estimularia os servidores a economizarem recursos e aumentarem as receitas governamentais, vez que o prêmio era atrelado a essas duas variáveis. De outro, o pagamento resultaria em um impacto fiscal positivo para as contas públicas, vez que o valor dispendido com a premiação era apenas uma parcela do que seria economizado ou do que entraria a mais nos cofres públicos. Além disso, essa parcela da remuneração seria ponderada pela Avaliação de Desempenho Individual, o que daria uma maior importância a esse instrumento e, por conseqüência, também estimularia um melhor desempenho dos servidores. No entanto, os problemas dessa primeira lógica de premiação não tardaram a aparecer. As duas fontes de recursos utilizadas para premiação geravam distorções que comprometiam o sistema de incentivos. A economia de despesas mostrou-se uma fonte pouco abrangente. Apenas 5 órgãos conseguiram se enquadrar nos critérios de economia previstos e pagar premiação segundo esta modalidade. Entre 2002 e 2007, apenas 15 dos 202 milhões de reais tiveram origem no prêmio por economia de despesas. Em alguns desses órgãos, o valor recebido era tão reduzido (menos de 10% de um salário mensal), que o incentivo proporcionado era praticamente inexistente. Além disso, a fórmula matemática utilizada para aferir a economia incentivava um comportamento indesejado: inflacionar a proposta orçamentária e executar apenas uma parte dela. Finalmente, aqueles órgãos que ampliassem o número de beneficiários de suas políticas públicas não recebiam a bonificação pois, mesmo alcançado economias de escala, estavam aumentando suas despesas correntes. A ampliação real de receitas também tinha abrangência bastante reduzida. Poucos órgãos arrecadavam e poderiam optar pela modalidade. A maioria absoluta do valor pago, quase 180 dos 202 milhões de reais, foram pagos a servidores da Secretaria da Fazenda. Outro grupo de problemas dessa primeira fase da legislação tinha haver com a baixa relação percebida pelos servidores entre seu desempenho no dia a dia e a sua premiação. Em primeiro lugar, quando se obtinha, na avaliação, a nota de 70% de cumprimento do contrato, havia o pagamento da premiação, ou seja, não importava se o resultado tinha sido 75% ou 98%, por exemplo, o prêmio era distribuído da mesma maneira. Em segundo lugar, como as metas eram globais e não havia distinção entre os departamentos, todos da organização recebiam o mesmo valor, independentemente de quanto cada setor tivesse contribuído para o alcance da meta. Um terceiro ponto era que as metas pactuadas nem sempre diziam respeito a resultados próximos do dia a dia do servidor. Indicadores como a taxa de mortalidade infantil ou a taxa de homicídios representam resultados concretos para a sociedade, mas dizem pouco do ponto de vista de metas de produtividade para o servidor. Por fim, ainda nesse primeiro período, o valor da premiação tinha vinculação direta com a nota da avaliação de desempenho individual. Esse vínculo não é saudável, na medida em que a possibilidade de pagamento do Prêmio por Produtividade de forma diretamente proporcional ao resultado da avaliação individual, distorce este último instrumento, prejudicando que ele seja utilizado para os seus fins mais relevantes, principalmente o desenvolvimento do servidor. 57

64 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 Por todos esses motivos, percebeu-se, no decorrer da experiência, a necessidade de se reformular a lógica da premiação por produtividade ª Fase: O Estado para Resultado A partir da experiência com o programa Choque de Gestão entre 2003 e 2007, e diante do diagnóstico de que existiam oportunidades de melhoria nos níveis estratégico, institucional e individual, o programa foi revisado. Os marcos legais dessa segunda fase foram o lançamento do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado e da Lei nº , de 1º de julho de Nível Estratégico: PMDI Uma das primeiras iniciativas dessa segunda fase foi o lançamento de um plano de longo prazo, que estabeleceu uma visão para o Estado e definiu os eixos de atuação governamental, as áreas de resultado do governo e os destinatários das políticas públicas. Dessa maneira, foi lançado o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado , cujo mapa estratégico é sintetizado na figura abaixo: MINAS: O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER P LANO MINE IRO DE DE S E NVOLVIME NTO INTE GRADO 2007/2023 Perspectiva Integrada do Capital Humano Investimento e Negócios Integração Territorial Competitiva Rede de Cidades Eqüidade e Bem-estar S ustentabilidade Ambiental E S TADO P ARA RE S ULTADOS ÁRE AS DE RE S ULTADOS QUALIDADE FIS CAL E d u c a ç ã o d e Qu a lid a d e Vid a S a u d á v e l P ro ta g o n is mo J u v e n il In v e s time nto e Va lo r Ag re g a d o d a P ro d u ç ã o In o v a ç ã o, Te c n olo g ia e Qu a lid a d e Lo g ís tic a d e In te g ra ç ã o e De s e n v o lv ime n to Re d u ç ã o d a P o b re za e In c lu s ã o P ro d u tiv a De s e n v o lv ime n to d o No rte d e Min a s, J e q uitin h o n ha, Mu c u ri e Rio Do c e Re d e d e Cid a d e s e S e rv iç o s Qu a lid a d e Amb ie n ta l De fe s a S o c ia l QUALIDADE E INOVAÇÃO EM GES TÃO PÚBLICA PE S S OAS INS TRUÍDAS, S AUDÁVE IS E QUALIFICADAS DE S TINATÁRIOS DAS P OLÍTICAS PÚBLICAS J OVE NS PROTAGONIS TAS E MP RE S AS DINÂMICAS E INOVADORAS E QÜIDADE E NTRE PE S S OAS E RE GIÕE S CIDADE S S E GURAS E BE M CUIDADAS Inicialmente, cabe destacar que a visão do PMDI , expressa no conceito Minas: o Melhor Estado para se Viver, norteou a definição das 13 áreas de resultado do plano. Cada área de resultados compreende um conjunto de objetivos estratégicos que visam a produzir resultados finalísticos para o horizonte Para alcançar esses objetivos, foi definido um grupo de Projetos Estruturadores 8 e Associados 9, que serão alvo de uma metodologia de gerenciamento intensivo (LEMOS, 2009, p. 53). Para cada uma dessas áreas foram definidos indicadores de desempenho que foram pactuados com as Secretarias e órgãos do Governo do Estado. Em 2009, foi criado o Caderno de Indicadores, expressando a busca pela sistematização e padronização dos indicadores do modelo de gestão por resultados de Minas Gerais (SEPLAG, 2010). O PMDI é seguido dos instrumentos orçamentários exigidos pela Constituição Federal, quais sejam: o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). 58

65 Novos Rumos para a Gestão Pública Nível Institucional : Novo Modelo do Acordo de Resultados Dentre as várias medidas previstas no Programa Estado para Resultados, uma das principais foi a reformulação do modelo de Acordo de Resultados. Havia uma preocupação em alinhar melhor o nível estratégico com o nível institucional do governo, ou seja, a nova modelagem deveria prever mecanismos que integrassem de maneira mais efetiva as áreas de resultado definidas no PMDI com as ações dos órgãos governamentais 10. O novo modelo contempla duas etapas. O Acordo de Resultados de 1ª etapa é uma pactuação do Governador com o dirigente máximo de cada órgão ou entidade. Nesse momento, são pactuados resultados finalísticos como, por exemplo, a redução da taxa de homicídios. Seu objetivo é alinhar as organizações à estratégia de governo definida no PMDI. Além dos resultados finalísticos, também são pactuados o cumprimento do planejado nos projetos estruturadores, as metas de racionalização do gasto e, ainda, o cumprimento da agenda setorial. Na 2ª etapa do Acordo de Resultados ocorre uma pactuação interna: entre o dirigente máximo da Secretaria ou Entidade vinculada e suas respectivas equipes de trabalho. São definidos indicadores de produto (outputs), como o número de armas de fogo apreendidas ou a proficiência média em um teste padronizado. A implantação desse modelo proporcionou que cada escola, cada hospital do Estado tivesse metas específicas pactuadas, e também uma nota avaliando o seu desempenho particular. Dessa maneira, tornou-se possível visualizar qual é o grau de compromisso e responsabilidade de cada equipe, em cada órgão, no atingimento das metas globais. A 1ª e a 2ª etapa, combinadas, disseminam o conceito de gestão para resultados nos diversos níveis do governo e permitem um alinhamento das pessoas à estratégia organizacional e desta à estratégia governamental (PMDI). Esse alinhamento pode ser visualizado no quadro a seguir: Estratégia Governamental: PMDI - PPAG VISAO: Tornar MG o melhor estado para se viver REULTADOS PARA A SOCIEDADE Á R E A S D E R E S U L T A D O PROJETOS ESTRUTURADORES CADERNOS: Metas e estratégia de implementação (por Secretaria) Estrutura Governamental e Modelo de gestão: GOV/VICE AR 1ª Etapa Secretaria Secretaria Secretaria Secretaria Secretaria Equipes das unidades vinculada e subordinadas Equipes das unidades vinculada e subordinadas Equipes das unidades vinculada e subordinadas Equipes das unidades vinculada e subordinadas AR 2ª Etapa Equipes das unidades vinculada e subordinadas Gestão de Pessoas: ADI e Prêmio PRÊMIO PRÊMIO PRÊMIO PRÊMIO PRÊMIO ADI ADI ADI ADI ADI Nível Individual: nova lógica da remuneração variável O novo modelo do Acordo de Resultado já resolveu, por si só, uma parte dos problemas da remuneração. Com as duas fases, passou a ficar mais claro para os servidores qual a contribuição de sua equipe para a meta global. Outro ponto resolvido foi a proporcionalidade do pagamento. A partir de agora, haveria uma relação entre as metas atingidas por equipe e o valor do prêmio de produtividade o que, além de aproximar a ação do servidor do resultado pecuniário, aumentando o 59

66 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 estímulo para mudança de comportamento, também provoca uma competição saudável entre as diferentes unidades administrativas de um mesmo órgão. O espírito de grupo foi incentivado com a criação de um pré-requisito para o pagamento: para que os valores pudessem ser pagos de acordo com o alcance das metas de 2ª fase era preciso que, primeiramente, fossem atingidas as metas da 1ª fase, sem o que nenhum dos departamentos receberia o prêmio. A nova lógica parece estar atrelada ao resultado de maneira bastante consistente: apenas se os resultados finalísticos forem alcançados e a população for beneficiada é que se pode realizar o pagamento do prêmio. No entanto, restava resolver outro grande problema ligado à remuneração variável, qual seja a fonte de recursos utilizada. Foi, então, tomada uma decisão bastante audaciosa: abandonou-se a sistemática anterior, baseada em economia de despesas e aumento de receitas, e passou-se a financiar o prêmio com recursos do tesouro estadual. Inicialmente, foi estipulado o percentual de 1% 11 da receita corrente líquida para esse desiderato, mas algum tempo depois esse limitador foi abolido, de modo a que pudesse ser pago um valor com potencial para gerar incentivo para os servidores. Outros dois pontos dessa nova lógica de premiação devem ser destacados. O primeiro diz respeito à avaliação de desempenho institucional (ADI), que deixou de ter relação com o valor recebido, embora continue sendo utilizada para outros fins, como promoção e progressão na carreira. O segundo se refere à participação do servidor no resultado alcançado o prêmio passou a ser proporcional ao percentual de dias de efetivo exercício no ano de referência (TELLES, p. 19). Dessa forma, o novo cálculo individual da premiação passou a seguir a seguinte lógica: VALOR A SER DISTRIBUÍDO A CADA SERVIDOR Desempenho obtido nas metas por equipe (2ª Etapa) Valor da Remuneração do Servidor % de dias efetivamente trabalhados Valor da premiação do Servidor 5. Conclusão A evolução dos modelos de administração pública no mundo e no Brasil demonstram que estamos vivendo um processo de transição do modelo de administração pública burocrático para o modelo de administração gerencialista, que tem nos resultados, e não no processo, sua principal forma de controle. Embora, no Brasil, essa transição tenha se iniciado no plano federal, com as reformas empreendidas a partir de 1995, o Estado de Minas Gerais parece estar na liderança deste movimento hoje em dia. Ao elaborar um plano estratégico de longo prazo, definir metas de desempenho em diversos níveis do aparelho estatal e atrelar uma parcela da remuneração aos resultados de cada equipe, o governo mineiro indica que pode ter quebrado o paradigma burocrático dentro da administração e instalado uma nova cultura, focada nos resultados efetivamente gerados para a população. O modelo implantado em Minas Gerais, por seu caráter inovador e pelo seu foco no aumento da efetividade estatal, parece estar na vanguarda da gestão pública brasileira, podendo servir de referência tanto para reformas em outras unidades da federação quanto para reformas no âmbito do Governo Federal. 60

67 Novos Rumos para a Gestão Pública 6. Referências ABRUCIO, F. L. O impacto do modelo gerencial na administração pública um breve estudo sobre a experiência internacional recente. Cadernos Enap, n. 10: Brasília, BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo. São Paulo: Saraiva, BRESSER Pereira, Luiz Carlos. Avanços e Perspectivas da gestão Pública nos Estados. Rio de Janeiro: Qualitymark, SEPLAG - Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Caderno de Indicadores. Programa Estado para Resultados. Belo Horizonte, MARE - MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO E REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: Presidência da República, MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, MINAS GERAIS. Lei nº , de 1º de julho de Disciplina o Acordo de Resultados e o Prêmio por Produtividade no âmbito do Poder Executivo e dá outras providências. Disponível em: < Acesso em: 15 out TELLES. C. O. et al. Inovações recentes na remuneração variável em Minas Gerais: características da remuneração por produtividade baseada no modelo de gestão por resultados. In: II CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA. Brasília: Conselho Nacional de Secretários de Estado da Administração,

68 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 PROCURADORIA ITINERANTE: GESTÃO PROCESSUAL NA SOLUÇÃO DE CONFLITOS 1 Carlos Antonio Araújo Monteiro 2 Rita de Cássia Matheus dos S.Santos 3 Tatiana Passos de Arruda 4 1 O Princípio da Eficiência na Constituição da República Com a Emenda Constitucional nº 19/95, a redação do art. 37, caput, da Constituição da República, passou a contemplar o princípio da eficiência na gestão da Administração Pública. Posteriormente, com a Emenda Constitucional nº 45/04, o mesmo passou à categoria de garantia fundamental na tramitação dos processos administrativo e judicial, na forma do art. 5º, inciso LXXVIII 5. O princípio da eficiência inserido no art.37, caput, tem caráter genérico para toda a Administração Pública. De contexto até então no plano infraconstitucional 6 ou restrito ao art.74, II da CR, passa a vincular-se ao artigo necessariamente condutor para toda a atividade da Administração Pública. Entre tantas compreensões desse princípio, o sentido mais prático da expressão vem de Odete Medauar: Agora a eficiência é princípio que norteia toda a atuação da Administração Pública. O vocábulo liga-se à ideia de ação, para produzir resultado de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso, a negligência, a omissão características habituais da Administração Pública brasileira, com raras exceções 7. Também importa afirmar que o princípio da eficiência convive com todos os demais princípios constitucionais, inclusive com a legalidade, a ampla defesa e o contraditório. Significa dizer que não se cumpre o princípio da eficiência em detrimento dos outros, sobretudo as regras de ação da Administração Pública e a legalidade, como bem pondera Raquel Melo Urbano de Carvalho: A doutrina administrativa alemã já proclamava que a efetividade deve estar necessariamente integrada à legalidade, donde se conclui ser imprescindível harmonizar eficácia, observância do ordenamento e serviços de qualidade prestados ao cidadão. Não se pode admitir que, para atingir a eficiência e a eficácia, considere-se lícito o uso de quaisquer meios, mesmo que ilegítimos, em face dos princípios informadores do ordenamento e regras vigentes. A necessidade de eficiência administrativa não pode servir de justificativa para a depreciação do princípio da legalidade, garantia essencial dos cidadãosadministrados 8. 2 O princípio da eficiência no Estado de Sergipe No âmbito de Sergipe, a Constituição do Estado, em sua redação originária de promulgação de 05 de outubro de 1989, diferentemente da Constituição da República de 1988 e numa postura digna de registro histórico de ampliação de garantias constitucionais, contemplou os princípios da transparência, razoabilidade e eficiência no caput do art Veja-se: Art. 25. A administração pública, em todos os níveis e de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios, estruturar-se-á e funcionará em obediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, transparência, razoabilidade, publicidade, eficiência e ao seguinte: Assim, estabeleceu como garantia constitucional, desde 1989, a gestão da Administração Pública Estadual e Municipal dentro do princípio da eficiência administrativa. Notese que o constituinte estadual foi até mais prático que o constituinte nacional. Utilizou-se também do verbo obedecer, mas não ficou tão só no futuro do verbo, isto é, obedecerá como o fez o caput do artigo 37 da Constituição da República. Acrescentou o verbo estruturar-se-á e depois o complemento de ação com funcionará. Portanto, a Administração se estrutura e funciona em obediência aos sete princípios constitucionais traçados dentro de sua autonomia de autogoverno. Aliás, o próprio ineditismo no plano constitucional estadual, faz lembrar o estímulo proposto por Geraldo Ataliba, a fim de reforçar a ideia de federação no país: Tal como fixado o regime republicano, entre nós, a federação é uma forma necessária de sua realização: a autonomia dos Estados surge, já em 1891, como forma de expressão das exigências republicanas, entre nós. Como postulado pela mais lúcida doutrina, tudo o que puder ser 62

69 Novos Rumos para a Gestão Pública feito pelos escalões intermediários haverá de ser de sua competência; tudo o que o povo puder fazer por si mesmo, a ele próprio incumbe. Aí está a demonstração da íntima relação entre república e federação 10. Em termos de inovação, o cenário jurídico-institucional do Estado de Sergipe não se encerra no constitucionalismo estadual com os princípios da transparência, razoabilidade e eficiência. No plano infraconstitucional, tornou-se também o ente pioneiro em codificação processual, como bem registrado pelo professor Celso Antônio Bandeira de Mello 11. Foi aprovado em 1996, o Código de Organização e de Procedimento da Administração Pública do Estado de Sergipe, através da Lei Complementar nº 33, de 26 de dezembro de Destaca-se na exposição de motivos da comissão de trabalho do anteprojeto 12, o propósito claro de tornar a Administração Pública Estadual eficiente. Veja-se: Diga-se, ainda, que, ao instituir o regime jurídico da orgânica administrativa e dispor sobre a sua atividade histórica do Direito Administrativo, residente na necessidade de acautelar os indivíduos contra eventuais descomedimentos no exercício da função administrativa, mas também funcional, o Anteprojeto levou em conta não apenas a primeira inspiração a necessidade de adornar a Administração com prerrogativas suficientes ao bom desempenho dos múltiplos afazeres ao seu encargo, tratando-as como autênticos deverespoderes, de indeclinável desempenho pelos agentes públicos, seus fieis depositários. De início, para o alcance dos objetivos fundamentais previstos no art. 2º, da Lei Complementar nº 33/96 13, reza seu parágrafo único que a Administração Pública deve promover o(a): I - combate sistemático sonegação tributária e à improbidade administrativa; II - controle popular dos atos administrativos; III - valorização dos servidores públicos; IV adoção de plano de carreira dos servidores públicos civis; V - precedência da administração fazendária e de seus servidores fiscais, dentro das respectivas áreas de competência e jurisdição administrativa, sobre os demais setores administrativos; VI - melhoria dos padrões de atendimento ao público, notadamente nas áreas de saúde e educação; VII - controle dos elementos causadores de degradação do meio ambiente. Para o objeto do presente estudo, destaca-se a valorização dos servidores públicos e a melhoria dos padrões de atendimento ao público. Isto é, para alcançar os objetivos fundamentais, aliás, numa simetria com os objetivos fundamentais previstos para a República, conforme art. 3º da Carta Magna, a Administração Pública deve valorizar os servidores públicos e buscar constantemente a qualidade no atendimento ao público, especialmente nas áreas da saúde e da educação. No primeiro aspecto, isto é, a valorização dos servidores públicos, percebe-se que há uma distinção quanto à questão remuneratória ou quanto ao regime jurídico, já que no inciso IV tratou da adoção de plano de carreira. O propósito de valorização é genérico. Por valorização, entende-se, por exemplo, a designação para ocupar cargos em comissão, preparação de cursos, planejamento estratégico e até a devida atenção ao requerimento administrativo. Diz Raquel Melo Urbano de Carvalho: Sem dúvida, o sucesso de qualquer Administração encontra-se vinculado à adesão de um corpo de servidores dedicados somente a interesses objetivos de natureza pública, devidamente preparados para enfrentar e se adaptar à complexidade do gerenciamento público. Para tanto, é essencial o investimento contínuo a médio e longo prazos, no sentido de revalorizar as profissões do setor público, de modo a modificar qualitativamente o perfil do funcionalismo, centrada sua atuação no usuário dos serviços. Sem uma boa estrutura de pessoal com capacidade financeira e administrativa, é inviável a implementação das políticas públicas, mantendo-se os problemas de governança, definida, segundo o Banco Mundial, como a maneira pela qual o poder é exercido 63

70 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 na administração dos recursos econômicos e sociais tendo em vista o desenvolvimento. 14 Por outro lado, a própria natureza constitucional do servidor público implica atribuir à Administração Pública mecanismos de atenção para garantir o princípio da eficiência administrativa. A ministra Cármen Lúcia Antunes Rocha, em obra que o público espera diariamente nova edição, afirma: Todavia, deve-se notar que o trabalhador público submete-se a uma contingência que o afasta dos demais trabalhadores: os fins de sua prestação voltam-se ao atendimento dos interesses públicos, e a sua condição é de parte da pessoa jurídica empregadora, pelo que a ética que o submete não é a particular, mas aquela ditada por essa condição, e a sua relação é fundamentada no conjunto de normas diretoras dos direitos, deveres e responsabilidades que formam o estatuto jurídico a defini-la 15. A valorização do servidor não tem retorno necessariamente de ordem pessoal para o agente, mas uma estreita relação com o desempenho das atividades estatais ou do exercício da função administrativa. O desempenho meritório das atribuições do cargo, na relação com o público, é atribuição do Estado. Portanto, a exemplo do que acontece com a atividade econômica, a Administração Pública assume um papel fundamental de indutor, promotor e garantidor dos direitos fundamentais, cabendo-lhe a responsabilidade de valorização para bem atingir o princípio da eficiência administrativa. O princípio constitucional tem vida real quando o agente que representa a Administração Pública se encontra, necessariamente, na cadeia de valorização. Numa apropriada análise do papel da Administração democrática e de seu compromisso na efetivação de direitos fundamentais, assevera Gustavo Justino de Oliveira: Ora, uma vez engendradas as políticas públicas voltadas à promoção dos direitos fundamentais - sobretudo daqueles de caráter social -, é por intermédio do exercício da função administrativa que o Estado irá efetivar tal direito. Por isso, em última análise, sua efetivação ocorrerá por meio de uma ação administrativa. Os indivíduos e as organizações da sociedade civil têm o direito de pleitear frente à Administração Pública a efetivação dos direitos fundamentais. As correspondentes obrigações administrativas destinadas a conferir respostas a tais reivindicações encontram-se baseadas em competências e procedimentos fixados em lei; decorrem de posturas que devem ser assumidas em virtude de diretrizes e políticas públicas formuladas pelo Governo, tudo em atendimento aos valores fundamentais do Estado Brasileiro, previstos na Constituição de O direito fundamental à boa administração Ademais, acrescenta que, para o cumprimento da efetivação dos direitos fundamentais, torna-se fundamental a preparação da Administração Pública para cumpri-los em todas as suas dimensões. A busca pelo cumprimento do princípio da eficiência, tomando como parâmetro a valorização do servidor público, leva a própria prática do direito fundamental à boa administração pública. A expressão, isto é, direito fundamental à boa administração, vem sendo utilizada com propriedade pelo jurista Juarez Freitas, como corolário do art. 41 da Carta de Nice 17, in verbis: Artigo 41.0 Direito a uma boa administração 1. Todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições e órgãos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável. 2. Este direito compreende, nomeadamente: - o direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afecte desfavoravelmente, - o direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no respeito dos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial, - a obrigação, por parte da administração, de fundamentar as suas decisões. Nas precisas palavras de Juarez Freitas: 64

71 Novos Rumos para a Gestão Pública O direito fundamental à boa administração pública (entendido como direito à administração eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparência, motivação, imparcialidade e respeito à moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas) acarreta o dever de observar, nas relações administrativas, a totalidade dos princípios constitucionais As etapas de instalação da Procuradoria Itinerante Os procedimentos e as competências para efetivar adequadamente os direitos fundamentais, inclusive na valorização dos servidores públicos, foram inaugurados em Sergipe, a partir de 2007 no processo administrativo destinado ao servidor público ocupante de cargos efetivos, comissionados e funções temporárias. As medidas visam o cumprimento do princípio da eficiência, como gênero, e o próprio princípio processual da tramitação célere. Não só. Também colaboram na redução de demandas judiciais, através da prevenção ou precaução de litígios. Antes de instalar a Procuradoria Itinerante (PI) em 2010, que em nenhum momento é um órgão ou especializada da Procuradoria Geral do Estado, em 2007 iniciou-se uma campanha com todos os setores de pessoal dos órgãos do Poder Executivo, no sentido da instrução adequada dos processos administrativos. Chamou-se o projeto de menos diligência, mais celeridade. A redução de diligências solicitadas pelos Procuradores de Estado nos processos administrativos envolvendo servidores públicos fora notável, permitindo a parametrização da instrução processual no sistema integrado de processo (SIP). A partir de 2008, entrou-se na segunda fase, isto é, os processos repetitivos, inclusive sem qualquer divergência na Procuradoria Especial da Via-Administrativa (PEVA), tiveram os entendimentos uniformizados e submetidos à avaliaçãp do Procurador-Geral do Estado, a fim de ser apreciados e aprovados. A anuência do Procurador-Geral permitiu o efeito de normatização do entendimento, vinculando os setores pessoais e os Procuradores do Estado à instrução e ao entendimento. Essa fase é conhecida como pareceres coletivos com efeito normativo 19. A participação da Procuradoria Geral do Estado no controle do ato administrativo, sobretudo em controvérsias sobre direitos oriundos da relação estatutária decorre da Constituição do Estado, conforme art. 25, 6º, além de legislações infraconstitucionais, a exemplo da Lei Complementar nº 27/96. Agregado a isso, os referidos entendimentos tendem a se vincular cada vez mais, em harmonia, com os posicionamentos do Supremo Tribunal Federal, quando vincula a Administração ao cumprimento do parecer, quando há obrigação de consultar. Com a consolidação da instrução processual e a pacificação meritória, ingressou-se na terceira fase em A Procuradoria Itinerante representa a gestão processual, a fim de valorizar o servidor público, garantir a eficiência administrativa na celeridade processual e prevenir lides judiciais em temas que são analisados pacificamente na seara administrativa. Ainda no âmbito da Lei complementar nº 33, de 26 de dezembro de 1996, consta a garantia da eficiência do processo administrativo. Observe-se o art. 114, inciso VI: Art Além dos princípios gerais elencados na Seção anterior, e de outros estabelecidos em lei, o procedimento administrativo obedecerá: VI da celeridade, significando que a Administração zelará pelo rápido e eficaz curso do procedimento, quer recusando e evitando o que for impertinente ou dilatório, quer ordenando e promovendo o necessário ao seu seguimento, visando a oportuna decisão. Por fim, no próprio art. 140 do Código de Organização e de Procedimento consta o prazo de duração razoável do processo administrativo, qual seja: 120 dias. Conforme assevera Odete Medauar, o princípio da duração razoável do processo mantém vínculo estreito com o da eficiência, quando visa que a decisão seja tomada no menor tempo possível A execução do princípio da eficiência processual Repita-se, após a elaboração dos pareceres normativos acerca dos temas mais recorrentes na Procuradoria Especializada da Via Administrativa que envolvia os servidores públicos e que representavam o maior volume de processos para análise, buscou-se um método para aplicação daquela espécie de parecer na solução do caso concreto da forma mais eficiente possível. Então, com o estudo aprofundado envolvendo todas as nuances que cercavam determinados assuntos, e com a análise conjunta de todos os feitos administrativos onde se 65

72 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 discutia a mesma matéria, era possível uma conclusão mais célere. Todavia, o maior motivo para a morosidade da análise final ainda precisava ser solucionado - a deficiência na instrução processual. Ocorria que o servidor público ao elaborar o seu requerimento não sabia ao certo quais documentos seriam necessários para a análise do seu pedido. Nem mesmo os setores de protocolo e de pessoal das diversas Secretarias de Estado, que deveriam prestar as informações corretas, sabiam quais documentos deveriam estar encartados aos autos para subsidiar a análise pelo Procurador do Estado. Por conta disso, a grande maioria dos feitos administrativos era convertido em diligência e retornava ao órgão de origem do servidor para a juntada dos documentos solicitados, normalmente tratavam-se de documentos imprescindíveis ao processo, a exemplo de uma certidão de tempo de serviço do servidor requerente. Percebeu-se, que esta carência instrutória impedia e impede a celeridade do processo administrativo. Veja o que ocorria: o processo saia do órgão de origem do servidor e era enviado à Procuradoria Geral do Estado/Procuradoria Especializada da Via Administrativa (PEVA). Após, era distribuído ao Procurador do Estado, que ao analisar verificava a ausência de documentos necessários ao deslinde da questão. Este, por sua vez, convertia o feito em diligência e o enviava de volta ao órgão de origem, que, se de posse do documento, faria a juntada, se não, notificava o servidor para que providenciasse o que tinha sido solicitado - o cumprimento deste expediente, às vezes, durava alguns meses. Após a devida instrução, o processo retornava à PGE/PEVA para nova análise, quando o cumprimento da diligência era insuficiente, mais uma vez, o processo era enviado ao órgão de origem. Como se vê, a demora no desfecho do processo administrativo estava diretamente relacionada à ausência da devida instrução processual. Com o fito de solucionar o problema duas saídas foram encontradas. A primeira delas dependia da própria Procuradoria Geral do Estado e se limitava à juntada de documentos constantes nos bancos de dados do Estado, a exemplo da certidão de tempo de serviço e histórico financeiro do servidor público; a segunda dependia dos setores de protocolo e de pessoal de cada Secretaria de Estado. Então, como a situação apresentava grandes preocupações, entendeu-se que as duas soluções encontradas poderiam conviver perfeitamente, desde que fosse montada uma logística eficiente. Para operacionalizar a segunda solução, que trabalha com o nascedouro do processo administrativo setores de pessoal e de protocolo foi elaborado um manual de instrução com todos os temas objeto de pareceres normativos, onde se informa a fundamentação jurídica de cada tema e os documentos necessários que devem ser juntados pelo requerente e pelo órgão de origem. Após a elaboração do referido manual, foram realizadas Oficinas Temáticas nas Secretarias de Estado, com a participação dos servidores lotados nos setores de pessoal e de protocolo, Secretários e Procuradores de Estado, com vistas a divulgar a necessidade da devida instrução processual. Os processos protocolados a partir de então já deveriam estar com a documentação necessária, atuando os setores de protocolo, também, como orientador e fiscalizador da instrução processual. Já para operacionalizar a primeira solução, que dependia da iniciativa da própria PGE, foi idealizada uma nova estrutura, diferente daquela até então existente, e que consiste no deslocamento dos Procuradores de Estado até a Secretaria de Estado da Administração, atualmente denominada Secretaria de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão. É nesse Órgão que estão localizados os bancos de dados de todos os servidores públicos do Estado, cujas informações são de grande valia para a análise do feito administrativo, sem prejuízo do deslocamento dos Procuradores para outras Secretarias de Estado, conforme a necessidade. Para tanto, foi montada uma equipe composta por servidores da Procuradoria Especial da Via Administrativa, sob a liderança de um Procurador do Estado, e supervisionada pelo Procurador-Chefe da Especializada, onde se começou a traçar os primeiros contornos deste novo projeto que tem como foco principal a tramitação célere do processo administrativo, fazendo cumprir os princípios constitucionais da razoável duração do processo e da eficiência. Os processos administrativos já devidamente instruídos na sua origem, através dos próprios requerentes e dos setores de pessoal e de protocolo, passaram a ter um tratamento diferenciado desde o seu nascedouro. 66

73 Novos Rumos para a Gestão Pública Todos deveriam estar prontos para este novo caminhar. Várias reuniões foram realizadas, muitas rotinas foram estabelecidas e a grande meta foi fixada o pleito do servidor público deveria ser analisado dentro da maior eficiência possível, considerando tempo de tramitação e resposta jurídica adequada. Assim, nasceu o projeto PROCURADORIA ITINERANTE, a cargo da Procuradoria Geral do Estado de Sergipe, através da Procuradoria Especial da Via Administrativa, formalizado através do Decreto Estadual nº /2009, com alterações pelos Decretos nºs /2009 e /2010, cuja instalação ocorreu em 13 de abril de 2010, quando também foi realizada a primeira sessão administrativa de julgamento. Juntamente com este projeto inovador, foi formalizada a criação da comissão de trabalho técnico composta por um Procurador do Estado, servidores da PGE e da Secretaria de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, com a finalidade de acompanhar os trabalhos do Cartório da Procuradoria Itinerante, organizar os processos e pareceres normativos e orientar os setores de pessoal e de protocolo no cumprimento dos procedimentos de instrução processual. Como se vê, todo o projeto foi desenvolvido para atender ao Princípio Constitucional da razoável duração do processo, assim como ao Princípio da Eficiência já tratado anteriormente, com o menor número possível de servidores e Procuradores do Estado envolvidos. Com a instrução correta, as diligências se tornaram desnecessárias, sendo utilizadas tão somente nas situações em que o Procurador do Estado, mesmo com a juntada padrão dos documentos imprescindíveis, ainda busca esclarecimentos ou informações dada a peculiaridade apresentada em cada caso concreto. Registre-se que, mesmo com a atenção dos setores de pessoal e de protocolo voltada para a devida instrução processual, a Comissão de Trabalho ainda reforça esta tarefa através da atividade de saneamento que consiste na verificação da juntada de todos os documentos necessários conforme o manual de instrução, identificando a localização de cada um no feito administrativo. Este trabalho é feito tão logo o processo ingressa no cartório da Procuradoria Itinerante. Assim, com o processo devidamente instruído e com o estudo do tema totalmente esgotado no parecer normativo, idealizou-se a forma de aplicação deste parecer da maneira mais eficiente possível, ou seja, com celeridade e economia processual, priorizando também a racionalização do consumo do papel nas impressões dos pareceres, já que não era mais necessário se alongar na análise do tema sob discussão. Adotando alguns procedimentos da rotina de audiência do Poder Judiciário, a Procuradoria Itinerante passou a contar com sessões administrativas de julgamento, pauta e ata parecer. Esta foi a forma inicialmente adotada para melhor otimizar a análise processual, o volume dos requerimentos e a celeridade na resposta final, e que hoje ainda continua sendo utilizada. Com 09 (nove) servidores públicos e 07 (sete) Procuradores do Estado escalados para a realização do projeto, a logística montada foi a seguinte: duas sessões ordinárias ocorrem durante a semana, sem prejuízo de eventual sessão extraordinária a depender do volume de processos, com dia, horário e quantitativo de processos pré-definidos. Cada sessão tem a participação de três a quatro Procuradores do Estado, que recebem a pauta antecipadamente informando o quantitativo de processos administrativos e os assuntos que serão analisados. Busca-se sempre evitar a diversidade de temas, pois já se concluiu que quanto menos temas e mais processos com requerimentos semelhante forem distribuídos na sessão para o mesmo Procurador, melhor é o seu rendimento, buscando ainda diversificar a distribuição da matéria entre sessões, de forma que ao final todos os procuradores tenham analisados processos com todos os temas objeto de pareceres normativos. O quantitativo de processos por procurador e por sessão oscila a depender do volume de feitos administrativos recebidos pelo cartório da Procuradoria Itinerante, limitado a 20 processos por procurador em cada sessão administrativa. Busca-se o menor tempo de permanência do processo no referido cartório, e quando o volume é muito grande, de forma que em duas sessões não se consiga dar a saída esperada, marca-se a sessão extraordinária. A meta buscada consiste na análise de todos os processos que ingressaram no cartório na semana até a primeira sessão da semana seguinte. Explica-se: atualmente as sessões acontecem nas quartas e quintas-feiras e todos os processos que chegam até a sexta-feira são analisados nas sessões da semana seguinte, podendo, inclusive ser analisado na mesma semana. Esta rotina parte de um processo que sai da sua origem com a instrução devidamente observada. Caso isso não aconteça, como todos os processos ao ingressarem no cartório da Procuradoria Itinerante passam pelo saneamento, aqueles carentes de instrução 67

74 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 processual retornam, o mais breve possível, ao órgão de origem com a solicitação de juntada dos documentos ausentes. Com esta logística, o tempo de duração do processo devidamente instruído na Procuradoria Itinerante é de 07 a 08 dias e na maioria das vezes tem a duração total de 20 dias a contar do requerimento. Registre-se que, antes da instalação deste projeto, o tempo médio de duração do processo era de 120 dias, podendo até se estender a depender de certas peculiaridades. Então, como já foi dito, cada procurador analisa em média 15 processos por sessão em que participa, totalizando algo em torno de 45 processos por sessão e 90 por semana. É um número muito satisfatório se comparado com a prática anterior à Procuradoria Itinerante. Quando da análise do feito administrativo, o Procurador do Estado não precisa mais fazer o estudo do assunto e se prolongar na sua conclusão. O parecer na Procuradoria Itinerante tem uma formatação própria, pois é um parecer de aplicação do parecer normativo, onde a matéria tratada no processo já foi exaurida num estudo aprofundado. Para ter conhecimento deste estudo, basta o servidor acessar o endereço eletrônico da Procuradoria Geral do Estado, ou se dirigir até o seu órgão de origem, onde também se encontram arquivados todos os pareceres normativos. Com isso, o parecer da Procuradoria Itinerante se apresenta no formato de ata, com o número e data da sessão, local de funcionamento, indicação da matéria e o número do parecer normativo utilizado como fundamento jurídico, observação quanto à devida instrução e conclusão. Considerando que na ata parecer está sendo aplicado o conteúdo de um ato normativo, cuja aprovação ocorreu tanto pela chefia imediata, como pelo Procurador-Geral do Estado, o Conselho Superior da Advocacia-Geral do Estado de Sergipe, na sexagésima quinta reunião extraordinária ocorrida em 22 de abril de 2010, deliberou pela dispensa de nova aprovação pela chefia imediata nestes opinativos. Com isso, após a lavratura da ata parecer e registro no sistema informatizado, o processo segue o seu curso, com vistas ao cumprimento do que foi determinado. Este primeiro momento, que serviu de laboratório e como forma de identificar os acertos e o que ainda pode ser aprimorado, contou apenas com a participação dos Procuradores de Estado e dos servidores públicos que compõem a comissão de trabalho técnico da Procuradoria Itinerante. O objetivo que ainda se busca alcançar é a participação do servidor público requerente, seja pessoalmente, seja através do seu setor de pessoal ou mesmo através do sindicato representante da sua categoria profissional. Este projeto - Procuradoria Itinerante - que inovou a gestão de tramitação processual, após poucos meses de funcionamento repercutiu de forma positiva no serviço público do Estado de Sergipe, tendo eco na mídia impressa e falada, ganhando notoriedade na sociedade sergipana e também em congresso técnico-científico 21. Não bastasse isso, contribuiu muito para o estreitamento de laços entre os Órgãos Públicos, no escopo de agilizar ao máximo a resolução dos processos. Quanto aos dados, deve-se registrar que com um ano de funcionamento, comemorado em 13/04/2011, foram analisados cerca de processos. O quadro anexo revela atualmente a quantidade de processos apreciados em cinqüenta sessões administrativas e com taxa zero de permanência na PGE, para alguns processos. Atualmente a Procuradoria-Geral do Estado de Sergipe conta com 35 pareceres normativos sobre temas que envolvem servidor público, lavrados por Procuradores de Estado lotados na Procuradoria Especializada da Via Administrativas, desde os idos de 2007, e devidamente aprovados pelo Procurador-Chefe desta Especializada e pelo Procurador-Geral do Estado. Os temas vão desde a averbação de tempo de contribuição até abono de permanência, passando pela licença para o trato de interesse particular, afastamento para curso, incorporação de função, indenização de férias, dentre outros. A experiência da Procuradoria Itinerante tem demonstrado a presença de duas categorias importantes na efetivação dos direitos fundamentais. Trata-se, inicialmente, do amadurecimento do papel dos juristas, no caso os Procuradores de Estado. O papel ativo e preventivo do Procurador de Estado na esfera administrativa proporcionando um ganho institucional. Por outro lado, a determinação política do Poder Público, no caso o compromisso de gestão na edição do Decreto de constituição e manutenção da prática, proporcionando a valorização do servidor e ao mesmo tempo economia para o erário com litígio judicial sem mais controvérsia. Nesse sentido, vale lembrar as precisas palavras de Luís Roberto Barroso: Ao jurista cabe formular estruturas lógicas e prover mecanismos técnicos aptos a dar efetividade às normas jurídicas. Mas isso é, em verdade, o 68

75 Novos Rumos para a Gestão Pública mínimo e o máximo de sua atuação. Subjacentemente, terá de haver uma determinação política do Poder Público em sobrepor-se à resistência. Num Estado democrático de direito, o poder, com o batismo da legitimidade, impõe-se por via da autoridade, que, geralmente, carreia à obediência, independentemente da coação; sem dispensá-la, contudo, quando necessária. Essa fórmula, tecnicamente singela é, na prática, intrincadíssima e exige um grau de amadurecimento que somente se atinge, como inevitável, pelo passar do tempo e pela prática contínua 22. A crítica à razão indolente 23, tão bem cativada por Boaventura de Sousa Santos, realmente nos faz acreditar que o papel da Administração Pública na nova ordem constitucional é deveras ilimitado do ponto de vista de efetivar as garantias constitucionais, entre elas, a eficiência da função administrativa no processo administrativo. 6 Conclusões 1 - A implementação do princípio da eficiência na Procuradoria-Geral do Estado, na valorização e na prevenção de conflitos judiciais, sobretudo envolvendo servidores públicos, mostra-se um dever constitucional do direito fundamental à boa administração; isto é, a resposta célere na demanda administrativa em aproximadamente processos permitiu a diminuição do litígio judicial. 2 - A prática dos pareceres normativos e a sua aplicação através do projeto intitulado Procuradoria Itinerante, idealizada e implantada pela Procuradoria-Geral do Estado de Sergipe, promove o cumprimento do princípio da razoável duração do processo, bem como do princípio da eficiência, previstos na Constituição Federal no art. 5º, inciso LXXVIII e art. 37, caput, respectivamente; 3 - O resultado prático do projeto Procuradoria Itinerante, desenvolvido há dois anos e posto em prática há mais de um ano, demonstra que resta garantida a celeridade da tramitação do processo administrativo, cumprindo o querer da Carta Constitucional; 4 - O projeto Procuradoria Itinerante pode ser adotado por qualquer Procuradoria Jurídica, não apenas envolvendo assuntos relacionados a servidores públicos, mas qualquer outro tema que tenha uma crescente demanda, tratando-se, por conseguinte, de um projeto inovador, cuja contribuição para o serviço público é imensurável. 69

76 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 Novos Rumos para a Gestão Pública Alternativas para uma nova governança pública em ambiente democrático Celso Fraga da Silva 1. As origens da Administração Pública no Brasil A burocracia estatal brasileira é resultado de um modelo híbrido, isto é, está migrando do modelo patrimonialista ao republicano. Neste modelo os indivíduos interagem uns com os outros, debatem as possíveis ações a serem tomadas pelas autoridades políticas e administrativas, e apresentam demandas ao Estado. A Constituição Federal de 1988 (CF/88) introduziu inovações na administração pública, que fixou os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Estes princípios objetivaram introduzir um marco mínimo de referências republicanas e afastar práticas há muito arraigadas na máquina pública brasileira, como o uso de recursos públicos para beneficiar interesses particulares, ou a troca de favores por apoio político. As práticas introduzidas na CF/88 visam combater a corrupção, o patrimonialismo e o nepotismo na lógica político-institucional da administração pública. O principal objetivo da introdução destes princípios na CF/88 foi melhorar a qualidade da administração e a confiança que os cidadãos têm nas instituições públicas. As práticas patrimonialistas na Administração Pública no Brasil se vinculam ao Estado patrimonial português. A obra clássica de Faoro (2001) caracteriza o patrimonialismo como o poder político econômico do rei dado a posse de todas as terras, dotando a Coroa de enorme patrimônio rural, não se distinguindo, então, entre o que era de domínio privado (público) daquilo que pertencia ao monarca.... sobre todos os súditos, senhor da riqueza territorial, dono do comércio o reino tem um dominus, um titular da riqueza eminente e perpétua, capaz de gerir as maiores propriedades do país, dirigir o comércio, conduzir a economia como se fosse empresa sua. (FAORO, 2001, p.38). Com o advento dos negócios da Coroa, emergiu o fortalecimento dos quadros de pessoal administrativos estatais ligados ao rei. Weber (1984) denominou de estamentos este conjunto de pessoas que se reconhecem como pertencentes a um determinado grupo, detentoras de certos privilégios, advindos de um sentimento de honra social que as diferencia e as distancia dos demais membros da coletividade. O surgimento desses grupamentos gerou o Estado Patrimonial de Estamento, ou seja, aquele no qual um grupamento de funcionários, sob o comando do soberano, passa a gerenciar o Estado e a responsabilizar-se pela justiça e elaboração de leis. Trata-se, então, de um coletivo seleto de titulares supremos de importantes cargos públicos com origens históricas de corpos ministeriais governamentais. Segundo Faoro (2001, p.63), esses estamentos não se tratavam de burocracia moderna do século XX, mas sim de:... uma burocracia de caráter aristocrático, como uma ética e um estilo de vida particularizado, de funcionários de alto escalão governamental que tomavam para si o direito de governar, ainda que à sombra de um soberano, assumindo-se como detentores de cargos e do saber técnico, colocando-se acima das demais categorias sociais à época clero, nobreza, comerciante (burguesia em ascendência) e sociedade em geral. Nessa configuração especifica do Estado de Estamento, dava-se uma apropriação individual do cargo, a partir de uma indicação do monarca, sem ingresso por meio de aferição de critérios de conhecimento, mas sim pela vontade do senhor. A ascensão a um cargo público ungia o novo funcionário de honras aristocráticas. Essa conjugação entre aristocracia estamental e soberano configurava um Estado que manipulava a economia como um empresário, alimentandose de receitas advindas da atividade comercial. Essas raízes passaram a influenciar a nossa Administração Pública. A partir dos tempos coloniais, o Brasil vivenciou um estilo patrimonial e centralizador de Administração Pública, resultado da transposição do Estado português para a então Colônia, passando a prevalecer o paternalismo e o favoritismo como formas de acesso aos cargos públicos à época imperial. Com a chegada da Corte portuguesa ao país, consolidou-se no Brasil uma Administração Pública forte, hierarquizada de forma difusa, complexa e fluída, na qual a lógica instaurada era a da apropriação do público pelo privado, configurando um espaço ambíguo e de difícil 70

77 Novos Rumos para a Gestão Pública discernimento entre um e outro. O cargo público, por exemplo, era símbolo de status possibilitando benefícios e privilégios aos seus ocupantes. A gênese da relação Estado e sociedade no Brasil tiveram inicio nestas relações, no momento a partir do qual o Estado passou a ser visto e tomado.... como uma providência que precede os indivíduos e a que se recorre como um sistema de amparo e de proteção. O que se vê, atrás da estrutura do Estado, não é o interesse coletivo de que é ou deve ser a suprema expressão; não é uma vontade objetiva que se desenvolve e reforça a dos indivíduos, para que esta se possa realizar completamente; não é a sociedade politicamente organizada que, com um espelho mágico, transmite ao indivíduo, com sua imagem, um poder novo: são, antes de tudo, as forças vivas, as personalidades que agem e têm em suas mãos as alavancas do comando. Não são as instituições que se respeita, seja qual for o indivíduo em que ela se instalou; mas os personagens que detêm o poder ou se agitam no cenário político envolvendo-se numa auréola de prestígio. (AZEVEDO, 1963, p.225) Assim, no período que vai do descobrimento até a revolução de 1930 o Estado brasileiro assumiu, nesse período características inerentes ao conceito de patrimonialismo, institucionalizando-se um tipo de dominação tradicional definido pelos quadros administrativos estatais, pelo mando dos fazendeiros, dos senhores de engenho e dos coronéis. O patrimonialismo no Brasil formou camadas políticas que sempre se colocaram como superiores e autoritárias em relação à sociedade civil, situada à margem do processo de decisão política. Essa estrutura adaptou-se as mudanças contextuais, tendo sobrevivido à margem do tempo e do espaço, mantido o povo à margem das decisões e sobre ele governando. O patrimonialismo continuou marcante na primeira fase republicana, conhecida como República Velha, de 1889 a E o exemplo dessa reprodução patrimonial foi o fenômeno conhecido como coronelismo. Com a criação da Guarda Nacional no país, foram criados regimentos nas províncias e municípios, cabendo a direção desses grupamentos locais a coronéis, recrutados entre grandes proprietários de terras e comerciantes abastados. As patentes eram por eles compradas. Esses coronéis, por sua vez, passaram a exercer também além do poder econômico, o militar e o político, tornando-se os grandes mandatários locais, com vínculos às grandes propriedades localizadas nas zonas rurais brasileiras, configurando uma oligarquia rural a qual originou o fenômeno que Leal (1993) denominou coronelismo. O coronelismo foi decisivo na República Velha pelo que se chamou de política dos governadores, ou seja, um pacto envolvendo ações políticas entre os municípios (poder local), Estadas federativos (poder regional) e União (poder central). Por esse acordo, os Estados elegiam representantes legislativos em suas assembléias, que apoiavam politicamente o governo federal, garantindo aos dois poderes. Este círculo vicioso reproduziu praticas patrimoniais na Administração Pública que persistiram de forma simbólica, mesmo após a extinção da Guarda Nacional no fim dos anos da República Velha. O coronelismo continuou a existir como prática de indivíduos poderosos no Brasil, que eram assim denominados no imaginário popular pela sua forma autoritária de comandar os seus negócios e tratar as pessoas, bem como as suas influências no interesses políticos e de Estado. O fim da Primeira República foi anunciado em 1930, marcando, um período impar de rompimento com a velha ordem na Administração Pública. Assim, no período que vai do descobrimento até a revolução de 1930, na história da vida sociopolítica do Brasil, é possível verificarmos a centralidade do Estado ao redor do qual foram sendo decididos os nossos destinos econômicos, sociais e políticos. O predomínio oligárquico rural, que configurava uma Administração Pública com fortes marcas patrimonialistas, começou a ter seus dias contado a partir de 1922, tomado como o ano de início da ruptura dessa ordem dominante dada à erupção de vários movimentos contestatórios. Na tentativa de entrada para o capitalismo através do processo de industrialização e fortalecimento do poder da União sobre os estados federados, a partir de 1930 o Brasil adota o modelo burocrático racional-legal em sua gestão pública em contraposição ao patrimonialismo, clientelismo, e ao nepotismo vigente na época. No primeiro governo Vargas no processo de industrialização do país, forma-se uma nova burocracia estatal para impulsionar o desenvolvimento industrial. Novas técnicas de administração e coordenação são introduzidas na burocracia revelando uma concepção de Estado forte e centralizador. Uma iniciativa das mais marcantes desse novo período de reforma do Estado foi à criação do Conselho Federal do Serviço Público, em 1936, sendo transformado pelo Decreto-Lei n.579 de 30 de julho de 1938, no Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), órgão que ficou responsável pela 71

78 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 concepção, condução e execução das mudanças pretendidas, o que representou a afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica. Via DASP os conhecimentos relativos à ciência da Administração foram introduzidos na gestão pública. Ou seja, a profissionalização das máquinas estatais com vistas a atenuar as influências de interesses políticos vinculados às práticas de não distinção entre o que seria público e privado. Entretanto é importante ressaltar que, se a burocratização permite a profissionalização também possibilita o fortalecimento exacerbado do poder de detentores de altos cargos nas máquinas burocráticas públicas, dado o seu alto grau de conhecimento técnico e dada a pose de informações. Assim surgem os tecnocratas, ou a tecnocracia pública. Os tecnocratas desenvolveram um círculo vicioso nocivo que dificultava a participação de diversos segmentos da sociedade civil sobre as ações estatais. Isso porque os tecnocratas, em nome de seu caráter técnico, passaram a praticar uma gestão na qual a população, não detendo aquele mesmo saber, fora isolada. Institucionalizando-se um tipo de conduta que descolava a sociedade civil do processo decisório, delegando à tecnocracia, a responsabilidade pela definição e condução das políticas de governo. A partir de 1950, no segundo governo de Getúlio Vargas e no de Juscelino Kubistchek, foram criadas diversas agências estatais responsáveis pela formulação e implementação de políticas econômicas inerentes à industrialização, configurando a gramática do insulamento burocrático como a mais marcante. Esse período foi marcado pelo debate em torno do nacionaldesenvolvimentismo, em que as agências insuladas se incumbiam de traçar políticas isoladas das instancias partidárias, tidas como clientelistas. O Decreto-lei nº 200, de 1967, é o 2º marco do aspecto normativo do gerenciamento burocrático na administração brasileira, baseados em princípios racionais-burocráticos. O sistema introduzido se caracterizou como um prenúncio de gerencialismo, com descentralização administrativa e centralização política. Porém a administração indireta se aproximava de um insulamento burocrático (NUNES, 1997).... foram criadas instituições corporativistas; ensaiou-se o insulamento burocrático, através da criação de novas agências e empresas estatais; buscou-se instaurar o universalismo de procedimentos, principalmente através de tentativas de reforma do serviço público e da implantação do sistema de mérito. Estas novas gramáticas modernizantes interagiram com uma antiga, o clientelismo, que foi traduzido para as instituições formais por meio da operação de um sistema político que beneficiava os grupos locais e estaduais remanescentes do período altamente descentralizado da República Velha. (NUNES, 1997, p.47) A implantação da tipologia burocrática na Administração Pública brasileira não impediu a reprodução de velhas práticas e a institucionalização de novas no Brasil. Nunes (1997) mostra que esse processo pode ser visualizado no período que vai de 1930 a Nele Nunes (1997), afirma que foram estabelecidos quatro grandes padrões institucionais que disciplinaram essa relação, por meio de quatro gramáticas modernizantes conhecidas como: clientelismo, corporativismo, insulamento burocrático e universalismo de procedimentos. Combinadas de formas diversas ao longo do tempo, ora prevalecendo uma em detrimento e/ou conjugação com as demais, servindo de base para a ação dos aparelhos estatais junto à sociedade. O clientelismo, que pode ser vinculado à origem patrimonialista do Estado brasileiro e, portanto vigente desde os tempos do descobrimento, refere-se a mecanismos de controle de certos recursos materiais e de mediação de interesses por intermédio de relações pessoais. Ele não obedece a qualquer critério formal ou jurídico, pressuposto consentimento individual entre as pessoas sem nenhum instrumento legal condicionante. O corporativismo envolve, por outro lado, a mediação de interesses via instrumentos formalizados cujos agentes são representativos de determinadas categorias sociais diferenciadas reconhecidas ou até mesmo criadas pelo Estado. Os arranjos do corporativismo passam pela organização horizontal de determinadas categorias sociais que são diferenciadas entre si e que possuem determinantes hierárquicos e formais. Ele constitui uma forma de intermediação pelo Estado de interesses distintos entre empresários e trabalhadores e objetiva a eliminação ou a antecipação dos conflitos em uma sociedade de classes. O universalismo de procedimentos refere-se ao conjunto de regras de ação que garantem a impessoalidade, isto é, baseia-se no principio de igualdade de tratamento dos cidadãos perante a lei. Já o insulamento burocrático refere-se à definição de instrumentos que promovam certa 72

79 Novos Rumos para a Gestão Pública proteção do núcleo técnico do Estado, ou, ainda, certo distanciamento do técnico em relação à política, em busca de evitar a interferência da sociedade civil nas ações estatais. O plano nacional de desburocratização, da década de 1980, foi um novo impulso militar reformista que visava à revitalização das organizações do Estado (BELTRÃO, 1984). Com melhoria e simplificação dos processos administrativos, promoção da eficiência e foco no usuário cidadão. O paradigma gerencial passa a ser perseguido, com a adoção de estratégias de melhor prestação de serviço ao cidadão. O modelo burocrático weberiano passou a sofrer fortes críticas com o desenvolvimento de novos modelos organizacionais para a administração, no final do século XX. Os críticos argumentavam que a organização burocrática era ineficiente, vagarosa, autocentrada e afastada das necessidades dos cidadãos. A última reforma administrativa do aparelho do Estado segundo Bresser Pereira (2000) emergiu como resposta às disfunções típicas das organizações burocráticas do setor público, como: centralização, rigidez de procedimentos e padronizações, apego as regras e reduzida orientação por resultados. Bresser Pereira (2000) acredita que a burocracia é uma barreira para a democracia plural, por ser centralizadora e por pressupor ser a garantia da racionalidade absoluta. A reforma institucional, de cunho gerencialista, orientou-se por tornar a gestão pública mais efetiva em termos dos resultados das políticas, bem como os gestores mais responsivos perante a sociedade. Desde 2005 o Governo Federal, implementou o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública), decorrente da evolução de iniciativas voltadas à missão de contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos ao cidadão e o aumento da competitividade do Brasil.A grande inovação deste programa foi incentivo a criação de uma rede de compartilhamento federativo de conhecimentos e soluções para a gestão pública brasileira.o ponto nodal deste programa é alcançar uma mudança cultural na Administração Pública. A questão crucial nesta análise é como promover a mudança cultural da Administração Pública e como introduzir valores republicanos, em que o interesse público esteja em primeiro lugar? 2. Novas formas de Recrutamento e Seleção Primeiramente para mudar a cultura administrativa é preciso transformar as pessoas inseridas neste contexto. A análise da gestão pública brasileira tem dado excessiva ênfase à herança histórica e as raízes culturais do patrimonialismo português. A Administração Pública brasileira sempre foi refém de práticas globalizantes de gestão de recursos humanos (GRH). É claro que devemos ser abertos a parcerias e cooperação. As influências das reformas na Administração Pública baseada nos pressupostos da Nova Gestão Pública (NGP) transformaram alguns sistemas de gestão de recursos humanos regulatórios e reativos em sistemas estratégicos e proativos. Porém, precisamos encontrar soluções inovadoras para velhos e novos problemas ou desafios para o século XXI. O desafio do novo milênio na Administração Pública é como mudar as práticas e políticas de GRH no setor público para melhorar o atendimento ao cidadão? Um problema a ser enfrentado é a deficiência de planejamento do dimensionamento da força de trabalho necessária a proporcionar um melhor atendimento ao público com respostas mais rápidas e eficazes. Isto faz que algumas organizações permaneçam sem concursos públicos por muito tempo. As vagas são liberadas após um longo período, gerando dificuldades de transferência de conhecimento entre servidores antigos e novos e de manutenção de um contingente equilibrado de força de trabalho ao longo do tempo. Existem também problemas na forma de recrutamento de funcionários qualificados para o setor público. No Brasil o ingresso no setor público ocorre através de concursos, por meio de provas, ou provas e comprovação de titulação acadêmica. Como consequência deste fato se proliferaram diversos cursos preparatórios para ingresso na carreira pública. Atualmente são publicados diversos livros que prometem oferecer a fórmula mágica para entrar na carreira pública através de dicas de como passar em concurso público. Existem também vários sites na internet que fornecem informações sobre concursos abertos, divulgam editais, provas de concursos anteriores e diversas matérias a respeito de concursos públicos no Brasil. A cada dia aparecem mais jornais e revistas especializadas em concursos públicos. Já existem até feiras especializadas em concursos públicos, onde são oferecidas palestras e as editoras expõem seus livros. Desde a década de 1990 até os dias atuais o Brasil criou um nicho de mercador promissor entorno dos concursos públicos. A suposta segurança e estabilidade no emprego; a oportunidade de ganhar um salário acima da média nacional; e o prestígio social atribuído ao funcionário público 73

80 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 tem atraído milhares de candidatos às vagas de concursos públicos. Numa ordem social hierárquica, ser da classe média confere um grau de respeitabilidade e reconhecimento. Mas será que estes concursos têm suprido as organizações com profissionais com conhecimentos e as habilidades necessárias ao desempenho de serviços públicos? É importante qualificar previamente as necessidades, definindo as competências requeridas. É preciso fugir das avaliações estritas de conhecimento e buscar novos instrumentos para aferir o perfil dos candidatos, valorizando o raciocínio e a capacidade de interpretar, posicionar-se e resolver problemas. O interessante é que a Administração Pública pudesse dá um peso menor a titulações que são influenciadas pela cultura bacharelesca no Brasil e criasse um método de avaliação que enfatizasse os estudos de casos, questões discursivas e interpretativas e métodos em que se pudesse avaliar não somente o conhecimento técnico, mas capacidade de resolver problemas, de aprender rapidamente, a visão estratégica, a capacidade de negociar e atuar em rede. Como formar de exemplificar um processo inovativo na Administração Pública, poderíamos ter a seleção unificada de profissionais que compõem o quadro das agências reguladoras. Elas poderiam realizar um convênio para a seleção de novos profissionais. A primeira etapa poderia constar de provas que avaliassem a dimensão humana (ciência política, administração pública, políticas públicas, atualidades, língua portuguesa e redação). Os classificados na primeira avaliação, após nota de corte estipulada, disputariam a segunda etapa do processo seletivo. Deste modo os candidatos escolheriam a agência reguladora e a especialidade que desejassem trabalhar de acordo com suas respectivas formações. Nesta fase os candidatos fariam uma prova de caráter técnico de acordo com suas respectivas áreas. Este processo unificado além de gerar economia para administração selecionaria candidatos com uma visão multidisciplinar e, além disto, preparados para enfrentar questões da administração pública que não são somente técnicas. Precisamos também investir no processo de ambientação e capacitação pós-concurso preparando os candidatos para ocuparem setores na organização de acordo com suas habilidades, conhecimentos e atitudes. 3. O excesso de formalismo e os entraves a inovação A Administração Pública também precisa se preocupar com o desenvolvimento profissional de seu quadro. A Administração Pública precisa ter clareza sobre o que espera de seus quadros em geral. É preciso melhorar também a capacidade de identificação e profissionalização de servidores públicos com potencial para se tornarem gestores de alto nível, preparando-os para tanto. Isso pressupõe profissionais generalistas, inovadores, empreendedores, participativos, com comportamento ético, e elevada qualificação. Entretanto, a cultura administrativa brasileira ainda está permeada pelas estruturas patrimonialistas; amiguismo e compadrio são manifestações arraigadas dessa particularidade. Isto ocasiona nepotismo em detrimento de pessoas mais qualificadas, especialmente no que diz respeito à nomeação de cargos. Geralmente os valores comportamentais do administrador público tende a refletir uma visão de poder. De um modo geral as decisões na Administração Pública são hierárquicas e autocentradas, fluem do topo, a propensão para delegar é bastante rara. Esta estrutura perversa desestimula o empreendorismo e a inovação. Vale muitas vezes à máxima quem não faz, não erra, e quem não erra, não pode ser penalizado. Quem empreende e às vezes erra, trabalha muito mais e às vezes é chamado a prestar esclarecimentos aos órgãos de controle. As análises clássicas de Merton (1949), explicam as disfunções da burocracia associadas a deficiências como: excesso de papelada, rigidez regulatória, falta de iniciativa, sigilo, e tudo que distorce um modelo racional e eficiente. Esta patologia burocrática provoca disfunções na racionalidade administrativa, o formalismo excessivo, que se reflete no excesso de papelório e o legalismo das práticas administrativas provocam consequências imprevistas. As normas e regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. Passam a ser absolutas e prioritárias. Não há espaço para a flexibilidade, mesmo as normas que não se adéquam mais ao modelo da organização se tornam sagradas. Um sistema como este em um mundo de mudança contínua torna praticamente impossível a racionalidade e eficiência. A lei poderia definir de modo genérico os objetivos e os meios, e sua especificação depender necessariamente de uma tomada de decisão caso a caso. As disfunções da burocracia geralmente são utilizadas como um mecanismo para justificar a lentidão das resoluções dos problemas. A lei regula praticamente todos os aspectos da burocracia administrativa, a missão, meios e modus operandi são prescritos explicitamente por lei; os administradores públicos têm que certificar cada ação ou plano antes de 74

81 Novos Rumos para a Gestão Pública agir, se não existe previsão legal a tendência é pela inação pelo medo de ser responsabilizado por fazer algo que não estava contido na lei. É necessário também que o gestor público entenda que ele não possui o monopólio sobre os problemas públicos. Assuntos públicos devem ser construídos em conjunto com a sociedade. Os gestores públicos devem compreender que assuntos públicos não podem ser governados de modo autárquico pelas instituições públicas. Qualquer reforma administrativa envolve tanto mudanças estruturais como de valores. Portanto, o trato da cultura administrativa é o principal elemento na dinâmica de mudança. A aplicação de reformas por imitação não resolve o problema da Administração Pública no Brasil. Como formar gestores que estão mais preocupados com o descumprimento de algum aspecto legal, com o medo de errar e consequentemente serem responsabilizado?como formar gestores de alto nível em uma ambiente em que cargos de alta complexidade são preenchidos pela cultura do compadrio? 4. Carreiras horizontais e transversais Outro contexto que merece reflexão é a distribuição da força de trabalho. Muitos entendem que o sistema de alocação por órgãos e a dificuldade de movimentação dificulta uma melhor distribuição, inserção e utilização dos profissionais da administração pública de acordo com suas competências. A pergunta que se faz é: deve-se continuar fragmentando as carreiras por órgão ou partir para carreiras horizontais ou transversais?a carreira horizontal é aquela que possibilita a atuação em diversas organizações, porém sempre na área ou setor correspondente as competências da carreira, como é o caso na carreira de Analista de Planejamento e Orçamento - APO. Já uma carreira transversal possibilita a atuação em diversos órgãos, em princípio em qualquer área ou setor, como é o caso na carreira de Especialista em Políticas e Gestão Governamental. O Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental EPPGG, mais conhecido como gestor governamental, desempenha atividades de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, assim como de direção e assessoramento em escalões superiores da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Uma das características distintivas da carreira é a possibilidade de movimentação de seus membros entre os diversos órgãos e entidades. Isso possibilita uma ampla distribuição dos EPPGG, formando uma rede de atuação abrangente e permitindo a cada um dos gestores trilharem uma trajetória profissional diferenciada. É responsabilidade da Secretaria de Gestão coordenar a definição da unidade de exercício dos gestores e autorizar suas movimentações; definir os termos do concurso e o conteúdo do curso de formação; acompanhar a inserção dos EPPGG durante o estágio probatório; formular os programas de desenvolvimento profissional; e supervisionar as normas para fins de progressão e promoção dos gestores. 5. Conclusão Pensar a administração pública a partir do referencial republicano significa compreender como responder e atender as novas demandas por mais e melhores serviços públicos através da melhor capacitação técnica dos servidores e da ampliação da capacidade de implementação de políticas públicas, que ainda se mostra ineficiente em um cenário de crescimento de demandas. Neste processo de reconstrução de uma Administração Pública Republicana a participação dos cidadãos é de vital importância. Neste novo movimento de republicanismos, precisamos superar a concepção de Carvalho (1987), de um povo bestializado, por falta de uma organização e apatia política pela sociedade, após a conquista da República. Faz-se necessário a partir destas reflexões a construção de alternativas para conjugar essa nova governança pública, em ambiente democrático, com uma gestão orientada para resultados, fazendo usos de novas ferramentas gerenciais. O gestor público não pode pensar a administração como simplesmente a utilização de métodos para alcance de resultados, the one best way (a única melhor maneira). Estruturas organizacionais com um receituário pré-formatado e imposto de cima para baixo, e prontas para serem utilizadas como um modelo por quaisquer organizações não são a melhor forma de solucionar os problemas organizacionais. É preciso associar a perspectiva da política nas organizações, em contraposição ao tecnicismo. Esta perspectiva da ênfase a questão dos conflitos de interesse entre grupos nas organizações. Percebe-se então que os ambientes intra e interorganizacionais são dotados de grandes incertezas. Existem coalizões que disputam, entre si, processos de escolha decisória, apoiadas em exercícios de relação de poder. É necessário entendermos que a Administração 75

82 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 Pública é uma organização com grupos dotados de interesses divergentes em busca do controle das decisões. Por isto, a administração vista como prática social atua de forma que procedimentos, métodos e técnicas sejam executados e manejados de forma apropriada por atores sociais tomando como base a consciência que eles detêm sobre os procedimentos de uma ação. O tripé técnica; conflitos políticos grupais e estruturais devem atuar em conjunto integrando em seu bojo, questões inerentes à técnica e aos dilemas éticos e políticos aos quais as organizações e os seus membros são submetidos no dia a dia. 6. Bibliografia AZEVEDO, Fernando de. A cultura brasileira. 4. ed. Brasília: Universidade de Brasília, BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de Disponível em: < constituicao/constitui%c3%a7ao.htm>. Acesso em: 5 out Decreto n , de 23 de fevereiro de Institui o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização GESPÚBLICA e o Comitê Gestor do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, e dá outras providências. Disponível em: < D5378.htm>. Acesso em: 5 out Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter (Org.). Reforma do Estado e Administração Pública gerencial. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, p FAORO, Raimundo. Os donos do poder: a formação do patronato brasileiro. 3. ed. rev. São Paulo: Globo, p. MERTON, R.F. Social theory and social structure.new York: Free Press of Glencoe,1949. NUNES, Edson. A gramática política do Brasil: clientelismo e insulamento burocrático. Rio de Janeiro: Jorge Zahar; Brasília: ENAP, p. WEBER, Max. Economia y sociedad: esbozo de uma sociologia comprensiva. México: Fondo de Cultura, p. CARVALHO, José Murilo de. Os bestializados: o Rio de Janeiro e a República que não foi. São Paulo, Companhia das Letras, 1987 Autorização de Publicação: Autorizo à Coordenação dos Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública a divulgar amplamente este artigo intitulado, Alternativas para uma nova governança pública em ambiente democrático, do qual sou ator, no formato e na fonte disponibilizado no processo de convocatória, no site e em publicações específicas dos Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública. Currículo Resumido: O autor é graduado em ciências sociais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ e possui Especialização em Políticas Públicas pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ. É integrante da carreira de Técnico em Regulação de Petróleo e Derivados, Álcool Combustível e Gás Natural da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, e atualmente ocupa o cargo comissionado técnico, código CCT - I, de Assessor Técnico I Endereço: Av. Rio Branco, 65/19ª Andar Centro Rio de Janeiro/RJ - CEP: Brasil - Tel: +55 (21) Fax: +55 (21) Cel: (21) cfsilva@anp.gov.br 76

83 Novos Rumos para a Gestão Pública Inovação Gerencial em Governos Subnacionais: a Experiência da Prefeitura Municipal de Vitória Eduardo José Grin 1 Descentralização, relações intergovernamentais e gestão local: revisando a literatura. Embora a literatura enfatize o caráter errático da descentralização (Arretche, 1996; Souza, 1999), pouco se duvida que esta seja irreversível para organizar as relações intergovernamentais e a provisão de políticas públicas, no Brasil, para os governos subnacionais. Contudo, a literatura sobre descentralização pouco analisa a modernização da gestão no governo local como suporte à eficiência política e institucional. Desse modo, esse artigo buscará cotejar essa discussão, com aquela que trata da modernização da administração pública, para apresentar a experiência do modelo de gestão implantado na Prefeitura Municipal de Vitória a partir de O artigo argumenta em favor da importância da gestão governamental para planejar, executar e avaliar políticas públicas em nível local. O gerenciamento será analisado como um meio de ampliar as capacidades organizacionais para governos locais atingirem suas metas políticas. 2 Inicialmente reviso a bibliografia sobre descentralização para verificar como a modernização gerencial pode ser inserida na visão dos autores analisados. Autores como (Abrucio, 2005; Souza, 2005; Kugelmas e Sola, 1999) argumentam que, no Brasil, a descentralização e as relações intergovernamentais se deparam com precárias estruturas administrativas municipais, sobretudo limitações institucionais e financeiras que dificultariam aos municípios assumirem encargos. Segundo Abrucio (2005:7), a coordenação federativa pode realizar-se, em primeiro lugar, por meio de regras legais que obriguem os atores a compartilhar decisões e tarefas definição de competências no terreno das políticas públicas, por exemplo. Para implantar essa atuação coordenada em nível intergovernamental, presume-se que os governos municipais devam ter capacidade técnica para qualificar a relação com o nível federal e para formular e executar os programas, o que demanda modernizar sua gestão do ponto de vista político e técnico. Coordenar atividades descentralizadas e problemas comuns entre esferas de governo demandam novos arranjos institucionais que incidem sobre o pacto federativo (AFFONSO, 2000; SOUZA, 2002). No Brasil, onde a descentralização se baseia em competências comuns entre as três esferas de governo, as relações intergovernamentais não podem ser compreendidas apenas no âmbito administrativo, pois dizem respeito aos vínculos federativos de ordem política. Por isso, as capacidades institucionais municipais incidem e são influenciadas pelas relações intergovernamentais. No Brasil, as características do federalismo definem os contornos das relações entre o poder federal e os municípios, e mesmo que estes tenham mais autonomia decisória sobre algumas políticas sociais, há uma permanente negociação para definir níveis de responsabilidade entre esferas de governo (ALMEIDA, s/d; 2005). Conforme Rodden (2005:11), o federalismo significa que para algum grau de subconjunto das decisões ou atividades do governo central, torna-se necessário obter o consentimento ou a cooperação ativa das unidades subnacionais. Entendo que a autoridade compartilhada sobre atribuições requer, nos municípios, capacidades gerenciais para que sejam mais bem executadas, sendo essa uma condição necessária para qualificar a descentralização e o federalismo cooperativo. Segundo (Souza, 2005; Almeida, s/d), a Constituição de 1988 fortaleceu os municípios, vis-à-vis os estados, ao conceder-lhes maior autonomia administrativa para gerir e implantar políticas federais. E, sendo os municípios os provedores de serviços sociais, a modernização gerencial se insere na sua agenda de forma crescente e pode cumprir um importante papel para a eficácia das políticas. Por isso, a redefinição do papel dos governos locais tem sido acompanhada também por inovações na gestão administrativa stricto sensu (FARAH, 2006:70). Para Arretche (1999) e Souza (2004), o desenho institucional das políticas sociais é outra variável que incentiva ou constrange a descentralização. As estratégias indutivas do governo federal visando delegar a implementação para os municípios exemplificam esse processo, mas limitações administrativas e financeiras dos municípios também influenciam a decisão de assumir novas responsabilidades. Por isso, para Arretche (1996:18), devem ser criados incentivos ao comportamento responsável por parte dos governos que, segundo penso, suscitam modernizar a gestão municipal para proverem serviços eficientemente. A capacidade administrativa tem peso determinante na descentralização, pois define como os municípios usam seus recursos na gestão de políticas públicas (ARRETCHE, 1999). Nesse contexto, a modernização da gestão ajuda os governos locais a definirem a forma, o ritmo e o escopo de responsabilização em relação à descentralização de políticas. Sobretudo, diante do caráter errático (Arretche, 1996) desordenado 77

84 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 e inconstante (Souza, 1999) da descentralização, mais ainda os governos locais devem qualificar sua gestão para responder às demandas desse processo. Melhorar a gestão local depende de decisões políticas e técnicas dos governos municipais, embora programas federais visando modernizar os governos locais podem criar um ambiente institucional mais favorável ao repasse de atribuições em condições administrativas mais adequadas. Mas os programas em nível federal, como o PNAFM ou o PMAT, têm resultados fracos. 3 Segundo Vignoli (2009), até 2009, por exemplo, somente 68 Prefeituras integravam o PNAFM, basicamente cidades grandes e médias. Para Abrucio (2005), visando melhorar a coordenação federativa, o governo federal deveria auxiliar os municípios a criarem capacidades administrativas para que as burocracias interajam com mais eficiência junto aos seus pares nos governos estadual e federal. Assim, a capacidade dos municípios em formular e implementar políticas, e seu desenvolvimento institucional, tem sido questões centrais para avaliar a efetividade da descentralização (SPINK et alii, 2008). Segundo Melo (1996), um efeito perverso da descentralização reside em burocracias locais sem capacidade institucional para prover serviços, o que demanda melhorar essa performance criando uma cultura gerencial assentada na qualidade técnica e democratização dos processos decisórios. A teoria organizacional contemporânea também aponta para a emergência de um paradigma pós-burocrático, que enfatiza estruturas horizontalizadas e cooperativas de governance em lugar de estruturas hierarquizadas (MELO, 1996:11). Nos governos subnacionais, sua capacidade está sendo significativamente melhorada com os avanços na modernização da performance da burocracia, incluindo a adoção de novas técnicas (SPINK et alii, 2008:264). Mas estas inovações não podem se basear em comandos hierárquicos tradicionais (Souza, 2002), pois recursos de ordem política, como negociação, devem substituir regras de submissão entre os atores governamentais. Portanto, o modelo de gestão deve instituir mecanismos de controle entre o principal (a direção política e técnica) e o agent (a burocracia) criando accountability administrativa por meio de fóruns coletivos de gestão, responsabilização por resultados e transparência de informações. Sobre a modernização do Estado, Souza & Carvalho (1999) concordam ser necessário rever os paradigmas organizacionais. Para os fins desse artigo aproveito uma citação das autoras na análise das reformas de segunda geração do setor público 4 : as propostas despolitizam a administração pública (...) e se baseiam em premissas ideológicas que elevam a importância da gerência e a distinguem da política, vista como um entrave à eficiência (SOUZA & CARVALHO, 1999:194). Contrariamente a essa visão, defendo que a gestão governamental deve, de forma institucionalizada, aproximar administração e política. Na análise do caso de Vitória apresentarei os fóruns coletivos organizados conforme essa premissa. Segundo Farah (2001), outra mudança significativa no desenho de políticas sociais implementadas por governos locais consiste em promover ações integradas, dirigidas a um mesmo público-alvo. Esta perspectiva leva a superar a fragmentação político-institucional ao procurar coordenar a ação de diversas secretarias e órgãos, cuja ação até então era segmentada ou justaposta, com perda de eficiência e de efetividade das políticas (FARAH, 2001:132). Mais adiante, ao analisar o modelo de gestão em Vitória ver-se-á como essa concepção foi implantada. Mas, para Souza & Carvalho (1999), até o final dos anos 90, a descentralização vertical dos serviços sociais não mereceu atenção no projeto de reforma do Estado, apesar de seus efeitos para a esfera local e seus objetivos como efetividade, universalização e democratização dos serviços públicos. Mesmo aumentando suas responsabilidades com a descentralização, os municípios não foram incluídos na reforma do Estado. Ainda que políticas federais descentralizadas fossem coordenadas pelos ministérios setoriais, o plano político-administrativo das relações entre esferas de governo não ensejou a modernização da gestão local. A reforma do Estado priorizou as funções de regulação e coordenação em nível federal e deixou um caminho aberto à inovação gerencial no plano local. Assim, é preciso considerar que carências de ordem financeira estão comumente associadas a carências de capacitação técnico-administrativas, acentuadas (...) com a desativação ou redução do apoio institucional da União e dos estados aos governos locais (SOUZA & CARVALHO, 1999:204). Para tanto, a falta de capacitação das unidades subnacionais para assumir novos encargos... (Affonso, 2000:129) deve estar na ordem do dia dos governos locais. Esta visão é reiterada, pois dada a inexistência de uma estratégia geral de descentralização (...) não existiu uma correspondência necessária entre distribuição de encargos e receitas, fazendo com que alguns estados e municípios não consigam arcar com as novas atribuições (AFFONSO, 2000:137). Fica novamente ressaltada a importância da gestão municipal para responder à inadequação entre encargos assumidos e limites, nesse caso, fiscais, 78

85 Novos Rumos para a Gestão Pública pois conforme Afonso & Araújo (2001), as cidades assim podem contribuir para aprimorar o federalismo fiscal brasileiro. O desenvolvimento gerencial municipal, e sua interface com a descentralização, também é abordado por Nogueira (1997) enfatizando que gestores públicos devem adquirir outra cultura gerencial que promova a gestão cooperativa e a colaboração institucional. Para o autor, política e gestão devem integrar o desenvolvimento institucional dos governos locais num contexto em que a descentralização de políticas demanda inovação administrativa. O novo paradigma gerencial deve encarar seriamente o desafio da qualificação, aprimorar sua capacidade técnico-política de conhecer criticamente o mundo, governá-lo e transformá-lo. (...) O êxito do processo de descentralização participativa (...) encontra aqui seu verdadeiro ponto de inflexão (NOGUEIRA, 1997:19). A experiência de Vitória, doravante chamada PMV, se insere nesse cenário políticoinstitucional, visando organizar o modelo de gestão, qualificar o funcionamento de governo e inovar a cultura político-gerencial ao democratizar os processos decisórios internos, cujas premissas teóricas se discute a seguir. 3. Política e gestão na organização governamental Para Crozier (1989), a administração pública pode aproximar política e gestão, desenvolvendo um aprendizado institucional que enfrente a: a) separação entre planejamento (política) e execução (administração); b) comunicação entre unidades administrativas buscando romper a tensão entre os feudos internos; e c) criação de fontes de renovação intelectual. Requer-se alterar o padrão organizacional em que as lideranças definem políticas e a tecnocracia coordena processos burocráticos, isolando a dimensão política. Como a administração é uma máquina de tomada de decisões, pede-se um modelo de preparação e avaliação de decisões distintos do tipo comando e controle. Deve-se construir um ambiente de aprendizagem e mais horizontal na relação entre unidades organizacionais. reduzindo a imposição de regras para fortalecer o desenvolvimento intelectual na solução de problemas (CROZIER, 1983). Esta mudança na coordenação das políticas e de atores visa substituir o comando centralizado em que os dirigentes regulamentam tudo. O processo de gestão deve afastar-se do modelo impessoal, estável, previsível e normatizado em favor de outro mais personalizado, instável, imprevisível e aberto às possibilidades das interações político-administrativas (CROZIER, 1989). Esse raciocínio ajuda a compreender o sistema decisório adotado na PMV, amparado em fóruns coletivos de gestão. Neste sistema decisório, um novo profissional da política deve integrar os núcleos centrais do governo para qualificar a gestão estratégica (DROR, 1999). Quanto mais complexa uma organização, menos pode se contentar apenas com a aplicação de seu regulamento, mais ela precisa contar com a cooperação de seu pessoal e mais deve obter a participação consciente em busca de objetivos comuns (CROZIER, 1983:86). A participação pode gerar democracia e cooperação na busca de objetivos comuns e decisões coletivas; além de um aprendizado cooperativo que estimule a participação efetiva na formulação política (CROZIER, 1983). Assim, organizar células de preparação de decisões junto às lideranças qualifica a gestão da política e seu embasamento técnico (Crozier, 1989), como ocorreu nos fóruns de gestão na PMV e o aprendizado cooperativo entre a alta direção política do governo e o corpo gerencial. Novas formas de relacionamento entre política e gestão devem aproximar o processo gerencial e decisório, via uma rede de unidades internas reforçadoras da cooperação, ao invés dos vínculos de subordinação (AGUILLAR, 2007). Uma participação baseada no diálogo e na negociação pode democratizar o debate interno, distintamente das estruturas internas de poder departamentalizadas (BRUGÉ, 2004). O modelo de gestão da PMV orientou-se por essas premissas visando constituir capacidades gerenciais, baseado em estruturas coletivas para descentralizar o gerenciamento governamental. O funcionamento dos Comitês Gestores e Temáticos, que será apresentada adiante, é um exemplo dessa concepção que contribuiu para legitimar estes espaços decisórios internos, ademais de democratizar a gestão. Buscou-se substituir um modelo organizacional com normas centralizadas por outro sustentado em mais accountability administrativa (Garnier, 2004). A seguir discuto como essas premissas foram compreendidas na implantação do modelo de gestão da PMV. 79

86 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano A construção do modelo de gestão e as atividades iniciais A qualificação da gestão governamental constava do Programa de Governo desde a campanha eleitoral em Destacava-se ser necessário empreender a gestão pública [promovendo] a articulação das diferentes áreas de governo, identificando os pontos de contato nos diversos projetos e integrando e sensibilizando as equipes de trabalho para que, desta forma, sejam priorizadas as políticas sociais (COLIGAÇÃO VITÓRIA DE TODAS AS CORES, 2004:1). Em outra passagem, se dizia que (...) é preciso investir em programas integrados, ou seja, articular as ações das secretarias que atuam em áreas que buscam combater os problemas sociais mais elementares, como a fome, as condições de moradia desumanas, o desemprego, a violência urbana, a dificuldade de universalização do acesso a saúde e ao ensino de qualidades, etc. Para garantir esta visão de desenvolvimento, é necessário o envolvimento multidisciplinar e interinstitucional dos órgãos públicos (COLIGAÇÃO VITÓRIA DE TODAS AS CORES, 2004:2). Desde o início do governo, tratou-se de elaborar o Planejamento Estratégico e as prioridades do período , visando cumprir dois objetivos: a) político: legitimar o planejamento com base em ampla discussão nas instâncias internas; b) gerencial: lançar as bases da gestão participativa e intersetorial (FARAH, 2001). O planejamento foi elaborado conforme o seguinte roteiro metodológico: 1. Elaboração das Definições Estratégicas e dos programas priorizados pelas Secretarias; 2. Realização de consultas com a sociedade civil (movimento social e sindical, partidos políticos etc.); 3. Realização do seminário de planejamento que definiu, com base nas consultas externas e internas e nas definições políticas de governo, os programas prioritários que deveriam detalhar seus projetos (atividades, metas, valores financeiros e cronograma); 4. Organização de Comitês de Gestão nos órgãos, formado por sua direção política e técnica (secretários e diretores), responsáveis por planejar e gerir os programas setoriais; 5. Sistematização e detalhamento dos programas estratégicos de governo; 6. Organização de programas intersetoriais em Comitês Temáticos (fóruns formados por secretários dos órgãos com afinidade em um campo comum de ação). Estruturaram-se quatro comitês: Gestão Administrativa, Políticas Sociais, Desenvolvimento Urbano e Desenvolvimento Econômico e Social; 7. Validação do Planejamento Estratégico junto aos Secretários Municipais e; 8. Apresentação do Planejamento Estratégico para a Câmara Municipal, Gerentes/PMV, sociedade civil e servidores (Caderno de Apresentação do Planejamento Estratégico, maio de 2005). O planejamento incentivou a intersetorialidade para evitar a fragmentação das políticas públicas e a duplicação de esforços para uma mesma finalidade. Concluído o planejamento, buscou-se estruturar o modelo de gestão como suporte organizacional aos programas. Conforme o Caderno de Apresentação do Planejamento (2005), será um grande avanço que o governo estará incorporando à administração municipal: um modelo de gerenciamento organizado a partir do trabalho coletivo, democrático e participativo, transparente e reforçador da intersetorialidade e focado nos programas prioritários da gestão. Segundo Melo (1996), uma forma de governance mais horizontalizada, cujas dificuldades iniciais para organizar os fóruns coletivos de gestão foram: 1. A existência de visões departamentalizadas do tipo comando controle, pouco afinadas com a democratização do processo decisório; 2. Ausência de uma dinâmica de trabalho coletivo que fortalecesse a cultura de aprendizado institucional em oposição aos modelos hierarquizados (SOUZA, 2002); 3. Dinâmica desigual de funcionamento dos fóruns, bem como da presença de órgãos e da alta direção política nas suas atividades; 4. Dificuldade de comunicação interna diante da visão tradicional dos órgãos atuarem isoladamente para não perderem poder e; 5. Um modelo de gestão pouco estruturado e com o planejamento de governo não organizado em torno de prioridades integradas e intersetoriais. O desafio foi organizar a agenda de governo e sua dinâmica política e técnica de gestão, buscando: a) ampliar as capacidades administrativas, considerando a realidade em vigor da descentralização de políticas federais, conforme Kugelmas (1999) e Abrucio (2005); b) modificar a cultura técnico-política da administração pública (NOGUEIRA, 1997). Apresentar essa estrutura política e organizacional será o tema da próxima seção. 80

87 Novos Rumos para a Gestão Pública 4. Estrutura política e organizacional do modelo de gestão O modelo de gestão foi organizado em torno de fóruns coletivos formados pela alta direção política do governo e dos órgãos e sua apresentação se baseia em (GRIN, 2007): 1. Organização de fóruns gerais: coletivos responsáveis pela gestão estratégica que, além da Coordenação de Governo e Secretariado, eram: 1. Comitê de Gestão Estratégica do Governo, composto pela Secretaria de Gestão Estratégica (SEGES), Coordenadores dos Comitês Temáticos e o Prefeito. Cabia a esse Comitê a governança geral, a condução política do planejamento de governo e do modelo de gestão e; 2. Comitê Executivo da Gestão Governamental formado pela SEGES e Secretarias Executivas (unidades internas coordenadoras da gestão nos órgãos). Esse fórum monitorava o planejamento e a gestão nos órgãos, ademais de estimular o aprendizado cooperativo em âmbito político e técnico de forma solidária e intersetorial. 2. Organização por área de atuação (Comitês Gestores): fórum de gestão nos órgãos formado pelo titular e cargos-chave de direção política e técnica, visando organizar um modelo decisório mais horizontal entre as unidades internas e menos hierarquizado entre a liderança política e a gestão técnica. O objetivo era construir um processo decisório distinto do tipo comando hierarquizado com as seguintes atribuições: 1. Apoiar a gestão descentralizada, com delegação e ampliação da responsabilidade política e técnica; 2. Gerenciamento do planejamento estratégico: programas e projetos específicos das áreas, dos projetos que compunham um programa compartilhado (coordenados por um órgão, mas estruturado em torno de metas comuns visando sua execução integrada) e dos indicadores de avaliação. 3. Organização integrada de áreas com afinidade temática (Comitês Temáticos): fóruns temáticos (Comitês de Políticas Sociais, Comitê de Gestão Administrativa, Comitê de Desenvolvimento Econômico e Social e Comitê de Desenvolvimento Urbano) reunindo órgãos que poderiam atuar de forma integrada por sua afinidade. Buscou-se romper a cultura da fragmentação administrativa e da baixa integração entre as áreas. Os programas integrados eram mais abrangentes (mais experiências afins atuando conjuntamente) e otimizaram os recursos financeiros, tecnológicos e humanos. Os Comitês Temáticos desenvolveram uma pedagogia coletiva para educar a direção política do governo, particularmente os titulares dos órgãos, a compreenderem os limites de ações isoladas. Por isso, os Comitês Temáticos identificavam problemas cuja solução fosse mais bem respondida pelo planejamento integrado. Este sistema coletivo de gestão transversal e participativa democratizou o debate interno ao incorporar elementos de natureza política como o diálogo e a negociação (SOUZA, 2002), com base nas seguintes atribuições: 1. Diagnosticar problemas que exigem atuação intersetorial e focado nos programas estratégicos do governo; 2. Formular, coordenar e avaliar programas integrados entre os órgãos e; 3. Fortalecer a cultura de atuação integrada (racionalizar despesas, pois o federalismo fiscal brasileiro requer, segundo Afonso & Araújo (2001), soluções locais que ajustem as ações aos recursos disponíveis). Integrar os Comitês Temáticos e os Comitês Gestores setoriais foi fundamental para o modelo de gestão, pois o fluxo de informação entre as unidades com afinidade temática permitiu a integração funcional com a integração em um campo comum de assuntos. Assim ampliou-se a comunicação horizontal entre os órgãos para reduzir os feudos internos, e construiu-se um relacionamento cooperativo entre política e gestão para modificar a cultura político-institucional de fragmentação administrativa por meio de: 1. Reuniões dos Comitês Gestores para tratar dos projetos setoriais que compunham os programas integrados, cuja avaliação era debatida no Comitê Temático; 2. Deliberação dos Comitês Temáticos, pois as ações de cada programa, cuja responsabilidade era dos órgãos, formavam sua concepção integrada e as definições adotadas retornavam para a Secretaria específica implementar ações corretivas e; 3. Criação de um fluxo integrando Comitês Gestores e Comitês Temáticos em torno de responsabilidades pactuadas nas ações qualificou a gestão funcional e intersetorial para formular e gerir políticas públicas (SPINK et alii, 2008). 4. Organização da estrutura de coordenação gerencial e política, quando se criou a Secretaria de Gestão Estratégica (SEGES) para monitorar e avaliar o planejamento estratégico descentralizado nas áreas. Sua função era de assessoria: 81

88 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano Assessorias Temáticas: assessores que acompanhavam os comitês temáticos e as secretarias para: a) organizar, juntamente com o Coordenador, as reuniões dos fóruns temáticos e a implementação das decisões junto aos responsáveis pelos projetos; b) subsidiar as reuniões de Secretariado e o debate dos programas; c) acompanhar reuniões dos Comitês Gestores das áreas afins com o Comitê Temático (por exemplo, nos órgãos que compõem o Comitê de Políticas Sociais) visando garantir unidade técnica e política do debate e integrar os assuntos nos comitês gestores; d) monitorar o modelo de gestão; e) verificar com o secretário executivo dos órgãos o status dos programas e ações e; f) analisar os programas com os seus responsáveis. Estas células de preparação de decisões qualificaram a gestão da política e seu embasamento técnico. 2. Comitê de Gestão da SEGES: fórum coletivo dessa Secretaria com a participação dos assessores temáticos para avaliar programas e o modelo de gestão, visando subsidiar o debate dos fóruns de gestão governamental. Reforçou-se a compreensão de que a capacidade gerencial requer um modelo de avaliação e monitoramento de governo. Embora essa arquitetura do modelo de gestão se aplicasse a todo governo como uma forma de inovação administrativa stricto sensu, houve órgãos e comitês temáticos em que seu funcionamento foi mais efetivo. Apresenta-se, a seguir, a experiência do Comitê de Políticas Sociais (2005/2006) para ilustrar, com esse case, a dinâmica intersetorial do modelo de gestão. 4.1 O funcionamento do Comitê Temático de Políticas Sociais Este fórum reunia as Secretarias de Educação, Saúde, Assistência Social, Cidadania e Direitos Humanos e Cidadania, Cultura, Trabalho e Geração de Renda, Esportes, Segurança Urbana e Assessoria Especial do Projeto Terra, que será apresentado a seguir. Coube a esse fórum a gestão integrada e monitoramento dos programas e projetos estratégicos de políticas sociais (que eram 17 dos 40 programas estratégicos de governo). Face à complexidade dessa agenda, se buscou organizar a gestão e a avaliação integrada dos programas da marca de governo Cuidar das Pessoas. Esta era um eixo estratégico destacando que o governo cuida das pessoas e promove o exercício da cidadania com políticas públicas integradas nos diferentes territórios da cidade, ampliando as oportunidades de inclusão social e construindo a cultura da paz. Esse Comitê se caracterizou pela regularidade de suas reuniões com a presença dos titulares dos órgãos, mesmo das secretarias mais autônomas orçamentariamente como Saúde e Educação. Os objetivos acima pautaram um dos 17 programas coordenados pelo Comitê: o Projeto Terra, que propunha, por meio da gestão participativa, intervenções sociais via políticas urbanísticas, econômicas e ambientais para a população em áreas de ocupação espontânea. Buscava-se desenvolver a inclusão social, promoção humana e a melhoria da qualidade de vida integrando à população alvo à cidade. Buscou-se constituir uma ação integrada a ser executada em onze regiões da cidade chamadas poligonais. Para ilustrar a dinâmica integrada, e sua vinculação com a estrutura política e organizacional de gestão acima descrita, a experiência da Câmara Territorial da poligonal VII Região de São Pedro será apresentada, pois se tratava de uma região cujos indicadores sociais justificavam sua priorização. Em 2006, possuía habitantes, sendo 1092 analfabetos. Em relação ao mercado de trabalho, mulheres eram consideradas chefes de família e pessoas recebiam entre um e quatro salários mínimos. Conforme a saúde pública havia problemas de gravidez na adolescência, de exploração sexual infantil, de cobertura vacinal e 633 casos de dengue entre 1999 e 2002 (os serviços públicos de rede de água, esgoto e coleta de lixo atendiam apenas 27% da população). No tocante à segurança pública registrava-se um índice de mortes violentas de 54 homicídios (especialmente entre jovens de 15 a 24 anos). (RELATÓRIO DO SEMINÁRIO DO PROJETO TERRA, 2006). Diante desses indicadores se organizou um Grupo de Trabalho formado pelos Secretários das áreas de políticas sociais e técnicos dos órgãos. Constituiu-se uma Câmara Territorial focada em questões integradoras (p. ex.: adolescentes em conflito com a lei e gravidez na adolescência) para orientar o GT. Para o enfrentamento à violência definiram-se ações integradas, pois como política pública isolada seria pouco eficaz. Compreendeu-se que a Câmara Territorial, vinculada ao Comitê de Políticas Sociais, seria um avanço, pois a intersetorialidade possibilitaria: a) unificar o diagnóstico da realidade e uma atuação mais efetiva no território; b) ampliar a visibilidade dos projetos, respeitando a integralidade no atendimento à população; c) gerar participação da sociedade civil; d) criar indicadores integrados para facilitar a avaliação e; e) organizar projetos estratégicos de inclusão social para otimizar recursos e alargar o campo de ação das políticas públicas. A Figura 1 apresenta o fluxo geral de funcionamento da Câmara Territorial em que se observa o vínculo com o Comitê de Políticas Sociais, mediado pela marca temática Cuidar das Pessoas. A vinculação política e técnica entre esses dois fóruns foi possível pela afinidade de 82

89 Novos Rumos para a Gestão Pública interesses, o que colaborou para organizar uma gestão mais horizontalizada e menos afeta ao comando e controle centralizados. A metodologia adotada se aproxima do argumento de Nogueira (1997) sobre os desafios que as prefeituras têm para implantar uma nova cultura político-gerencial diante das demandas da descentralização das políticas públicas e do desenvolvimento do novo perfil de gestor público. As políticas públicas integradas, e definidas nesse fórum, pautavam os Comitês de Gestão de quatro secretarias (SEMAS-Assistência Social, SEMUS-Saúde, SEME-Educação e SEMSU- Segurança Urbana). O desdobramento das ações transversais nos órgãos presentes nessa Câmara demandava capacidades administrativas nas áreas, sem o que a gestão intersetorial perderia em eficácia. Visando alcançar esses objetivos, a metodologia de trabalho buscou: a) construir interfaces entre as secretarias presentes na CT; b) subsidiar as decisões do Comitê de Políticas Sociais; c) otimizar recursos humanos, financeiros e organizativos via gestão intersetorial; d) estruturar ações, considerando o território, os eixos estratégicos do governo, a Marca Temática do Comitê de Políticas Sociais e o público alvo e; e) motivar a cooperação do CT em ações intersetoriais. O CT operava com: a) reuniões mensais; b) reuniões quinzenais do Grupo Executivo para elaborar sua pauta; c) avaliações trimestrais do planejamento estratégico; d) transparência interna de informações para evitar a ação de feudos (por exemplo, o envio de atas das reuniões aos participantes) e; e) divulgação das ações apoiada pela Secretaria de Comunicação. A SEGES formava o grupo executivo para coordenar a CT. A seguir se analisa o modelo de gestão implementado na PMV indicando as dificuldades encontradas. 5. Notas finais para a discussão do modelo de gestão da PMV Segundo Almeida (2005; s/d) e Rodden (2005), o federalismo cooperativo se baseia na autoridade compartilhada e competências comuns entre esferas de governo. A organização das relações intergovernamentais, e a descentralização de políticas, requerem capacidades instaladas nos municípios, permitindo que as atribuições assumidas sejam mais bem organizadas para sua implantação. A experiência dos fóruns coletivos de gestão da PMV foi um esforço para responder às incumbências assumidas pelos municípios no federalismo brasileiro. Buscou-se qualificar a tomada de decisão, a delegação de responsabilidades sobre as políticas públicas e a descentralização gerencial. Construiu-se um suporte decisório intersetorial e setorial, baseado na gestão participativa, como um canal para os atores governamentais decidirem políticas. O desafio de criar um ambiente gerencial e político-institucional mais democrático e mais eficaz buscou escapar da visão de comando e controle centralizado, visando construir um modelo que aproximasse política e gestão, democracia e eficácia, legitimidade política e autoridade decisória na formulação e gestão de políticas. O debate coletivo foi um meio mais eficaz do que decisões de natureza técnica, como se a política não fosse intrínseca à gestão pública. A aproximação entre a política e a técnica foi um diferencial na gestão, além de qualificar os resultados do planejamento de governo. Os fóruns coletivos serviram para definir prioridades (as políticas nas instâncias de deliberação) e seus fins (os programas estratégicos e suas metas). O modelo gerencial enfatizou a organização coletiva e o monitoramento dos programas de governo, buscando reduzir o tecnicismo gerencial sem avaliação política, bem como a visão oposta que concebe a democratização da gestão como panacéia contra a ineficácia administrativa. Ao adotar as prioridades políticas do governo, gerou-se um distanciamento da visão tecnicista, segundo a qual, para decidir e destinar recursos, o governo deve despolitizar-se (GARNIER, 2004). Com os fóruns gerenciais criou-se uma cultura político-institucional e de aprendizagem organizacional para gerir metas integradas, distintamente do isolamento que fragmenta ações e estimula uma lógica de poder restrita aos órgãos, reduzindo as possibilidades de integração técnica e política. A resposta à fragmentação de responsabilidades comuns na administração pública burocrática foi um novo marco de cooperação (BLANCO & GOMA, 2003). Buscar essa integração foi um teste de eficiência político-gerencial para os órgãos operarem com prioridades de governo antes de sua agenda setorial. Por fim, é importante apresentar algumas dificuldades encontradas para implantar o modelo de gestão, dentre os quais: 1. Gestão integrada de programas: um novo aprendizado institucional, baseado na gestão coletiva e transversal, foi uma variável dependente dos distintos interesses políticos, o que gerou desigualdade no ritmo de implementação e incidiu sobre a gestão intersetorial de políticas. Em algumas situações, o debate sobre programas enfrentou a falta de uniformidade e/ou diferença nas informações disponíveis para embasar decisões coletivas; 83

90 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano Construção de interesses convergentes: programas intersetoriais nem sempre conseguiram definir interesses integrados, pois alguns tinham metas justapostas e eram mais uma agregação de intencionalidades do que interesses comuns organizados. Esta situação refletia situações contraditórias em que os órgãos se depararam com o dilema da colaboração, ou do isolamento, na constituição do modelo de gestão; 3. Envolvimento da direção política: o modelo exigia a participação da alta direção política, mas como a administração tradicional opera com uma lógica segundo a qual para cada área especialista corresponde um nível decisório, garantir a presença das lideranças nesse processo de gestão foi um desafio; 4. Manutenção dos fóruns coletivos: a departamentalização como estrutura interna de poder decisório possui fortes raízes na gestão pública, sendo difícil alterar esse habitus administrativo. Buscou-se criar fóruns coletivos onde a direção política decidisse sobre políticas públicas, mas garantir encontros na periodicidade definida exigiu cobrança para que sua presença conferisse legitimidade ao modelo de gestão e suas deliberações; 5. A política no planejamento governamental: distinto da visão que despolitiza a política e compreende o planejamento pelo viés técnico, o desafio foi manter o foco nas prioridades políticas e evitar a tentação tecnicista da gestão como fim em si mesmo; 6. Avaliação política e técnica do planejamento de governo: constituir a avaliação política e técnica dos resultados dos programas foi um desafio difícil e de pouco êxito e; 7. Democratização de informações: a departamentalização da gestão pública segmenta o fluxo de informações. Mesmo com fóruns coletivos houve dificuldade para disponibilizar informações, pois, para alguns órgãos, democratizar informações significava perder poder. A experiência da PMV mostrou que a organização política e institucional da gestão governamental buscou ampliar sua eficácia e efetividade. Este artigo apresentou como o modelo adotado combinou política e gestão em um novo formato gerencial. A implantação desse modelo objetivou aproximar eficácia e democracia, legitimidade política e capacidade gerencial, mesmo diante dos interesses e estratégias dos atores no ambiente institucional. Mesmo considerando a especificidade da experiência, o estudo sobre formatos políticos e gerenciais na administração pública é um tema atual na agenda dos governos subnacionais, e esse artigo buscou contribuir nesse debate ao discutir a experiência de modernização encetada na PMV. 6. Referências bibliográficas ABRUCIO, Fernando Luiz (2005). A coordenação federativa no Brasil: a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia Política, Curitiba, 24: AFONSO, José Roberto Rodrigues & ARAÚJO, Erika Amorim (2000). A capacidade de gasto dos municípios brasileiros: arrecadação própria e receita disponível. Cadernos Adenauer: Os municípios e as eleições de São Paulo, Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung, 4: AFFONSO, Rui de Brito Álvares (2000). Descentralização e reforma do Estado: a Federação brasileira na encruzilhada. Economia e Sociedade, Revista de Economia da Unicamp, 14: AGUILLAR, Luís F. (2007). El aporte de la Política Pública y de la Nueva Gestión Pública a la gobernanza. Revista Reforma y Democracia, 39: ALMEIDA, Maria Hermínia Tavares de Federalismo e proteção social: a experiência brasileira comparada. Texto digitado, s/d. Disponível no site Recentralizando a Federação? (2005). Revista de Sociologia e Política, Curitiba, 24: ARRETCHE, Marta T. da Silva (1996). Mitos da descentralização: mais democracia e eficiência nas políticas públicas. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, 31: Políticas Sociais no Brasil: descentralização em um Estado Federativo (1999). RBCS- Revista Brasileira de Ciências Sociais, 14 (40): BLANCO, Ismael & GOMA, Ricardo (2003). La crisis del modelo de gobierno tradicional: reflexiones en torno a la governance participativa y de proximidad, Revista Gestión y Política Pública, D.F, México, 12 (1): BRUGUÉ, Quim (2004). Modernizar la administración desde la izquierda: burocracia, nueva gestión pública y administración deliberativa. Reforma y Democracia, 29: Coligação Vitória de Todas as Cores (2004). Programa de Governo Coser Prefeito, Caderno de Gestão Pública, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. CROZIER, Michel (1983). A Sociedade Bloqueada, Editora Universidade de Brasília, Brasília. (1989). Estado Modesto, Estado Moderno, FUNCEP, Brasília. 84

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92 Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública - Ano 2011 Figura 1 Estrutura e Fluxo do Modelo de Gestão Comitê de Políticas Sociais (quinzenal) Fluxo e Funcionamento da Câmara Territorial M A R C A T E M Á T I C A Reuniões Grupo Executivo da Câmara Territorial (Quinzenais) SEMAS SEMUS SEME SEMSU Reuniões Câmara Territorial (Mensais) Planejamento Anual Avaliações (Trimestrais) 86