Situação da Governança Pública No Brasil

Transcrição

1 Situação da Governança Pública No Brasil Cláudio Silva da Cruz, MSc, CISA, CGEIT Assessor COESTADO/TCU TCE-RJ, Rio de Janeiro-RJ, 27 de novembro de 2015

2 Para que serve o Estado brasileiro?

3 Para que serve o Estado? É um prestador de serviços públicos (CF/88, art. 175, caput...)que têm de ser adequados (... eiv) CF/88, Art Incumbe ao Poder Público [...] a prestação de serviços públicos. Parágrafo único. A lei disporá sobre: [...] II - os direitos dos usuários; [...] IV - a obrigação de manter serviço adequado.

4 Para que serve o Estado? O cidadão pode exigir qualidade e o Estado deve manter serviços de atendimento e avaliações de qualidade (CF/88, art. 37, 3º, I) CF/88, Art. 37. A administração pública [...] obedecerá aos princípios de [...] eficiência e, também, ao seguinte: [...] 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; Art São funções institucionais do Ministério Público: II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;

5 Para que serve o Estado? TCU deve avaliar a legitimidade* das operações (serviços) (CF/88, arts. 70 e 71) CF/88, Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. [...] Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: *atendimento ao interesse público

6 Para que serve o Estado? Prestação de bons serviços públicos Qualidade e avaliações de qualidade Controle externo avalia legitimidade* operacional *atendimento ao interesse público

7 Então, por que é tão difícil prestar serviços públicos de qualidade?

8 O problema da agência (agente) (público e privado) Delega Interesse próprio Principal Executa Agente Interesse próprio Assimetria de informação Conflito de interesse

9 O que é Governança? O problema de agência O desenvolvimento das teorias sobre governança visa encontrar melhores respostas à seguinte pergunta:

10 A situação de desgovernançana Administração Pública de nosso país é grave! Ministro Augusto Nardes, sessão de apreciação das contas de governo, 17/06/2015

11 Perspectivas de governança pública Levantamentos (TI, RH, Aquisições, Riscos etc.) Fonte: Brasil, 2014

12 DEFINIÇÃO DE GOVERNANÇA Governança no setor público compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à implementação de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. Fonte: Brasil, 2014

13 COESTADO -auditorias de governança Avaliação de Governança Pública Nacional( ) Avaliação de Governança de TI( ; 2010; 2012; 2014) Avaliação de Governança de Pessoal(2013) Avaliação de Governança das Aquisições( ) Avaliação de Governança em Segurança Pública( ) Levantamento do sistema de governança e gestão que caracteriza a Administração do Estado Brasileiro(2013) Levantamento da estrutura, funcionamento e projetos prioritários voltados à modernização da governança e da gestão no Poder Judiciário Federal(2013)

14 Outros trabalhos em Governança Adfis/ Secex (ambiente de controle gestão de ética) Seprog(controles internos em programas públicos) Sefid(Agências Reguladoras ANA, ANAC, ANEEL, ANATEL, ANTAQ, ANP) ISC Avaliação de Controles Internos Seaud/Sefti/Semag-Levantamento da maturidade em gestão de riscos da Adm. Indireta SecobHidro-Auditoria de Governança no Programa Nacional de Dragagem PND II SecexAmb/Seaud-Fiscalização coordenada -Governança Ambiental nas Unidades de Conservação (UC) da Amazônia Legal Etc.

15 Outros Trabalhos em Governança SecobEdif/Seaud-Auditoria operacional com foco na governança da Infraero SefidEnergia/Seaud Auditoria sobre Governança do Setor de Infraestrutura (agências reguladoras) SefidTrans/Seaud- Auditoria de governança no DNIT Segest- Relatório de Gestão - Instrumento de Governança Semag/Seaud/Coestado/SecexAdmin/Seplan-Avaliações da OCDE sobre Governança Pública Seplan, Coestado, Semag, Seaud, Sefti, Selog, Sefip, Sefid, SecexAdministração, Assig, Segep, Adgedam-Referencial Básico de Governança e Gestão

16 Levantamentos GovTI

17 Levantamentos GovTI Principal conclusão: Liderança é fator crítico de sucesso!

18 Efeito da visão estratégica da liderança Federal, N=353 +liderança +processo/controles -liderança -processo/controles

19 Efeito da visão estratégica da liderança Governança vs Gestão das Aquisições (2014) (estados e municípios) +liderança +processo/controles -liderança -processo/controles

20 Levantamentos GovTI Ação: Melhorar o marco normativo e os mecanismos de governança

21 Decreto-lei 200/1967 Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.... 4º Compete à estrutura central de direção o estabelecimento das normas, critérios, programas e princípios, que os serviços responsáveis pela execução são obrigados a respeitar na solução dos casos individuais e no desempenho de suas atribuições.

22 Órgão Governante Superior (OGS) É uma ente público com atribuições normativas para orientar e fiscalizar outros entes na sua jurisdição. AGU CGU SLTI/MP SOF/MP CGPAR... CNJ CJF... CNMP

23 Acórdãos estruturantes 1.273/ / / / /2014 OGS E outros que estão por vir / / /

24 Recomendações (3) Critérios de auditoria (6) TCU Ações de controle (1) Normatização, orientações, fiscalizações (5) OGS Situação de Governança e Gestão (2) Adm. Pub. Mais e melhores Ratifica serviços legitmidade (7) (8) Sociedade Boas práticas (4) 24

25 Judiciário Alguns resultados CNJ Resolução 70, de dispõe sobre o Planejamento e a Gestão Estratégicano âmbito do Poder Judiciário (Criação do Comitê Estratégico de TI) CNJ Resolução 99, de dispõe sobre o Planejamento Estratégico de TI no âmbito do Judiciário CNJ Resolução 182, de dispõe sobre diretrizes para as contratações de Solução de Tecnologia da Informação e Comunicação pelos órgãos submetidos ao controle administrativo e financeiro do Conselho Nacional de Justiça (CNJ).

26 Executivo Alguns resultados GSI/PR: IN GSI/PR 01, de disciplina a Gestão de Segurança da Informação na APF GSI/PR: produziu 7 Notas Complementares (de out2008 a mai2010) MP IN/SLTI 04/2010, de Dispõe sobre o processo de contratação de Soluções de TI MP Portaria 63, de e Portaria nº 107 de autorizam a realização de concurso público para provimento e a contratação de 230 Analistas de TI MP Previsão e execução das despesas de TI no OGU (Acórdão 371/2008 Plenário)

27 Alguns resultados INSTITUIÇÕES x ESTÁGIOS DO igovti 60 a 100%(aprimorado) 40 a 59%(intermediário) 0 a 39%(inicial) % 34% 50% % 38% 57%

28 Alguns resultados INSTITUIÇÕES x ESTÁGIOS DO igovti igovti2012-dados2014 igovti2012 Aprimorado (0,60 a 1,00) 16% 17% Intermediário (0,40 a 0,59) 51% 53% Inicial (0,00 a 0,39) 30% 33% 0% 10% 20% 30% 40% 50%

29 Levantamento GovTICiclo 2012 PRINCIPAIS EVOLUÇÕES A alta administração se responsabiliza pelas políticas de TI 47% 54%... estabeleceu objetivos de desempenho de TI 43% 54%... designou Comitê de TI 50% 78% A instituição faz planej. estratégico de TI 67% 78% A instituiçao faz planej. estratégico institucional 80% 85%

30 Levantamento GovTICiclo % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Planejamento Estratégico Institucional - Evolução a. executa processo de planejamento estratégico institucional (PPEI) d. o PPEI está formalmente instituído j. o PEI está publicado na internet para acesso livre % 70% 44% 2014 (Adota Integral) 66% 54% 53% 2014 (Adota Parcial) 17% 17% 8%

31 Levantamento GovTICiclo 2010 R$ ,00 Governança de TI x Orçamento de TI 59% 38% 5% O R$ ,00 r ç a m e R$ ,00 n t o T I R$ , R$ ,00 R$ ,00 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% igovti2010 igovti2012

32 Levantamento GovTICiclo 2012 R$ ,00 Governança de TI x Orçamento de TI 34% 50% 16% O R$ ,00 r ç a m e R$ ,00 n t o T I R$ , R$ ,00 R$ ,00 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% igovti2012

33 Levantamento GovTICiclo % 50% 16%

34 Levantamento GovTICiclo 2014 Acórdão 3117/2014-TCU-Plenário 336. Por outro lado, os números também revelam que, em geral, a alta administração, apesar dos altos valores geridos e do histórico de problemas relacionados a projetos e atividades malsucedidas, ainda não reconhece a importância da gestão de riscos de TI para o sucesso de suas ações Causa preocupação que ainda existam organizações que não reconhecem a importância da atividade de planejamento estratégico para o sucesso de suas ações, seja com a não execução de um processo ou, ainda mais grave, com a não elaboração de um plano estratégico institucional.

35 Perfil GovTI 2012 FOC 2013

36 Outros levantamentos

37 Levantamento de Governança de Pessoal INSTITUIÇÕES x ESTÁGIOS DE GOV-PESSOAL Inicial (< 40%) Intermediário (40% a 70%) Aprimorado (> 70%) 7,6% 37,0% 55,4%

38 Lev. de Maturidade em Gestão de Riscos Empresas Públicas e Soc. Economia Mista INICIAL 2. BÁSICO 3. INTERMEDIÁRIO 4. APRIMORADO 5. AVANÇADO

39 Lev. de Gov. Segurança Pública 90% 80% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 20% 0% 0% insuficiente inicial intermediário aprimorado

40 Lev. de Gov. Segurança Pública Maiores índices de governança conjugam-se com desaceleração da criminalidade (CVLI: Crimes Violentos Letais Intencionais por 100 mil habitantes)

41 90% Lev. de Mat. Sist. Avaliação Índice de Maturidade dos Sistemas de Avaliação de Programas Governamentais isa-gov 80% 85% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 7% 4% 4% Não estruturado Incipiente Intermediário Aprimorado Avançado

42 PerfilGov2014 Cooperação entre os Tribunais de Contas do Brasil 42

43 Participação Acordo de Cooperação Técnica Tribunais de Contas brasileiros (29 dos 34)

44 Objetivo geral do trabalho Levantar as principais características do sistema de governança pública e de aquisições adotado por entes públicos em todas as esferas 44

45 Finalidade do trabalho Forneceraos gestores orientaçõessobre como amadurecer as estruturas de governança e gestão para aumentar a efetividade das ações governamentais Identificarcasos de boas governança e gestão para estudos futuros Subsidiar avaliações de risco, pelo Tribunal de Contas competente, de mau uso dos recursos

46 Referencial Básico de Governança Brasil. Tribunal de Contas da União. Referencial básico de governança: aplicável a órgãos e entidades da Administração Pública. Brasília: TCU, Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão, < unidades/governanca/noticias_comunidade/detalhes _noticias_comunidade/referencial%20b%c3%a1si co%20de%20governan%c3%a7a%20aplic%c3% A1vel%20a%20%C3%93rg%C3%A3os.pdf>

47 Fontes da literatura sobre governança Algumas fontes utilizadas: Código das melhores práticas de governança corporativa (IBGC, 2009); Enterprise risk management - integrated framework (COSO, 2004); Good governance in the public sector (IFAC, 2013); Good governance standard for public services (CIPFA, 2004); Governança corporativa de tecnologia da informação (ABNT, 2009); Government governance: corporate governance in the public sector (NETHERLANDS, 2000); Guide for board members of public bodies in Scotland (SCOTTISH, 2006); Guidelines for internal control standards for the public sector (INTOSAI, 2004); Internal control - integrated framework (COSO, 2013); Internal control management and evaluation tool (GAO, 2001); International professional practices framework (IIA, 2009); International public sector study 13 (IFAC, 2001); Norma de gestão de riscos - princípios e diretrizes (ABNT, 2009b); Programa nacional de gestão pública e desburocratização (BRASIL, 2013b); e Public sector governance in Australia (ANU, 2012).

48 Fonte: Brasil, 2014

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60 Situação da Governança Pública no BRASIL (N=7770)

61 Levantamento PerfilGov2014 Tribunais de Contas participantes 29 TCs, entre TCU, TCEse TCMs questionários enviados respostas completas (7.770 válidas): Mais de câmaras municipais e assembleias legislativas participaram Mais de prefeituras participaram

62 2 tipos de questionário Completo Simplificado Governança Pública Governança e gestão das aquisições Total

63 Práticas do igg simplif.

64 Índice IGGs_2: igg simplificado, calculado a partir da consolidação das práticas Respostas dos municípios IGGs_2 <100mil hab. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 14% 15% 15% 15% 15% 12% 17% 20% 21% 26% 20% 24% 25% 26% 34% 28% 25% 68% 34% 30% 52% 46% 61% 61% 38% 17% 23% 3% 36% 59% 26% 34% 22% 7% 7% 19% 5% 40% 8% 31% 5% 26% 19% 10% 12% 56% 58% 22% 24% 21% 17% 18% 59% 61% 16% 18% 49% 24% 28% 7% 4% 3% 26% 6% 7% 6% 39% 39% 40% 28% 22% 17% 27% 26% 26% 36% 34% 41% 32% 38% 40% 19% 20% 22% 3% 4% 3% 15% 17% 7% N=5936 Inexistente Insuficiente Iniciando Intermediário Aprimorado Inicial (INICIAL = Inexistente + Insuficiente + Iniciando)

65 Índice IGGs_2: igg simplificado, calculado a partir da consolidação das práticas Todas as respostas IGGs_2 municipais 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 15% 15% 16% 15% 16% 12% 20% 17% 21% 27% 20% 25% 25% 26% 34% 29% 25% 68% 34% 30% 51% 46% 34% 22% 60% 59% 17% 23% 3% 6% 5% 40% 8% 30% 19% 10% 38% 35% 59% 26% 49% 25% 56% 58% 22% 24% 21% 18% 19% 58% 60% 16% 17% 24% 27% 7% 4% 3% 7% 6% 19% 7% 6% 40% 38% 39% 5% 26% 28% 22% 17% 12% 27% 26% 27% 41% 36% 35% 31% 38% 38% 19% 18% 21% 3% 4% 3% 15% 17% 7% N=6497 Inexistente Insuficiente Iniciando Intermediário Aprimorado Inicial (INICIAL = Inexistente + Insuficiente + Iniciando)

66 Índice IGGc_3: iggcompleto, calculado a partir da consolidação dos componentes de governança Componente L1. Pessoas e competências Componente L2. Princípios e comportamentos Componente L3. Liderança organizacional Componente L4. Sistema de governança Componente E1. Relacionamento com partes interessadas Componente E2. Estratégia organizacional Componente E3. Alinhamento transorganizacional Componente C1. Gestão de risos e controle interno Componente C2. Auditoria interna Componente C3. Accountability e transparência

67 Índice IGGc_3: igg completo, calculado a partir da consolidação dos componentes de governança 100% Grandes IGGc_3 Municípios 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 16% 15% 16% 18% 16% 16% 21% 20% 24% 25% 21% 25% 29% 37% 36% 30% 64% 60% 35% 37% 59% 17% 47% 29% 44% 39% 55% 30% 46% 20% 27% 34% 10% 24% 20% 5% 25% 4% 29% 30% 22% 8% 8% 7% 42% 22% 35% 9% 30% 5% 22% 6% 16% 18% 18% 4% 8% 9% 10% 6% IGGc_3 L1 L2 L3 L4 E1 E2 E3 C1 C2 C3 50% 48% 14% 4% 39% 31% N=561 Inexistente Insuficiente Iniciando Intermediário Aprimorado Inicial (INICIAL = Inexistente + Insuficiente + Iniciando)

68 Índice IGGc_3: igg completo, calculado a partir da consolidação dos componentes de governança 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 14% 13% 37% 48% 33% 6% 9% 26% 61% 24% 9% 28% 26% 37% 37% 20% 34% 26% 6% 5% 12% 11% Esfera IGGc_3 Estadual 24% 42% 16% 15% 32% 52% 27% 30% 7% 31% 54% 20% 33% 25% 9% 6% 18% 16% 16% IGGc_3 L1 L2 L3 L4 E1 E2 E3 C1 C2 C3 47% 16% 23% 61% 22% 5% 34% 12% 16% 72% 17% 6% 50% 27% 20% 53% 11% 4% 39% 21% 41% 38% 25% 5% 8% N=893 Inexistente Insuficiente Iniciando Intermediário Aprimorado Inicial (INICIAL = Inexistente + Insuficiente + Iniciando)

69 Índice IGGc_3: igg completo, calculado a partir da consolidação dos componentes de governança 100% 90% 80% 70% 60% 16% 51% 11% 29% 60% 31% 28% Esfera IGGc_3 Federal 21% 35% 10% 43% 28% 12% 27% 61% 9% 12% 79% 13% 6% 49% 33% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 33% 12% 28% 20% 3% 2% 47% 28% 45% 24% 25% 47% 44% 31% 29% 45% 27% 24% 47% 3% 35% 60% 20% 18% 16% 19% 33% 16% 6% 6% 8% 16% 3% 4% 3% 8% 11% 3% 5% 3% 5% 5% 2% 2% IGGc_3 L1 L2 L3 L4 E1 E2 E3 C1 C2 C3 N=380 Inexistente Insuficiente Iniciando Intermediário Aprimorado Inicial (INICIAL = Inexistente + Insuficiente + Iniciando)

70 Práticas mais multicorrelacionadas

71 Práticas mais básicas? Liderança L11 L22 L32 L42 Estratégia E21 E23 E22 Controle C21 C22 C32 C11 C31 C34

72 Tendências... Consolidação dos levantamentos nas contas anuais Contas como instrumento de gestão

73 Gestor estabelece objetivos e metas de melhoria de governança, gestão e resultados, e a estratégia para alcançálos Aprendizado e melhoria contínuos Gestor discute melhorias TCU verifica a qualidade das informações Devolutiva Gestor presta contas TCU analisa e devolve feedback sistêmico: Avaliação e benchmarking

74 Benchmark e melhores práticas A atividade de auditoria pode compilar informações de comparação entre organizações (benchmarking) e de identificação das melhores práticas para auxiliar na avaliação do desenho de programas públicos e de práticas de gestão. Assim, a atividade de auditoria provê informações que auxiliam os tomadores de decisão de três formas: avaliando quais programas e políticas estão funcionando bem e quais não; compartilhando boas práticas e informações comparativas entre organizações (benchmarking); e procurando identificar, dentro das organizações e entre os níveis de governo, oportunidades de reuso, adaptação e reengenharia de práticas de gestão. Por isso, a atividade de auditoria ajuda a institucionalizar o aprendizado organizacional por meio do provimento de feedback contínuo para ajuste das políticas postas em prática. Fonte: adaptado de IIA, 2006, p. 13 e 17

75 Destaques Avaliar, Dirigir e Monitorar a Estratégia Balancear poderes e segregar funções críticas Definir as diretrizes para a gestão Fazer gestão de riscos Garantir o tratamento das situações éticas anormais

76 Obrigado! Cláudio Silva da Cruz, MSc, CISA, CGEIT Assessor COESTADO/TCU Fone: (61)