CAPÍTULO I PROCESSO ORÇAMENTAL

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1 CAPÍTULO I PROCESSO ORÇAMENTAL 1

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3 1 Apresentação O Orçamento da Região Autónoma dos Açores (ORAA), para 1999, ainda que aprovado em data posterior à publicação do novo diploma de enquadramento orçamental Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, foi elaborado segundo os princípios e normas constantes em anterior legislação, o DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo DLR n.º 4/84/A, de 16 de Janeiro, e pelo DLR n.º 17/87/A, de 13 de Novembro. A nova lei vem proporcionar a uniformização do enquadramento dos Orçamentos Nacional e da Região, por forma a melhorar a articulação entre as finanças nacionais e regionais. Não altera grande parte dos princípios consagrados no DR n.º 3/78, diploma agora revogado, apesar de introduzir novas regras e desenvolvido outras. Destacam-se as alterações mais significativas: 1. Princípio orçamental da anualidade para além de se continuar a referir que o ORAA é anual, coincidindo o ano económico com o ano civil, o novo diploma de enquadramento acrescenta que podem ser integrados, no ORAA, programas e projectos que impliquem encargos plurianuais; 2. Princípio orçamental do equilíbrio o novo conceito de equilíbrio assenta nas receitas e despesas efectivas, contrariamente ao que existia anteriormente e que preconizava, apenas, um equilíbrio corrente (receita corrente pelo menos igual à despesa corrente); 3. Princípio orçamental da especificação ao articulado anterior, acrescentou-se a inscrição, no orçamento do organismo responsável pelas finanças, de uma dotação provisional, destinada a fazer face a despesas não previstas e inadiáveis (já praticado na vigência do anterior regime); 4. Proposta de orçamento a data para o Governo Regional apresentar a proposta de orçamento à ALRA foi alargada em 11 dias (31 de Outubro); 5. O conteúdo da proposta do orçamento integra informação mais precisa, nomeadamente a indicação dos montantes das transferências do OE e de Fundos Comunitários, o recurso ao crédito público e respectivas condições gerais, o limite dos avales a conceder, os empréstimos a conceder e outras operações activas a realizar, incluindo, ainda, informação sobre os fundos e serviços autónomos, e todas as outras medidas que se revelem indispensáveis à correcta gestão orçamental. No anterior cenário legislativo, a proposta deveria indicar as fontes de financiamento do eventual défice orçamental, ou o destino a dar ao excedente. O novo diploma prevê, ainda, um maior desenvolvimento e discriminação das receitas e despesas, indicando todos os mapas que deverão constar da proposta; 6. Os anexos informativos contêm informação mais detalhada; 7. Discussão e votação a proposta de orçamento passa a ser votada até 15 de Dezembro do ano anterior a que respeita. Na vigência do anterior diploma, era votada no período legislativo de Novembro. A nova lei acrescenta ainda que a apreciação e discussão do Orçamento Regional em Plenário é antecedida de parecer da comissão parlamentar competente..., podendo, no âmbito da preparação do ORAA, a ALRA convocar directamente, a solicitação da comissão parlamentar competente, as entidades cuja audição considerar relevante; 8. Efeitos da receita ao articulado anterior, acrescentou-se que os actos administrativos que directamente envolvam perda da receita fiscal devem ser fundamentados e publicados ; 9. A nova lei acrescenta um preceito intitulado responsabilidade pela execução orçamental, referindo-se à responsabilidade política, civil e criminal dos titulares de 3

4 cargos políticos por actos e omissões que pratiquem no exercício da suas funções, no âmbito da execução orçamental; 10. Acrescenta, igualmente, o dever de o Governo informar a ALRA, trimestralmente, sobre o montante, condições, entidades financiadoras e utilização de todos os empréstimos contraídos, bem como o montante, condições e beneficiários de empréstimos concedidos e outras operações activas, devendo, ainda, enviar, regularmente, os balancetes trimestrais relativos à execução orçamental, elaborados pela Direcção Regional do Orçamento e Tesouro; 11. Contas públicas além dos aspectos relativos às contas públicas regionais já referidos no regime cessante, o novo diploma inclui um artigo inteiramente dedicado à estrutura da Conta da Região. A elaboração e conteúdo do Plano Regional, que contém a sua expressão financeira no Orçamento, obedece, por sua vez, ao disposto no DLR n.º 12/91/A, de 26 de Agosto Orgânica Regional do Planeamento. Apesar de o ORAA ser independente do OE na sua elaboração, aprovação e execução, não se podem ignorar as relações entre ambos, nomeadamente as transferências do OE para a Região, que constituem uma das suas principais fontes de financiamento, para além de alguma regulamentação de natureza fiscal 1, de endividamento 2 e até de despesa 3. Assim, e à semelhança, aliás, dos anos anteriores, a Lei do Orçamento do Estado para contém normas de aplicação directa à RAA, das quais se destacam: No Capítulo II, Disciplina Orçamental : Artigo 8º - Retenção de montantes nas transferências. 1 As transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado... para as Regiões Autónomas... poderão ser retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da Caixa Geral de Aposentações, da ADSE e da segurança social, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultados da não utilização ou utilização indevida de fundos comunitários. 2 A retenção a que se refere o número anterior, no que respeita a débitos das Regiões Autónomas, não pode ultrapassar 5% do montante de transferência anual prevista no artigo 30º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro 5. No Capítulo XIV, Necessidades de financiamento : Artigo 80º - Necessidades de financiamento das Regiões Autónomas. As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não poderão contrair empréstimos que impliquem um aumento do seu endividamento líquido em montante superior a 5 milhões de 1 Apesar da possibilidade de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais (artigo 37º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), existem ainda matérias limitadas pelo sistema fiscal nacional. 2 O OE fixa, anualmente, de acordo com proposta do Governo Regional, o limite máximo que pode atingir o endividamento líquido da Região, por forma a que a dívida pública regional se mantenha em valores compatíveis com os compromissos internacionais a que o país está vinculado. 3 O Governo da República estabelece o nível de serviço público obrigatório a prestar a cada cidadão, na medida em que é o Governo Central que determina os níveis salariais dos funcionários públicos em todo o país. 4 Lei n.º 87 B/98, de 31 de Dezembro Orçamento do Estado para Transferências do OE para as Regiões Autónomas. 4

5 contos para a Região Autónoma da Madeira e 5 milhões de contos para a Região Autónoma dos Açores, incluindo todas as formas de dívida. 2 Proposta de Plano e Orçamento A elaboração da proposta de Orçamento é da competência do Governo Regional, que deve apresentá-la à ALRA até 20 de Outubro do ano económico anterior a que respeita, de acordo com o previsto no artigo 9º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, cabendo à ALRA 6 a sua aprovação. Seguindo os moldes habituais, o processo de elaboração da proposta do ORAA teve início no momento da distribuição a todos os serviços públicos regionais da Circular da DROT n.º 2/98, de 9 de Junho, contendo as instruções necessárias à elaboração dos respectivos projectos de Orçamento, tendo então sido fixada a data de 10 de Julho para a remessa das propostas. A referida circular faz referência ao facto de a entrada em vigor da Lei das Finanças das Regiões Autónomas possibilitar, num curto espaço de tempo, a obtenção de orçamentos equilibrados. Alerta, no entanto, que, para tal... torna-se imperioso, ao nível das despesas de funcionamento, se prossiga o esforço de contenção e rigor orçamental.... De resto, as instruções são de todo idênticas às da Circular correspondente ao ORAA de 1998, salientando-se como aspectos principais: a individualização das transferências e subsídios destinados aos Fundos e Serviços Autónomos; ter por referência os lugares providos e a prover no ano económico de 1999 e as tabelas salariais em vigor na altura da elaboração da proposta de orçamento, no âmbito das dotações das despesas com pessoal, apesar de se criar uma previsão para fazer face ao incremento que aquelas despesas vierem a observar; manter os valores reais das dotações das restantes despesas de funcionamento. Comparados os valores da despesa proposta com as dotações revistas do ORAA/98, constata-se uma quebra de 71,6 % nas despesas de capital e um aumento de 1,14% nas despesas correntes, proporcionado pelos crescimentos de 5,38% no agrupamento Despesas com Pessoal e de 3,82% nas Transferências Correntes. Nas restantes componentes verificaram-se descidas. A proposta orçamental a que este Tribunal teve acesso não incluía os mapas com o Orçamento de cada Secretaria Regional, desagregado por classificação económica, inviabilizando a análise departamental do cumprimento do estipulado na Circular n.º 2/98. Ao pronunciar-se sobre esta questão, em sede de contraditório, o GSRPFP, em vez de se reportar à proposta, mencionou o Orçamento aprovado, referindo que Muito embora a proposta de orçamento não contemplasse os elementos contidos neste quesito, a informação posteriormente enviada a esse Tribunal, sob a forma de uma listagem do orçamento inicial, continha a desagregação por classificação económica e por orçamento de cada Secretaria Regional. 6 N.º 1 do artigo 232º da CRP e alínea c) do artigo 30º do EPARAA. 5

6 Aquela proposta foi aprovada em Conselho de Governo de 12 de Outubro de 1998 e deu entrada na ALRA no dia 20, respeitando os prazos legalmente estabelecidos7. A discussão e votação daqueles documentos, previstas para o período legislativo de Novembro8, acabou por ser adiada para o mês de Dezembro, de modo a que o orçamento e plano fossem debatidos e votados depois da aprovação do OE. O impacto da reforma fiscal na receita da RAA e o limite de endividamento autorizados pela Assembleia da República são as duas principais justificações que originaram o pedido de adiamento da discussão e aprovação do ORAA. Esse pedido foi aprovado, por unanimidade parlamentar, no dia 25 de Novembro de No Quadro I.1 pode analisar-se a proposta de Orçamento e Plano e compará-la com o Orçamento e Conta de N.º 1 do Artigo 9º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, com a alteração introduzida pelo DLR n.º 4/84/A, de 16 de Janeiro. 8 Artigo 15º do DLR n.º 12/91/A, de 26 de Agosto, e artigo 11º do DLR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, com a alteração introduzida pelo DLR n.º 4/84/A, de 16 de Janeiro. 6

7 Quadro I.1 Proposta de Orçamento de 1999/Orçamento e Conta de 1998 Unid: 10 3 Escudos Cap DESIGNAÇÃO Orçamento Revisto 1998 % Execução % 1999 Proposta Orçamento RECEITA CORRENTE (1) Impostos Directos Impostos Indirectos Tax., Mult.,Out. Penalid Rendimen. Propriedade Transferências Ven. Bens/Servi.Corren Outras Recei. Correntes RECEITA DE CAPITAL (2) Venda Bens Investim Transferências Activos Financeiros Passivos Financeiros Outras Rec. de Capital Repos. N/ Ab. Pagame TOTAL (1+2) CONTAS DE ORDEM (3) % TOTAL Receita (1+2+3) DESPESA CORRENTE (1) Despesas c/ Pessoal Aqui. Bens/Serviç. Corr Encarg. Corrent. Dívida Transferências Corrent Subsídios Outras Desp. Correntes DESPESA DE CAPITAL (2) Aquisiç. Bens Capital Transferências Capital Activos Financeiros Passivos Financeiros Outras Despes. Capital DESPESAS DO PLANO (3) TOTAL (1+2+3) CONTAS DE ORDEM (4) TOTAL Despesa ( ) O orçamento da receita situava-se nos 174,8 milhões de contos, sendo 44,8 milhões referentes a Contas de Ordem. O valor proposto ultrapassa o orçamento revisto de 1998 em 11,7% e a execução em 18,7%, sendo as transferências de capital e as contas de ordem os principais responsáveis por aquele acréscimo. A despesa global proposta cresceu nos mesmos montantes, devido ao Plano, às contas de ordem e, em menor escala, às despesas com pessoal. 7

8 O orçamento proposto respeita o princípio do equilíbrio estabelecido no decreto de enquadramento orçamental, uma vez que a receita corrente financia a totalidade da despesa corrente. A estrutura da proposta evidencia os seguintes aspectos: O financiamento do ORAA fez-se através de três grandes fontes receitas fiscais, transferências e passivos financeiros, notando-se, contudo, uma perda de importância do recurso ao crédito, possibilitada pelo aumento das transferências. No domínio da receita fiscal, verificou-se uma expansão dos impostos sobre o consumo e a manutenção dos que incidem sobre os rendimentos; A despesa corrente é responsável por 99,6% dos encargos de funcionamento e 58,7% da despesa total, sem contas de ordem. Cresceu, respectivamente, 1,2%, e 5,2%, relativamente ao orçamento revisto e à execução de 1998, enquanto a despesa de capital quase se extinguiu, ao registar um decréscimo na ordem dos 80,3% em relação à dotação revista de 1998, passando a representar 0,4% da despesa de funcionamento; A estrutura da despesa corrente mantém-se, evidenciando as despesas com pessoal e as transferências como componentes de maior peso, responsáveis por 91,2% dos gastos correntes. A dotação proposta para as despesas com pessoal é superior à orçamentada em 1998 (5,5%) e aos valores executados (8,6%); À semelhança do que aconteceu em 1998, a RAA não efectuou qualquer amortização da dívida, uma vez que, no âmbito da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), o Estado assumiu a responsabilidade do pagamento de 110 milhões de contos da dívida, repartidos pelos anos de 1998 (62 milhões) e 1999 (48 milhões). Estas amortizações extraordinárias produzem um impacto significativo nos encargos correntes com a dívida, cujos valores, constantes da proposta de ORAA, evidenciam um decréscimo de 36,9% relativamente à execução de A dotação de outras despesas correntes cresceu 1,8% relativamente ao ORAA revisto de 1998 e 42,1% em relação à execução. Este agrupamento económico é constituído, essencialmente, pelas transferências correntes destinadas ao funcionamento da ALRA e pela dotação provisional. As outras despesas de capital, com uma dotação semelhante à execução de 1998, mas inferior ao ORAA revisto em 18,3%, destinam-se, exclusivamente, a financiar o orçamento de capital da ALRA. A dotação do Plano cresceu 27,7% e 40,3% relativamente ao orçamento revisto e à execução de 1998, respectivamente, e equivale a 41,3% do dispêndio total sem contas de ordem. Considerando o índice de inflação de 3,2%, apurado pelo SREA, os valores propostos para as despesas de funcionamento, se comparados com a execução de 1998, cresceram acima da inflação, mas decresceram comparativamente ao ORAA de 1998 revisto. Os investimentos do Plano subiram, em termos reais, 23,7% comparativamente ao ORAA de 1998 e 36% em relação à sua execução. A Proposta de Plano e as verbas orçamentadas e executadas no Plano de 1998, subdivididas pelos grandes sectores, encontram-se patentes no Quadro I.2. 8

9 Quadro I.2 Proposta de Plano/99 Orçamento e Execução do Plano/98 Unid.: 10 3 Escudos PLANO SECTORES ESTRATÉGICOS Orçamento Execução Proposta Valor % Valor % Valor % Desenvolvimento do Sistema Produtivo Infra-Estruturas de Apoio Recursos Humanos e Qualidade de Vida Gestão Pública e Instituicional Calamidades TOTAL O aumento dos investimentos propostos foi repartido por todos os sectores, evidenciandose, no entanto, a evolução da dotação da verba destinada ao esforço de recuperação dos estragos provocados pelas calamidades. No gráfico I.1 pode confirmar-se o crescimento de 114% na dotação das Calamidades, relativamente à execução de Gráfico I.1 Evolução dos Valores Propostos Relativamente à Execução de 1998 Calamidades 114% Gestão Pública e Instituicional 67% Recursos Humanos e Qualidade de Vida 26% Infra-Estruturas de Apoio 12% Desenvolvimento do Sistema Produtivo 31% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 3 Aprovação do Orçamento A discussão da Proposta de Orçamento e Plano decorreu no período legislativo de Dezembro, sendo aprovadas algumas alterações que modificaram o valor global proposto. O Quadro I.3 sintetiza essas alterações, podendo observar-se que os valores aprovados são inferiores aos propostos em mil de contos, por força da redução dos impostos directos. A diminuição de 10 milhões de contos nos passivos financeiros foi compensada pelo aumento das transferências. 9

10 Quadro I.3 Alterações à Proposta de ORAA para 1999 Cap DESIGNAÇÃO Unid.: 10 3 Escudos Proposta Orçamento Variação Orçamento (A) Aprovado (B) (B-A) RECEITA CORRENTE Impostos Directos RECEITA DE CAPITAL Transferências Passivos Financeiros DESPESAS DO PLANO O corte orçamental aprovado não alterou a despesa de funcionamento, mas teve reflexos nas seguintes dotações do plano: Quadro I.4 Proposta do Plano para 1999 e Respectivas Alterações PROGRAMAS Unid.: 10 3 Escudos Proposta do Resolução Variação Governo (A) ALR (B) (B-A) P01 - Fomento Agrícola P02 - Apoio à Transforma/Comerci. Produt. Agro-pecuários P05 - Estruturas de Apoio à Actividade da Pesca P10 - Desenvolvimento do Comércio e Exportação P12 - Sistema Rodoviário Regional P13 - Equipamentos Públicos P14 - Consolidação e Modernização dos Transportes Marítimos P16 - Consolidação e Modernização do Sector Energético P18 - Desenvolvimento das Infra-estruturas Educacionais P24 - Protecção Civil P25 - Qualidade Ambiental P27 - Desenvolvimento Desportivo Sub-total Calamidades P Reabilitação Estradas Regionais P Sismo de SREAS P Sismo de SRE P Sismo de SRHE Total Por outro lado, houve redução de dotações em 11 dos 33 programas do Plano (33,33%) e aumentos em 2 situações (6% do total de programas). 3.1 O Orçamento O ORAA foi aprovado pelo DLR n.º 19-A/98/A, de 31 de Dezembro, não apresentando diferenças significativas, relativamente a Destacam-se, no entanto, os seguintes aspectos diferenciadores: A autorização concedida ao Governo Regional para assumir, nos termos legais e até ao montante de 2,1 milhões de contos, a dívida das autarquias locais ; 10

11 A concretização de propostas legislativas necessárias a compensar os trabalhadores por conta de outrem pelos custos acrescidos gerados pela insularidade ; Deixaram de constar do diploma do orçamento os artigos 12º e 13º do ORAA para 1998, relativos à Actualização das taxas sanitárias e Privatizações, energia e transportes. Em termos gerais, o decreto orçamental, além de aprovar a receita estimada e a sua aplicação, estabelece as condições gerais dos empréstimos a realizar pelo Governo Regional, subordina a concessão de avales ao limite a fixar pela ALRA e proporciona a tomada de medidas adequadas a uma gestão eficiente da dívida. Fixa os limites de competência para a autorização de despesas, deixando aberta a possibilidade de se efectuarem alterações orçamentais às dotações aprovadas. O Plano desenvolvido formalizou-se pela Resolução da ALRA n.º 25-A/98/A, de 31 de Dezembro Decreto de Execução Orçamental O Decreto de Execução Orçamental foi publicado em 16 de Março (DRR n.º 2-A/99/A), estabelecendo as disposições necessárias para a concretização do Orçamento, sendo aplicado a todos os serviços que integram a Administração Regional Autónoma, incluindo os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira. Ao ser publicado naquela data, a produção de efeitos a 1 de Janeiro pode tornar-se ineficaz. Os actos praticados entre aquelas duas datas só respeitaram o consagrado naquele decreto por coincidência com as normas estabelecidas no decreto de execução orçamental de Para dar cumprimento ao definido na nova Lei de enquadramento orçamental O Governo Regional deve tomar medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma dos Açores possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina..., deverá ter-se em atenção a aprovação atempada dos instrumentos necessários à boa execução do Orçamento. O GSRPFP referiu, sobre este assunto, em sede de contraditório, que Envidar-se-ão esforços, por parte destes Serviços, no sentido de que seja possível, reduzir alguns prazos, no sentido do diploma que põe em execução o orçamento ser publicado o mais cedo possível. Sendo certo, no entanto, que este diploma depende sempre da prévia publicação de outros, nomeadamente, do que aprova o orçamento anual. Nos termos do n.º 6 do artigo 5º do decreto de execução orçamental e da Resolução n.º 89/99, de 6 de Maio, o Governo Regional cativou as seguintes dotações de despesa: 5% na Aquisição de Bens e Serviços Correntes e Aquisição de Bens de Capital ; 10% em Abonos Variáveis ou Eventuais ; 12% no capítulo 40 de cada unidade orgânica orçamental, com excepção do Programa 33 Calamidades. 9 Diário da República, Iª Série-B, n.º 301, de 31 de Dezembro de

12 De acordo com o próprio preâmbulo da citada Resolução n.º 89/99, esta medida visou assegurar um ritmo de pagamentos na Administração Regional compatível com o fluxo de facturação recebida que possibilite o seu pagamento atempado, sendo ainda necessário reforçar as medidas de contenção das despesas públicas, tendo em vista, designadamente, prevenir a existência de montantes elevados de dívida administrativa que, a transitarem de ano económico, viriam a comprometer a execução orçamental do Orçamento da Região para o ano Pagamento das Despesas em Conta do ORAA para 1999 Dando cumprimento ao estabelecido no n.º 6 do artigo 10º do DRR n.º 2-A/99/A, de 16 de Março, a Resolução do Conselho do Governo n.º 24/ , aprovada em 25 de Janeiro, fixou o dia 29 de Fevereiro como data limite para pagamento de despesas em conta do ORAA para Princípios e Regras Orçamentais O Orçamento constitui um instrumento de gestão que, associado às funções de planeamento, coordenação e controlo, está, necessariamente, sujeito a regras e princípios que regem a sua elaboração e execução. Na RAA, estes preceitos encontram forma na Lei de Enquadramento do Orçamento Regional 11. Em termos genéricos, o ORAA para o ano económico de 1999 foi elaborado em conformidade com os princípios e regras em vigor, verificando-se, todavia, que persistem algumas situações de incumprimento legal. O Princípio da Plenitude Unidade e Universalidade exige que o ORAA seja um só, e que todas as receitas e despesas da Administração Regional, incluindo as dos FSA, nele estejam inscritas 12. Este princípio foi aparentemente acolhido, uma vez que foram apresentados, em anexo ao ORAA, mapas desenvolvidos dos FSA, tendo sido incorporadas, em Contas de Ordem, as receitas próprias previstas por aqueles organismos 13. Ainda no âmbito do princípio da plenitude, a proposta de ORAA e Plano inclui, em conformidade com o legalmente estabelecido 14, elementos informativos sobre as gerências dos municípios, bem como elementos mais pormenorizados sobre a actividade do sector público empresarial da Região. 10 Jornal Oficial, Iª Série, n.º 6, de 10 de Fevereiro de DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, com as alterações constantes do DLR n.º 4/84/A, de 16 de Janeiro, e do DLR n.º 17/87/A, de 13 de Novembro. 12 N.º 1 do artigo 3º do DR nº3/78, de 18 de Janeiro. 13 DRR n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro. 14 N.º 2 do artigo 3º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro. 12

13 O princípio do equilíbrio refere, numa perspectiva ex ante, que o orçamento deve prever os recursos necessários para cobrir todas as despesas. Esta condição foi verificada, porquanto as despesas orçamentadas não superaram as receitas. Na perspectiva ex post, a Conta da Região apresenta um valor de receita cobrada superior à despesa paga, no montante de 1,6 milhões de contos, excluindo as contas de Ordem. Incluindo esta componente, as receitas superaram as despesas em 3,8 milhões de contos. Encontra-se ainda definido no diploma de enquadramento do ORAA o princípio do equilíbrio corrente, onde se prevê que as receitas correntes serão, pelo menos, iguais às despesas correntes, salvo se a conjuntura do período a que se refere o orçamento o não permitir 15. Tanto a nível da Proposta como do diploma que aprovou o ORAA e respectiva Conta de 1999, verificou-se o respeito daquele princípio. Po seu turno, o princípio da especificação 16 determina que O Orçamento da Região especificará suficientemente as receitas nele previstas e as despesas nele fixadas. Esta regra não foi inteiramente acatada, tanto a nível da proposta como do orçamento. De facto, a rubrica residual Outras Receitas Correntes - Diversas contém uma dotação de contos, tanto na proposta como no ORAA, não havendo nota informativa que justifique a existência de tal previsão. A cobrança de receita só exige a sua inscrição orçamental, que, nos casos residuais, pode ser apenas um valor simbólico, nada impedindo que o montante arrecadado ultrapasse a dotação. Do lado da despesa, a dotação das Outras Despesas Correntes atinge os 2,2 milhões de contos, onde se inclui, de acordo com o articulado da proposta de ORAA entregue na ALRA, a transferência corrente para a ALR, no montante de 1,418 milhares de contos, bem como a dotação provisional, com um valor de apenas 467 milhares de contos. Respondendo ao quesito I.3, o GSRPFP afirmou que A previsão orçamental para esta rubrica contemplou, para além de uma verba de contos, respeitante a pequenos montantes arrecadados mensalmente, de outra, no valor de contos, proveniente de parte de saldos transitados do FRA. Acrescenta-se ainda que, não consideramos comprometido o princípio orçamental da especificação já que estamos a falar de 0,11% do orçamento. No caso em apreço, parece resultar a certeza ou quase certeza da cobrança da receita, ao não se optar por uma dotação meramente simbólica, tal como acontece em muitos outras situações em que a hipótese de cobrança é menos certa. Assim sendo, e apesar de se estar perante uma verba pouco significativa, no universo orçamental, o certo é que aquele princípio obriga à especificação de todas as receitas previstas no orçamento, o que não aconteceu no caso presente. Já no que concerne aos restantes princípios orçamentais, Anualidade 17, Orçamento Bruto 18, Publicidade e Não Consignação 19, não se detectou qualquer violação. 4 Revisões e Alterações Orçamentais 15 N.º 2 do artigo 4º, DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro. 16 Artigo 7º do DR nº3/78, de 18 de Janeiro. 17 Artigo 2º do DR nº3/78, de 18 de Janeiro. 18 Artigo 5º do DR nº3/78, de 18 de Janeiro. 19 Artigo 6º do DR nº3/78, de 18 de Janeiro. 13

14 No decurso da execução orçamental, houve necessidade de se proceder a reajustamentos nas dotações nele previstas. Os acertos efectuados modificaram o total da receita/despesa inicialmente previsto, aumentando o valor global em contos. As alterações orçamentais foram aprovadas no âmbito do disposto no artigo 12º do DLR n.º 19-A/98/A, de 31 de Dezembro, no artigo 12º do DRR n.º 2-A/99/A, de 16 de Março, e, ainda, na Lei de Enquadramento do ORAA 20. O Quadro I.5 reflecte os ajustes efectuados pelo DLR n.º 32/99/A, de 30 de Dezembro. Quadro I.5 Alterações Orçamentais na Receita Unid: 10 3 Escudos Cap DESIGNAÇÃO DLR 19-A/98/A DLR 32/99/A RECEITA CORRENTE (1) Ref/Anulações Impostos Directos Impostos Indirectos Tax., Mult.,Out. Penalid Rendimen. Propriedade Transferências Ven. Bens/Servi.Corren Outras Recei. Correntes RECEITA DE CAPITAL (2) Venda Bens Investim Transferências Activos Financeiros Passivos Financeiros Outras Rec. de Capital Repos. N/ Ab. Pagame SUB-TOTAL (1+2) CONTAS DE ORDEM (3) TOTAL (1+2+3) A previsão da receita fiscal cresceu 7,8 milhões de contos, em resultado dos reforços das dotações das componentes IRS (mais 17,3%) e IRC (mais 159,7%). Efectuaram-se, igualmente, alterações de menor importância em outras componentes, nomeadamente no IVA, IA e Imposto do Selo, cujas dotações foram reforçadas, assim como nos Impostos sobre as Sucessões e Doações, de Consumo sobre o Tabaco, de Consumo sobre Bebidas Alcoólicas e Cerveja e Impostos Indirectos Diversos. Nestes casos, as dotações sofreram reduções nominais pouco significativas. 20 Artigo 19º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 17/87/A, de 13 de Novembro. 14

15 A previsão dos empréstimos a contrair foi igualmente reforçada em cerca de 44%, enquanto que a dotação das transferências foi revista em baixa, reflectindo as correcções das previsões das transferências comunitárias provenientes do FEDER (menos 35,6%) e do FSE (menos 50%). O reforço da dotação da receita reflectiu-se na despesa, sendo o aumento dos empréstimos a contrair destinado a uma operação efectuada sobre a dívida. A parte restante, cerca de 100 mil contos, não se destinou ao financiamento específico de um tipo de despesa, pois, conforme se pode notar (Quadro I.6), as alterações na despesa abrangeram a quase totalidade das suas componentes e constituíram tanto reforços como anulações. Quadro I.6 Alterações Orçamentais na Despesa Cap DESIGNAÇÃO DLR 19-A/98/A DLR 32/99/A DESPESA CORRENTE (1) Ref/Anulações Despesas c/ Pessoal Aqui. Bens/Serviç. Corr Encarg. Corrent. Dívida Transferências Corrent Subsídios Outras Desp. Correntes DESPESA DE CAPITAL (2) Aquisiç. Bens Capital Transferências Capital Activos Financeiros Passivos Financeiros Outras Despes. Capital DESPESAS DO PLANO (3) TOTAL (1+2+3) CONTAS DE ORDEM (4) TOTAL Despesa ( ) O recurso à dotação provisional inscrita no orçamento do Gabinete do Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento, com enquadramento legal no n.º 1 do artigo 12º do DLR n.º 19-A/98, de 31 de Dezembro, conjugado com o n.º 1 do artigo 12º do DRR n.º 1-B/98/A, de 12 de Fevereiro, provocou as seguintes alterações: Quadro I.7 Dotação Provisional 15

16 Resolução n.º 120-B/99 Resolução n.º 167/99 Resolução n.º 184/99 Reforços Anulações Reforços Anulações Reforços Anulações ALR PGR SRPFP SRAP SREAS SRE SRAPA SRHE TOTAL A utilização da dotação provisional poderá ser aplicada para fazer face às despesas com pessoal determinadas por medidas de política orçamental de âmbito nacional e de outras igualmente não previstas e inadiáveis, que eventualmente ocorram nos orçamentos dos diferentes departamentos governamentais 21. A par destas alterações orçamentais, o Governo Regional procedeu ainda a transferências de verbas entre dotações do mesmo Departamento, num total de 224 alterações que, embora se anulem entre si, ascenderam a 12,7 milhões de contos. Como se pode observar no Quadro I.8, grande percentagem das alterações efectuaram-se nas Secretarias Regionais da Habitação e Equipamentos, da Educação e Assuntos Sociais e da Agricultura, Pescas e Ambiente. Quadro I.8 Transferências de Verbas Despachos Normativos Departamentos Unid: 10 3 Escudos Despachos Normativos Reforço Anulação ALR 0 0 PGR SRAP SRPFP SREAS SRE SRAPA SRHE TOTAL Após as alterações orçamentais aprovadas, a desagregação da despesa, por classificação económica, passou a: Quadro I.9 ORAA Revisto 21 N.º 1 do artigo 12º do DLR n.º 19-A/98, de 31 de Dezembro 16

17 DESPESA CORRENTE (1) Unid.: 10 3 Escudos Despesas c/ Pessoal Aqui. Bens/Serviç. Corr Encarg. Corrent. Dívida Transferências Corrent Subsídios 0 06 Outras Desp. Correntes DESPESA DE CAPITAL (2) Aquisiç. Bens Capital Transferências Capital Activos Financeiros 0 10 Passivos Financeiros Outras Despes. Capital DESPESAS DO PLANO (3) TOTAL (1+2+3) CONTAS DE ORDEM (4) TOTAL Despesa ( )

18 18

19 CAPÍTULO II RECEITA 19

20 20

21 1 Apresentação No presente capítulo, aprecia-se a execução financeira da receita regional. Procede-se à análise e justificação das divergências apuradas, e da estrutura, tanto a nível global, como na desagregação por classificação económica, numa perspectiva anual e dinâmica, considerando, para o efeito, o quadriénio Certificação da Receita A comprovação dos valores escriturados na Conta decorre da certificação da Receita com recurso aos mapas das contas de gerência das tesourarias, aos mapas mensais modelo 28 das Direcções Distritais de Finanças (Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta), às tabelas modelo 28 das Alfândegas e às certidões emitidas pelas diferentes entidades intervenientes no processo de arrecadação e transferência de receitas para a RAA. Da análise aos valores registados nas tabelas mencionadas, foi possível verificar que a informação constante dos mapas não pode ser considerada fiável e consistente, uma vez que contém valores por rectificar e não assumidos integralmente. Para além disso, a CRAA não expõe, com clareza, algumas inscrições efectuadas. O Quadro II.1 contém as rubricas em que os montantes apurados por este Tribunal diferem dos contabilizados na Conta da Região. 21

22 Receita Corrente Quadro II.1 Mapa com as Divergências Apuradas Unid: Escudos IRS IRC Imposto sobre as Sucessões e Doações IVA Impostos Rodoviários Impostos Indirectos Diversos Taxas Diversas Juros de Mora Multas e Outras Penalidades Juros - Instituições de Crédito Inst. Monetárias Púb. Equip./ Participadas Serviços - Outros Sectores Diversas Receita Capital OE (Correntes + Capital) Empresas Privadas Particulares Reposições N Abatidas nos Pagamentos Contas de Ordem Designação Impostos Directos Impostos Indirectos Taxas, Multas e Outras Penalidades Rendimentos de Propriedade Venda de Bens e Serviços Correntes Outras Receitas Correntes Transferências Activos Financeiros Conta da Região (1) Apurado TC (2) Divergência (3)=(1)-(2) FRA Transf. do Estado destinadas às AL Fonte: Conta da Região, Contas dos Tesoureiros Regionais, mapas mensais modelo 28 das Direcções de Finanças, tabelas modelo 28 da Alfândega e certidões emitidas pelas entidades intervenientes no processo de arrecadação e transferência da receita. Após reunião com responsáveis da SRPFP, para determinação dos motivos que justificassem as diferenças apuradas, concluiu-se que, na maioria das situações, e à semelhança de 1998, a natureza das divergências residia em dois factores: Entradas de dinheiro directamente para a conta bancária da RAA, sendo o único registo contabilístico o da Conta; 22

23 Existência de diversos estornos nas tabelas modelo 28 enviadas pelas Direcções de Finanças, não considerados nas tabelas em que a SRPFP se baseou. Contudo, existem outros motivos justificativos das divergências apuradas, e que se passam a descrever: A Certidão comprovativa dos valores de Imposto sobre o Rendimento enviada pela DGT contém incorrecções quanto ao IRS. Tendo por base os valores mensais do mapa anexo à própria Certidão, a soma algébrica do IRS transferido durante o ano económico de 1999 totaliza $00 e não $00, como declarado. As divergências apuradas de IRS e IRC devem-se ao facto dos valores certificados pela DGT incluírem as transferências realizadas em Janeiro de 1999, por conta do ano económico de 1998, e não contabilizarem as transferências efectuadas, em Janeiro de 2000, por conta do ano económico de Relativamente ao IRS, o valor certificado não considera as regularizações efectuadas. Realizados estes acertos, subsiste ainda uma diferença de $00, relativa ao IRS cobrado pela Alfândega. Os Juros de Mora contabilizados na Conta excedem os apurados pelo TC em $00, dos quais, $00 são relativos aos juros do IR e $00 a estornos. O valor certificado pelo Gabinete do Ministro da República relativo às TOE é inferior ao contabilizado na Conta da Região em $00, consequência da transferência, autorizada em Dezembro de 1998, de $00, afecta às calamidades e só efectuada em 1999, e da transferência, autorizada a 31/12/1999, de $00, relativos à bonificação do crédito à habitação. A divergência de $00 no capítulo Rendimentos de Propriedade Juros Instituições de Crédito Instituições Monetárias Públicas Equiparadas/ Participadas, resulta da escrituração directa, na Conta da Região, dos juros auferidos pela conta bancária da Região. Relativamente às Outras Receitas Correntes Diversas, a divergência de $00 resulta da transferência para a CRAA dos saldos em trânsito das Receitas Consignadas 22, no valor de $00, e de $00 do Fundo Regional de Abastecimentos, autorizada por Despacho Conjunto, de 22 de Fevereiro de 1999, dos Secretários Regionais para as Finanças e Planeamento e da Economia, nos termos do n.º 8 do artigo 4º do DRR n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro. O valor contabilizado em Transferências do Estado, destinadas às Autarquias Locais, supera em $00 o valor certificado pela DGO, uma vez que a Certidão enviada a este Tribunal contém apenas o valor referente à participação das autarquias locais nos impostos do Estado, sendo a divergência resultante de uma 22 Vide Receitas Consignadas no capítulo Contas de Ordem. 23

24 transferência adicional para fazer face à aplicação do estatuto remuneratório dos eleitos locais. As desigualdades de $00 e $00 nos Empréstimos a Médio/Longo Prazo Outros Sectores Empresas Privadas e Particulares, respectivamente, assim como a de $00 relativa às Reposições Não Abatidas nos Pagamentos, resultam do depósito directo em conta bancária da Região. Relativamente às Multas e Outras Penalidades, o valor apurado pelo TC supera o inscrito na Conta em $00, não se percebendo a razão de tal diferença. Em sede de contraditório, o GSRPFP argumentou: Após análise detalhada aos valores referidos neste quesito, e tendo presente que os montantes constantes na Conta da Região foram apurados a partir das tabelas modelo 28 quer das Direcções de Finanças quer da Alfândega, constatamos que a divergência apurada por esse Tribunal, no valor de $00, se reporta à Direcção de Finanças de Ponta Delgada (9.600$00) e à Direcção de Finanças de Angra do Heroísmo (26.925$00). No entanto, após diversas conferências, confirmamos, de novo, o valor apresentado na Conta da Região. As tabelas anuais da Alfândega, nomeadamente das caixas de Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta, compreendem valores não inscritos na Conta da Região na componente Impostos Indirectos Diversos e Publicações e Impressos, por pertencerem a Organismos do Ministério das Finanças. Não considerando esse montante, verifica-se uma divergência de $00 nos Impostos Indirectos Diversos resultante de diferenças entre os mapas mensais (Janeiro, Abril, Maio, Junho, Julho, Setembro, Outubro e Novembro) da alfândega e os contabilizados na Conta da Região. A origem destas diferenças não foi explicitada. O valor contabilizado na Conta da Região em Taxas Diversas excede o apurado pelo TC em $00, sendo $00 referentes ao recebimento da licença de funcionamento da Sucursal Financeira Exterior de Santa Maria e $00 relativos a estornos. 3 Receita Global Ao totalizar 128,4 milhões de contos, a receita contabilizada na Conta da Região ficou aquém das estimativas orçamentadas em 2,5 milhões de contos, o que conduziu a uma taxa de execução de 98,1%. Considerando as Contas de Ordem, o montante de receita contabilizada totaliza 166,3 milhões de contos e a taxa de execução 94,6%. Neste caso, o valor nominal do desvio para a previsão orçamental sobe para os 9,4 milhões de contos. 24

25 Quadro II.2 Resumo da Receita Orçamentada e Cobrada Unid: 10 3 Escudos DESIGNAÇÃO RECEITA Rec. Orçamentada Receita Cobrada Desvio Taxa de Valor % Valor % Absoluto Execução Receita Corrente , , ,4 Receita Capital , , ,8 SUB - TOTAL , , ,1 Contas de Ordem , , ,6 TOTAL , , ,6 Fonte: Conta da Região de 1999 Ao analisar-se a estrutura da Receita Global (Gráfico II.1), verifica-se que 53% respeita a Receitas Correntes, enquanto que as Receitas de Capital e as Contas de Ordem representam, respectivamente, 24% e 23% daquele total. Gráfico II.1 Estrutura da Receita Global Arrecadada Fonte: Conta da Região de 1999 A Receita Fiscal, as Transferências (Correntes + Capital) e as Receitas Creditícias correspondem a 98,1% do total da Receita sem Contas de Ordem (Gráfico II.2). Estas três modalidades, ao constituírem a Receita Regional por excelência, combinam-se do seguinte modo: 1 Receita Fiscal totaliza em valores absolutos 75,1 milhões de contos, e constitui 58,5% da receita total; 2 Transferências (Correntes + Capital) somam 43,8 milhões de contos, correspondentes a 34,1% da receita, das quais se destacam: 2.1 Transferências do OE 33,9 milhões de contos; 2.2 Transferências da UE 9,9 milhões de contos; 3 Receitas Creditícias totalizam 7,2 milhões de contos, relativos a 5,6% do total da receita inscrita na Conta da Região. 25

26 Gráfico II.2 Estrutura da Receita Arrecadada Receitas Fiscais 58,5% Transferências 34,1% Passivos Financeiros 5,6% Escudos Fonte: Conta da Região de Receita Corrente Gráfico II.3 Receita Corrente Ao totalizar 88,1 milhões de contos, a Receita Corrente superou as previsões em 5,3 milhões de contos (vide A.II.1). A taxa de execução de 106,4% só encontra paralelismo na registada em 1992, último ano em que a receita excedeu a previsão orçamental (101,4%) Escudos 90,0 75,0 60,0 45,0 30,0 15,0 0,0 82,8 88,1 Orçamentada Executada Fonte: Conta da Região de 1999 A estrutura da Receita Corrente representa-se, de forma mais pormenorizada, no gráfico II.4. Gráfico II.4 Estrutura da Receita Corrente Transf erências Corrent es 13,3% Outras Receitas Correntes (a) 1,5% Impostos Directos 33,3% Impostos Indirectos 51,9% (a) Taxas, Multas e Outras Penalidades, Rendimentos de Propriedade, Venda de Bens e Serviços Correntes e Outras Receitas Correntes 26

27 A receita fiscal continua a ser a principal componente da Receita Corrente, sendo responsável por 85% do contabilizado. As Transferências do OE, ao totalizarem 11,7 milhões de contos, representam 13,3% do total da Receita Corrente, sendo constituídas, na íntegra, por parte (o equivalente a 50,6%) do total das verbas transferidas ao abrigo dos Custos de Insularidade e Desenvolvimento da RAA. Os restantes 1,5% têm origem em fontes diversas, das quais se destaca as Taxas Multas e Outras Penalidades, responsáveis por 0,9% do global. A execução da Receita Corrente superou, em alguns agregados, a estimativa orçamental, verificando-se, contudo, execuções inferiores noutras componentes que, devido ao peso que detêm no cômputo geral, não influenciaram a execução global. O elevado grau de realização da Receita Corrente reflecte os...acertos efectuados pelos serviços da administração fiscal respeitantes aos anos de 1997 e , situação que conduziu à arrecadação de IRS e IRC em montantes superiores aos previstos em sede orçamental. Gráfico II.5 Execução da Receita Corrente Outras Receitas Correntes 109,9 Venda Bens/Serviç. Correntes Transferências 85,9 99,7 Rendimentos de Propriedade 49,3 Taxas, Mult./Outr. Penalidades Impostos Indirectos Impostos Directos 96,4 100,8 121,4 Em Percentagem Fonte: Conta da Região de 1999 Pormenorizando a análise do nível de execução da Receita Corrente, conclui-se que: À semelhança de 1998, a execução dos Rendimentos de Propriedade foi condicionada por Juros Instituições de Crédito, que se cifrou na ordem dos 50,7%. Os Dividendos e Participações nos Lucros de Sociedades e Instituições de Crédito mantiveram uma taxa de execução nula, apesar de ter sido estimada uma receita na ordem dos 5 mil contos. A execução da Venda de Bens e Serviços Correntes ficou aquém do previsto em 21 mil contos, consequência da execução das componentes Serviços e Rendas, que se situou em 50,4% e 70,3%, respectivamente. 23 Vide Capítulo III Execução Orçamental Receita, Volume I, pág. 13, Conta da Região de

28 A explicação destas execuções envolve o conhecimento pormenorizado dos fundamentos em que se basearam os cálculos das dotações orçamentais, bem como do desenvolvimento das acções programadas, o que possibilitaria a comparação entre o previsto e o executado. Como estes elementos não se encontram disponíveis, nem na Proposta de Orçamento, nem no relatório que acompanha a Conta da Região, só é possível analisar a execução financeira Receita Fiscal A Receita Fiscal, por constituir uma das principais fontes de Receita da RAA, justifica uma análise mais detalhada. Composta em 39% por Impostos Directos e em 61% por Impostos Indirectos, a receita fiscal totalizou 75,1 milhões de contos. Gráfico II.6 Estrutura das Receitas Fiscais Impostos Directos 39% Impostos Indirectos 61% 75,1 milhões de contos Fonte: Conta da Região de 1999 A estrutura dos Impostos Directos e Indirectos está representada nos gráficos II.7 e II.8. Gráfico II.7 Estrutura dos Impostos Directos IRS 72% IRC 28% Outros (a) 0,3% (a) Imposto sobre Sucessões e Doações, Imposto sobre o Uso e Porte de Armas e Diversos. O IRS é o que mais se evidencia no conjunto dos Impostos Directos, representando 72% do valor global, o mesmo se passando com o IVA, ao nível dos Impostos Indirectos, traduzindo 83% do total destes. 28

29 Gráfico II.8 Estrutura dos Impostos Indirectos IVA 83% Imp. Aut. 6% Imp. Tab. 6% Outros (b) 5% (b) Imposto consumo Bebidas Alcoólicas e Cerveja, Imposto do Selo e Diversos. Em termos de execução, o Imposto sobre as Sucessões e Doações, o Imposto de Uso e Porte de Armas e os Diversos apresentam as taxas mais baixas, registando valores na ordem dos 63,4%, 59,5% e 9,4%, respectivamente (Gráfico II.9). As restantes componentes da receita fiscal aproximaram-se das estimativas orçamentais, tendo em alguns casos superado os valores orçamentados, dos quais assume especial destaque o IRS, com mais 4,1 milhões de contos, compensando o desvio negativo verificado em Como já referido, a receita contabilizada em 1999 contém o acerto respeitante a verbas de 1998 que não haviam sido consideradas nesse ano. Gráfico II.9 Execução das componentes da Receita Fiscal Diversos (a) 9,4 Diversos (b) 98,4 Imp.Uso Porte Arma 59,5 Imp. Selo 98,3 Imp. Suces. Doações IRC 63,4 115,7 Imp.Cons. Beb.Alc.Cerv. Imp.Cons.Tabaco Imp. Aut. 105,0 103,0 115,2 IRS 124,3 IVA 100,4 Em Percentagem Em Percentagem Fonte: Conta da Região de

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