ABERTURA COMERCIAL E POLÍTICA ECONÔMICA NO PLANO REAL, Marcelo S. Portugal 1 André F. Z. de Azevedo 2

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1 ABERTURA COMERCIAL E POLÍTICA ECONÔMICA NO PLANO REAL, Marcelo S. Portugal 1 André F. Z. de Azevedo 2 1. Introdução Depois de várias tentativas frustradas de controle da inflação ao longo dos anos oitenta e início dos anos noventa, a economia brasileira logrou finalmente, após a implantação do Plano Real, reduzir a taxa de inflação a níveis de um dígito. Neste processo foi fundamental, além da utilização de uma âncora cambial, a implementação de uma política de abertura comercial que esteve associada a criação de uma área de livro comércio (MERCOSUL) com a Argentina, Uruguai e Paraguai, a quem devem se somar em breve o Chile e a Bolívia. Neste artigo analisamos o período do Plano Real sob o ponto de vista da política econômica e da abertura comercial. São destacados os aspectos macroeconômicos positivos e negativos produzidos pelo Plano Real. No tocante a abertura econômica, são analisadas a política de importações e o impacto do Mercosul sobre o padrão de comércio da região. Além desta introdução, o artigo conta com outras quatro partes. Na próxima seção são apresentadas as políticas cambial, monetária e fiscal e suas relações com o processo de combate a inflação. Nas terceira e quarta seções, apresentamos e discutimos a política de importações e as questões associadas a criação do MERCOSUL, e que constituíram o cerne do processo de abertura econômica nos anos noventa. Por fim, na última seção são apresentados as conclusões. 2. Política Cambial, Déficit Fiscal e Combate à Inflação no Plano Real Existem na literatura basicamente quatro estratégias distintas de combate a inflação: âncora cambial, metas monetárias, metas de inflação e política discricionária. A estratégia de metas monetárias, seguida por muitos países europeus nos anos setenta e oitenta, e pela Alemanha ainda hoje, consiste basicamente em estipular metas para o crescimento de algum agregado monetário, na esperança de que, se existir uma relação estável entre moeda e inflação, controlando a quantidade de moeda possa controlar a inflação. Já a estratégia de metas de inflação é mais direta e consiste 1 Professor do Programa de Pós-Graduação em Economia da UFRGS e pesquisador do CNPq. Gostaria de agradecer a colaboração do bolsista de iniciação científica do CNPq Gregório Silva Caetano. 2 Doutorando em Economia na Universidade de Sussex, Inglaterra. Gostaria de agradecer o apoio financeiro da CAPES.

2 e Israel. 3 No caso brasileiro a opção inicial foi feita pela âncora cambial como forma de dar basicamente em estipular uma meta de inflação para o Banco Central que passa então a utilizar a política de juros para garantir que a meta de inflação seja atingida. Este tipo de estratégia vem sendo crescentemente adotado por diversos países tais como Reino Unido, Austrália, Nova Zelândia credibilidade à atuação do Banco Central no combate à inflação. Este ganho de credibilidade do governo é fruto da disciplina monetária e fiscal que deve ser obedecida para a manutenção da âncora cambial. Outros países, principalmente aqueles que enfrentaram processos de hiperinflação, também optaram por esta estratégia, tal como a Argentina e o México. Vários outros países europeus com taxas de inflação moderadas também utilizaram, até outubro de 1992, o marco alemão como âncora nominal para reduzir a inflação. 4 Tabela 2.1 Bandas Cambiais Largas Períodos Datas iniciais Cotação piso Cotação teto Intervalo % Duração em número de dias Início 06/03/95 0,86 0,90 4, o 10/03/95 0,88 0,93 5, o 22/06/95 0,91 0,99 8, o 30/01/96 0,97 1,06 9, o 19/02/97 1,05 1,14 8, o 20/01/98 1,12 1,22 8, Fonte: Sisbacen/BACEN Nota: Em 22 de junho de 1995, as autoridades monetárias decidiram implementar em conjunto com a banda larga, uma intrabanda estreita, com intervalo de 0,5%. A partir de maio de 1998, decidiu-se promover um alargamento gradual da intrabanda. Por fim, temos a opção do não estabelecimento de qualquer meta ou âncora nominal. Neste caso temos que confiar na política discricionária do Banco Central para reduzir ou manter baixa a inflação. Este é, por exemplo, o modelo adotado atualmente nos Estados Unidos. A confiança dos agentes econômicos está associada, neste caso, à própria credibilidade intrínseca do Banco Central. A experiência internacional mostra que a estratégia de âncora cambial tem funcionado bem para reduzir rapidamente a inflação, mas tem também introduzido sérios problemas de balanço de 3 Para uma análise dos modelos de metas de inflação ver, por exemplo, Svensson (1997a e 1997b). 2

3 pagamentos. 5 Além disso, a existência de uma taxa de câmbio fixa traz consigo sempre a possibilidade de ataques especulativos, mesmo que os fundamentos da economia estejam ajustados. A cada momento os agentes econômicos tem que estar avaliando a probabilidade de que o regime de câmbio fixo seja abandonado. Em várias ocasiões os governos acabam não resistindo aos ataques especulativos e abandonam a defesa do câmbio. Foi isto o que ocorreu na Europa em outubro de 1992 e no Brasil em janeiro de É importante notar que, embora a política monetária tenha um papel preponderante no combate a inflação nas quatro estratégias descritas acima, a longo prazo tem que existir uma coordenação entre as políticas monetária e fiscal. Sargent e Wallace (1986) já mostraram que sozinha a política monetária pode apenas adiar a inflação, pois, sem o auxílio da política fiscal, o combate à inflação hoje, através de uma política monetária restritiva vai eventualmente levar a uma maior inflação no futuro. Em outras palavras a política fiscal tem que estar respeitando a restrição orçamentária intertemporal do governo para que a política de estabilização seja consistente no tempo. Caso contrário, agentes econômicos que formam expectativas olhando para frente antecipam a inconsistência da política de estabilização e passam a atuar contra ela As Quatro Fases da Política Cambial Desde seu início, a política cambial já passou por quatro fases distintas. Na primeira fase, que vai de julho a outubro de 1994, a política cambial permitiu que houvesse uma valorização nominal do real em relação ao dólar. Neste período, a âncora cambial brasileira foi ainda mais firme que a da Argentina pois, em função do superávit comercial mantido no início do Plano Real e da forte entrada de capital estrangeiro de curto prazo, a taxa de câmbio nominal valorizou-se seguidamente, chegando a ser cotada a 0,827 R$/US$ em meados de outubro de Está neste período a origem da maior parte da sobrevalorização cambial brasileira. Tomando-se a variação diária da taxa de câmbio nominal ponta a ponta entre o início de julho a meados de outubro, a taxa de câmbio nominal valorizou-se em 17,30%. Em outubro, inicia-se uma segunda fase da política cambial brasileira, que perduraria até março de 1995, quando o governo passa a dar prioridade à sustentação da taxa de câmbio nominal como forma de impedir o aprofundamento do processo de sobrevalorização da taxa de câmbio real. 4 Sobre a experiência européia ver Giovazzi e Pagano (1988). 5 Para uma análise das experiências do México e da Argentina no início dos anos noventa ver Portugal (1995). 6 Após a publicação do artigo seminal de Kyland e Prescott (1977) sobre os problemas de inconsistência dinâmica das políticas econômicas seguiu-se uma larga literatura que aborda os problemas de credibilidade, regras e discrição. 3

4 A principal medida neste sentido foi o estabelecimento informal pelo Banco Central de um sistema de bandas para a taxa de câmbio nominal, visando mantê-la entre os limites de 0,85 R$/US$ e 0,83 R$/US$. Ainda em outubro, para auxiliar a manutenção do limite inferior da banda cambial informal, foram tomadas diversas medidas para estimular a demanda por dólares e desestimular a oferta de dólares. Entre elas destacam-se a redução para o prazo de fechamento dos Adiantamentos de Contratos de Câmbio (ACCs), a redução tarifária, especialmente para bens de consumo durável, o aumento dos impostos incidentes sobre a entrada de capital e o relaxamento das restrições sobre pagamentos ao exterior. Algumas fontes do governo chegaram mesmo a colocar a obtenção de um déficit na balança comercial, que ajudaria o combate a inflação e a sustentação da taxa de câmbio, como um objetivo de política econômica para o ano de A terceira fase da política cambial brasileira, que iniciou-se em março de 1995, tem suas origens na crise mexicana de dezembro de Com a redução do fluxo de capitais de curto prazo para a América Latina, gerada pela crise mexicana, e o déficit na balança comercial, que entre novembro de 1995 e março de 1996 já acumulava US$ 3,71 bilhões, o governo brasileiro viu-se forçado a alterar novamente a política cambial. Na verdade, a política de geração de déficits comerciais com o objetivo de aumentar a oferta doméstica e combater a inflação foi relativizada em favor da busca de um certo equilíbrio da balança comercial. Foi estabelecida, agora formalmente, uma banda de variação, entre 0,88 R$/US$ e 0,93 R$/US$, para a taxa de câmbio nominal. Na prática, contudo, iniciou-se um processo de desvalorização lento mas continuado da taxa de câmbio nominal, balizado pelo estabelecimento de mini-bandas informais que eram corrigidas periodicamente pelo Banco Central sem um cronograma pré-determinado. A tabela 2.1 apresenta as diversas bandas largas utilizadas. Para permitir esta desvalorização contínua do real frente ao dólar, as bandas passaram a ser modificadas sempre que a taxa de câmbio se aproximava do limite superior da banda. Em um certo sentido, pode-se dizer que esta mudança representou uma volta ao sistema de mini-desvalorizações cambiais que foi usado no Brasil entre as décadas de sessenta e oitenta. As medidas de contenção da oferta e incentivo à demanda de dólares adotadas em outubro foram integralmente revogadas, a tarifa de importação de automóveis e diversos produtos eletro-eletrônicos foi elevada para 70%. Graças ao auxílio financeiro dado pelos Estados Unidos ao México, os impactos da crise mexicana sobre o restante da América Latina puderam ser minimizados e, já no segundo semestre de 1995, foram restabelecidos os fluxos de capital de curto prazo para a o Brasil. 4

5 Note-se que após a Crise do México a estratégia aplicada foi a de tentar recuperar gradualmente o atraso cambial gerado entre junho de 1994 e março de A idéia era de que, na ausência de novas turbulências internacionais, uma desvalorização nominal gradual superior ao aumento dos preços domésticos permitiria a correção do atraso cambial em alguns anos. A partir de então, o governo passou a corrigir o câmbio nominal em cerca de 7,5% ao ano, até o final de A opção pela homeopatia cambial era justificada pelo temor de que uma correção abrupta do câmbio nominal, em 30% ou 40%, poderia ocasionar uma volta da indexação e da espiral inflacionária entre preços e salários. A meu ver, não resta dúvida de que esta foi a estratégia correta em O erro de política econômica foi manter a homeopatia cambial mesmo quando as condições objetivas da economia já permitiam outras alternativas. Fiorêncio e Moreira (1999) mostram que a partir de meados de 1996 o grau de indexação latente na economia brasileira era bem pequeno, permitindo assim, no mínimo, uma aceleração das desvalorizações cambiais. Com a ocorrência das crises Asiática em 1997 e Russa em 1998 a reação do governo foi a de proteger o câmbio através de um aumento substancial das taxas de juros, o que traria um impacto importante do ponto de vista fiscal através do aumento no pagamento de juros. Nestes momentos de crise não havia outra opção aberta ao governo, pois o abandono do câmbio em um momento de crise internacional poderia agravar ainda mais os problemas de balanços de pagamentos. Em janeiro de 1999 após uma aceleração na perda de reservas internacionais o governo abandonou definitivamente a estratégia da homeopatia cambial e permitiu a livre flutuação do câmbio. Neste caso, o ataque especulativo contra o real não estava ligado a qualquer crise internacional, mas sim a percepção de que a política de homeopatia cambial não era mais sustentável. 7 Inicia-se então a quarta fase da política cambial com a livre flutuação do real. Assim como já havia ocorrido nos países asiáticos de tiveram crises cambiais em 1997, também no Brasil a livre flutuação levou a um overshooting da taxa de câmbio que chegou a atingir um valor máximo de 2,25 R$/US$, retornando posteriormente a uma faixa de variação em torno de 1,70 R$/US$ no início do segundo trimestre de Considerando-se este valor a livre flutuação representou um desvalorização nominal de 40%. Como as demandas iniciais por uma recriação dos mecanismos de indexação salarial conseguiu ser evitada, e como a economia encontrava-se em um período de recessão, a passagem da desvalorização cambial para os preços foi bastante limitada. 7 Na verdade, esta percepção não era só dos mercados. O próprio presidente Fernando Henrique Cardoso começou, no final de 1998, a procurar por alternativas à política de homeopatia cambial. 5

6 2.2 Cambio Real e Balanço de Pagamentos O gráfico 2.1 apresenta a evolução da taxa de câmbio real para o período do Plano Real, calculada utilizando-se alternativamente o índice de preços por atacado e índice de preços ao consumidor. 8 É fácil notar que o pecado original da política cambial foi cometido no início do plano de estabilização quando a valorização do cambio nominal associada ao resíduo inflacionário produziram uma valorização real da taxa de câmbio de cerca de 19% entre julho de 1994 e fevereiro de A partir de então, a política de homeopatia cambial conseguiu apenas possibilitar primeiramente uma estabilidade e posteriormente uma lenta desvalorização do câmbio real. 9 Tomando-se a taxa de câmbio real em dezembro de 1998 como referência, temos ainda uma sobrevalorização de cerca de 7% em relação ao início do Plano Real. 10 O efeito desta valorização real do câmbio e da abertura comercial foi a criação de um grande desequilíbrio na balança comercial e no balanço de pagamentos em transações correntes. O saldo da balança comercial tem uma variação de cerca de US$ 14 bilhões entre 1994 e 1995, passando de um superávit de US$ 10,5 bilhões para um déficit de US$ 3,4 bilhões de um ano para o outro. Como o crescimento das exportações ficou bem abaixo das importações, o déficit comercial continuou crescendo até atingir US$ 8,4 bilhões em Sua redução para US$ 6,4 bilhões em 1998 está ligada, basicamente, ao desempenho das importações, que caíram 6,22%, em função do fraco crescimento do PIB, que foi de apenas 0,2% para o ano. A sobre valorização cambial afetou também o balanço de serviços. A tabela 2.2 mostra que o saldo negativo da conta de serviços excluindo juros aumentou em US$ 10 bilhões entre 1994 e Boa parte deste aumento está associado ao crescimento nos gastos em viagens internacionais e transportes também motivados pela sobrevalorização cambial. Desta forma, o resultado final foi uma elevação de mais de US$ 33 bilhões no déficit em transações correntes entre 1994 e 1998, atingindo 4,48% do PIB para este último ano. 8 Note-se que para o período inicial existem grandes diferenças entre as duas taxas de câmbio real. Esta diferença está ligada ao comportamento dos preços dos produtos não-comercializáveis, principalmente serviços, que estão presentes no índice de preços ao consumidor mas não estão presentes no índice de preços por atacado. No início do Plano Real os produtos não comercializáveis tiveram um aumento de preço muito superior aos produtos comercializáveis. Esta diferença acabou sendo compensada a partir de meados de 1997 quando o comportamento se inverte. Neste sentido, a discussão sobre o índice de preços apropriado para medir a defasagem cambial deixou de ser relevante. Para uma discussão mais detalhada desta questão ver Pastore e Pinotti (1995). 9 Considerando o índice de preços ao consumidor a sobrevalorização real continuou crescendo até julho de 1996, quando atingiu 22,5%. 10 Se utilizarmos o mês de junho de 1994 como base de comparação, os números da defasagem cambial aumentam muito. Isto se deve a questões estatísticas associadas a mensuração dos índices de preços (datas de coleta e utilização de médias mensais) que geram um grande resíduo inflacionário mesmo depois que os preços pararam de subir. 6

7 Em função da não reativação dos mecanismos de indexação salarial, da forte recessão experimentada pela economia brasileira no início de 1999, e do maior grau de abertura à competição externa, a livre flutuação cambial gerou um impacto inflacionário bem menor que a desvalorização nominal do câmbio. Com isso tivemos uma grande desvalorização real da taxa de câmbio. Tomando-se como referência maio de 1999 temos uma desvalorização real de cerca de 33% em relação a dezembro de 1998 e de cerca de 25% em relação a julho de Gráfico 2.1 Taxa de Câmbio Real (jul. 1994=100) Jul/94 Nov/94 Mar/95 Jul/95 Nov/95 Mar/96 Jul/96 Nov/96 Mar/97 Jul/97 Nov/97 Mar/98 Jul/98 Nov/98 Mar/99 IPA-DI IPC-FIPE Fonte: IFS-FMI e Revista Conjuntura Econômica/FGV. Contudo, esta grande desvalorização não produziu uma reversão no déficit comercial na magnitude esperada. As exportações e importações parecem estar reagindo pouco a desvalorização cambial. Na verdade, os dados de valor encobrem o real impacto sobre o fluxo comercial. Quando desagregamos o resultado do balança comercial em seus efeitos preço e quantum, fica claro que este desempenho negativo tem sido causado por uma combinação perversa. No caso das importações, os dados de índices de preços e quantum da FUNCEX mostram que, para o período de janeiro a maio de 1999, o quantum importado caiu 24,6%, enquanto os preços subiram 5,6%. Assim, o efeito da desvalorização e da recessão sobre o valor das importações está sendo parcialmente compensado por um aumento nos preços dos produtos importados. Por outro lado, no caso das exportações, enquanto o quantum exportado caiu em apenas 1,7%, os preços das caíram 12,7%. Em resumo, estamos observando uma dramática redução nos termos de troca da economia brasileira. No caso 11 Note-se que mesmo que a base de comparação fosse junho de 1994, ainda assim teríamos uma desvalorização real de 7

8 das exportações fica claro que esta queda de 1,7% no quantum exportado diz respeito aos produtos manufaturados, uma vez que para os produtos básicos e semimanufaturados ocorreu um aumento no quantum exportado (respectivamente, 7,4% e 14,3%). Mais ainda, esta queda se concentra nas exportações brasileiras para a América Latina, que entrou em um período de desaceleração econômica em Neste sentido, é possível afirmar que a desvalorização cambial ainda não provocou os resultados desejados sobre as exportações brasileiras em função da queda nos preços e da recessão em vários países latino-americanos, principalmente na Argentina e no Chile. Tabela 2.2 Balanço de Pagamentos em Transações Correntes US$ milhões Discriminação Balança Comercial Exportações Importações Serviços (líquido) Juros Outros Transf. Unilaterais Trans. Correntes Em % do PIB -0,14-0,30-3,20-3,25-4,16-4,48-4,45 Fonte: Banco Central do Brasil Notas: (1) Relativo ao primeiro semestre. (2) Inclui lucros reinvestidos. Tabela 2.3 Investimentos Diretos Líquidos 1 US$ milhões Período Ingressos Saídas Líquido Privatização Demais Total jan-jun jan-jum Fonte: Banco Central do Brasil Nota: (1) Inclui reinvestimentos. 14,3%% considerando-se o IPA-DI, e de 5,8% considerando-se o IPC-FIPE como deflator de preços domésticos. 8

9 É importante destacar que o problema do desequilíbrio externo só não foi mais grave em função do grande crescimento no fluxo de investimento direto estrangeiro. A tabela 2.3 o fluxo de investimento direto líquido em 1998 era 13 vezes maior que o observado em Mesmo descontando os recursos externos de privatização, temos em 1998 um valor para os investimentos diretos líquidos 10 vezes superior ao de Ainda assim, este resultado permitiu financiar, em 1998, apenas um terço do déficit em transações correntes. O aumento na entrada de investimentos externos e a redução no déficit em transações corrente no início de 1990, reduziu a vulnerabilidade externa da economia brasileira. Os dados para o primeiro semestre de 1999 mostram que os investimentos diretos (US$ 13,1 bilhões) já superam o déficit em transações correntes (US$ 12,3 bilhões). Tabela 2.4 Crescimento, Inflação e Desemprego (%) PIB PIB per capta IPC-FIPE IPA-DI Desemprego ,90 4, , ,87 5, ,20 2,80 23,17 6,39 4, ,80 1,30 10,04 8,09 5, ,70 2,30 4,83 7,78 5, ,20-1,20-1,79 1,51 7,60 Acumulado no Real 1 17,71 9,81 54,34 40,56 5,68 Fonte: Revista Conjuntura Econômica/FGV. Nota: (1) para os índices de preços foi considerado apenas o período posterior a julho de 1994 e para a taxa de desemprego considerou-se a média do período. Para o período de julho a dezembro de 1994 a taxa de inflação foi de 10,61% para o IPC-FIPE e de 11,71% para i IPA-DI. Não resta dúvida que para um país em desenvolvimento como o Brasil é natural que exista uma certa utilização de poupança externa para impulsionar o processo de crescimento econômico. Neste sentido, devemos aceitar a existência de um certo déficit em transações correntes. A experiência dos anos oitenta, quando os mega-superávits comerciais eliminavam quase que totalmente o déficit em transações correntes, dificilmente poderá ser repetida em uma economia aberta e sem inflação. A questão atual é manter um déficit em transações correntes que seja financiável a longo prazo. Os dados das tabelas 2.2 e 2.3 deixam claro que a trajetória do déficit em transações correntes e dos investimentos diretos não preenchiam esta condição de sustentabilidade 12. Durante todo o período de 1994 a 1998, o governo se viu forçado a manter 12 Rocha e Bender (1999) apresentam um teste econométrico que rejeita a hipótese de sustentabilidade do déficit em transações correntes para o período dos anos noventa. 9

10 elevadas as taxas de juros internas para atrair capitais de curto prazo e equilibrar o balanço de pagamentos. 2.3 Política Fiscal e Dívida Pública Os dados das tabelas 2.5 deixam claro que um dos grandes fracassos do Plano Real ocorreu na área fiscal. Apesar do grande aumento na arrecadação tributária federal, que passou em termos nominais de R$ 64,3 bilhões em 1994 para R$ 133,1 bilhões em 1998, o déficit público cresceu de forma quase contínua, atingindo R$ 78,9 bilhões em Note-se que parte significativa do aumento no déficit se deve ao aumento no pagamento de juros. Contudo, o déficit primário, que poderia ser utilizado como um indicador do real esforço de equilíbrio fiscal do governo mostra também uma trajetória negativa, passando de um superávit de R$ 1,7 bilhão em 1995 para um déficit de R$ 8,7 bilhões em No caso do déficit primário, um dos seus principais componentes têm sido os déficits da previdência social. Somente para o ano de 1998, os dados do Ministério da Administração mostram um déficit de R$ 33,2 bilhões na previdência social dos servidores públicos, sendo deste total R$ 17,1 bilhões na União, R$ 13,6 bilhões nos Estados e R$ 2,5 bilhões nos Municípios, e de R$ 7,8 bilhões para o INSS, totalizando um déficit previdenciário de R$ 41 bilhões. O fato mais preocupante é a taxa com que este déficit vem crescendo e a dificuldade da sua redução a curto prazo. Esta redução vai depender de uma nova e profunda reforma no sistema de previdência social. 13 Na impossibilidade de financiar este déficit de forma inflacionária, restou ao governo aumentar a dívida pública mobiliária federal. De julho de 1994 a dezembro de 1998 a dívida pública mobiliária federal com o mercado cresceu 351%, passando de US$ 59,5 bilhões para US$ 268,8 bilhões. O gráfico 2.2 mostra que no início do Plano Real o aumento da dívida era causado pela necessidade de esterilizar o incremento nas reservas cambiais. Contudo, após meados de 1995 a dívida pública mobiliária federal passa a crescer em função do déficit público. 14 Após 1997, com o aumento dos juros em função da crise asiática, a conta de juros passa a ter um papel preponderante no aumento dos gastos públicos. 13 A reforma já realizada é ainda muito tímida e não resolve de forma estrutural o déficit previdenciário. 14 É importante que se diga que parte deste crescimento está também associado ao reconhecimento de certos esqueletos do setor público. O maior deles foi a renegociação das dívidas estaduais, que significou uma troca de papéis dos Estados por dívida federal, que acrescentou cerca de R$ 100 bilhões à dívida mobiliária. 10

11 Com a livre flutuação cambial e a nova sistemática de metas de inflação, anunciadas em julho de 1999 pelo governo, ocorreu uma mudança fundamental na condução da política econômica. Até o final de 1998, o governo utilizava a política cambial para controlar a inflação e a política monetária para ajustar o balanço de pagamentos. A partir de 1999 os papéis das políticas monetária e cambial foram invertidos, de forma que o câmbio flutuante deveria ajustar os contas externas enquanto a taxa de juros seria utilizada para combater a inflação. Como a transmissão da desvalorização cambial para a inflação foi muito pequena, a taxa de juros foi reduzida rapidamente no primeiro semestre de 1999, o que deve levar a uma substancial redução no pagamento de juros pelo setor público neste ano. Tabela 2.5 Déficit do Setor Público Consolidado R$ Milhões Nominal Operacional Primário Juros Reais PIB Em % do PIB 3 Nominal 26,5 7,44 5,87 6,14 8,76 Operacional -1,10 5,11 3,75 4,33 8,41 Primário -5,10-0,27 0,09 0,96 0,97 Juros Reais 4,00 5,38 3,66 3,37 7,44 Fonte: Banco Central do Brasil. Notas: (1) Deflator utilizado foi o IGP-DI (centrado); (2) PIB a preços correntes; (3) Reflete a relação dos fluxos com o PIB a preços correntes. Do ponto de vista do crescimento econômico, os resultados mostram uma taxa média de crescimento econômico de 3,36% para o PIB e de 1,90% para o PIB per capta. Estes resultados estão muito abaixo da média histórica da economia brasileira, que apresentou uma taxa de crescimento média de 7,34% para o PIB e de 4,63% para o PIB per capta entre 1947 e Contudo, comparando-se com os resultados para o período 1981 à 1993, quando o PIB e o PIB per capta cresceram em média, respectivamente, 1,69% e 0,32%, os números de crescimento econômico no Plano Real não parecem tão negativos. 15 A questão aqui não se trata tanto em comparar com o passado, quando as condições subjacentes da economia eram muito diferentes, mas 11

12 sim questionar a possibilidade de se manter um crescimento do PIB em torno de 7% ao ano em uma economia aberta, inserida em um mundo cada vez mais globalizado e, principalmente, em um período onde ocorreram três crises internacionais (México, Ásia e Rússia). Gráfico 2.2 Dívida Pública Mobiliária Federal Com o Mercado (US$ Milhões) 300, , , , ,000 50,000 0 Jan/94 Mai/94 Set/94 Jan/95 Mai/95 Set/95 Jan/96 Mai/96 Set/96 Jan/97 Mai/97 Set/97 Jan/98 Mai/98 Set/98 Jan/99 Fonte: Banco Central do Brasil. Um dos grandes problemas do Plano Real tem sido o aumento nas taxas de desemprego, principalmente após janeiro de No início do Plano Real o aumento no desemprego no setor industrial vinha sendo compensado por um aumento no emprego no setor de serviços. Na verdade, a taxa de desemprego já vem crescendo no Brasil desde o início dos anos noventa em função da abertura comercial e das transformações tecnológicas e aumento de produtividade que esta acarretou para a economia brasileira. As taxas de desemprego abaixo de 4% do final dos anos oitenta não foram mais repetidas nem mesmo nos anos de maior crescimento econômico nos anos noventa. 16 Contudo, é inegável que existe um fator conjuntural no aumento do desemprego a partir de O aumento nas taxas de juros e a desaceleração na economia mundial afetaram fortemente o crescimento da economia brasileira, colaborando para o aumento no desemprego. Como o crescimento populacional vem caindo bastante, de cerca de 2,5% nos anos setenta para 1,3% nos anos noventa, parece ser possível, a longo prazo, compatibilizar uma taxa de crescimento econômico relativamente mais baixa e com menor elasticidade de geração de emprego com uma redução nas taxas de desemprego. A curto prazo, contudo, como os atuais ingressantes no mercado 15 Utilizando as estimativas de Haddad (1978), a taxa média de crescimento do PIB entre 1900 e 1998 foi de 5,11%. 16 Portugal e Garcia (1997) apresentam evidências de que a taxa de desemprego estrutural da economia brasileira aumentou nos anos noventa. 12

13 de trabalho são aqueles nascidos nos anos setenta, quando a taxa de crescimento populacional era mais elevada, vai ser difícil reduzir de forma consistente a taxa de desemprego. 3. A política de importações no plano Real A política de importações brasileira sofreu profundas alterações a partir do final da década de 80. Após um longo período de fechamento do mercado brasileiro às importações, acentuado pela crise do balanço de pagamentos dos anos 80, o país iniciou seu processo de liberalização comercial. Embora as primeiras medidas neste sentido tenham sido adotadas ainda no final dos anos 80, a consolidação desta nova tendência cristalizou-se somente nos primeiros anos da década de 1990, com a eliminação da maior parte das restrições não-tarifárias e o estabelecimento de um cronograma de redução das alíquotas de importação, além da redução preferencial das tarifas e das restrições não-tarifárias para os parceiros do Mercosul. Com o lançamento do Plano Real, a abertura entrou em uma nova fase, com avanços e recuos ditados pelo desempenho das contas externas e dos índices de inflação. Mesmo que desde o final da década de 80 já houvesse a disposição de liberalizar o comércio, a conjuntura macroeconômica por vezes impediu que os avanços fossem contínuos. Vale, portanto, fazer um breve relato a respeito das limitações de caráter macroeconômico que podem afetar o processo de liberalização comercial, antes da análise da política de importações propriamente dita. 3.1 Restrições macroeconômicas à abertura comercial A proposição de que o livre comércio é superior ao protecionismo é uma das maiores contribuições que a teoria econômica tem a oferecer aos formuladores de política econômica. Desde Adam Smith existe uma longa tradição teórica de defesa do livre comércio em relação às práticas protecionistas, baseadas principalmente em argumentos microeconômicos. 17 Estes argumentos se baseiam na eficiência alocativa 18, na possibilidade da realização de economias de escala, maior competição e variedade de produtos. 19 Embora os argumentos microeconômicos indiquem uma superioridade do livre comércio no longo prazo em relação a práticas protecionistas, por vezes problemas macroeconômicos de curto prazo, tais como uma crise do balanço de pagamentos ou 17 A supremacia da doutrina do livre comércio, entretanto, tem sido posta a prova sistematicamente nestes últimos dois séculos. Ver Irwin (1996) para uma análise exaustiva dos argumentos favoráveis e contrários ao livre comércio. 18 Permite que os países se especializem em atividades nas quais são relativamente eficientes (vantagens comparativas), ou nas quais utilizam intensivamente seus fatores de produção relativamente abundantes (Hecksher-Ohlin). 19 Ver seção 4.1 para a descrição destes efeitos. 13

14 uma acentuada queda do nível de atividade econômica, podem postergar a adoção de políticas liberalizantes. Uma profunda recessão usualmente tem o poder de estimular demandas protecionistas, embora os defensores do livre comércio ressaltem que isto teria apenas um efeito distributivo, ao deslocar trabalhadores de setores não protegidos para aqueles protegidos. 20 Mesmo que não possa ser considerado um defensor convicto de políticas protecionistas, Keynes apoiou a adoção de medidas restritivas às importações sob determinadas circunstâncias, que incluíam a inflexibilidade dos salários nominais para baixo, taxas de desemprego persistentemente elevadas e o comprometimento do governo com taxas de câmbio fixas. 21 Neste caso, o pressuposto de que medidas protecionistas apenas teriam um efeito distributivo não faria sentido, dado a existência de desemprego involuntário. 22 Hicks (1959) chegou a afirmar que se taxas de câmbio flexíveis e controles cambiais não fossem utilizados, as restrições às importações seriam uma forma plausível de expandir a economia sem gerar pressões sobre o balanço de pagamentos. O postulado Keynesiano se tornou um forte baque ao livre comércio até que os economistas começassem a questionar a desejabilidade das taxas de câmbio fixas. Com o desenvolvimento da abordagem da absorção do balanço de pagamentos transpareceu a maior eficiência da desvalorização cambial em relação às restrições às importações, no que tange ao nível de produção doméstico e o ajuste do balanço de pagamentos. Enquanto o controle sobre as importações iria direcionar apenas os gastos nacionais em direção à produção doméstica, a desvalorização provocaria uma mudança tanto dos gastos internos como dos gastos externos em direção aos produtos nacionais. A desvalorização, ao elevar os preços em moeda doméstica das exportações e importações, desloca a demanda doméstica das importações e aumenta a lucratividade do setor exportador e dos setores que competem com as importações, desde que os salários não acompanhem a desvalorização. Esta maior lucratividade irá levar a uma expansão da produção dos bens comercializáveis da economia Supõe que a economia esteja operando em pleno emprego. 21 Irwin (1996) descreve Keynes como um defensor do livre comércio que sugeria a imposição de tarifas às importações como um expediente inferior e de curto prazo para evitar um mal maior (elevado desemprego). Esta evidência surge em 1930 quando Keynes propôs uma série de alternativas para recuperar o nível de atividade econômica da Inglaterra, inclusive a desvalorização cambial da libra esterlina. No entanto, um Keynes mais maduro (nos anos 40), rejeitaria a desvalorização do câmbio na medida em que ela levaria a uma deterioração dos termos de troca. 22 Outro fator inibidor dos efeitos distributivos seria a própria imobilidade dos trabalhadores entre os setores. 23 Caso a economia estivesse em uma situação de pleno emprego a demanda por bens não-comercializáveis deveria ser reduzida, liberando recursos para a produção de bens comercializáveis. 14

15 De acordo com Meade (1955) a estabilidade de preços, do câmbio e o livre comércio seriam objetivos incompatíveis, podendo somente dois deles serem atingidos simultaneamente. Seguindo esta lógica, Friedmann (1953) argumentou que taxas de câmbio flexíveis liberariam a política monetária da prisão cambial para se concentrar exclusivamente no controle da inflação. Assim, livre da amarra cambial, as políticas voltadas à maior liberalização comercial poderiam ser seguidas. Além de uma forte retração no nível de atividade, uma crise do balanço de pagamentos também serve de pretexto para a adoção de restrições às importações. Mesmo após a liberalização cambial dos anos 70, o controle das importações continuou a ser defendido como um instrumento necessário para reverter desequilíbrios externos. Um dos argumentos sugeria a existência de um lag até a desvalorização cambial surtir seus efeitos sobre as variáveis reais. Somente uma desvalorização muito expressiva deveria ser capaz de restabelecer o equilíbrio das contas externas no curto prazo. Sendo assim, restrições quantitativas temporárias às importações não deveriam ser descartadas. Todavia, tais medidas embora tenham efeito mais rápido, criam problemas administrativos, podendo levar a situações de rent-seeking. Além disso, nem sempre são de fácil remoção, dada a pressão dos grupos de interesse que dela se beneficiam. Um argumento mais sofisticado foi apresentado pelo Cambridge Economic Policy Group (CEPG), destacando a possibilidade do impacto das desvalorizações nominais ser minimizada ou até mesmo eliminada, caso os salários reais da economia fossem rígidos, devido à indexação formal ou informal. Como a abordagem da absorção prevê, deve haver uma desvalorização real para que haja ganhos de competitividade para os setores produtores de bens comercializáveis, o que pressupõe a queda dos salários reais. O impacto da desvalorização sobre os preços, dada a indexação dos salários à inflação, produziria um aumento dos salários nominais, podendo até atingir o nível pré-desvalorização e os ganhos associados à desvalorização nominal do câmbio poderiam ser eliminados. 24 Neste ponto, os proponentes da CEPG sugerem que restrições tarifárias ou nãotarifárias sobre as importações poderiam ser empregadas, pois estas não requerem a queda dos salários reais. O argumento sugere que as tarifas podem elevar a inflação menos do que a desvalorização nominal, se houver consumo doméstico de bens exportáveis, e menos ainda se a receita das tarifas for compensada com a redução de impostos indiretos. Entretanto, os opositores do CEPG mantém a desvalorização cambial acompanhada de restrições fiscais como os melhores instrumentos para combater os desequilíbrios externos. Corden (1990), por exemplo, ressaltou que, no curto prazo, tarifas de importação e a desvalorização cambial poderiam ter efeitos semelhantes 15

16 ou mesmo idênticos sobre a inflação, salários reais e lucros do setores que competem com as importações. A diferença, neste caso seria apenas alocativa, pois as tarifas aumentariam a receita do governo enquanto a desvalorização elevaria a receita dos exportadores. Além disso, os questionáveis ganhos de curto prazo da adoção de barreiras as importações teriam efeitos perversos no médio e longo prazo, pois setores ineficientes que competem com as importações seriam privilegiados em detrimento de setores exportadores dinâmicos. Esta breve exposição dos principais argumentos favoráveis e contrários ao emprego de medidas restritivas às importações em casos de problemas macroeconômicos de curto prazo evidenciou alguns aspectos importantes. Primeiro, a não adoção de uma política cambial flexível e de controles sobre capitais limita dramaticamente o raio de ação da política econômica, ampliando as chances do uso de intervenções pontuais na política de importações. Segundo, embora o risco da desvalorização real ser bastante inferior ao da nominal, isto dependerá em grande parte do grau de indexação da economia. 3.2 Plano Real: avanços e recuos da política de importações A liberalização no início dos anos 90 Durante os anos 80, a política de importações brasileira apresentou um viés protecionista extremamente acentuado, erguido sobre três pilares básicos: (i) restrições não-tarifárias, que abrangiam a maior parte da pauta; (ii) tarifas redundantes, que desempenhavam um papel secundário no controle das importações; 25 (iii) regimes especiais de importação, que permitiam a redução ou isenção das tarifas, além de minimizar os efeitos das barreiras não-tarifárias. A estrutura de proteção não-tarifária, dada a sua grande abrangência em relação à pauta de importações, além de sua complexidade, conferia a este instrumento a primazia no controle efetivo das importações no período. 26 Este perfil, assumido pela política de importações nos anos 80, reflete a necessidade de um rápido ajustamento do desequilíbrio do balanço de pagamentos através da balança comercial, tendo se constituído, de fato, no maior objetivo da política econômica na primeira metade dos anos 80. A urgência do equilíbrio das contas externas levou à criação de um sistema excessivamente protecionista, que embora eficaz sob o ponto de vista prático de reduzir as importações, teve como 24 Fica implícita a hipótese de um repasse total da desvalorização nominal para os preços da economia. 25 A redundância tarifária reflete um grau de proteção superior ao diferencial de preços interno e externo. 16

17 característica básica a sua pouca racionalidade. Ao estender as restrições à toda pauta de importações, com raras exceções, a política de importações ou impedia a aquisição de bens e serviços externos - através das restrições não tarifárias - ou a tornava extremamente onerosa, via cobertura tarifária. A busca de um novo modelo de desenvolvimento para o país, ancorado em uma maior abertura comercial, dependia não somente da predisposição política de romper com o tão arraigado modelo substitutivo de importações, mas, fundamentalmente, de condições macroeconômicas favoráveis para a implantação deste projeto. E estas condições, embora ainda de forma incipiente, começaram a surgir somente no final dos anos 80, cristalizadas pelo crescimento dos saldos superavitários da balança comercial, pela renegociação da divida externa, após a moratória de 1987, e pela maior liquidez internacional de capitais. A ruptura da orientação protecionista da política de importações brasileira teve, assim, início a partir do biênio 1988/89. A reforma tarifária ocorrida em maio de 1988 pode ser considerada um marco neste sentido, na medida em que se constituiu no primeiro conjunto de ações contendo um teor liberalizante, desde a imposição de restrições às importações, no início dos anos A reforma tarifária visou principalmente à simplificação da estrutura das tarifas, concentrando a sua ocorrência em um intervalo de variação menor. Sob o aspecto da eliminação dos regimes especiais de importação, a reforma tarifária também se mostrou ainda mais tímida. Os regimes eliminados abrangiam apenas 15,8% das importações totais do país, exclusive petróleo, em A reforma tarifária teve continuidade em , com uma nova redução generalizada, embora de menor intensidade, das alíquotas de importação, o que permitiu que a alíquota média caísse de 51% em 1987 para 35,5% neste ano Entre as restrições não-tarifárias destacavam-se a lei do similar nacional, a lista de produtos de importação suspensos ou proibidos (denominada de lista da Cacex, anexo 30), a licença para importar, a necessidade de garantir financiamento externo para as importações e o programa de importações por empresa. 27 A reforma tarifária foi implementada em , através da Resolução do Comitê de Política Aduaneira (CPA), tendo como medidas mais importantes: (i) a redução das alíquotas e a eliminação do IOF incidente sobre as importações; (ii) diminuição da taxa de melhoramento dos portos; (iii) eliminação de alguns regimes especiais de isenção. Assim, mesmo que ainda de forma incipiente, esta decisão representou uma ruptura com a prática protecionista até então vigente. 28 A segunda rodada da reforma tarifária ocorreu em por intermédio da Resolução do CPA. 29 Além da redução tarifária, o biênio 1988/89 registrou a diminuição das restrições quantitativas e administrativas às importações. Em 1988, especificamente, destacam-se as seguintes medidas: (i) concessão automática dos pedidos de licença de importação, sempre que estes não ultrapassassem o valor, previamente aprovado, do programa de importação da empresa; (ii) redução da lista de produtos cuja importação estava proibida, de aproximadamente para itens. 17

18 A partir de 1990 houve um aprofundamento das mudanças no regime de importações do país, iniciadas em 1988, com destaque para a eliminação de restrições não-tarifárias, 30 a manutenção da redução gradual das alíquotas de importação, agora através de um cronograma de redução tarifária, e a abolição da maior parte dos regimes especiais de importação. No que se refere à estrutura de controle e promoção do comércio exterior, houve uma profunda alteração dos órgãos até então vigentes. 31 Tabela 3.1 Tarifa Nominal Legal de Importação (%) Ano Média 51,3 51,0 41,0 35,5 32,2 25,3 20,8 16,5 14,0 Moda 30,0 30,0 40,0 40,0 40,0 20,0 20,0 20,0 20,0 Desv. Pad. 26,0 26,3 17,6 20,8 19,6 17,4 14,2 10,7 8,3 Fonte: MICT- Secex No que tange a tarifas, foi implementado um cronograma de redução unilateral das alíquotas de importação, que previa a queda gradual da tarifa média, modal e de seu desvio padrão, entre janeiro de 1991 e dezembro de Para tanto, o critério empregado separou uma gama de produtos em sete grupos, fixando a alíquota de importação entre zero e 40%. O grau de competitividade, a existência de produção doméstica e a própria estrutura tarifária vigente foram os principais critérios utilizados para classificação dos produtos por faixas tarifárias Em , através da Portaria 56, eliminou-se uma lista de aproximadamente produtos cuja importação ainda estava suspensa, e suspendeu-se a apresentação de programas de importação por parte das empresas para a obtenção de guias de importação acima de determinados valores. Também eliminou-se a anuência prévia de órgãos da administração federal para a importação de diversos produtos, à exceção de alguns, como material de informática. Por intermédio da Portaria 365, de , foram traçadas novas diretrizes para a política de comércio exterior do país, cujo objetivo era a busca de maior competitividade dos produtos brasileiros, através do aumento de produtividade, incorporação de novas tecnologias e acesso a insumos e bens de capital a preços mais favoráveis no mercado internacional. No que se refere às medidas não-tarifárias, ficou estabelecido o fim da obrigatoriedade de financiamento externo para as importações acima de US$ 200 mil. Ao longo de 1990 foi lançado um conjunto de medidas para facilitar o financiamento das importações. 31 Foram eliminados, em 1990, o Conselho de Exportação (Concex) e o Comitê de Política Aduaneira (CPA), que eram responsáveis pela política de comércio exterior. Para substituí-los, foram criados três novos departamentos ligados à Secretaria Nacional de Economia: Departamento de Comércio Exterior (Decex), Departamento de Abastecimento e Preços (DIAP) e Departamento de Indústria e Comércio (DIC). 32 Em linhas gerais, a determinação da nova política tarifária estabeleceu a seguinte orientação: (i) tarifa zero: produtos com vantagens comparativas naturais (principalmente produtos primários e semimanufaturados de exportação tradicional), com proteção natural (devido aos elevados custos de transporte), sem produção doméstica e commodities de baixo valor agregado; (ii) tarifa de 5%: produtos que já apresentavam alíquota de importação de 5%; (iii) tarifas entre 10 e 15%: bens que utilizavam como principais insumos produtos com alíquota zero; (iv) tarifa de 20%: manufaturados em geral; 18

19 A implantação do cronograma de redução tarifária teve um impacto direto sobre a tarifa média, a modal e o desvio-padrão como pode ser observado na tabela 3.1. A tarifa média foi reduzida gradualmente de 33,2%, que vigorava em 1990, para 25,3%, no primeiro ano, 20,8%, no segundo, 16,5%, no terceiro e 14%, em Já a tarifa modal apresentou uma queda mais rápida, passando de 40%, em 1990, para 20%, em 1991, mantendo-se neste mesmo patamar até Entre 1990 e 1993, também foram eliminados a maioria dos regimes especiais de importação, mantendo-se somente aqueles vinculados às exportações, à Zona Franca de Manaus e a acordos internacionais. Tabela 3.2 Programa de Redução das Tarifas de Importação Intra-bloco Período Dez/91 Jun/92 Dez/92 Jun/93 Dez/93 Jun/94 Dez/94 Redução % 47% 61% 68% 75% 82% 89% 100% Fonte: Ministério das Relações Exteriores do Brasil Ao lado da redução unilateral das tarifas, a formação do Mercosul, que pressupunha a formação de um Mercado Comum entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai, teve como resultado a implementação de um cronograma de redução preferencial das tarifas de importação entre os membros do bloco entre 1991 e A tabela 3.2 apresenta o programa semestral de redução das alíquotas de importação intra-bloco, caracterizada pela expressiva redução das alíquotas já no primeiro ano (68%). A partir de 1995, foi instituída a Tarifa Externa Comum (TEC) com alíquotas oscilando entre zero e 20%. 35 Portanto, desde o final dos anos 80 até 1994, a política de importações teve como característica principal o desmantelamento da estrutura protecionista que vigorava nos anos 80, através do relaxamento contínuo das barreiras impostas aos produtos importados, tanto de forma unilateral como preferencial, beneficiada pelo cenário externo extremamente positivo, marcado por (v) tarifa de 30%: química fina, trigo descascado, carne, biscoitos, massas alimentícias, aparelhos de TV, vídeo-cassetes e equipamentos de som; (vi) tarifa de 35%: automóveis, caminhões e motocicletas; (vii) tarifa de 40%: produtos de informática. 33 O cronograma tarifário previsto em 1991 foi antecipado em , e O acordo previa a possibilidade de determinados produtos ficarem sujeitos à tributação mesmo quando circulando entre os membros do bloco (lista de adequação). O prazo para extinção da lista de adequação para o Brasil foi fixado para Também foi permitido que alguns produtos estivessem fora dos limites estabelecidos pela TEC (lista de exceção), devendo convergir de forma linear e automática à TEC em Aos setores de bens de capital, informática e telecomunicações foi concedido um prazo maior para convergência à TEC, que expira em

20 Entretanto, no início de 1995, novos rumos foram dados à política de importação, devido um grande influxo de capitais. Ao longo deste período, a maior parte das barreiras não-tarifárias foi eliminada, as tarifas voltaram a ser o principal instrumento de controle das importações, sendo reduzidas dramaticamente, permitindo assim a desativação da maioria dos regimes especiais de importação A política de importações após o plano Real Se durante a primeira metade dos anos 90 a política de importações manteve sua trajetória própria, a partir de julho de 1994, o seu monitoramento passou a estar condicionado ao desempenho dos índices inflacionários e das contas externas. Percebem-se, assim, dois momentos bastante distintos após ao lançamento do Plano Real. Entre julho de 1994 e o primeiro trimestre de 1995, o processo de redução das barreiras às importações ainda se manteve, dado que a estabilização dos preços se configurava no principal objetivo macroeconômico no período. Desde então, no entanto, a política de importações tem sido alvo de constantes alterações, na medida em que o desempenho das contas externas passou a rivalizar com o controle inflacionário a prioridade sobre a condução da política econômica. Durante os primeiros meses de implantação do plano Real, a política de importações teve um cunho eminentemente liberalizante. Visando manter a inflação sob controle por intermédio da ampliação da oferta doméstica dos bens comercializáveis, o governo se utilizou intensamente do instrumento tarifário. De um lado, diminuiu substancialmente as tarifas de uma série de produtos com maior peso nos índices de preços, ou onde se verificavam pressões inflacionárias. 36 De outro, antecipou a Tarifa Externa Comum, que passaria a vigorar em janeiro de 1995, para setembro de aos déficits contínuos da balança comercial e após a formação de um quadro externo desfavorável ao financiamento destes déficits, marcado pela crise cambial mexicana e a elevação das taxas de juros internacionais. Buscando evitar que os déficits comerciais sinalizassem uma situação de risco potencial para os investidores externos - o que inviabilizaria o equilíbrio do balanço de pagamentos 36 Na verdade, o governo, no segundo semestre de 1994, seguiu a orientação do primeiro, com reduções significativas e generalizadas de uma ampla gama de produtos. Alguns deles, entretanto, após terem suas alíquotas reduzidas, voltaram ao patamar anterior, como é o caso de brinquedos, pneumáticos e medicamentos. 37 Um fato que carateriza bem este período de grande liberalização comercial, através de medidas unilaterais e regionais, foi o estabelecimento do regime de tributação simplificada para as remessas postais e encomendas aéreas. O governo permitiu, em novembro de 1994, que pessoas físicas importassem bens e serviços de até US$ 100 pelo correio, 20