LOJAS FRANCAS, A FRONTEIRA E AS PERSPECTIVAS PARA AS CIDADES-GÊMEAS BRASILEIRAS

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1 LOJAS FRANCAS, A FRONTEIRA E AS PERSPECTIVAS PARA AS CIDADES-GÊMEAS BRASILEIRAS DUTY FREE SHOP, THE BORDER AND THE PERSPECTIVES TO THE BRAZILIAN TWIN-CITIES. Henrique Sartori de Almeida Prado Professor Relações Internacionais UFGD Doutorando em Ciência Política IESP/UERJ hsartori@gmail.com RESUMO No processo de reestruturação territorial em curso no Brasil é cada vez mais perceptível que a promoção da fronteira está ligada às necessidades locais e não mais somente aos interesses da geopolítica realista. Esta ultrapassa o sentido tradicional de segurança e defesa, abrindo novas perspectivas de políticas públicas direcionadas às entidades subnacionais presentes na faixa de fronteira. A proposta deste trabalho, residente na premissa de que a fronteira é um ambiente propício para a inserção internacional daquelas entidades e para as ações de cooperação descentralizada. Além do mais, o envolvimento de tais entidades na articulação de programas de cooperação entre si fortalece o processo de integração regional, sobretudo o Mercado Comum do Sul. Tais premissas, podem ser reforçadas pelo fato de que as políticas governamentais do Brasil para a fronteira, atualmente, tendem a reconstruir uma noção de fronteira-cooperação e não mais enfocar o sentido de uma fronteira-separação. Sendo assim, o presente trabalho buscará desenvolver e apresentar os conceitos e significados relacionados à fronteira, traçando um panorama sobre a recente inovação legislativa que autorizou a instalação de lojas francas em Municípios da faixa de fronteira cujas sedes se caracterizam como cidades gêmeas de cidades estrangeiras. Palavras-chaves: fronteira; entidades subnacionais; cidades-gêmeas; lojas francas. 1

2 ABSTRACT On the process of territorial restructuration in progress in Brazil, it is more and more perceptible that the promotion of borders as of the local needs and, consequently, not connected anymore to the realist geopolitical interests. This surpasses the traditional sense of security and defence, opening up new perspectives to public policies addressed to the subnational entities in the border zone. This work s proposal is based on the premise that the border is an auspicious environment to the global positioning of those entities and to the decentralized cooperation actions. Furthermore, the entities involvement in the cooperation agreements negotiation among themselves strengths the process of regional integration, mainly the Mercado Comun del Sur. These premises, can be reinforced given the fact that the governmental policies towards borders in Brazil, nowadays tend to rebuild the notion of border-cooperation in spite of focusing on border-separation. Then, this paper will develop and present the concepts and means related to border, making a panorama about the late innovative legislation authorizing duty frees in border zones cities, in which the venues are characterized as twin-cities. Keywords: borders; subnational entities; twin-cities; duty free-shops. INTRODUÇÃO Com a publicação da Lei nº /2012, que autoriza a instalação de lojas francas em municípios da faixa de fronteira cujas sedes se caracterizam como cidades gêmeas de cidades estrangeiras e sua aplicação através da Portaria 307 de 17 de julho de 2014 do Ministério da Fazenda, uma nova discussão sobre as oportunidades de desenvolvimento e de formulação de políticas públicas iniciou no Brasil, principalmente ligadas à limitação de competências relativas e a coordenação de funções (SOUZA, P. 70). Porém, tal aplicação só foi possível após a manifestação do Ministério da Integração Nacional acerca da conceituação das cidades-gêmeas, refletindo uma carência normativa desde as inovações trazidas pelos Planos de Desenvolvimento de Integração Fronteiriço (PDIF) e da implementação da Comissão Permanente para o Desenvolvimento e a Integração da Faixa de Fronteira (CDIF). Com a republicação da Portaria 125 de 26 de março de , o poder público federal trouxe à luz o conceito sobre cidades-gêmeas, mas arrolou inicialmente 30 municípios que se encontram nessa classificação. Considerando os aspectos do comércio internacional, sobretudo no tocante as regras aduaneiras, buscou-se, décadas atrás, elaborar uma 1 Originalmente a Portaria 125, publicada no dia 21 de março de 2014, contava com 29 cidades. 2

3 legislação apropriada e que atendesse a necessidade de uma melhor fiscalização e controle por parte da administração pública brasileira. Neste sentido, o Decreto-Lei nº 1.455/ foi produzido. A partir deste contexto normativo, foi possível desenhar no Congresso Nacional o projeto de Lei nº 6.316/2009, que resultou na criação da Lei nº /2012, tendo como principal providência a autorização de instalação de lojas francas em Municípios da linha de fronteira. Como a referida lei versa sobre um modelo de regime tributário já existente em portos e aeroportos e agora estendido às localidades fronteiriças, é necessário compreender o sentido fronteiriço e a inter-relação dos atores locais de ambas os lados da fronteira. Estar na fronteira, implica em um intenso elo entre as diversas manifestações de uma vida em sociedade, criando assim, uma identidade própria que estreita os vínculos de uma comunidade, compartilhando espaços, experiências, necessidades e deficiências. Essa identidade auxilia no envolvimento de atores públicos e privados de ambos os lados, motivando a participação local na proposta de integração e ações de cooperação internacional, por exemplo. Deste modo, as entidades subnacionais fronteiriças (municípios, estados-membros, departamentos, províncias, etc.) buscam promover sua própria agenda de relacionamento e articulação política, caracterizando os elementos da paradiplomacia, podendo ser definida como uma ação internacional dessas entidades, deslocada da tradicional diplomacia patrocinada pelos Estados centrais. Através dessas ações, esses atores vêm assumindo a responsabilidade de superar os desafios do desenvolvimento (envolvendo o mercado, o interesse estatal e a sociedade civil), das assimetrias de infraestrutura e do combate à pobreza, sem mencionar, o efetivo poder de articulação definindo sua agenda de política pública local, essencial para toda e qualquer proposta de integração regional, como é o caso do Mercosul. 2 Tal decreto dispõe sobre bagagem de passageiro procedente do exterior, disciplina o regime de entreposto aduaneiro, estabelece normas sobre mercadorias estrangeiras apreendidas e dá outras providências. 3

4 Nesta perspectiva, de antemão, lançamos alguns importantes questionamentos que servirão para basear o trabalho: a edição das recentes normas inova o cenário da paradiplomacia e da política brasileira para a faixa de fronteira? Qual seria o possível impacto em relação ao desenvolvimento local para os municípios de faixa de fronteira abraçados por tais normas? Visando a construção do debate em torno deste emergente tema, este trabalho foi dividido em três partes. A primeira aborda os aspectos conceituais sobre fronteira, faixa de fronteira e cidades-gêmeas - importantes discriminações para a introdução ao tema, perpassando pelo atual diálogo federativo para a faixa de fronteira. Posteriormente, será dedicado um estudo sobre a inserção internacional dos municípios, relacionando ao instituto da paradiplomacia e os aspectos desta ação na região de faixa de fronteira. Por fim, a última parte versará sobre o nascimento da Lei nº /2012 e a Portaria 307 do Ministério da Fazenda, analisando as lojas francas (free shops). Sendo assim, o desenvolvimento deste trabalho tem como principal objetivo levar aos interessados, ainda que de forma concisa e inicial, importantes considerações sobre a inovação legislativa recentemente sancionada e os possíveis desdobramentos para a paradiplomacia dos estados e municípios brasileiros e para a política para a fronteira. O debate sobre fronteira O conceito clássico e singular de fronteira, constitui no entendimento geográfico, fixando-se na delimitação territorial de definição de espaços e limites. Basicamente, uma linha determinando o início e o fim de um país, estipulando o poder num determinado território de um Estado (OLIVEIRA, 2005, P.577). Apesar de tradicional, tal conceito encontra-se de certa forma incompleto e não atende aos objetivos dos estudos envolvendo as dinâmicas econômicas, migratórias, políticas, sociais e culturais. De uma maneira complementar ao apresentado acima, Lia Osório Machado, auxilia no esclarecimento sobre a distinção entre fronteira e limite: É bastante comum considerar os termos fronteira e limite como sinônimos. Existe, contudo, diferenças essenciais entre eles que escapam ao senso comum. A palavra fronteira implica, historicamente, aquilo que sua etimologia sugere -- o que está na frente (...) Mesmo assim, não tinha a conotação de uma área ou zona que marcasse o 4

5 limite definido ou fim de uma unidade política. Na realidade, o sentido de fronteira era não de fim, mas do começo do Estado, o lugar para onde ele tendia a se expandir. (...) As diferenças são essenciais. A fronteira está orientada para fora (forças centrífugas), enquanto os limites estão orientados para dentro (forças centrípetas) (...) enquanto a fronteira pode ser um fator de integração, na medida que for uma zona de interpenetração mútua e de constante manipulação de estruturas sociais, políticas e culturais distintas, o limite é um fator de separação, pois separa unidades políticas soberanas e permanece como um obstáculo fixo, não importando a presença de certos fatores comuns, físico-geográficos ou culturais. (1998, p. 42) A partir de então, diferentemente da ideia de ser um lugar de passagem ou um ambiente de filtro, podemos compreender a fronteira como um espaço de integração e não de separação. Assim, as regiões fronteiriças não devem mais ser vistas como áreas longínquas e isoladas, mas como áreas capazes de estimular o desenvolvimento e a integração regional, já que as faixas contíguas dos países fronteiriços possuem propósitos comuns e vantagens comparativas que merecem ser mais exploradas (MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO, 2010, p. 33). No universo acadêmico existe uma amplitude de termos e definições acerca da concepção de fronteira, limite, zona de fronteira, faixa de fronteira e cidades-gêmeas. Com o propósito elucidativo, a definição e apresentação de tais concepções são importantes. A faixa de fronteira é o resultado de um processo histórico que tem por base a preocupação do Estado com a garantia de sua soberania e independência nacional desde os tempos de Colônia. (MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO, 2010, p. 17). O ambiente legal se faz presente através das manifestações legislativas, em destaque a Lei 6.634, de 1979, que identifica a região como estratégica ao Estado brasileiro, estabelecendo a largura de 150 km, tendo como o foco principal a segurança e defesa territorial. A faixa de fronteira ainda pode ser entendida como uma área legalmente estabelecida pelo Estado, onde este, direciona um tratamento político diferenciado para esta região em relação ao restante do país e sua dimensão e natureza podem sofrer alterações, de acordo com realidades políticas distintas (FURTADO, 2013). 5

6 Em um traço comparativo, não há uniformidade na definição adotada pelos Estados-Parte do Mercosul (Argentina, Uruguai, Paraguai, Brasil e Venezuela) no tocante a faixa de fronteira. Argentina, adota medidas infraconstitucionais, para a definição de uma zona de seguridad, tendo como uma caracterização mais próxima de zona de fronteira ou zona de segurança de fronteiras. De uma maneira similar, no tratamento da fronteira como zona de segurança, a Venezuela indica em sua constituição (Artigo 327) a presença de uma área, mas sem indicação da mesma. Delimitando uma faixa de fronteira, encontram-se Brasil, Paraguai e Uruguai. Mesmo não possuindo uma definição legal de uma faixa de fronteira, o Uruguai reconhece uma faixa de 20 km de largura com o Brasil, visando a promoção da integração fronteiriça através de fatores sociais e econômicos. O Paraguai, por sua vez, apresenta em sua legislação uma faixa de 50 km de largura, como zona de segurança. Por fim, o Brasil, como já mencionando, delimita uma zona de 150 km de largura como sendo uma faixa de fronteira em seu território, visando fatores de segurança, sociais e econômicos, atingindo aproximadamente 27% do território nacional ao longo dos km de fronteira terrestre, 11 estados, cerca de 588 municípios e é lindeira com 10 países da América do Sul. 3 Neste contexto, apresentando como a soma de regiões de fronteira de dois ou mais Estados limítrofes, encontram-se as zonas de fronteira (STEIMAN, 2002, p.3). Porém, este espaço delimitado pelas legislações dos Estados, constituem suas próprias redes e fluxos transfronteiriço, variando de acordo com o contato entre essas duas faixas de fronteira, por exemplo. A zona de fronteira aponta para um espaço dinâmico, composto por diferenças oriundas do limite internacional e por fluxos e interações transfronteiriças, cuja territorialização mais evoluída é das cidades-gêmeas. (MACHADO, 2005, p. 21). 3 Argentina: Decreto n.º 887/94 e Decreto n.º 1.648/2007; Venezuela: Artigo 327 da Constituição de 1999; Uruguai: Lei /2009 e Decreto n.º 5.105/2004; Brasil: Artigo 20, 2.º da Constituição de 1988 e Lei de

7 Entre as cidades da faixa de fronteira, as cidades-gêmeas de fronteira são mais especificamente de fronteira, mas entre as cidades-gêmeas de fronteira, algumas são ainda mais propriamente de fronteira, as cidades conurbadas com as cidades correspondentes do lado de lá da borda territorial brasileira. (BENTO, 2013, p. 15) As cidades gêmeas são espaços localizados dentro da faixa de fronteira, onde as relações transfronteiriças são realizadas. Nestes espaços, existem dinâmicas sociais distintas em que geralmente estão ligadas à redes ou foros de articulação regional ou internacional, que de modo geral, ampliam sua capacidade institucional e de relacionamento com outros atores. A coalescência de cidades e a fusão em uma única área urbana, localizadas no espaço da linhalimite, situadas em zona de fronteira, caracterizam as cidades gêmeas. O poder executivo federal brasileiro, através da Portaria 125 de 21 de março de 2014 (republicada em 26 de março de 2014) em seu artigo primeiro, considera as cidades-gêmeas como sendo... os municípios cortados pela linha de fronteira, seja essa seca ou fluvial, articulada ou não por obra de infraestrutura, que apresentem grande potencial de integração econômica e cultural, podendo ou não apresentar uma conurbação ou semi-conurbação com uma localidade do país vizinho, assim como manifestações "condensadas" dos problemas característicos da fronteira, que aí adquirem maior densidade, com efeitos diretos sobre o desenvolvimento regional e a cidadania. E ainda, dentro de uma análise e decisão discricionária, atribuiu este conceito a cidades com mais de 2000 mil habitantes, abrindo também o conceito às localidades fronteiriças vinculadas em Acordos Internacionais de celebrados pela República Federativa do Brasil, ratificados pelo Congresso Nacional que não constam na lista anexada pela portaria. O relacionamento entre as cidades-gêmeas é um cenário real, imperativo e corriqueiro na fronteira. Tanto oficial, como oficioso, as práticas de cooperação entre a população e os organismos públicos estão presentes. Sejam em práticas que envolvem fatores de segurança e economia, passando pelos aspectos culturais ou até mesmo, políticos 4. As cidades-gêmeas possuem 4 Segundo os mapas de interações transfronteiriças, produzidos pelo Grupo de Pesquisa RETIS UFRJ, o nível e intensidade de interação cultural e de relacionamento fronteiriço, bem como os movimentos migratórios podem sofrer variação de acordo com a região. Nota-se que no Arco Norte (região norte do Brasil), o nível é mais baixo em relação ao Arco Central e Sul (região centro-oeste e sul), definições estas, dadas pelo Ministério da Integração Nacional. Mais informações em: < mas&page_ref_id=173>. 7

8 espaços de relacionamento permanentes e em muitas vezes, de características pragmáticas, onde a negociação, a integração e o compartilhamento de infraestrutura e de espaços comuns são constantes. Figura 1: Fronteira continental do Brasil Faixa de Fronteira e cidades-gêmeas brasileiras De modo geral, a falta de estudos sobre o relacionamento e a cooperação entre as regiões de fronteira e em especial tais localidades, pode ser explicada pela situação duplamente marginal que as tem caracterizado (STEIMAN; MACHADO, 2012). Por um lado, grande parte dessas regiões de fronteira estão isoladas dos centros nacionais de seus respectivos Estados, quer pela ausência de redes de transporte, de comunicação, quer pelo peso político e econômico menor que possuem em relação aos grandes centros. Por outro lado, as regiões de fronteira encontram no isolamento, uma oportunidade de aproximação com as regiões lindeiras. Contudo, sem uma estrutura institucional para auxiliar, a 8

9 informalidade rege a cooperação entre países vizinhos em regiões de fronteira, sobretudo a cooperação patrocinada pelos atores subnacionais, que através de acordos tácitos entre autoridades imprimem suas próprias agendas e dinâmicas (CNM, 2008; CNM, 2009). Dado o novo papel conferido às entidades subnacionais nas relações internacionais do século XXI, este quadro tende a mudar, contudo ainda esbarra nas dificuldades constitucionais, administrativas e legais internas de cada Estado. Além do mais, o envolvimento dessas entidades nos processos de integração regional, como no caso mercosulino, poderá transformar essas regiões, dada a sua própria localização geográfica, em zonas de cooperação entre os Estados Parte, por exemplo. Com a perda da ênfase na segurança como um componente estratégico das relações internacionais, parece que as regiões estão se desvencilhando do controle paternalista do Estado, definindo seus próprios interesses políticos e, cada vez mais, participando de sua própria forma de política externa, estabelecendo diálogos de resolução de problema transfronteiriços. (GANSTER et al., 1997 p. 07) A perda do sentido fronteira-separação para uma nova perspectiva de fronteira-cooperação (CARNEIRO FILHO, 2013) indica uma modificação da perspectiva do papel do Estado. Desta forma, os interesses das entidades subnacionais passariam a ter mais relevância na concepção de políticas públicas, alterando sensivelmente o sentido clássico de limite e de fronteira (STEIMAN; MACHADO, 2012). Em relação ao Brasil, o processo de reestruturação territorial (RÜCKERT, 2001) em curso, é cada vez mais presente a pregação de uma nova forma de enxergar e promover a fronteira a partir das necessidades locais e consequentemente não mais ligada somente aos interesses da geopolítica realista, vinculada ao sentido da segurança e defesa, mas abrindo novas perspectivas de políticas públicas para as entidades subnacionais presentes na faixa de fronteira. Desde o início do século XXI, visíveis no Plano Plurianual (PPA) de (Governo Fernando Henrique Cardoso) e do PPA (Governo Luís Inácio Lula da Silva), a fronteira começa a se destacar como um ambiente de cooperação, integração e profícuo para as políticas públicas, mas com muitos desafios e dificuldades na relação de um lado e de outro. Seja no campo do desenvolvimento social da faixa de fronteira, como no primeiro PPA, como 9

10 através da criação de um plano específico para o desenvolvimento da faixa de fronteira brasileira - PDFF- Plano de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira -, no segundo PPA, ficando esse, a cargo do Ministério da Integração Nacional. Isso também nos impõe o dever analítico de perceber as relações, nem sempre amistosas e sem conflitos, entre os distintos ministérios (no caso, o Itamaraty e o Ministério da Integração Nacional). O diálogo federativo e o campo das políticas públicas para a fronteira A partir da observação preliminar sobre os significados e concepções da fronteira, principalmente no tocante a distinção conceitual relacionado a limite, zona de fronteira, faixa de fronteira e cidades-gêmeas e da importância que o tema vem despertando na atualidade para a política brasileira, de igual maneira, é necessário compreender o espaço que esta prática possui na formulação das políticas públicas e de seu espaço no diálogo entre os entes federados brasileiros. Partindo do pressuposto de que a política pública é o governo em ação (SOUZA, 2006, p.26), atualmente, mediante a ação governamental, sobretudo no plano da União, percebe-se um empenho em modificar o antigo paradigma que forjou as relações fronteiriças até então. Neste sentido, estamos assistindo segundo Renata Furtado, à transformação da demanda fronteiriça no processo político, do estágio inicial de estados de coisas para problema político, passando a figurar, em momento recente, um tema prioritário na agenda governamental para gerar ação política. (2012, p.246). Por muitos anos, a política brasileira caracterizou o sentido fronteiriço relacionado ao termo defesa 5 como de separação, sendo impositivo a restrição ao desenvolvimento, produzindo um olhar negativo para outras áreas. Porém, este termo, em seu sentido atual, remete ao sentimento de reanimação, uma visão positiva, necessária a promoção do desenvolvimento, onde, uma vez 5 Através da atividade promovida pelo Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, após estudos em comissões especiais visando o desenvolvimento da faixa de fronteira, a Secretaria de Relações Institucionais da Presidência instituiu um Grupo de Trabalho Interfederativo (GTI), sob coordenação do Ministério da Integração Nacional. Os trabalhos destegrupo ensejaram na Comissão Permanente para o Desenvolvimento e a Integração da Faixa de Fronteira (CDIF) Vide Resolução n.º 8, de 19 de novembro de 2008 e Resolução n.º 10 de 17 de novembro de (SRI-PR). 10

11 havendo o desenvolvimento, haverá atração de cidadãos, investimentos e consequentemente, defesa para a região de fronteira (FURTADO, 2012). Se para Theodore Lowi (1972, p.299) as políticas públicas determinam a política e, se no passado, a fronteira não estava no rol de prioridades das políticas públicas nacionais, hoje o papel se inverte. Através da promoção de políticas regulatórias, envolvendo o corpo burocrático estatal, os grupos de interesse, a classe política e os desejos locais, busca-se construir iniciativas visando a promoção dessas regiões. Como exemplo desta ação, destaca a criação da Comissão Permanente para o Desenvolvimento e a Integração da Faixa de Fronteira (CDIF), instituída pelo decreto federal de 08 de setembro de e composta por 20 ministérios e entidades representadas 7. A CDIF tem por finalidade propor medidas e coordenar ações visando o desenvolvimento de iniciativas necessárias para o aperfeiçoamento da gestão das políticas públicas e a atuação do Governo Federal na faixa de fronteira, em constante articulação com os governantes locais. A atuação da CDIF abrange 588 municípios situados na faixa de fronteira (150 km de largura), compreendendo os estados do Amapá, Acre, Rondônia, Pará, Amazonas, Roraima, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Através desta e outras iniciativas 8, a preocupação de minimizar a omissão histórica do Estado brasileiro em relação a promoção de políticas públicas nas áreas de fronteira é premente. Por estarem geograficamente posicionadas na 6 Disponível em: < Acesso em 28 de fevereiro de Ministérios: Integração Nacional (coordenador); Relações Institucionais da Presidência da República; Relações Exteriores; Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; Turismo; Defesa; Educação; Saúde; Fazenda; Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Meio Ambiente; Trabalho; Justiça; Desenvolvimento Agrário; Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Pesca e Aquicultura; Previdência Social; Cultura e Planejamento, Orçamento e Gestão. Entidades Convidadas: Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE); Associação brasileira de Municípios; Confederação Nacional de Municípios; Frente Nacional dos Prefeitos; Conselho de Desenvolvimento dos Municípios Linderios do Lago de Itaípu; Conselho de Desenvolvimento e Integração Sul CODESUL; Fórum de Governadores da Amazônia Legal. 8 Outros exemplo de atuação do governo federal em faixa de fronteira: Programa Calha Norte (Ministério da Defesa); Programa de Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (Ministério da Integração Nacional); Projeto SIS Fronteira (Ministério da Saúde); Projeto Intercultural Bilíngue Escolas de Fronteira (Ministério da Educação); Frontur (Ministério do Turismo); Regularização fundiária em Faixa de Fronteira (INCRA); SISFRON (Defesa) entre outros (MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO, 2010). 11

12 periferia do processo decisório e possuírem baixa densidade populacional, muitas vezes seus interesses e motivações não mobilizavam os decisores públicos (policy makers) responsáveis pelas políticas nacionais. Contudo, é evidente que desde a edição da Constituição Federal de 1988, o traço descentralizador das ações estatais, transferiu várias funções para o âmbito local (DINIZ FILHO, 2013), onde Estados e Municípios gozam de considerável autonomia administrativa, principalmente as novas possibilidades administrativas e orçamentárias conferidas aos municípios, consequentemente, a descentralização era acompanhada da tentativa de democratizar o plano local, patrocinando a assunção de novos atores políticos e formas inovadoras de gestão (ABRUCIO, 2005). Por outro lado, ocorre uma situação enfraquecedora no relacionamento federativo entre o governo federal e os municípios, isso por que, a federação tem sido marcada por políticas públicas federais que se impõem às instâncias subnacionais, mas que são aprovadas pelo Congresso. Outras limitações aparecem em relação à capacidade das entidades subnacionais de legislar e definir suas próprias agendas de políticas públicas (SOUZA, 2013, p.70; SOUZA, 2006). Neste sentido, uma política ativa para a fronteira, não envolve somente o sentido da segurança e defesa. Manter uma abrangente rede de cooperação entre os entes federados na faixa de fronteira não é sinônimo de desperdício de recursos públicos, tampouco, recursos sem capacidade de mensuração e controle. Na lógica inversa de imposição de políticas públicas apresentadas pelo plano federal às entidades subnacionais, duas situações se apresentam: a primeira delas é a busca pela inserção internacional e a participação dos entes subnacionais brasileiros no campo das relações internacionais, horizontalizando o sentido da política externa brasileira, trazendo-a para a perspectiva da política pública (MILANI; PINHEIRO, 2013; PINHEIRO; MILANI, 2012), produzindo novas perspectivas de formulação de agenda descentralizada e plural. A segunda situação remonta na recente inovação legislativa trazida pela Lei nº /2012 que alterou o Decreto-Lei n 1.455/1976, autorizando a instalação de lojas francas em Municípios da faixa de fronteira cujas sedes se caracterizam 12

13 como cidades gêmeas de cidades estrangeiras e regulada pela portaria 307 do Ministério da Fazenda. Tal proposta legislativa nasceu da provocação de atores políticos fronteiriços para atender um pleito antigo que o decreto de 1976 não abraçava. Neste sentido, tais ações abrem novas perspectivas de políticas no ambiente tributário, social e econômico para essas localidades, podendo a reboque desta nova agenda, ampliar a capacidade de programas de turismo, investimentos locais, trabalho e relacionamentos internacionais, por exemplo. A fronteira e a inserção internacional dos municípios Os Estados Nacionais são considerados os protagonistas das relações internacionais, contudo vem perdendo espaço no cenário mundial cada vez mais integrado e dinâmico e, por conta deste cenário, não conseguem mais alcançar a capacidade plena da promoção do desenvolvimento 9, tanto no âmbito nacional como na esfera local, provocando um fenômeno de transferência dessa capacidade para os entes subnacionais, em especial para os municípios. As entidades subnacionais têm conquistado um papel relevante e ativo no cenário internacional, buscando instrumentos e/ou oportunidades que possam responder às suas demandas locais e encontram na paradiplomacia - identificada segundo Panayotis Soldatos (1990) com uma atuação externa das unidades subnacionais - uma forma propositiva de atuação internacional e buscam construir ambientes de cooperação para alcançarem patamares ainda não atingidos, sobretudo nos aspectos político, econômico, jurídico e social. Essas unidades possuem em suas esferas de poder, as mesmas atribuições de um Estado Nacional. Possuem diferentes interesses e objetivos, e com isso, definem suas ações. Contudo, há de ressaltar que atitudes diretas 9 O conceito de desenvolvimento pressupõe reconhecer o caráter pluralista, aberto e pragmático do termo que supera a dimensão estritamente econômica, e redirecionando o debate para o elenco de condicionantes da plena realização dos potenciais inerentes a todos os indivíduos. Desse ponto de vista, o desenvolvimento deve ser visto como um processo de expansão das liberdades reais que as pessoas desfrutam. Ela contrasta com visões mais restritas, como as que identificam desenvolvimento com crescimento do PIB, aumento da renda per capita, industrialização, avanço tecnológico ou modernização. Esses cinco elementos são obviamente importantíssimos como meios de expandir as liberdades. Mas as liberdades são essencialmente determinadas por saúde, educação e direitos civis. Dessa forma, perceber o desenvolvimento como expansão de liberdades substantivas, faz com que a atenção seja direcionada para os fins que o tornam importante e não para os meios. SEN, Amartya. (2000) 13

14 no campo internacional por parte das entidades subnacionais podem levar a uma desestabilização nas atribuições definidas no plano constitucional/jurídico, onde cada Estado Nacional, principalmente os que adotam o sistema federativo, atribuem limitações legais a esta ação (uma vez que, o sistema internacional não proíbe expressamente a atuação dessas entidades). Neste contexto, os entes subnacionais não fazem somente uma atuação simplificada no cenário internacional, eles representam interesses e têm por finalidade garantir benefícios para o conjunto da sociedade de um determinado território. Além disso, são atores que agem em função das pressões e demandas que surgem na comunidade local e, ao mesmo tempo, possuem uma preocupação com a legalidade de sua ação (MARIANO; MARIANO, 2005). Para tanto, por mais crescente e presente seja a atuação das entidades subnacionais no plano internacional, essa presença não se confunde com o conceito tradicional de política externa, domínio exclusivo dos Estados soberanos (FRY, 1993), contudo, a fim de conferir uma identidade à atuação externa dos entes subnacionais é que se cunhou o termo paradiplomacia (SOLDATOS, 1990; DUCHACEK, 1990). Desta maneira, de forma complementar, agregando na definição do que vem a ser paradiplomacia, Noé Cornago Prieto (2004, p ), atribui: [...] o envolvimento de governos não centrais nas relações internacionais mediante o estabelecimento de contatos permanentes e ad hoc, com entidades públicas ou privadas estrangeiras, com o objetivo de promoção socioeconômica e cultural, bem como de qualquer outra dimensão exterior nos limites de sua competência constitucional. Embora bastante contestado, o conceito de paradiplomacia não impossibilita a existência de outras formas de participação subnacional no processo da política externa, mais diretamente ligado ao departamento de relações exteriores de governos centrais, como assim chamada diplomacia federativa, tampouco impede o papel cada vez maior dos governos subnacionais nas estruturas de multicamadas para a governança regional ou mundial. A atuação internacional das entidades subnacionais pode estar concentrada em motivações políticas, culturais e econômicas. Na ótica do autor supracitado, isso não atrapalha a existência de outras ações de inclusão de outros atores na política externa. 14

15 Voltando ao sentido fronteiriço e para as oportunidades que este ambiente apresenta, Soldatos (1990, p ) aponta para a interdependência regional e a proximidade geográfica e demográfica como fatores determinantes para a cooperação e a paradiplomacia, o que coloca as áreas fronteiriças em vantagem em relação a outras regiões, e ao mesmo tempo, confere a fronteira um lócus propício para a inserção internacional dos entes subnacionais. No Mercosul, por exemplo, é justamente nas regiões de fronteira que a paradiplomacia ganha maior ênfase, já que, em virtude da aproximação territorial, as entidades subnacionais fronteiriças tendem a compartilhar um maior grau de interesses e necessidades comuns, facilitando assim a cooperação e a integração. Sendo assim, a integração no ambiente fronteiriço, sobretudo no Mercosul, ocorre sob duas formas: a funcional e a formal. A funcional deriva as forças do mercado, sendo representada pelas articulações dos atores sociais e exercida através do comércio de bens e serviços, do empréstimo de máquinas e equipamentos e das manifestações conjuntas entre unidades de administração local não expressas através de acordos jurídicos. Já a formal deriva de acordos jurídicos entre as partes interessadas, podendo envolver importações e exportações aduaneiras, intercâmbios estudantis, programas de controle sanitário, políticas públicas, utilização de infraestrutura para propósitos comuns, compartilhamentos de equipamentos públicos, formação de arranjos produtivos locais, programas de turismo, entre outros. Desta maneira, o tema da integração fronteiriça, que está diretamente ligado à paradiplomacia, ganha relevância. Vale ressaltar que a integração fronteiriça dos países do Mercosul constitui-se objetivo permanente e eixo prioritário do Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos (FCCR). Por esse motivo, o órgão criou no ano de 2008 o Grupo de Trabalho de Integração Fronteiriça (GTIF), na ocasião da VII Reunião de Coordenadores Nacionais e Alternos do FCCR (Ata Nº 01/08. Seu objetivo é promover estudos sobre o tema, além de inserir a discussão dos problemas fronteiriços dentro do bloco, contribuindo com o crescimento do processo de integração e atendendo às necessidades das entidades subnacionais. 15

16 Compondo outro espaço dedicado a esta temática, o Grupo Ad Hoc sobre Integração Fronteiriça (GAHIF) foi criado por meio da Decisão 05/02 do Conselho do Mercado Comum (órgão executivo do Mercosul) sob o fundamento de que a fluidez e a harmonia do relacionamento entre as comunidades fronteiriças dos Estados Partes do Mercosul, nas suas mais variadas dimensões, constituem um dos aspectos mais relevantes e emblemáticos do processo de integração. Seu objetivo é criar instrumentos que promovam a maior integração das comunidades fronteiriças visando à melhoria da qualidade de vida de suas populações. Além de promoverem o avanço institucional do Mercosul, a criação de espaços dedicados à temática da fronteira, possibilitou a criação de redes e articulações entre as entidades subnacionais (em destaque para os municípios), que passaram a expandir sua atuação internacional e construir novos instrumentos de cooperação. O desafio premente na articulação internacional dos municípios brasileiros, por exemplo, se encontra na sua capacidade institucional de patrocinar sua inserção e consequentemente sua participação no ambiente internacional, face às inúmeras dificuldades internas, tais como problemas jurídicos, políticos e conjunturais. Para elucidar, de acordo com o levantamento do IBGE sobre o perfil dos municípios brasileiros do ano de 2012 (MUNIC), somente 113 dos 5565 munícipios responderam possuir área específica para a cooperação internacional descentralizada ou estrutura correlata na administração pública municipal para a atuação internacional. Dos municípios com área específica, 8 são da região Norte, 16 da região Nordeste, 43 da região Sudeste, 40 da região Sul e 6 da região Centro-Oeste, sendo que, pela classe de tamanho da população dos municípios, cerca de 50% estão na faixa dos municípios entre 100 e 500 mil habitantes. 16

17 No tocante aos municípios pertencentes à faixa de fronteira somente 25 declararam possuir área específica para a cooperação internacional, sendo somente 9 cidades-gêmeas 10. Visto a importância da articulação e inserção internacional das entidades subnacionais, principalmente no seu recorte dedicado à ação fronteiriça, por influência local e pleito de muitos gestores públicos de cidades gêmeas situadas em faixa de fronteira foi que, através de uma inovação tributária, novas oportunidades e desafios surgem. Neste sentido, passaremos a discutir o impacto da edição da lei de 2012 e a instalação de lojas francas, em municípios brasileiros, situação já praticada em todos os outros Estados-Parte do Mercosul. A lei e as lojas francas A Lei nº /2012 alterou o Decreto-Lei n 1.455/1976, acrescendo mais um artigo e, nesse ponto, é necessário que se faça uma explanação breve acerca do mencionado dispositivo. O Decreto-Lei nº 1.455/1976 dispõe sobre bagagem de passageiro procedente do exterior, disciplina o regime de entreposto aduaneiro, além de estabelecer normas sobre mercadorias estrangeiras apreendidas e outras providências. O referido decreto foi alterado diversas vezes e atualmente, possui 42 artigos. Apesar das modificações, o decreto permanece vigente. Especificamente, o decreto trata sobre a cobrança e isenção de tributos para bagagem de passageiro proveniente de outro país, regulamentando vários aspectos quanto aos valores das mercadorias, alíquotas tributárias e formas de fiscalização e cobrança. O dispositivo trata ainda das exportações e importações praticadas a título comercial, permitindo a armazenagem de mercadorias destinadas à exportação em local alfandegado, sejam mercadorias de uso público ou privativo, mediante autorização da Secretaria da Receita Federal. Fato importante é que o Decreto autoriza o funcionamento de lojas francas para a venda de mercadorias nacionais ou estrangeiras em zonas primárias de portos ou aeroportos: os chamados free shops. A exploração desse 10 Das cidades-gêmeas que declararam possuir alguma área para a cooperação internacional descentralizada estão: Assis Brasil, Brasiléia e Epitaciolância (AC), Corumbá e Ponta Porã (MS), Foz do Iguaçu (PR), Porto Xavier, Jaguarão e Uruguaiana (RS). 17

18 tipo de comércio, em consonância com o dispositivo, somente é feita por empresas habilitadas pela Secretaria da Receita Federal. Neste contexto, pode-se definir como Lojas Francas, todo o estabelecimento comercial que está situado em uma determinada área de trânsito internacional, que utiliza mecanismos de isenção de taxas ou impostos conferidos pelo Estado. Tal situação é propiciada por um regime aduaneiro especial, como conferido na Lei e Decreto anteriormente especificados. Tal decreto já previa a isenção de impostos nas lojas francas ou free shops situadas em aeroportos e portos com embarques e desembarques internacionais. Assim, apesar da existência do dispositivo de 1976 e visando à adaptação da isenção de impostos de tais lojas francas situadas em terminais de transportes internacionais para cidades fronteiriças, foi que o Projeto de Lei nº 6.316/2009 foi apresentado. O Projeto de Lei, contou como justificativa, o argumento de que os moradores dessas cidades muitas vezes atravessam as fronteiras para adquirir os mesmos produtos, com preços mais baixos, o que desfavorece o comércio local pela impossibilidade de concorrência. Com edição da Lei, e com a aplicação das portarias 307 de 17 de julho de 2014 e 320 de 22 de julho de 204, 26 municípios brasileiros estão autorizados a instalar free shops na modalidade da Lei, contemplando mais cidades Rio Grande do Sul: Chuí, Santana do Livramento, Uruguaiana, Quarai, Aceguá, São Borja, Itaqui, Jaguarão, Porto Xavier e Barra do Quarai. Além das 10 cidades gaúchas, poderão ser beneficiados os municípios acreanos de Assis Brasil, Brasiléia e Epitaciolândia. No Amazonas, Tabatinga e no Amapá, Oiapoque. No Mato Grosso do Sul as cidades de Corumbá, Bela Vista, Mundo Novo, Porto Murtinho e Ponta Porã. No Paraná, os municípios de Foz do Iguaçu e Guaíra. Em Roraima, Bonfim e Pacaraima. Em Rondônia, Guajará-Mirim e em Santa Catarina, Dionísio Cerqueira. Um fato interessante a observar, reside nas alterações que o projeto teve que passar até a sua aprovação final. Entre as modificações sofridas, a mais importante delas é a retirada do artigo que previa a adoção do Regime Aduaneiro Especial de Exportação pelo Varejo Nacional (EVN), o qual previa a restituição de impostos ao turista estrangeiro antes de sua volta ao seu país, como já ocorre em alguns países. 18

19 Tabela 1. Lista das cidades contempladas pela Portaria MF 307 e Cidades-Gêmeas. Municípios Cidade-Gêmea População est Port. 307 MF Possui área internacional específica? (IBGE 2012) 1 Assis Brasil Iñapari (Peru) e Bolpedra (Bolivia) SIM SIM 2 Brasiléia Cobija (Bolivia) SIM SIM 3 Epitaciolândia Cobija (Bolivia) SIM SIM 4 Santa Rosa do Purus Santa Rosa (Peru) NÃO NÃO 5 Tabatinga Letícia (Colombia) SIM NÃO 6 Oiapoque Saint-Georges (Guiana-Francesa) SIM NÃO 7 Bonfim Lethem (Guiana) SIM NÃO 8 Pacaraíma Santa Elena de Uairén (Venezuela) SIM NÃO 9 Bela Vista Bella Vista (Paraguay) SIM NÃO 10 Coronel Sapucaia Capitãn Bado (Paraguay) NÃO NÃO 11 Corumbá Puerto Suarez (Bolívia) SIM SIM Salto del Guayrá (Paraguai) / Guaíra 12 Mundo Novo (PR) SIM NÃO 13 Paranhos Ype- Jhu (Paraguay) NÃO NÃO 14 Ponta Porã Pedro Juan Caballero (Paraguay) SIM SIM 15 Porto Murtinho Puerto Palma Chica (Paraguay) SIM NÃO 16 Guajará - Mirim Guyaramerín (Bolívia) SIM NÃO 17 Barracão Bernardo Irigoyen (Argentina) / Dionísio Cerqueira (SC) NÃO NÃO 18 Foz do Iguaçu Cuidad de Este (Paraguay) / Puerto Iguazu (Argentina) SIM SIM 19 Guaíra Salto del Guayrá (Paraguai) / Mundo Novo (MS) SIM NÃO 20 Aceguá Aceguá (Uruguay) SIM NÃO Monte Caseros (Argentina) / Bella 21 Barra do Quaraí Unión (Uruguay) SIM NÃO 22 Chuí Chuy (Uruguay) SIM NÃO 23 Itaqui Alvear (Argentina) SIM NÃO 24 Jaguarão Rio Branco (Uruguay) SIM SIM 25 Porto Xavier San Javier (Argentina) SIM SIM 26 Quaraí Artigas (Uruguay) SIM NÃO 27 Santana do Livramento Rivera (Urguruay) SIM NÃO 28 São Borja San Tomé (Argentina) SIM NÃO 29 Uruguaiana Paso de los Libres (Argentina) SIM SIM Bernardo Irigoyen (Argentina) / 30 Dionísio Cerqueira Barracão (PR) SIM NÃO Fonte: IBGE, 2012, Portaria MF 307 de 17 de julho de Portaria 125 de 21 de março de O Ministério da Fazenda somente regulamentou a questão das lojas francas após a normatização conceitual das cidades-gêmeas pela Portaria n.º 19

20 125 de 21 de março de 2014 (republicada dia 26 de março de 2014) do Ministério da Integração Nacional, indicando, assim, um impasse quanto ao entendimento sobre a classificação das cidades. Deste modo, a portaria 307 regulamenta uma lei inovadora que estende o regime aduaneiro especial de loja franca aos estabelecimentos situados em fronteira terrestre - em cidades-gêmeas, permitindo a este estabelecimento vender mercadoria nacional ou estrangeira a pessoa em viagem terrestre internacional, contra pagamento em moeda nacional ou estrangeira. A venda de mercadorias isentas de impostos deverá ser realizada em loja franca instalada nas localidades acima descritas e mediante autorização da Receita Federal do Brasil (RFB). Tais lojas poderão manter depósito para guarda das mercadorias para constituir seus estoques. Nesse regime, a Receita Federal é o órgão responsável pelo regime de concessão e de autorização de funcionamento de tais lojas e dos depósitos. Assim, tais estabelecimentos, deverão seguir, de acordo com o artigo 6.º, 2.º da portaria 307, requisitos e condições bastante claros, como por exemplo: a) a existência de Lei Municipal que autorize, em caráter geral, a instalação de lojas francas em seu território; b) a existência da RFB no município, principalmente, com equipe competente para proceder ao controle aduaneiro; c) a comprovação de regularidade fiscal da beneficiária (loja franca) perante a Fazenda Nacional; d) a implementação de sistema informatizado de controle integrado aos sistemas corporativos da beneficiária, que atenda aos requisitos e especificações estabelecidos pela RFB; e e) a utilização do estabelecimento autorizado exclusivamente para venda de mercadorias ao amparo do regime. Contudo, dois requisitos ainda permanecem obscuros quanto à sua forma e aplicação. Tais requisitos estariam vinculados à comprovação de valor de patrimônio líquido mínimo, ou a prestação de garantia em valor equivalente e por fim, outros requisitos ou condições estabelecidas em ato específico da RFB. Essas duas últimas condições e requisitos ficam totalmente a critério da RFB e com isso, ainda geram dúvidas e incertezas para o regime aduaneiro especial. O prazo de permanência da mercadoria nacional ou importada no regime será de um ano, prorrogável por igual período, sempre a critério da RFB. A mercadoria importada que entrará no regime, terá seus impostos federais 20

21 suspensos, enquanto a nacional, sairá do estabelecimento industrial ou estabelecimento equiparado, isenta de impostos federais. Por mais que a regulamentação do novo regime aduaneiro especial permitiu uma nova perspectiva para a fronteira, um ponto da portaria provocou instabilidade política na fronteira, como por exemplo a redução da cota de importação para US$ 150,00 a partir de 01 de julho de , o que pode afetar sensivelmente o comércio fronteiriço e o turismo de compras nessas regiões, sobretudo em se tratando da economia e comércio dos países vizinhos. De fato, ainda é incipiente qualquer avaliação sobre o real impacto econômico que a presença de tais estabelecimentos do lado brasileiro irá gerar, tampouco lançar qualquer ideia sobre as localidades serão mais atrativas para receberem tais investimentos ou mesmo a instalação dessas lojas. O que se pode apurar até o momento, é que o avanço normativo que permitiu a autorização e posteriormente a regulamentação sobre a instalação das lojas francas de fronteira terrestre no Brasil, partiu de uma mobilização social e política da sociedade civil das cidades localizadas na faixa de fronteira, sobretudo dos estados federados do sul do Brasil e da classe política dessas localidades, visando a adequação de condições concorrenciais comerciais em relação aos países vizinhos. CONSIDERAÇÕES FINAIS A partir das perspectivas acima mencionadas, retomando os questionamentos iniciais, a edição da lei inova no cenário legislativo ao ampliar o rol de isenções tributárias às modalidades que não foram contempladas por dispositivos anteriores, residindo a inovação na perspectiva de funcionamento das lojas francas ou free shops em municípios da faixa de fronteira cujas sedes se caracterizam como cidades gêmeas de cidades estrangeiras. Nesta possibilidade despontam novas perspectivas de atuação para as cidades que serão envolvidas com o novo dispositivo legal. Ao todo, os 26 municípios brasileiros poderão estar aptos a receber investimentos ou instalar áreas de lojas francas em suas sedes ou territórios. Com isso, novas 11 Vide artigo 1.ºda Portaria do Ministério da Fazenda n.º 320 de 22 de julho de 2014 e artigo 24 da Portaria do Ministério da Fazenda n.º 307 de 17 de julho de

22 perspectivas econômicas poderão ser criadas através da instalação de empresas, industrias, criação de empregos e atração de empreendimentos ligados ao turismo de compras, por exemplo. Face a política brasileira para o desenvolvimento da faixa de fronteira, apesar desta iniciativa legislativa não ter nascido do executivo federal, a mesma encontra respaldo político - elemento necessário para a sua sobrevivência. Seu processo legislativo, desde o protocolo do projeto à publicação da lei, durou pouco mais de 3 anos, sendo bem articulada por parte da sociedade civil engajada na proposta e gestores locais das cidades gêmeas, como demonstram algumas declarações públicas manifestadas 12. A fronteira tem crescido na pauta de atenção do governo federal brasileiro, principalmente no tocante às políticas públicas que rementem a um sentido integrativo e de políticas de cooperação com países vizinhos. Desde a instituição da Comissão Permanente para o Desenvolvimento e a Integração da Faixa de Fronteira (CDIF) em 2010, 20 ministérios tem destinado em seus programas e políticas, iniciativas pontuais para a faixa de fronteira, promovendo uma ação coordenada e uma visão positiva para a região. A formulação e a implementação de políticas públicas direcionadas ao desenvolvimento da área de fronteira por muitas vezes encontram dificuldades legais, diplomáticas, falta de articulação do território com o centro políticodecisório do país, falta de informações sobre a região e o elevado grau de informalidade de diversas ações executadas na linha de fronteira. (MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO, 2009), contudo, a prática da política para a faixa de fronteira 12 Carta de Santana do Livramento: Disponível em: Reunião da Subcomissão Permanente de Assuntos Municipais do Senado Federal, realizada dia 12 de março de O subsecretário de Aduana e Relações Internacionais da Receita Federal, Luís Felipe de Barros Reche, explicou que o atraso é decorrente da necessidade de adaptar as regras vigentes para os free shops de aeroportos e portos para o comércio similar a ser instalado em cidades. Ele esclareceu aos senadores que, atualmente, essas lojas estão em um espaço físico limitado e passam por um controle rigoroso, com a presença de fiscais.por isso, levar esse modelo às cidades deve ser um processo bastante cuidadoso para evitar uma série de riscos, ponderou Dano para o próprio município, que pode perder arrecadação. Posso criar um dano federal, porque isso vale para o país inteiro. Posso gerar, por fim, um dano para a própria indústria esclareceu. Disponível em: 22

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