TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC /2012-2

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1 GRUPO I CLASSE VII Plenário TC / Natureza: Administrativo Interessado: Tribunal de Contas da União Órgão/Entidade: não há Advogado constituído nos autos: não há SUMÁRIO: ADMINISTRATIVO. RELATÓRIO DE ATIVIDADES DO GRUPO DE TRABALHO CRIADO PARA PROPOR PARÂMETROS TÉCNICOS MÍNIMOS DE PROJETOS BÁSICOS DE OBRAS PÚBLICAS, À LUZ DA LEI Nº 8.666/1993. ADOÇÃO DE ORIENTAÇÃO TÉCNICA EDITADA PELO INSTITUTO BRASILEIRO DE AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS IBRAOP. DETERMINAÇÃO À SEGECEX PARA DAR CIÊNCIA ÀS UNIDADES JURISDICIONADAS. RELATÓRIO Reproduzo, a seguir, Relatório do Grupo de Trabalho instituído para propor parâmetros técnicos mínimos de projetos básicos de obras públicas, com cujas conclusões manifestaram-se de acordo o Secretário da Secob-1 e o Titular da Segecex: INTRODUÇÃO 1. Tratam os presentes autos dos trabalhos conduzidos pelos servidores designados para participar do Grupo de Trabalho criado para propor parâmetros técnicos mínimos de projetos básicos de obras públicas, à luz da Lei nº 8.666/1993. HISTÓRICO 2. Ante a aparente imprecisão dos dispositivos legais que regulamentam os conceitos de projeto básico e de elementos de projeto básico constantes, respectivamente, das Leis nºs 8.666/1993 e 8.987/1995, o Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, em comunicado feito na sessão ordinária do Plenário do TCU do dia 18/5/2011 (peça 1), propôs a criação de Grupo de Trabalho com a atribuição de definir parâmetros técnicos objetivos para orientar a elaboração de projetos de engenharia adequados para a licitação de obras públicas e de concessão de serviços públicos precedidos de obras públicas. Para tanto, o referido GT produziria um referencial mínimo para nortear as contratações de projeto, o qual poderia, inclusive, vir a constituir normativo de observância obrigatória por parte da Administração Pública Federal. 3. Nesse sentido, a Presidência determinou à Secretaria Geral de Controle Externo que promovesse estudos de forma a apresentar a melhor maneira de implementar tal ação (peça 2). Com esse intuito, foram designados dois servidores, um da 1ª Secretaria de Obras (Secob-1) e outro da 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação (Sefid-1), para apresentar à Segecex uma proposta de escopo dos trabalhos. 4. Com autorização do Ministro Augusto Sherman, optou-se pelo desmembramento do Grupo de Trabalho originalmente proposto em dois subgrupos, diante das especificidades que caracterizam ambos os conceitos a serem detalhados. 1

2 5. Os presentes autos tratam dos trabalhos conduzidos pelo subgrupo responsável pela proposição de parâmetros técnicos mínimos para nortear a elaboração de projetos básicos de obras públicas a serem licitadas sob a égide da Lei nº 8.666/1993, doravante denominado GT-PB. 6. A metodologia de atuação desse subgrupo, acordada com a Secretaria-Adjunta de Planejamento e Procedimentos (Adplan), previu duas fases de discussões. A primeira fase, em que foram realizadas três reuniões, contou com a participação de representantes de órgãos e entidades da Rede de Controle (TCU, Ministério Público da União, Controladoria-Geral da União, Departamento de Polícia Federal e Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas Ibraop). Como resultado dessa primeira etapa, elaborou-se a proposta de escopo dos trabalhos a ser desenvolvidos pelo GT-PB, proposta que foi apresentada a representantes do Ministério do Planejamento, da Associação Brasileira de Consultores de Engenharia e Sindicato Nacional de Empresas de Arquitetura e Engenharia Consultiva. 7. As atas das reuniões realizadas constam da peça 3. Os servidores que assinam o presente relatório foram designados por meio da Portaria-Segecex 37/2011 (peça 4). 8. Convém registrar que, por ocasião das discussões com os representantes do MPOG, pôde-se perceber que não há planos, por parte do Poder Executivo, de expedir regulamento acerca do conteúdo técnico mínimo de projetos básicos para nortear as contratações de obras pela Administração Pública, tomando por base o trabalho do GT-PB. A proposta por eles apresentada foi no sentido de que o resultado dos trabalhos desenvolvidos pelo grupo seja consubstanciado em relatório, e que cada instituição partícipe do GT-PB utilize os conceitos assim uniformizados segundo suas necessidades. 9. Neste ínterim, a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) iniciou processo para edição de norma sobre a elaboração de orçamentos de obras 1. O anteprojeto da norma (peça 5), elaborado pelo Instituto de Engenharia de São Paulo, apresenta o conteúdo mínimo de projetos básicos de diferentes tipos de obras. Ante a relevância do futuro normativo para a Administração Pública, uma vez que a Lei Federal nº 4.150/1962 (peça 6) estabelece que as normas da ABNT devem ser observadas em seus contratos administrativos de obras e compras, foram designados técnicos das Secretarias de Fiscalização de Obras do Tribunal para participar dessas reuniões. 10. Diante desse cenário, as atividades do GT-PB foram suspensas por determinação do Presidente do TCU, Ministro Benjamin Zymler, com a anuência do Min. Augusto Sherman, em comunicado feito ao Plenário em 23/11/2011 (peça 7). CONSIDERAÇÕES 11. Como enfatizou o Min. Augusto Sherman em seu comunicado, há tempo o TCU vem se deparando, em suas auditorias, com problemas advindos da falta de planejamento adequado das obras. As obras são contratadas com projetos não definitivos, deficientes e precários para a adequada estimativa do seu custo, dificultando o cumprimento de prazos e a manutenção do custo inicial licitado para esses empreendimentos, dadas as sucessivas modificações durante a fase construtiva. A recorrência dos problemas evidencia a necessidade de que sejam estabelecidos parâmetros técnicos mais precisos acerca dos elementos mínimos que devem compor esses projetos, em adição aos caracteres mais gerais previstos na Lei de Licitações. 12. Assim, forçoso concluir que, enquanto a ABNT não normatizar o tema ou outra entidade editar normativo similar, com efeito cogente sobre as contratações de obras pela Administração Pública, a tendência é que persistam os problemas relacionados à execução de obras públicas com projetos inadequados, que não atendem ao disposto no art. 6º da Lei 1 Comissão de Estudo Especial de Elaboração de Orçamentos e Formação de Preços de Empreendimentos de Infraestrutura (ABNT/CEE-162). 2

3 nº 8.666/1993, seja por deficiência de concepção, seja por insuficiência dos dados e informações necessárias para a elaboração desses projetos e seus orçamentos. 13. Por outro lado, há que se ponderar que as entidades responsáveis pelo controle da Administração Pública, se não detêm competência para emitir regulamentos sobre matéria alheia a suas atribuições (como é o caso do tema em discussão), podem sinalizar a seus jurisdicionados as melhores práticas a serem seguidas na condução da coisa pública. 14. Nesse contexto, considera-se pertinente destacar a existência de orientação técnica editada pelo Ibraop OT IBR 01/2006, que uniformiza o conceito de projeto básico da Lei nº 8.666/1993, de acordo com o entendimento de engenheiros e arquitetos de Tribunais de Contas do Brasil (peça 8). 15. A referida Orientação Técnica apresenta o conceito de projeto básico de engenharia e detalha cada um de seus componentes (desenhos; memorial descritivo; especificações técnicas; orçamento, composto de planilha de custos e serviços e composições de custos unitários de serviços; cronograma físico-financeiro), tal como se transcreve a seguir. 4. DEFINIÇÃO DE PROJETO BÁSICO Projeto Básico é o conjunto de desenhos, memoriais descritivos, especificações técnicas, orçamento, cronograma e demais elementos técnicos necessários e suficientes à precisa caracterização da obra a ser executada, atendendo às Normas Técnicas e à legislação vigente, elaborado com base em estudos anteriores que assegurem a viabilidade e o adequado tratamento ambiental do empreendimento. Deve estabelecer com precisão, através de seus elementos constitutivos, todas as características, dimensões, especificações, e as quantidades de serviços e de materiais, custos e tempo necessários para execução da obra, de forma a evitar alterações e adequações durante a elaboração do projeto executivo e realização das obras. Todos os elementos que compõem o Projeto Básico devem ser elaborados por profissional legalmente habilitado, sendo indispensável o registro da respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica, identificação do autor e sua assinatura em cada uma das peças gráficas e documentos produzidos. 5. CONTEÚDO TÉCNICO Todo Projeto Básico deve apresentar conteúdos suficientes e precisos, tais como os descritos nos itens 5.1 a 5.5, representados em elementos técnicos de acordo com a natureza, porte e complexidade da obra de engenharia. As pranchas de desenho e demais peças deverão possuir identificação contendo: - Denominação e local da obra; - Nome da entidade executora; - Tipo de projeto; - Data; - Nome do responsável técnico, número de registro no CREA e sua assinatura. 5.1 Desenho Representação gráfica do objeto a ser executado, elaborada de modo a permitir sua visualização em escala adequada, demonstrando formas, dimensões, funcionamento e especificações, perfeitamente definida em plantas, cortes, elevações, esquemas e detalhes, obedecendo às normas técnicas pertinentes. 3

4 5.2 Memorial Descritivo Descrição detalhada do objeto projetado, na forma de texto, onde são apresentadas as soluções técnicas adotadas, bem como suas justificativas, necessárias ao pleno entendimento do projeto, complementando as informações contidas nos desenhos referenciados no item Especificação Técnica Texto no qual se fixam todas as regras e condições que se deve seguir para a execução da obra ou serviço de engenharia, caracterizando individualmente os materiais, equipamentos, elementos componentes, sistemas construtivos a serem aplicados e o modo como serão executados cada um dos serviços apontando, também, os critérios para a sua medição. 5.4 Orçamento Avaliação do custo total da obra tendo como base preços dos insumos praticados no mercado ou valores de referência e levantamentos de quantidades de materiais e serviços obtidos a partir do conteúdo dos elementos descritos nos itens 5.1, 5.2 e 5.3, sendo inadmissíveis apropriações genéricas ou imprecisas, bem como a inclusão de materiais e serviços sem previsão de quantidades. O Orçamento deverá ser lastreado em composições de custos unitários e expresso em planilhas de custos e serviços, referenciadas à data de sua elaboração. O valor do BDI considerado para compor o preço total deverá ser explicitado no orçamento Planilha de Custos e Serviços A Planilha de Custos e Serviços sintetiza o orçamento e deve conter, no mínimo: - Discriminação de cada serviço, unidade de medida, quantidade, custo unitário e custo parcial; - Custo total orçado, representado pela soma dos custos parciais de cada serviço e/ou material; - Nome completo do responsável técnico, seu número de registro no CREA e assinatura Composição de Custo Unitário de Serviço Cada Composição de Custo Unitário define o valor financeiro a ser despendido na execução do respectivo serviço e é elaborada com base em coeficientes de produtividade, de consumo e aproveitamento de insumos e seus preços coletados no mercado, devendo conter, no mínimo: - Discriminação de cada insumo, unidade de medida, sua incidência na realização do serviço, preço unitário e custo parcial; - Custo unitário total do serviço, representado pela soma dos custos parciais de cada insumo. Para o caso de se utilizarem Composições de Custos de entidades especializadas, a fonte de consulta deverá ser explicitada. 5.5 Cronograma físico-financeiro Representação gráfica do desenvolvimento dos serviços a serem executados ao longo do tempo de duração da obra demonstrando, em cada período, o percentual físico a ser executado e o respectivo valor financeiro despendido. 4

5 16. Ao fim, a referida Orientação Técnica apresenta, exemplificativamente, o conteúdo técnico mínimo que deve compor o projeto básico para licitação de obras de edificações, rodovias e pavimentação urbana. 17. Desde então, a OT IBR 01/2006 vem sendo adotada por auditores, instituições de controle e por seus jurisdicionados, com franca divulgação e aceitação da comunidade técnica em palestras, eventos, livros e outras publicações especializadas, constituindo-se em referência sobre o assunto. A título de exemplo, cita-se a obra de Maçahico Tisaka, Orçamento na Construção Civil Consultoria, Projeto e Execução, que, na 2ª edição revista e ampliada, de 2011, faz remissão explícita à OT IBR 01/ Vale informar, ainda, que os Tribunais de Contas dos Estados do Mato Grosso, do Paraná e de Pernambuco baixaram resoluções preconizando a utilização dessa Orientação Técnica por parte de seus jurisdicionados, para a realização de obras públicas e suas respectivas prestações de contas (peça 9). 19. É de se destacar, também, que há diversos acórdãos desta Corte de Contas cujos relatórios adotam a referida Orientação como referência 2. Bem assim, muitos conceitos da OT IBR 01/2006 foram encampados no Roteiro de Auditoria de Obras Públicas, aprovado pela Portaria- Segecex nº 38/2011, de observância obrigatória nas fiscalizações e instruções processuais a cargo do TCU, referentes a obras públicas. 20. Quanto ao aspecto institucional, registra-se que, em 2009, foi celebrado um Protocolo de Intenções (peça 10) entre o Ibraop, a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas (Atricon) e diversos Tribunais de Contas, inclusive o TCU, com o objetivo de desenvolver ações voltadas ao aprimoramento da gestão e do controle de obras públicas no Brasil. Esse Protocolo estipula formas de cooperação entre as instituições partícipes, cujo objetivo principal é a elaboração de orientações técnicas para a uniformização de entendimentos relativos à legislação e às normas aplicáveis às obras e serviços de engenharia do setor público. 21. Assim é que se considera pertinente propor que, enquanto o conteúdo mínimo dos projetos de obras de engenharia não for normatizado por entidade competente, este Tribunal de Contas da União dê ciência a seus jurisdicionados de que adota a OT IBR 01/2006 nas auditorias de obras a seu cargo. 22. Oportuno salientar que a observação de tal Orientação por parte dos gestores não os dispensará de providenciar elementos técnicos adicionais, em virtude das especificidades das obras a ser contratadas. 23. Por fim, necessário assinalar que há entidades públicas que possuem normativos próprios para regular a elaboração de projetos básicos das obras por eles licitadas e contratadas. Um exemplo é o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), que conta com diversos normativos internos, dentre os quais se destaca a Publicação IPR-726, Diretrizes Básicas para Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários Escopos Básicos e Instruções de Serviço, que compreende os escopos básicos e as Instruções de Serviço para orientar a elaboração tanto de termos de referência como dos próprios estudos e projetos rodoviários, sem, contudo, prescindir de uma adaptação às particularidades de cada caso específico. Outro exemplo é o Conselho da Justiça Federal, que editou guia próprio ( Guia de Projetos e Obras da Justiça Federal ) para orientar os projetistas na elaboração de projetos de prédios da Justiça Federal. Nesses casos, o 2 Acórdãos do Plenário: 1.517/2010 (levantamento de auditoria sobre os riscos a que a Copa do Mundo de Futebol 2014 está sujeito nas áreas de construção ou reforma de estádios, infraestrutura aeroportuária e mobilidade urbana), 2.965/2010 (auditoria nas obras de complementação e ampliação do Sistema de Esgotamento Sanitário do município de Cariacica/ES), 2.160/2011, 2.266/2011 e 2.538/2011 (auditorias em obras de edificações em universidades federais), e acórdãos relativos à Fiscalização de Orientação Centralizada nas obras de construção de Unidades de Atendimento do INSS (1.819, 1.823, 1.824, 2.145, 2.146, 2.147, 2.148, 2.227, 2.228, 2.229, 2.230, 2.318, 2.319, 2.398, 2.400, 2.401, 2.402, 2.403, 2.405, 2.492, 2.493, 2.596, 2.600, e 2.677, todos de 2010). 5

6 Tribunal deve considerar o que dispõem os normativos próprios, aplicando os conceitos da OT IBR 01/2006 apenas subsidiariamente. CONCLUSÕES 24. A recorrência dos problemas advindos da licitação e contratação de obras com projetos não definitivos, deficientes e precários para sua execução integral, evidencia a necessidade de que sejam estabelecidos parâmetros técnicos mais precisos acerca dos elementos mínimos que devem compor esses projetos, em adição aos requisitos já previstos na Lei de Licitações. 25. Por essa razão, foi instituído grupo de trabalho, integrado por representantes deste Tribunal, do Ministério Público da União, do Departamento de Polícia Federal, da Controladoria- Geral da União, do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com a atribuição de propor parâmetros técnicos mínimos para nortear a elaboração de projetos básicos de obras públicas a serem licitadas sob a égide da Lei nº 8.666/ Ocorre que, tendo sido iniciadas discussões com vistas a produzir norma que possivelmente abrangerá o tema em questão, no âmbito da Associação Brasileira de Normas Técnicas, as atividades do grupo de trabalho foram suspensas. 27. Nesse sentido, considera-se pertinente destacar que já existe Orientação Técnica, elaborada pelo Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas, que uniformiza o entendimento acerca do conceito de projeto básico da Lei nº 8.666/1993 OT IBR 01/2006. Essa Orientação já é adotada oficialmente pelo meio técnico e científico, foi encampada, em boa parte, no Roteiro de Auditoria de Obras Públicas seguido pelo TCU, e tem embasado, desde 2010, diversos acórdãos desta Corte de Contas. 28. Assim, até que o assunto seja normatizado por entidade competente, considera-se oportuno que esta Corte de Contas dê ciência a seus jurisdicionados especialmente àqueles que não possuem normativos próprios para orientar a elaboração de estudos e projetos básicos de obras, de que adota as orientações da OT IBR 01/2006 em suas auditorias de obras públicas, sem prejuízo de se exigirem elementos técnicos adicionais, em virtude das especificidades de cada obra auditada. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 29. Ante todo o exposto, submete-se o presente relatório das atividades do Grupo de Trabalho instituído para estabelecer parâmetros técnicos mínimos de projetos básicos de obras públicas de engenharia, com a seguinte proposta de encaminhamento: - determinar à Segecex que dê conhecimento às unidades jurisdicionadas ao Tribunal que as orientações constantes da OT IBR 01/2006, editada pelo Instituto Brasileiro de Obras Públicas (Ibraop), passarão a ser observadas por esta Corte, quando da fiscalização de obras públicas, sem prejuízo de se exigirem elementos técnicos adicionais, em virtude das especificidades de cada obra auditada. É o Relatório. VOTO 6

7 Em Sessão Plenária de 18/5/2011, o Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, ante a recorrência de problemas provocados por projetos deficientes para obras no setor público, propôs a criação de Grupo de Trabalho com vistas a estabelecer referenciais técnicos mais precisos envolvendo os elementos mínimos que devem compor tais projetos, tanto para a licitação de obras públicas quanto para a concessão de serviços públicos precedidos de obras públicas. 2. Após estudos desenvolvidos no âmbito da Segecex, por determinação da Presidência desta Corte, decidiu-se pelo desmembramento do Grupo de Trabalho em dois subgrupos. 3. Tratam os presentes autos do Relatório produzido por servidores do Tribunal, integrantes do subgrupo responsável pela proposição de parâmetros técnicos mínimos para nortear a elaboração de projetos básicos de obras públicas a serem licitadas, sob a égide da Lei nº 8.666/ Para dar prosseguimento aos estudos, foi instituído grupo de trabalho integrado por representantes tanto do TCU, como também do Ministério Público da União, do Departamento de Polícia Federal, da Controladoria Geral da União, do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas - Ibraop e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. 5. Entretanto, considerando a iniciativa da Associação Brasileira de Normas Técnicas ABNT de iniciar processo para edição de norma sobre a elaboração de orçamentos de obras, as atividades do grupo de trabalho foram suspensas por determinação do Presidente do TCU. Ressalte-se, por oportuno, que o anteprojeto do normativo, elaborado pelo Instituto de Engenharia de São Paulo, contém o conteúdo mínimo de projetos básicos de diferentes tipos de obras, o que o reveste de extrema importância para administração pública, porquanto lei federal estabelece que normas da ABNT devem ser observadas nos contratos administrativos de compras e obras, conforme consignado na instrução. 6. De outra parte, foi destacada a existência de orientação técnica editada pelo Ibraop (OT IBR 01/2006), que uniformiza o conceito de projeto básico da Lei nº 8.666/1993, de acordo com o entendimento de engenheiros e arquitetos de Tribunais de Contas do Brasil. Nos termos demonstrados no Relatório precedente, a referida orientação técnica detalha cada um dos componentes do projeto básico. 7. Nesse sentido, afigura-se-me pertinente a proposição da Secob-1 de que, enquanto o conteúdo mínimo dos projetos de obras de engenharia não for normatizado pela ABNT entidade competente para tal, o TCU adote a referida orientação técnica nas auditorias de obras a seu cargo. Acredito que tal medida contribuirá na redução das deficiências de projetos atualmente identificadas. Para os órgãos/entidades que dispõem de normativos próprios para regular a elaboração de projetos básicos das obras por eles licitadas e contratadas, tal orientação deve ser aplicada subsidiariamente. Pelo exposto, acolho os pareceres e Voto no sentido de que o Plenário adote a deliberação que ora submeto a sua apreciação. TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 21 de março de JOSÉ JORGE Relator ACÓRDÃO Nº 632/ TCU Plenário 1. Processo nº TC / Grupo I; Classe de Assunto: VII - Administrativo 3. Interessado: Tribunal de Contas da União 7

8 4. Entidade: não há 5. Relator: Ministro José Jorge 6. Representante do Ministério Público: não atuou 7. Unidade Técnicas: 1ª Secretaria de Fiscalização de Obras/Secob-1 8. Advogado constituído nos autos: não há 9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos dos trabalhos conduzidos pelos servidores designados para participar do Grupo de Trabalho criado para propor parâmetros técnicos mínimos de projetos básicos de obras públicas, à luz da Lei nº 8.666/1993. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. determinar à Segecex que dê conhecimento às unidades jurisdicionadas ao Tribunal que as orientações constantes da OT IBR 01/2006, editada pelo Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (Ibraop), passarão a ser observadas por esta Corte, quando da fiscalização de obras públicas; para os órgãos/entidades que dispõem de normativos próprios para regular a elaboração de projetos básicos das obras por eles licitadas e contratadas, os conceitos da referida norma serão aplicados subsidiariamente; a adoção da OT IBR 01/2006 não dispensa os gestores de providenciar os elementos técnicos adicionais, decorrentes das especificidades de cada obra auditada; 9.2. determinar à Segecex que, nas fiscalizações de futuras licitações de obras públicas, passe a avaliar a compatibilidade, do projeto básico com a OT IBR 01/2006 e, na hipótese de inconformidades relevantes, represente ao relator com proposta de providências; 9.3. arquivar o presente processo. 10. Ata n 9/2012 Plenário. 11. Data da Sessão: 21/3/2012 Ordinária. 12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC /12-P. 13. Especificação do quorum: Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge (Relator), José Múcio Monteiro e Ana Arraes Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho. (Assinado Eletronicamente) BENJAMIN ZYMLER Presidente Fui presente: (Assinado Eletronicamente) JOSÉ JORGE Relator (Assinado Eletronicamente) LUCAS ROCHA FURTADO Procurador-Geral 8