Tópicos Especiais de Finanças Públicas. Reforma Fiscal O IMPACTO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO (FPE) NO ESFORÇO

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1 Tópicos Especiais de Finanças Públicas Reforma Fiscal O IMPACTO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO (FPE) NO ESFORÇO TRIBUTÁRIO DOS ESTADOS: UMA ESTIMATIVA DO POTENCIAL DE ARRECADAÇÃO DO ICMS

2 RESUMO Em organizações federativas o sistema de transferências tem fundamental importância para garantir uma provisão eficiente e eqüitativa de bens e serviços públicos entre regiões e unidades de governo. No Brasil, o Fundo de Participação dos Estados se fortaleceu como mecanismo de aporte de recursos. Contudo, a teoria econômica aponta que o financiamento através de transferências livres (não vinculados a gastos) tende a gerar incentivos para um comportamento de free rider (carona) pelos governos receptores, o qual resulta no baixo aproveitamento das bases tributárias próprias, com efeitos perversos sobre o financiamento da Federação. O objetivo deste trabalho é verificar através de uma análise empírica se esta proposição teórica aplica-se para os estados brasileiros. Aplicaremos uma nova versão do modelo de fronteira estocástica de produção (arrecadação) que incorpora os efeitos de ineficácia para estimar o potencial de arrecadação do ICMS, para o período , e o grau de (in)eficácia tributária - conceito que relaciona o potencial de arrecadação com a arrecadação efetiva - dos Estados. A inclusão do Fundo de Participação dos Estados como variável explicativa para a eficácia tributária tornará possível testar a hipótese da correlação negativa entre as transferências e o esforço tributário. A estimativa deste modelo para os Estados nos permitiu atingir dois objetivos simultaneamente: apresentamos evidências quanto à produtividade na arrecadação do ICMS e, consequentemente, classificamos os Estados em relação ao esforço tributário; e verificamos empiricamente que o FPE, em média, gera incentivos para um baixo desempenho fiscal dos Estados. 2

3 SUMÁRIO 1.INTRODUÇÃO REFERÊNCIA TEÓRICA FEDERALISMO FISCAL: O RECORTE DO OBJETO DE PESQUISA AS FORMAS DE FINANCIAMENTO DOS NÍVEIS INFERIORES DE GOVERNO O MODELO DO IMPACTO DAS TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS EVOLUÇÃO INSTITUCIONAL DO ICMS E DO FPE ICMS: CARACTERIZAÇÃO ICMS : base tributária, aspectos institucionais e alíquotas FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS (FPE): CARACTERIZAÇÃO Evolução institucional Critérios de rateio e aspectos distributivos TABELAS ANÁLISE EMPÍRICA CAPACIDADE TRIBUTÁRIA E ESFORÇO FISCAL MEDINDO A EFICÁCIA TRIBUTÁRIA COM EFEITOS DE INEFICIÊNCIA APLICAÇÃO DO MODELO PARA A ESTIMATIVA DO POTENCIAL DE ARRECADAÇÃO DO ICMS RESULTADOS EMPÍRICOS ESFORÇO DE ARRECADAÇÃO DOS ESTADOS TABELAS E GRÁFICOS CONCLUSÕES REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

4 1. INTRODUÇÃO Na conjuntura econômica atual os entes federativos - União, Estados e Municípios - foram convocados a se associar na tentativa de dar uma resposta conjunta a problemática das finanças públicas nacionais, principalmente no que se refere a necessidade de ajuste fiscal, tornando imperativo o tema do federalismo no Brasil. A questão do federalismo abrange as relações políticas, econômicas e financeiras entre União, Estados e Municípios. Refere-se ao acordo pelo qual os diversos níveis de governo disciplinam as competências e responsabilidades de cada um, determinando, assim, os "poderes" e grau de autonomia de cada ente federativo. Ora, a discussão sobre os "poderes" e grau de autonomia entre os níveis de governo passa necessariamente pela questão de como se estrutura a forma de financiamento dos entes federados. O debate sobre o modelo de financiamento em estruturas federativas, o qual relaciona-se a uma questão mais estrutural e não somente as dificuldade financeiras conjunturais, constitui elemento essencial para responder as questões levantadas atualmente. Em organizações federativas, o debate sobre a estrutura tributária e a forma de financiamento dos níveis de governo torna-se mais complexo. A definição dos instrumentos tributários a serem adotados deve ser conciliada com a determinação das competências tributárias de cada nível de governo. Neste sentido, estabelecese na literatura de finanças públicas o debate da centralização/descentralização tributária. No sistema tributário brasileiro, a Reforma tributária de 1967 foi criticada por ter centralizado os recursos nas mãos da União (Afonso, 1985 e Rezende, 1982). A Constituição de 1988, ao contrário, vista como descentralizadora, foi 4

5 acusada de ter ampliado demasiadamente as transferências de recursos para Estado e Municípios, deixando a União sem capacidade fiscal para fazer frente as políticas macroeconômicas de estabilização. Dois aspectos circundam esta questão da forma de financiamento de estruturas federativas: um referente às atribuições de competências tributárias entre os níveis de governo, e outro referente a repartição dos recursos arrecadados através do sistema de impostos entre os entes federados. Em relação à atribuição das competências tributárias, grosso modo, o modelo tributário brasileiro atende as recomendações da literatura de finanças públicas, assim como os critérios internacionais (Shah, 1992). Em relação a repartição das receitas, o sistema atual vem sofrendo críticas. Com a redemocratização do país, como resposta à centralização dos recursos na Reforma Tributária de 1967, houve uma tendência de descentralização de recursos que culminou na Constituição de 1988, destacando-se o aumento considerável dos percentuais sobre o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre produtos industrializados (IPI) destinados aos Fundos Constitucionais - o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Quando instituídos, no período de , os Fundos (FPE e FPM) eram compostos por 20% do IR e do IPI; atualmente 44% destes impostos são destinados aos Estados e Municípios através destes Fundos. A descentralização fiscal seria algo desejável sob o ponto de vista da autonomia dos governos subnacionais e da provisão eficiente dos bens e serviços à população. Além disso, compreende-se a necessidade de mecanismos de transferências de recursos entre as unidades da federação em países marcados por fortes desigualdades sociais e econômicas. Neste sentido os Fundos Públicos têm papel preponderante na articulação dos poderes entre as unidades da federação, 5

6 permitindo inclusive "selar" a Aliança Federativa. Contudo, deve ser observado que a necessidade de descentralização nos gastos não pode significar um aumento sem critérios nos Fundos Constitucionais. A crítica de muitos autores se refere ao fato da descentralização de recursos ter se verificado principalmente através do mecanismo das transferências intergovernamentais, e não por uma ampliação das bases tributárias próprias e do esforço fiscal dos níveis de governo [Blanco (1998), Rezende (1995), Longo (1994)]. Por outro lado, a teoria em Finanças Públicas aponta que o financiamento dos níveis inferiores de governo através de transferências "livres" de recursos tende a gerar incentivos para um comportamento de "free rider" (carona) pelos governos receptores, o qual resulta no baixo aproveitamento de suas próprias bases tributárias. Este trabalho pretende contribuir com uma análise empírica sobre a proposição teórica dos efeitos perversos que podem surgir do financiamento de governos através de transferências "livres" de recursos (não vinculados a gastos). Inclusive muitos autores têm sugerido 1, sem evidências empíricas rigorosas, que esta relação está presente no modelo brasileiro. Haveria uma relação negativa entre o esforço tributário de Estados e Municípios e as transferências de recursos da União. Notadamente, o fortalecimento dos Fundos Constitucionais, principalmente após a Constituição de 1988, teriam responsabilidade no baixo desempenho fiscal de alguns Estados e Municípios. O objeto deste trabalho é verificar se esta proposição teórica é válida para o caso dos Estados brasileiros. Para isso, aplicaremos uma nova versão do modelo 1 Villela (1993), Longo (1994), Rezende (1995), Shah (1994) entre outros sugerem que as transferências intergovernamentais no Brasil induzem a um baixo esforço fiscal. No entanto, apenas Blanco (1998) apresenta evidência empírica sobre este ponto. 6

7 de fronteira estocástica de produção (arrecadação) que incorpora os efeitos de ineficácia. Daremos prosseguimento ao programa de pesquisa de Battese e Coelli (1993) do modelo econométrico "Stochastic Frontier Production Function" aplicado por Reis e Blanco (1996) e Blanco (1998). A partir da estimativa do potencial de arrecadação do ICMS, para o período , é possível avaliar o grau de eficácia tributária - conceito que relaciona o potencial de arrecadação com a arrecadação efetiva - dos Estados. A inclusão do Fundo de Participação dos Estados (FPE) como variável explicativa para a eficácia tributária, tornará possível testar a hipótese da correlação negativa entre as transferências e o esforço tributário. A estimativa deste modelo para os Estados nos permite atingir dois objetivos simultaneamente: por um lado será possível apresentar evidências quanto à produtividade na arrecadação do ICMS e, consequentemente, classificar os Estados em relação ao esforço tributário; por outro, poderemos testar empiricamente a hipótese de que o FPE gera incentivos para um baixo desempenho fiscal dos Estados. Mais além, a partir das conclusões, este trabalho - um estudo de caso - contribuirá para avaliar se a proposição teórica de que o financiamento em organizações federativas, através de transferências "livres" introduz uma racionalidade perversa ao sistema. Sob o ponto de vista individual, torna-se racional (com benefícios políticos consideráveis) a não utilização da própria base tributária pelos governos receptores de recursos uma vez que verifica-se possível exportar o ônus tributário para o conjunto da federação. Deste modo, como implicação política, ficará clara a necessidade da introdução de novos critérios para o mecanismo de financiamento e repartição de recursos através de transferências. 7

8 O trabalho será composto de cinco capítulos, incluindo esta primeira parte introdutória. No capítulo 2, apresentaremos a referência teórica deste trabalho no que se refere as prescrições teóricas tradicionais sobre o financiamento em organizações federativas e o impacto das transferências "livres" sobre o comportamento dos governos receptores. No capítulo 3, será discutido a institucionalidade brasileira no período da estimativa Destacando-se as alterações institucionais em relação ao ICMS e ao Fundo de Participação dos Estados (FPE), pretendendo-se, com isso, gerar subsídios para a análise posterior dos resultados das estimativas. No capítulo 4, após a apresentação da metodologia do modelo econométrico aplicado na estimativa, analisa-se os resultados encontrados e apresenta-se a classificação dos Estados em relação ao esforço na arrecadação do ICMS. Finalmente, as conclusões do trabalho, com sugestões para futuras pesquisas, são apresentadas no capítulo REFERÊNCIA TEÓRICA 2.1. Federalismo fiscal: o recorte do objeto de pesquisa Em finanças públicas surge a questão do federalismo fiscal quando o fornecimento de bens públicos passa a ser dever não apenas de um governo unitário, mas de níveis de governo. Do seu cerne surge a questão básica que permeia todo o debate, qual seja, centralização ou descentralização do sistema tributário ou, ainda, qual o sistema mais eficiente: um sistema com múltiplas unidades fiscais ou um sistema centralizado com uma única unidade fiscal. Daí se originam as respostas sobre as competências tributárias e as responsabilidades de gastos entre os níveis de governo. Num segundo momento surge a discussão sobre os possíveis arranjos institucionais entre as unidades de governos. Uma vez definidos os princípios da melhor forma de se arrecadar e gastar, as relações 8

9 intergovernamentais ou as relações fiscais entre governos selam "acordos" que permitem a aliança federativa. A análise de um sistema federativo fiscal passa por uma avaliação do lado das despesas da estrutura de gastos, atribuições e funções de cada nível de governo e do lado da receita do sistema de impostos, das competências tributárias e, principalmente, do desenho do sistema das relações intergovernamentais, as quais, ao proporem modelos de transferência de recursos, afetam o comportamento das unidades de governo, seja na forma de arrecadar, seja na forma de despender. Inclusive, pode-se ressaltar que, dependendo do arranjo institucional das competências tributárias entre níveis de governo (isto é, a possibilidade de os níveis de governo se autofinanciarem de acordo com a legislação vigente), surge a maior ou menor necessidade de aporte de recursos aos níveis inferiores através de transferências. Destaca-se que toda proposta de reforma tributária, seja de adoção ou exclusão de determinado instrumento tributário, implica uma nova redistribuição de recursos entre as esferas de governo e, em conseqüência, uma nova engenharia do desenho do sistema de estrutura tributária e das relações fiscais. A estrutura tributária não pode ser pensada de modo estanque, descontextualizada do modelo de federação (pacto federativo) a que se refere. O foco da análise deste trabalho no âmbito do federalismo fiscal resume-se ao lado da receita. Especificamente, avaliar-se-á a eficiência na arrecadação dos governos estaduais frente ao atual arranjo institucional da estrutura de competências de impostos e de transferências intergovernamentais. Na próxima seção será discutido as prescrições teóricas sobre os mecanismos de transferências de recursos entre unidades de governo. 9

10 2.2. As formas de financiamento dos níveis inferiores de governo Segundo a teoria do federalismo, a descentralização fiscal pode melhorar a eficiência no fornecimento de bens e serviços públicos ao permitir uma maior correspondência entre as preferências dos eleitores e a oferta de serviços públicos e, com isso, promover maior responsabilidade fiscal e eqüidade mediante uma vinculação clara dos benefícios dos serviços públicos e seus custos. Dessa forma, o que chamamos de eficiência na oferta de serviços públicos também depende da forma de financiamento das esferas de governo. Para que os eleitores percebam a relação entre os custos através da carga de impostos que suportam e os benefícios do fornecimento de um nível de serviços públicos torna-se necessário o financiamento das unidades de governo com a maior parcela de recursos próprios. Em tese, os níveis inferiores de governos possuem quatro fontes de financiamento: empréstimos de terceiros; empréstimos entre governos; grants 2 ou transferências entre níveis de governo; e recursos próprios, através do sistema de impostos. O financiamento através de empréstimos pode representar a postergação do pagamento para as gerações futuras, propiciando problemas de eqüidade entre gerações. 3 Além disso, pode ocorrer uma elevação dos gastos presentes, inclusive com alterações na sua composição, com implicações macroeconômicas. Neste sentido é recomendado, além de um controle do nível de endividamento pelo governo central, que os empréstimos somente financiem gastos com capital; os 2 Como aponta Afonso(1989) a denominação grants na literatura internacional conceitua as relações financeiras entre governos, o termo pode abranger desde a repartição de receitas de tributos até as doações, os auxílios e mesmo a concessão de empréstimos entre governos. 10

11 gastos correntes devem ser financiados com impostos e taxas. Quando o financiamento ocorre através de empréstimos entre níveis de governo, pode haver implicações adicionais. O contrato de dívidas entre governos pode representar uma perda de autonomia das unidades inferiores na medida em que o controle do governo central se dê não somente sobre o endividamento, mas sobre o uso da dívida. Assim, essa forma de financiamento pode se aproximar das transferências vinculadas, em que o nível central de governo financia os projetos de acordo com sua prioridade. O financiamento através de recursos próprios depende da legislação sobre a competência tributária entre os níveis de governo, do potencial tributário (base econômica) e do esforço de arrecadação. O potencial tributário está relacionado com variáveis estruturais, não passíveis de alteração no curto e médio prazo. O sistema de impostos está intimamente relacionado ao modelo de pacto federativo, onde se verifica um amplo espaço para variações e novas propostas. 4 Alterações na legislação podem significar um amplo aporte de recursos com impacto profundo no comportamento das unidades inferiores quanto à eficiência e ao comprometimento fiscal. Basicamente, a teoria apresenta alguns ensinamentos sobre o que não deve ser jamais adotado. Sobre o desenho fiscal "ótimo" há muitos graus de liberdade. Finalmente, o esforço de arrecadação se refere a um componente de comportamento, com possibilidade de alteração no curto prazo. Apesar disso, não podemos deixar de considerar que pesa sobre o comportamento a tradição e a 3 E ainda pode ter implicações na mobilidade dos cidadãos fugindo dos custos após colher os benefícios dos gastos públicos. Ver em King (1984, cap 8 e 9) maiores detalhes sobre esta hipótese e a discussão sobre os impactos do financiamento dos níveis de governo através de empréstimos. 11

12 prática tributária de um país. Em estruturas federativas, após determinado o sistema de competências tributárias, as transferências de recursos ou grants constituem a principal fonte de financiamento dos níveis de governo. 5 Dessa forma, a estruturação do sistema de transferências tem fundamental importância para garantir uma provisão eficiente e eqüitativa de bens e serviços públicos. Além de representarem uma fonte de recursos, as transferências ou fundos públicos possuem um papel da estruturação e articulação de poderes entre as unidades da Federação, do poder central com os poderes regional e local, soldando a aliança federativa. A teoria apresenta várias razões econômicas 6 que justificam a necessidade de transferências entre níveis de governos em estruturas federativas. Entre elas, podemos citar as listadas por Shah (1991): a existência de spillovers (transbordamentos) entre jurisdições, ou seja, quando a adoção de um determinado serviço ou política pública resulta em benefícios externos (externalidades) à jurisdição, podendo gerar uma baixa (ineficiente) oferta de serviços públicos para a localidade que arca com os custos; gap fiscal, quando há uma diferença entre as necessidades de gastos e os recursos disponíveis nos vários níveis de governo, seja porque o sistema de competência tributária é inadequado para gerar os recursos necessários, seja porque os níveis inferiores de governo não têm base tributária disponível; oferta de serviços públicos em condições de igualdade entre as unidades da federação; por último, outra finalidade das transferências poderia ser a 4 Não somente a eleição de instrumentos tributários entre níveis de governo pode ser passível de variações, mas também o sistema de competências; estas podem ser concorrentes, partilhadas ou exclusivas (impostos e receitas exclusivos: desequilíbrios fiscais verticais são corrigidos por sistemas de transferências). Ver em Afonso (1989). 5 O senso comum dita que o sentido do fluxo das transferências dá-se do governo central para as esferas inferiores (governos estaduais e municipais); entretanto, em alguns países a prática é diferente. Na Alemanha, há um sistema de transferências entre um mesmo nível de governo na esfera estadual, e no caso austríaco, os governos locais recompensam os estaduais. (Ver com maiores detalhes em Afonso, 1989). 12

13 de política de estabilização econômica, promovendo um aumento de recursos em momentos de queda da atividade econômica, e o inverso em momentos de boom. Para cada um dos objetivos propostos, a teoria apresenta um modelo institucional de transferência ou grant que gera melhor resultado. 7 No Brasil, a necessidade de transferências entre governos sempre esteve presente no seu modelo tributário não somente em função de uma opção de política econômica refletida no desenho do sistema de impostos, mas fundamentalmente em razão das desigualdades econômicas e sociais estruturais entre as regiões, que exigem do sistema tributário um papel de agente redistribuidor efetivado através das transferências de recursos. Apesar de serem fundamentais, as transferências geram impactos no comportamento das unidades inferiores de governo que podem comprometer a eficiência e eqüidade do sistema fiscal. De forma geral, ao se aumentar o grau de importância das transferências no financiamento das unidades receptoras, pode-se perder a correspondência entre a carga de impostos e a provisão de bens públicos locais. Neste sentido, a teoria argumenta que as transferências promovem a subvaloração dos custos dos bens públicos, levando a uma provisão ineficiente, isto é, excessiva em relação àquela que se produziria no caso em que os o sistema de impostos representassem o preço de oferta dos serviços públicos. Em termos gerais, para a nossa análise, as transferências podem ser divididas em dois grandes blocos. As transferências vinculadas, onde o uso do 6 A literatura internacional apresenta uma gama de classificações e variantes de metodologias de análise das transferências de recursos entre níveis de governo ou grants. Podemos citar entre as contribuições mais importantes, Musgrave & Musgrave (1980), King (1984), Bahl (1986), Schwallie (1989), Oates (1977), Shah (1991) entre outros. 7 Entre as principais categorias de transferências podemos citar categorical grants cuja aplicação do recurso é vinculada; as que não são condicionadas, as general grants, e as que são vinculadas a propósitos específicos specific grants, além da identificação 13

14 recurso é predeterminado, e as transferências não condicionadas, que representam recursos "livres", sem restrições quanto ao gasto. O excesso de aporte de recursos através das transferências vinculadas pode representar um engessamento dos orçamentos das unidades inferiores de governo, inclusive com grande perda de autonomia. Neste caso, o nível superior de governo pode apresentar erros de avaliação quanto às necessidades dos níveis inferiores, ao tratá-los sem diferenciação, além de se perder o nexo com as preferências dos beneficiários. Por sua vez, a possibilidade de as unidades de governo se financiarem com recursos "livres" e exportarem para o conjunto da federação os custos de provisionamento da oferta pública pode gerar incentivos para um comportamento de baixo esforço fiscal. O alívio fiscal de algumas comunidades em detrimento de outras pode trazer implicações em termos de eqüidade horizontal do sistema O modelo do impacto das transferências intergovernamentais. 8 O modelo tradicional que analisa o impacto das transferências ou grants no comportamento das jurisdições (ou níveis de governo) faz um paralelo à teoria do consumidor, tratando os governos como sendo sujeitos a uma restrição orçamentária que corresponde aos recursos disponíveis para o governo receptor, ou melhor, corresponde aos recursos que podem ser captados através do sistema de impostos da jurisdição. Deste modo, esta restrição orçamentária não é equivalente ao orçamento do governo e nem é exógena ao modelo. Ela representa alguma medida de renda gerada na jurisdição. O governo busca maximizar o bem-estar social, como definido pela sua função utilidade, sujeito a esta restrição das participações em receitas públicas, revenue sharing, entre outras. Afonso (1989), na sua dissertação, trata com detalhes as classificações e tipologias das transferências na literatura. 14

15 orçamentária. A função utilidade do governo pode ser vista como o somatório das preferências 9 individuais, que podem refletir as preferências de uma maioria, ou de uma minoria com forte poder, ou mesmo as preferências da burocracia. A função de preferência do governo responde a escolhas entre bens privados e bens e serviços públicos. Vejamos no gráfico a seguir a análise do impacto das transferências incondicionais, ou "livres" 10. No eixo horizontal (X) está representado a despesa com o setor público; no eixo vertical (Y), a despesa com o setor privado. A linha de restrição orçamentária B1B1 representa o trade-off entre as duas classes de bens, dados os preços relativos fixos e o nível de recursos disponível da comunidade. O preço relativo entre os dois bens é definido pela razão entre o preço dos bens públicos e o preço dos bens privados, ou o coeficiente angular da linha orçamentária. A curva de indiferença I1I1 representa o trade-off entre bens públicos e privados que geram o mesmo nível de bem-estar social. Em outras palavras, a curva de indiferença I1I1 representa as combinações entre bens públicos e privados que garantem o mesmo nível de utilidade de acordo com a função de preferência do governo. Quanto mais distante da origem a curva de indiferença se encontrar, maior o nível de utilidade. Antes das transferências, o ponto de tangência em A entre a curva de indiferença I1I1 e a restrição orçamentária B1B1 representa a escolha ótima. Os recursos financeiros da comunidade são divididos entre gastos em bens públicos e 8 Esta análise é um resumo do capítulo 2 de Schwallie (1989) e outros 9 A discussão sobre a possibilidade do somatório das preferências individuais pode ser encontrada em Varian (1994). 10 Veja em King (1984, p.89-90) as hipóteses para um típico modelo de análise de curva de indiferença. 15

16 privados de forma a produzir maior utilidade possível, mensurada através da função de utilidade do governo. O efeito das transferências incondicionais ou "livres" seria um deslocamento paralelo da restrição orçamentária para a direita, equivalente a um aumento na renda disponível no montante B1B2, sem alterar os preços relativos. Como não há restrição quanto ao gasto, este aumento de renda pode tanto aumentar o gasto público, a motivação original das transferências, como pode ser alocado para o gasto com bens do setor privado, o que representaria uma diminuição do esforço de arrecadação e, conseqüentemente, um alívio fiscal para os contribuintes. Se ambos os bens, públicos e privados, são normais, o aumento da renda da comunidade resultaria no aumento do consumo dos dois bens, mas não necessariamente proporcional ao aumento dos recursos da comunidade. Isto depende da direção que a curva de indiferença em um nível mais alto de utilidade tangencia a restrição orçamentária. No gráfico abaixo, o aumento das transferências gera um novo ponto de tangência em C, na curva de utilidade do governo mais alta, I2I2. Figura 1. Impacto das transferências incondicionais Bens Privados Bens Públicos 16

17 As transferências incondicionais, sob o ponto de vista da alocação de recursos das unidades receptoras, são eficientes, já que representam uma escolha "livre" e, portanto, correspondente às preferências da comunidade. Mas, desde que elas assumam uma participação preponderante no financiamento das unidades subnacionais, podem ser extremamente ineficientes, sob o ponto de vista nacional, ao permitir que o ônus seja exportado para outras unidades da federação ao mesmo tempo em que podem desencorajar o esforço fiscal próprio. Nesse sentido, cabenos avaliar se esta proposição teórica é válida para o sistema tributário brasileiro. 3. EVOLUÇÃO INSTITUCIONAL DO ICMS E DO FPE Um consenso entre os autores é que neste período o sistema tributário brasileiro passou de um sistema centralizado para um descentralizado. O caminho institucional de descentralização seguido pela Reforma de 1988 contemplou os estados e municípios com novas bases tributárias, mas também aumentou consideravelmente as transferências, principalmente da União para os estados e municípios. Análisaremos aqui o impacto deste redesenho institucional, principalmente em relação às distorções referentes à arrecadação e, por conseqüência, do financiamento das unidades subnacionais, especificamente dos estados. Segundo as recomendações da teoria, descentralizar competências não é o mesmo que desconcentrar receitas através da constituição de fundos públicos. Descentralizar competências significa garantir autonomia para coletar e gastar de acordo com as preferências locais. Desconcentrar receitas pode significar perda de autonomia correspondente à predeterminação dos gastos dos fundos, ou pode encorajar um comportamento de free fiscal rider das unidades receptoras sempre que, na repartição dos fundos, não seja levado em conta o esforço fiscal. 17

18 3.1. ICMS: Caracterização O imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e prestação de serviços de transporte e comunicações (ICMS) é um imposto que adota a sistemática do valor adicionado (IVA) 11 e constitui, atualmente, o principal imposto do sistema tributário brasileiro. Vale destacar seu potencial como fonte de financiamento. O ICMS constitui isoladamente, em termos fiscais, o principal tributo de nosso sistema tributário nacional, responsável, em 1991, por uma carga de 6,8% do PIB, representando 27,3% da carga tributária global, 87,6% da carga tributária estadual, 46,0% da carga total dos impostos e 93,2% da carga total de impostos estaduais, como ilustrado na Tabela 3.1. Ressalte-se ainda o fato de que o alto potencial de arrecadação de impostos do tipo IVA tal como o ICMS não apenas representa um dado que tem-se revelado em níveis históricos, mas se afirma como tendência, no cenário internacional, na prática tributária entre os países desenvolvidos 12. Além disso, o FMI e o Banco Mundial têm defendido este tipo de imposto como peça crucial de reforma tributária para países não-desenvolvidos no período recente (Afonso, 1994, p.86). No Brasil, o ICM 13 (IVA), foi introduzido de forma pioneira 14 na Reforma de 65\66, na forma em que ficou mundialmente conhecido. Um imposto de estágios múltiplos incidente em todas as etapas do ciclo de produção e comercialização, que deduz o imposto pago na etapa precedente para fins de apuração do imposto a ser 11 Teoricamente existem 576 tipos de impostos sobre o valor adicionado (IVA), sendo o IPI e o ICMS dois deles adotados no Brasil (Quadros, 1994) 12 O crescimento dos tributos gerais sobre o consumo é um dos elementos principais a explicar o movimento de aumento da carga tributária verificada na OCDE de 30 para 38,8% do PIB entre 1970 e 1990, sendo ainda mais expressivo o aumento verificado nos países europeus da CEE de 31,0 para 40,8% do PIB no período supracitado. A absoluta maioria dos países que integram a OCDE adota, hoje, o IVA como o mais importante imposto de seus sistemas tributários (Dain e Menandro (1993)). 13 O ICMS atual mantém basicamente a mesma conformação do antigo ICM, o imposto criado na Reforma 65/66. A estimativa deste trabalho refere-se aos dois impostos. Assim, antes de 1988, os resultados referem-se ao ICM e após ao ICMS. 18

19 recolhido em cada etapa do ciclo. Além disso, o Brasil é o único país a aplicar o IVA em nível estadual, 15 sendo esta uma das características peculiares de nosso sistema tributário, que tem sido objeto de discussão e controvérsia. Na atualidade, as propostas de reforma do sistema no Brasil vão no sentido de federalizar este imposto. O nosso trabalho contribui para a discussão ao propor um modelo para estimar o potencial de arrecadação deste imposto (ICMS) e, assim, inferir evidências sobre as diferenças na eficácia da arrecadação entre os estados. A seguir, para termos maior controle sobre os resultados da estimativa à luz das alterações institucionais que modificaram a base tributária deste imposto e, conseqüentemente, o potencial de arrecadação, deter-nos-emos, sobre a evolução institucional do ICMS no período analisado ( ) ICMS : base tributária, aspectos institucionais e alíquotas De um modo geral, a base tributária do ICM 16 corresponde à produção e à circulação de mercadorias, inclusive das vendas a varejo, mas devido às atividades que exclui não constitui um IVA puro. O setor serviços é excluído assim como a energia, os combustíveis e minérios (que são base da esfera federal). Em geral bens de capital são isentos quando explicitados de forma específica em Lei, mas como não é concedido de um modo sistemático o crédito tributário para os demandantes de bens de capital as atividades produtivas têm seus insumos tributados, não sendo praticada a plena desoneração dos bens de capital. Tal fato 14 The first country to impose the value added tax in its comprehensive form was Brazil (SHOUP, 1990, p.4). 15 Except for the state VAT in Brazil (commonly referred to by its Brazilian initials, ICM) and the Michigan addition-method VAT in the United States, the tax is always imposed at the national level (Poddar, 1990) 16 Mesmo que a legislação preveja isenção e redução de alíquotas para alguns produtos e setores, e ainda que este estado de coisas não seja constante ao longo do tempo, Longo (1990) destaca, em traços gerais, a base que o ICM abrangia antes da Constituição de

20 aproxima o ICMS de um IVA PNB, pois incide sobre consumo e investimento. As isenções são efetivas somente quando são concedidas na última etapa da cadeia de produção e há ressarcimento dos créditos pagos nas etapas anteriores. As exportações de bens industrializados são exemplos desse caso, pois não compõem a base do ICM. Entretanto, o mesmo não é válido para as exportações de bens primários que não foram excluídas constitucionalmente da base e são tributadas com uma alíquota reduzida (13%) com a justificativa de que para os estados não industrializados e exportadores líquidos a base ficaria muito reduzida. Alguns produtos, além das exportações de bens industrializados, têm isenção efetiva, isto é, com o ressarcimento do imposto pago nas etapas anteriores. Isso ocorre com alguns bens agrícolas como vegetais, frutas, e laticínios em que, para garantir a isenção, os restaurantes e cafés recebem crédito presumido destes produtos. No entanto, a maioria dos bens agrícolas são taxados, inclusive, arroz, feijão, milho, mesmo quando vendidos sem processamento. Ocorre ainda a possibilidade de diferimento 17 do imposto quando estes bens são utilizados como insumos para a indústria. A agricultura é tributada, mas a coleta geralmente ocorre mais adiante na cadeia de produção, na indústria e no comércio. Assim, para evitar a dupla taxação, os insumos usados na agricultura, tais como fertilizantes, sementes, ração, etc., são isentos. A Constituição também concede imunidade para alguns casos como livros, papéis e jornais. Formalmente foi adotado o princípio de origem para o comércio interno. No entanto, em razão da concentração da indústria em algumas regiões, adotou-se um sistema de diferenciação de alíquotas entre estados (classificados por regiões), o 20

21 que na prática significou que os estados do Nordeste, Norte e Centro-Oeste passaram a recolher a diferença entre as alíquotas interna e interestadual sobre os bens e serviços provenientes das regiões Sul e Sudeste, vigorando, assim, o princípio misto de origem-destino neste caso. A cobrança do imposto no princípio de destino em que a arrecadação é destinada ao estado de consumo dos bens e serviços, 18 vigorava ainda no caso das importações. As alíquotas do ICM que vigoravam em 1985 estavam em 17% para as vendas internas, 12% para o comércio interestadual e 9% para o caso das importações do Norte, Nordeste e Centro-Oeste provenientes dos estados do Sul e Sudeste. As disparidades na balança comercial entre os estados (os estados industrializados são exportadores líquidos para o resto do país) fizeram com que, desde a criação do ICM, o diferencial de alíquotas fosse aumentando chegando a esta diferença de oito pontos percentuais. Na prática, esta diferença de tratamentos tributários leva a uma aplicação de um princípio misto de origem-destino do ICM para o comércio interno no país. A Constituição de 1988, 19 de um modo geral, não alterou de modo significativo a conformação básica do ICM; em contrapartida, foi ampliada consideravelmente a sua base de incidência e flexibilidade de alíquotas. Além da competência de tributar as operações de circulação de mercadorias, o ICM passou a incidir sobre prestações de serviços de transportes interestadual e intermunicipal e de comunicações. Como também passou a incorporar em sua base os chamados 17 O diferimento consiste na transferência da obrigação tributária para um elo subseqüente na cadeia de produção. 18 Vale uma nota de esclarecimento sobre o conceito "cobrança do imposto no princípio de destino". Na literatura confunde-se "princípio de destino" com "imposto do tipo consumo" ou "não-tributação das exportações". O imposto tipo consumo pressupõe a desoneração do Investimento, o "princípio de destino" significa que o recolhimento ocorre no destino dos bens e serviços, mas não necessariamente significa desoneração do investimento ou desoneração das exportações. Na prática, no caso brasileiro, a desoneração das exportações e investimentos não é plena. 21

22 "impostos únicos" federais sobre minerais, energia elétrica e combustíveis dada a extinção destes impostos da competência da União, passando a se chamar ICMS. O ICMS continuou adotando um princípio misto origem-destino para o comércio interno, situação estabelecida em 65\66, que permaneceu após a ampliação da sua base. Para o comércio interestadual, nas saídas do Sul e Sudeste para os estados das regiões Norte/Nordeste/Centro-Oeste e Espírito Santo, em decorrência do diferencial de alíquotas, os primeiros recolhem a maior parte do imposto, praticando-se, assim, o chamado princípio misto origem-destino. Em contrapartida, para transações interestaduais dentro de uma mesma região, ou das saídas dos estados das regiões Norte/Nordeste/Centro-Oeste para os estados das regiões Sul/Sudeste, predomina o princípio origem na cobrança do imposto. A ampliação da base tributária pela Constituição de 1988 também se refletiu na ampliação da base de cobrança no destino, o que representa a redistribuição, entre estados, do potencial de arrecadação deste imposto. A cobrança no destino se processa nos seguintes casos: i) para os produtos importados (do exterior), mesmo quando se tratar de bens destinados ao ativo fixo do estabelecimento (neste caso não são desonerados completamente os bens de capital); ii) para o caso de petróleo, lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos dele derivados e energia elétrica 20 (note que tal medida amplia consideravelmente a base consumo contemplando, ao contrário do antigo ICM, os estados não industrializados) A Constituição delegou à lei complementar e à lei ordinária dos estados e do Distrito Federal estabelecer, dentro dos limites constitucionais, a regulamentação do ICMS. Como a Lei complementar do ICMS não foi editada em tempo, a instituição do ICMS ficou a cargo do Convênio n o 66/88 celebrado entre os estados, que regulamentou provisoriamente esta matéria. 20 A Constituição concedeu imunidade, o que significa que não podem ser definidas em lei, como hipótese de incidência tributária, as operações que se destinem a outros estados: petróleo, inclusive lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, e energia elétrica. Deste modo, na prática adotou-se o princípio destino. 21 O Secretário de Planejamento do Estado do Paraná, em relação à controversia da tributação do comércio interestadual, afirma que A guerra fiscal teve início há muito tempo quando, em detrimento dos estados menos industrializados, se permitiu ao estado de origem dos bens a apropriação da maior parcela do imposto sobre a circulação de mercadorias. Essa situação de guerra fiscal ficou ainda mais nítida quando, na Constituição de 1988, se subtraiu dos estados produtores de petróleo e energia elétrica o direito à tributação na origem concedido aos estados industrializados. Ora, se o princípio da tributação no destino era correto para as vendas 22

23 Os maiores problemas, ainda presentes após 1988, referem-se à nãodesoneração completa do ICMS das exportações e bens de capital. A constituição concedeu imunidade à exportação de produtos industrializados, mas deixou excluídos os semi-elaborados 22 para serem definidos em lei complementar, abrindo uma brecha para os estados retrocederem neste aspecto até a instauração da Lei Kandir 23 em Note-se que a lei complementar, independente de medida constitucional pode até mesmo eliminar a tributação sobre produtos primários e semielaborados exportados que, na prática, já possuem uma alíquota menor (13%) e, pela atual legislação, o Senado pode diminuir ainda mais. Destaca-se ainda sobre a imunidade dos produtos industrializados exportados, para que esta medida seja efetiva torna-se necessário o ressarcimento em dinheiro aos créditos acumulados relativo aos insumos utilizados na produção, fato este que não se verifica na prática, vigorando desta forma um sistema em que vincula o ressarcimento dos créditos, por conseqüência a desoneração das exportações, às vendas ao mercado interno (sendo o saldo credor não indexado). A possibilidade de desoneração fiscal para o ICMS, segundo a legislação atual, pode ocorrer em dois casos: a imunidade constitucional (como os exemplos apontados acima) e as isenções. A determinação sobre a política tributária e/ou a política de isenções pode ser executada por três esferas de decisão: Confaz interestaduais de petróleo e energia elétrica e, mais, se era válido em todo o resto do mundo, para vendas interestaduais de qualquer natureza, por que não tiveram os constituintes a grandeza de introduzi-lo como regra em todas as transações de bens e serviços entre os estados brasileiros? (Salomão, 1999). 22 A Lei Complementar n o 65, de 15/4/91, estabeleceu que os produtos industrializados semi-elaborados referem-se aos seguintes produtos: 1) que resultem de matéria-prima de origem animal, vegetal ou mineral sujeita ao imposto quando exportada in natura; 2) cuja matéria-prima de origem animal, vegetal ou mineral tenha sofrido qualquer processo que implique modificação da natureza química originária; 3) cujo custo da matéria-prima de origem animal, vegetal ou mineral represente mais de 60% do custo correspondente ao produto, apurado segundo nível tecnológico no país. (Quadros, 1994). 23 A Lei Complementar n o 87, conhecida como "Lei Kandir", desonerou do ICMS as exportações de produtos primários e semielaborados, além de permitir a compensação dos créditos originados na compra de bens para o ativo permanente e a venda de créditos entre empresas. 23

24 (Conselho Nacional de Política Fazendária) 24, executivo estadual e legislativo estadual. Observe-se que esta legislação implicou que cada estado acaba tendo sua própria legislação, seus próprios critérios de isenções, de determinação de alíquotas, etc. Esta situação, vista como caótica, sob o ponto de vista de harmonização tributária, tem sido apontada como uma das razões para a federalização do ICMS. No âmbito do Confaz, pode-se conceder isenção, redução da base de cálculo, crédito presumido. 25 No executivo estadual determinam-se os prazos de recolhimento, diferimento e substituição tributária. 26 O legislativo estadual determina as alíquotas 27 e a fixação de acréscimos financeiros para cobrança de multa, juros de mora e correção monetária. 28 O importante a destacar é que os estados não têm autonomia individual para definir sua política de isenções, seja total ou parcial, sem consultar os outros estados. A isenção deve ser aprovada por unanimidade pelos membros do Confaz. Não obstante, os estados apresentam um alto grau de liberdade em relação às outras medidas que podem influenciar o nível de arrecadação e, dependendo da prática tributária de cada estado em particular, 29 o nível de inadimplência e de 24 O Confaz é constituído por um representante de cada estado e do Distrito Federal e por um representante do governo federal. As reuniões são presididas pelo representante do governo federal, a quem cabe voto de desempate apenas nas decisões que não envolvam concessão ou revogação de benefícios fiscais (SEFAZ/RS, 1993, p.11) 25 A isenção constitui a possibilidade da liberação do pagamento do imposto, que pode ser restrito para o valor agregado do elo isento, ou isenção plena com a manutenção de crédito na cadeia produtiva. A redução da base de cálculo, na prática, representa uma redução de alíquota efetiva e constitui uma desoneração parcial. O crédito presumido se refere à concessão de crédito ao contribuinte para reduzir seu imposto a recolher, mecanismo adotado para garantir que o benefício fiscal concedido nas etapas intermediárias de produção não seja anulado nas etapas seguintes. 26 O diferimento e a substituição tributária são medidas equivalentes, mas com sentido contrário. A substituição tributária se refere à antecipação do recolhimento do imposto em elos anteriores da cadeia produtiva por facilidade administrativa. Por exemplo, é mais fácil fiscalizar na indústria do que nas operações realizadas no grande comércio. O diferimento é a postergação do recolhimento do imposto na cadeia de produção, pelos mesmos motivos. 27 O legislativo estadual pode determinar alíquotas para as operações internas, mas com grandes restrições, pois é incumbência do Senado Federal determinar as alíquotas mínimas para o comércio interestadual as quais constituem um piso para as alíquotas no comércio interno, como veremos a seguir em mais detalhes no texto. 28 Quadros (1994) detalha o significado de cada uma destas possibilidades e Piancastelli e Perobelli (1996) e Cavalcanti, e Prado (1998) descrevem os benefícios fiscais e creditícios concedidos pelos estados no período recente. 29 A prática freqüente do expediente da anistia fiscal, além de determinar uma perda direta de receitas para alguns estados no curto prazo, a longo prazo propicia uma tendência de queda na arrecadação, pois insere no sistema incentivos perversos para a sonegação, em função da futura possibilidade de parcelamento de pagamento dos débitos tributários, permitindo ganhos expressivos 24

25 sonegação. Deste modo, na prática, o resultado fiscal de cada estado institucionalmente depende efetivamente das três instâncias de decisão citadas anteriormente. Quanto às alíquotas, cabe ao Senado Federal fixar aquelas aplicáveis às operações interestaduais e de exportação, podendo ainda, estabelecer as alíquotas mínimas e máximas nas operações internas, que não poderão ser inferiores às previstas para as operações interestaduais. Redução da carga tributária para nível inferior ao da alíquota interestadual apenas pode ser alcançada através de convênio celebrado pelos estados dentro do Confaz (Quadros, 1994). Adicionalmente, a Constituição de 1988 previu a possibilidade (facultativa) de se aplicar a seletividade através da fixação de alíquotas diferenciadas segundo a essencialidade do bem. Isto muniu o ICMS de uma função extra-fiscal e da possibilidade de ele apresentar um caráter redistributivo. Atualmente (após 1988), em geral, para a federação, as alíquotas encontram-se dentro dos seguintes limites (Quadros, 1994 e Piancastelli e Perobelli, 1996): 13% nas operações e prestações de exportação; 25% para os bens supérfluos e bens de consumo cativo ; 17 ou 18% para as demais mercadorias nas operações e prestações internas; 12% nas operações e prestações interestaduais, quando o destinatário for contribuinte do imposto, à exceção das saídas dos estados das regiões Sudeste (excluindo Espírito Santo) e Sul com destino aos estados das regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste e Espírito Santo, cuja alíquota é 7,0%; isenção plena (equivalente a alíquota zero) para as importações de insumos agrícolas tais como fertilizantes, inseticidas e sementes; isenções para vegetais, frutas, implementos agrícolas para o Nordeste e no mercado financeiro. Esta lógica acaba desmoralizando o fisco enquanto autoridade capaz de exigir o que lhe é devido, com conseqüências ainda desconhecidas e não quantificadas para o sistema tributário como um todo. 25

26 alguns estados da região Norte e para produtos agrícolas de exportação (sucos de frutas, frutas secas, carnes não congeladas, etc.). As mudanças constitucionais na sistemática e normatização do ICMS arroladas nesta seção para o período analisado sugerem que os parâmetros estimados para o período anterior à Constituição não permanecem válidos para o período pós-constituição. A medida de desempenho fiscal que será estimada, a qual, por suposto, está fortemente relacionada ao esforço tributário, em grande parte dependente da "vontade" política de arrecadar mais, deve levar em conta tais modificações, além, é claro, do já mencionado aumento da base de incidência do ICMS Fundo de Participação dos Estados (FPE): caracterização Um traço marcante na federação brasileira é a convivência de desigualdades econômicas e sociais estruturais entre as regiões 30. Tais circunstâncias exigem do sistema tributário nacional um sistema de transferências de recursos entre regiões, não só como forma de garantir um dos princípios do federalismo, ao não permitir que as disparidades e assimetrias socioeconômicas se reflitam no setor público, mas também como forma de promover a própria unidade da federação. Teoricamente, a forma de reduzir as diferenças econômicas entre regiões numa federação se denomina sistema de equalização fiscal, 31 que se caracteriza basicamente por ser um mecanismo de transferência de recursos, ou de uma esfera de governo para a outra (transferência vertical), ou entre unidades de governo 30 Blanco (1998, p.46), lembra que a região Sudeste gerou durante o período 1970/90, mais de 70% da arrecadação tributária nacional em média, com2/3 deste total em São Paulo. Por outro lado, no período, as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste geraram em torno de 10% das receitas, embora sejam mais de 80% do território nacional e 44% da população. 31 Rezende e Lobo (1985) analisam com maiores detalhes as modalidades de transferências. 26