O Desenvolvimento de um Piso de Protecção Social em Moçambique. Capitalização da Experiência da NU. Nações Unidas em Moçambique

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1 Nações Unidas em Moçambique Capitalização da Experiência da NU O Desenvolvimento de um Piso de Protecção Social em Moçambique Organização Internacional do Trabalho O Programa Mundial de Alimentação

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3 Prefácio 3 A justiça social é mais do que um imperativo ético; é a base para a estabilidade nacional e a prosperidade global. Alcançar a protecção social para todos é um factor crítico para a construção de sociedades mais justas, mais inclusivas e mais equitativas. Juntos vamos estar à altura do desafio para assegurar que o nosso trabalho para um desenvolvimento sustentável oferece a justiça social para todos. Secretário-Geral das Nações Unidas (NU), Dia Mundial da Justiça Social, 20 de Fevereiro de 2011 A protecção social tem um papel importante na redução da pobreza e da desigualdade, promovendo um crescimento inclusivo. Ela detém potencial para estimular o consumo interno e contribuir para o desenvolvimento do capital humano, ao mesmo tempo aumentando a coesão social e a estabilidade política. Para além de ser uma ferramenta crítica para a transformação económica, a protecção social, como sublinhado pela Recomendação N.º 202 da OIT sobre os Pisos de Protecção Social, garante e contribui para a realização do direito humano à segurança social. Na sequência da crise financeira e económica mundial, verificou-se uma expansão dos programas de protecção social a nível global. Apesar desses avanços, apenas 27 por cento da população mundial tem acesso à uma protecção social abrangente. A iniciativa do Piso de Protecção Social, lançada em 2009, é uma resposta conjunta das Nações Unidas, que tem como objectivo ajudar a assegurar o acesso aos serviços sociais básicos, segurança de rendimento e protecção das pessoas pobres, vulneráveis e marginalizadas. De acordo com a Recomendação da OIT, ela constitui um instrumento de política internacional para assegurar o acesso universal à (i) Cuidados de saúde essenciais, incluindo a assistência na maternidade; (ii) Segurança básica de rendimento para as crianças; (iii) Segurança básica de rendimento para as pessoas em idade activa que não podem trabalhar (por exemplo, pessoas portadoras de deficiência, desempregadas); e (iv) Segurança básica de rendimento para pessoas idosas. Em Moçambique, a crescente atenção que é dedicada à protecção social, reflecte o compromisso do Governo em melhorar as condições de vida das pessoas mais vulneráveis. O Governo de Moçambique, com o apoio das agências das NU, consolidou as bases do sistema de protecção social ao instituir um quadro legal e de políticas para a protecção social, possibilitando um crescimento rápido do orçamento, de 0.18% do PIB em 2008 para 0.50% em 2014 e uma expansão do número de beneficiários cobertos por programas de protecção social, que passou de agregados familiares, em 2008, para em Esta publicação documenta a evolução do Piso de Protecção Social em Moçambique entre 2005 e Demonstra como a intervenção conjunta das Nações Unidas pode-se beneficiar do pontos fortes das agências individuais - neste caso a Organização Internacional do Trabalho (OIT), o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) e o Programa Mundial de Alimentação (PMA) - para dar apoio de forma eficaz e efectiva, através de uma estreita coordenação e colaboração. A família das NU orgulha-se de ter contribuído para a iniciativa do Piso de Protecção Social, tanto em Moçambique como no resto do mundo, e espera que esta experiência possa informar as futuras intervenções em outros países e ajudar a expansão da cobertura em Moçambique nos próximos anos. Jennifer Topping Coordenadora Residente das Nações Unidas em Moçambique

4 Foto de capa: 4 Melina, de 76 anos de idade, faz o que pode pelos seus três netos, com idades entre os 2 e os 10 anos. Os pais morreram em Quando os serviços sociais os encontraram, viviam numa casa de madeira e capim, que mal se pode chamar de casa. A criança mais nova sofria de desnutrição aguda. A família começou a receber assistência alimentar, incluindo uma fórmula para crianças, e está a decorrer o processo de encontrar um terreno para a construção de uma nova casa. Foto: UNICEF Moçambique/2012/Mark Lehn Índice 1. Introdução A consolidação do Sistema de Protecção Social ( ) Apoio das NU para a construção de um Piso de Protecção Social Resultados obtidos na construção de um Piso de Protecção Social Desafios para a construção de um Piso de Protecção Social Factores de sucesso Lições aprendidas... 21

5 1 Introdução 5 Na última década, o sistema de protecção social básica de Moçambique registou reformas legislativas e institucionais significativas destinadas a configurar um Piso Nacional de Protecção Social (PPS). Esses avanços foram reforçados por um crescimento substancial das dotações orçamentais atribuídas aos programas de protecção social básica, o que permitiu alargar o número de agregados familiares abrangidos e o montante de prestações. Com base em entrevistas com parceiros do Programa Conjunto das Nações Unidas (NU) e actores-chave do Governo, este documento relata a evolução do PPS em Moçambique entre 2005 e Começa por destacar os momentos fulcrais no desenvolvimento de um PPS nacional, descrevendo em seguida os principais elementos da coordenação entre as agências das NU, o Governo de Moçambique e os parceiros nacionais e internacionais. De seguida analisa os factores de sucesso e as lições aprendidas, concluindo com uma análise dos desafios que o sistema de protecção social básica enfrenta actualmente. O objectivo é que a experiência e o conhecimento acumulados através deste processo possa informar futuras intervenções noutros países que já estejam envolvidos em processos similares. T ina TINA, 71 tem 71 anos e Agradeço vive em Moçambique. Trabalhou toda a vida na sua o facto de o machamba. Tive cinco filhos, Governo me dar mas já morreram todos, explica. esta quantia Agora tenho cinco netos que vivem comigo. Todas as manhãs a Tina trabalha na machamba, de seguida prepara as refeições e toma conta dos netos. A sua única fonte de rendimento é uma transferência monetária mensal efectuada pelo Governo e os vegetais que cultiva. Quando os meus filhos eram vivos, davam-me alguma coisa para viver. Depois de terem morrido já não tive mais ajuda. Com o que recebo, compro um pouco de arroz, amendoim e sabão. Há 5 anos que a família de Tina tem vindo a beneficiar do Programa de Subsídio Social Básico. Agradeço o facto de o Governo estar a disponibilizar este valor. Antes não tinha nada com o que comprar, mas agora consigo comprar pequenas coisas, como estes alimentos. Se não fosse este dinheiro, não sei o que haveríamos de comer, porque é tempo de calor, as machambas estão secas e não produzem nada. UNICEF Mozambique

6 2 6 A consolidação do Sistema de Protecção Social ( ) A consolidação do sistema de protecção social em Moçambique ocorreu em duas fases distintas. Na primeira fase, de 2005 a 2010, foi estabelecido um quadro legal e estratégico para a protecção social básica. A segunda fase, iniciada em 2011, centrou-se na implementação da Estratégia Nacional de Segurança Social Básica (ENSSB), visando alcançar um maior número de beneficiários de uma forma eficaz, eficiente e transparente. 2005: Fraca cobertura, fragmentação, limitada capacidade técnica e falta de instrumentos políticos Em 2005, Moçambique recebeu a sua primeira missão do Projecto STEP da OIT. O objectivo do projecto era apoiar a expansão do sistema de protecção social como parte da Agenda do Trabalho Digno da OIT. Na altura não existia nem um quadro legal, nem instrumentos de política destinados à protecção social básica, relembra Elsa Alfai, Assessora da Ministra do Ministério da Mulher e da Acção Social (MMAS): Tínhamos consciência de que o sector da protecção social precisava de ser estruturado e que dispuséssemos de instrumentos que nos permitissem monitorar e avaliar melhor as nossa acções e planificar as nossas intervenções. Embora alguns dos quadros do MMAS, MITRAB e INAS estivessem muito interessados em estender a protecção social, havia uma falta de consciencia por parte dos actores nacionais sobre o papel da protecção social e a mais valia das transferências monetárias. A protecção social básica era vista como incentivadora da dependência e reduzindo a produtividade. Isto traduziu-se num limitado espaço político e fiscal destinado ao sector, resultando em baixas alocações orçamentais para os programas. Em 2005, o Instituto Nacional de Acção Social (INAS) recebeu apenas 0,16% do PIB, comparativamente com o padrão global de 1,5%. Consequentemente, a capacidade institucional para implementar os programas com eficácia e eficiência era fraca, e a capacidade técnica no MMAS e no INAS bastante limitada. 2006: A Conferência de Livingstone, o crescente interesse dos doadores e a inclusão da Acção Social no Quadro de Avaliação de Desempenho (QAD) do Governo Em 2006, a União Africana organizou uma conferência regional intergovernamental, a qual o Governo da Zâmbia deu palco, intitulada Uma agenda de transformação para o século XXI: Analisando o caso da protecção social básica em África. O Governo Moçambicano foi um dos treze signatários do Apelo para a acção de Livingstone sobre estratégias nacionais de protecção social em África, elaborado durante a conferência. Vários entrevistados apontaram esse momento como um catalizador da consolidação do sistema de protecção social. Face ao interesse crescente dos doadores em relação à protecção social básica, em particular por parte do Departamento para o Desenvolvimento Internacional do Reino Unido (DFID) e pela Embaixada do Reino dos Países Baixos (EKN), o MMAS e o INAS submeteram uma proposta, com o apoio do UNICEF, solicitando financiamento para o programa de transferências monetárias - o Programa de Subsídio de Alimentos (PSA). Para reforçar a visibilidade da protecção social no Quadro da Avaliação do Desempenho do Governo (QAD), o UNICEF e a EKN apoiaram o MMAS em conseguir a inclusão de um indicador QAD sobre protecção social. Para monitorar a implementação do Plano de Acção para a Redução da Pobreza (PARP), foi criado o Grupo de Acção Social do PARP. Cronologia do desenvolvimento do sistema de Baixa cobertura de protecção social, fragmentação dos programas e falta de 2005 instrumentos de política protecção social Conferência de Livingstone e a inclusão do indicador de protecção social no QAD do Governo. FASE 1: ESTABELECIMENTO DE

7 Programa conjunto das Nações Unidas sobre a Protecção Social Moçambique é um país emblemático da Iniciativa ONE UN, que promove uma maior coordenação entre as agências das NU. Desde 2007, o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), o Programa Mundial de Alimentação (PMA) e a Organização Internacional do Trabalho (OIT) colaboraram conjuntamente com o Ministério da Mulher e da Acção Social (MMAS) e o Ministério do Trabalho (MITRAB) no desenvolvimento e expansão do sistema de protecção social. O Instituto Nacional de Acção Social (INAS), a instituição executiva do MMAS, é o principal parceiro de implementação. O Ministério de Planificação e Desenvolvimento (MPD) e o Ministério das Finanças (MoF) também estão envolvidos. Esta colaboração, liderada pelo Governo de Moçambique, é considerada uma boa prática do Programa Conjunto das NU no apoio ao desenvolvimento de um PPS nacional. O Programa Conjunto das NU sobre Protecção Social foi criado para apoiar o MMAS e o INAS no reforço da sua capacidade de planeamento e orçamentação, na avaliação dos programas de protecção social existentes, no desenvolvimento da Estratégia Nacional de Segurança Social Básica (ENSSB) e na melhoria da coordenação e implementação. Do ponto de vista do Governo, a planificação conjunta com as NU é importante porque diminui os custos administrativos e de transacção, assegura uma maior responsabilização e transparência na avaliação de resultados, e garante que os recursos são direccionados para as áreas prioritárias definidas pela ENSSB. Anteriormente, tínhamos de lidar com múltiplos parceiros, com prioridades diversas e diferentes abordagens. Era extremamente complicado. Umas vezes os objectivos sobrepunham-se, outras vezes queriam financiar as mesmas áreas. Era difícil direccioná-los para as prioridades. Com esta abordagem conjunta, sabemos com quem precisamos de articular consoante cada um dos assuntos, reflecte Elsa Alfai, MMAS. Da perspectiva das agências das NU, a abordagem conjunta dá mais voz politica às NU, aumenta a resposta e reduz a fragmentação e a replicação, aumentando a credibilidade das agências das NU enquanto prestadoras de assistência técnica e construção de evidências. Também contribui para uma actuação mais coordenada entre as agências das NU e o Governo e reforça a posição dos parceiros das NU dentro do Grupo de Acção Social do PARP. UNICEF Moçambique/2012/Mark Lehn 2007: A aprovação da Lei da Protecção Social e a consolidação do apoio One UN ao sector Em 2007, o Governo aprovou a Lei da Protecção Social (4/2007), que define a protecção social como um direito de todos os cidadãos e estabelece a base legal para o sistema de protecção social, composto por três pilares: a protecção social básica, sob a tutela do INAS/ MMAS; a segurança social obrigatória, sob a tutela do MITRAB; e a segurança social complementar a ser prestada pelo sector privado. Foi um grande avanço, salienta Miguel Maússe, Director Nacional da Acção Social, MMAS. Pela primeira vez conseguimos ter uma lei dedicada à questão da protecção social. A partir daí avançamos com uma revisão legislativa e a definição do quadro regulamentar. Ainda no decurso deste ano, a OIT e o UNICEF iniciaram uma estreita colaboração para avaliação dos programas, a qual concluiu que era indispensável a sua revisão para realçar a eficácia do sistema. Os resultados do indicador do QAD sobre protecção social, publicados durante as revisões semestrais e anuais entre o Governo e doadores, elevaram a visibilidade do sector e sublinharam a necessidade de aumentar o espaço fiscal e as dotações orçamentais destinadas à protecção social básica Aprovação da Lei da Protecção Social e do apoio do Programa Conjunto das NU ao sector. UM ENQUADRAMENTO LEGAL

8 8 UNICEF/MOZA /Eli Reed/Magnum Photos 2008: O Quadro de Política Social para África e o apoio institucional ao INAS Em 2008, como resultado dos esforços de organizações da sociedade civil, sobretudo a HelpAge International, Moçambique tornou-se um dos signatários do Quadro de Política Social para África da União Africana. Com o apoio técnico do UNICEF, foi assinado um Memorando de Entendimento entre o MMAS, INAS, MPD, MF, EKN e DFID, que estabeleceu a base para o apoio financeiro ao programa de transferências monetárias do governo, o PSA. Foi criado um grupo de trabalho para apoiar a implementação do PSA, constituído por representantes do INAS, UNICEF, OIT, EKN e DFID. A OIT e o UNICEF apoiaram o INAS no reforço dos sistemas financeiros e operacionais. O UNICEF também realizou um estudo de base para avaliar o impacto do PSA. 2009: Consolidação do Quadro Legislativo e Político para o Sistema de Protecção Social Em 2009, o quadro legislativo e político foi consolidado através da aprovação de dois Regulamentos: a) O Regulamento de Articulação do Sistema de Segurança Social Obrigatória 49/2009, que introduz mecanismos regulamentares de articulação do sistema de segurança social contributiva para os trabalhadores do sector privado e do sector público; b) O Regulamento do Subsistema de Segurança Social Básica (85/2009), que define o âmbito, estrutura e prestações do sistema básico não contributivo de protecção social. Este Regulamento constituiu a base para a concepção da Estratégia Nacional de Segurança Social Básica (ENSSB), que teve início em 2009 e foi finalizada em 2010, com o apoio técnico da OIT Moçambique assina o quadro de Política Social para África. Estabelecida a base para o apoio financeiro ao PSA Aprovação do Regulamento do Subsistema de Proteção Social, e o Regulamento para a coordenação do Sistema de Segurança Social Obrigatório. Concepção da Estratégia Nacional para a Segurança Social Básica. continuação da fase 1

9 A elaboração da Estratégia Nacional para a Segurança Social Básica (ENSSB) foi um processo participativo, caracterizado por consultas inter e intra ministeriais alargadas, incluindo a nível provincial. De acordo com Elsa Alfai, A OIT fez muito bem em convidar outros parceiros como o UNICEF, o PMA e parceiros bilaterais que já trabalhavam connosco, para definir a estratégia. Para além dos parceiros de desenvolvimento, o processo também incluiu os Ministérios da Educação e da Saúde, e as organizações da sociedade civil que trabalharam com idosos, crianças, mulheres e pessoas com deficiência. Durante o processo, os intervenientes-chave começaram a olhar na mesma direcção, o que permitiu um maior entendimento do conceito de protecção social e possibilitou a redefinição do sistema, refere Olívia Faite, Chefe do Departamento de Assistência Social, INAS. 2010: Aprovação da Estratégia Nacional de Segurança Social Básica ( ), Espaço Fiscal e Desenvolvimento de Capacidade Em 2010, em consequência de um conjunto de factores, tanto nacionais como internacionais, os decisores políticos em Moçambique começaram a interessar-se cada vez mais pela protecção social como instrumento para a redução da pobreza e o crescimento inclusivo. Em primeiro lugar, os resultados da Terceira Avaliação Nacional da Pobreza, publicados naquele ano, mostraram que, apesar das elevadas taxas de crescimento económico, a taxa de pobreza absoluta estagnou nos 54,7% (MPD, 2010). Isso sublinhou a necessidade de um crescimento mais inclusivo. Em segundo lugar, a subida dos preços, em consequência da crise mundial de alimentos e de combustíveis, conduziu a um levantamento popular em zonas urbanas. Enfrentámos pressões sociais para responder de forma mais eficiente aos problemas dos grupos mais vulneráveis. Apesar de já termos programas implementados, pretendia-se que os programas fossem mais fortes, mais abrangentes. Essa oportunidade levou-nos a reflectir, de uma forma UNICEF/MOZA /Eli Reed/Magnum Photos muito mais profunda, sobre aquilo que estávamos a fazer, relembra Elsa Alfai, MMAS. O Primeiro-Ministro chamou a OIT e o FMI para discutir a contribuição da protecção social na mitigação dos impactos da crise de alimentos e de combustíveis. Isso demonstrou uma abertura muito importante; vários líderes do Governo começaram a entender melhor os conceitos e o impacto positivo que a protecção social traria na mudança da situação da população. Os parceiros de desenvolvimento, em colaboração com o FMI, intensificaram os esforços de advocacia para aumentar as dotações orçamentais do Estado destinadas à protecção social. A colaboração com o FMI facilitou o diálogo entre o MMAS e o MF, e reforçou as intervenções conjuntas de sensibilização do Governo e dos seus parceiros, recorda Mayke Huijbregts, Chefe da Secção da Protecção das Crianças do UNICEF. Técnicos e membros do Governo participaram em visitas de troca de experiência, workshops e seminários em diversos países de África e da América Latina, onde os sistemas de protecção social estavam mais estabelecidos. De acordo com os entrevistados do MMAS, estas trocas de experiência permitiram aos decisores políticos obter uma melhor percepção do potencial impacto da protecção social na resposta à pobreza e vulnerabilidade, o que, por sua vez, criou espaço político para a expansão do sistema de protecção social. Como referiu Eleásara Antunes, especialista em Género e Protecção Social da EKN, estas trocas de experiência não teriam tido o mesmo efeito se o sector da protecção social não tivesse já criado os respectivos instrumentos em anos transactos Desenvolvimento de um modelo de negócio para os novos programas de segurança social básica.

10 10 Em Abril, o Conselho de Ministros aprovou a ENSSB , sendo noticiada na primeira página do principal jornal de Moçambique. A ENSSB foi um marco importante. Por um lado, contribuiu para a consolidação do subsistema de protecção social básica através da definição de objectivos concretos de médio e longo prazo, nomeadamente: aumentar a cobertura e o impacto das intervenções de protecção social básica às pessoas pobres e vulneráveis, aumentar a eficácia do sistema e assegurar a harmonização e coordenação dos diferentes serviços e programas do sector. Por outro lado, realçou a necessidade de um maior investimento do Estado na protecção social básica. O processo de desenvolvimento da ENSSB também constituiu uma oportunidade para a formação do pessoal técnico e executivo. Foi crucial porque permitiu desenvolver as capacidades do pessoal, necessárias para a sua (da ENSSB) implementação. Hoje em dia, pode-se verificar que as pessoas já a assimilaram, e ainda usam a estratégia como documento de referência, referiu Nuno Cunha, Coordenador do Projecto STEP da OIT. As NU continuaram a desempenhar um importante papel no reforço de competências e na partilha de conhecimento em protecção social, através do reforço da capacidade técnica. Para disseminar a ENSSB foram desenvolvidas, com o apoio da OIT e do UNICEF, acções de formação de âmbito nacional, que incluiram um programa de formação de formadores, que capacitou mais de 300 técnicos do MMAS e do INAS. Além disso, foi realizada uma avaliação de impacto da PSA com o apoio do UNICEF. A principal conclusão foi que o nível de prestações era demasiado baixo e que os mecanismos de selecção e pagamento deveriam ser revistos. O INAS conseguiu negociar com o MF uma linha orçamental específica no Orçamento do Estado, destinada aos programas de protecção social. Isso aumentou a transparência, melhorou a prestação de contas e permitiu desenvolver mensagens de advocacia dirigidas aos decisores políticos. Entretanto, a OIT continuou, em colaboração com o Centro Internacional de Formação da OIT em Turim, a apoiar o pilar contributivo do sistema de protecção social, no âmbito do reforço da capacidade institucional, organizando visitas de troca de experiências, e uma avaliação actuarial do Instituto Nacional de Segurança Social (INSS) e da Direcção Nacional de Previdência Social (DNPS). 2011: Criação dos Novos Programas no Quadro da Operacionalização da ENSSB Depois da aprovação da ENSSB, o Governo e os parceiros de desenvolvimento concentraram-se na implementação da Estratégia, através da revisão dos programas existentes. A OIT apoiou o processo, organizando workshops de reforço da capacidade de elaboração e orçamentação dos novos programas, especificamente para o pessoal técnico do INAS. Em Outubro de 2011, o Conselho de Ministros aprovou o pacote de novos programas no quadro da operacionalização da ENSSB. Isto constituiu um marco importante, referiu Miguel Maússe, do MMAS. «Podiamos ver, de maneira muito concreta, como é que a existência de uma legislação e o processo da estratégia podiam beneficiar os nossos grupos-alvo. Uma das coisas positivas deste processo foi o facto de termos conseguido, pela primeira vez, aprovar os programas de segurança social básica através de um diploma legal». O Governo também passou a ter mais abertura e melhor percepção do papel de outros intervenientes, incluindo as organizações da sociedade civil, na extensão da protecção social básica. Entretanto, o Banco Mundial, em parceria com a OIT e o UNICEF, levou a cabo uma Revisão do Orçamento da Protecção Social (SPER), que fundamentou os esforços de sensibilização para o aumento das dotações orçamentais destinadas aos programas. A produção conjunta OIT-UNICEF de Informes Orçamentais analisando as dotações orçamentais do Estado para o sector, forneceram um instrumento adicional de sensibilização. O Banco Mundial e o FMI, em parceria com a OIT e o UNICEF, defenderam activamente o aumento do orçamento para programas de protecção social Criação e aprovação dos novos programas no quadro da operacionalização da ENSSB. continuação da fase 1 FASE 2 : operacionalização

11 A Integração da Sociedade Civil no Sistema de Protecção Social A integração das organizações da sociedade civil no sistema de protecção social Moçambicano deu-se de forma gradual. Teve início em 2006, com a participação da HelpAge no Apelo para a Acção de Livingstone, e no Grupo de Acção Social do PARP. Intensificou-se em 2010, durante as consultas para a elaboração da ENSSB, e foi reforçada em 2012, com a inclusão da Plataforma Moçambicana da Sociedade Civil para a Protecção Social (PSCM-PS) no Conselho Coordenador para o Subsistema de Segurança Social Básica (CCSSSB). As organizações da sociedade civil são consideradas parceiras no desenvolvimento do sector e complementam o MMAS e o INAS através da prestação de serviços, monitorização comunitária independente, no apoio ao desenho de políticas, na implementação de programas e sensibilização através dos media e com o Parlamento, para um aumento do espaço fiscal para a protecção social. A Plataforma Moçambicana da Sociedade Civil também reforçou progressivamente a sua participação no Grupo de Acção Social PARP e, em 2014, foi aprovado o quadro regulamentar para a incorporação das Organizações da Sociedade Civil na implementação da Estratégia Nacional de Segurança Social Básica. 11 UNICEF Moçambique/2012/Mark Lehn 2012: Desenvolvimento de um Novo Sistema Operacional para os Programas de Protecção Social No seguimento da aprovação do pacote de novos programas de protecção social, teve inicio, com o apoio do UNICEF, do Banco Mundial, do PMA e da OIT, um processo de desenvolvimento do sistema operacional de programas. Esse processo incluiu a revisão de todos os procedimentos de identificação, selecção e registo dos agregados familiares beneficiários, de pagamento de prestações, e de monitorização e respectiva gestão dos programas. Incluiu ainda o desenvolvimento de um Sistema de Gestão e Informação. Foram elaborados novos manuais operacionais detalhados para as áreas e programas acima mencionados. O objectivo dos novos procedimentos e mecanismos descritos nos manuais foi melhorar a eficiência da gestão dos programas, aumentar a capacidade de prestação de contas do INAS e reforçar a transparência. Paralelamente, o Banco Mundial iniciou um programapiloto para a componente das obras públicas do pilar da Acção Social Produtiva, que teve como resultado a elaboração dos manuais operacionais para o novo Programa de Trabalhos Públicos com uso de mão-deobra intensiva Desenvolvimento de um modelo de negócio para os novos programas de segurança social básica. POLÍTICAS

12 12 UNICEF Moçambique/2012/Mark Lehn 2013: Aumento das Dotações Orçamentais, Expansão dos programas e a Criação do Secretariado Técnico para o CCSSSB O ano de 2013 foi um ano de viragem em termos de dotações orçamentais do Estado para o sector, com um aumento de cerca de 53% em relação à As agências das NU apoiaram os esforços de sensibilização para o aumento do financiamento do estado através de estudos sobre o espaço fiscal, assistência técnica na análise orçamental, formações de decisores políticos e workshops com jornalistas. A OIT e o FMI publicaram um relatório conjunto que analisou as opções politicas e o custeamento de um sistema de protecção social alargado, no qual se concluiu que, do ponto de vista fiscal, era viável o Governo expandir substancialmente os programas de protecção social básica para além do que era proposto no plano operacional da ENSSB, até 1,5% do PIB. O aumento das dotações orçamentais para o sector permitiu uma maior expansão dos programas do INAS e um aumento gradual no valor das transferências. As agências das NU também apoiaram o reforço da coordenação entre os sectores responsáveis pela implementação da ENSSB, através do estabelecimento de um secretariado técnico do Conselho Coordenador do Subsistema de Segurança Social Básica (CCSSSB). Além disso, as agências das NU continuaram a contribuir para o reforço da capacidade de gestão do MMAS e do INAS, através do coaching da equipa técnica e executiva, bem como pela estreita colaboração com o Departamento de Plano e Orçamento do MMAS e do INAS. 2014: Avaliação da ENSSB, o Desenvolvimento de um Sistema de Gestão e Informação e o Cadastro Único Em 2014, com o apoio da OIT, o MMAS liderou um processo de diálogo nacional para a avaliação da ENSSB. Assente nos processos participativos anteriores, o processo reuniu mais de 200 pessoas- incluindo decisores políticos, directores nacionais e provinciais de acção social, representantes da sociedade civil, doadores e agências das NU com o objectivo de desenvolver um quadro comum de análise da vulnerabilidade, discutir o resultado da avaliação da ENSSB e as implicações das recomendações, e propor novas opções programáticas. A avaliação da ENSSB foi complementada por vários estudos em áreas prioritárias, nomeadamente: a protecção social sensível à criança, o papel da protecção social na melhoria da nutrição e saúde materna e a protecção social para as pessoas afectadas, ou infectadas, pelo VIH. Em termos de reforço do sistema, verificaram-se progressos significativos no desenvolvimento de um Sistema de Gestão e Informação (SGI) para os programas do INAS, em colaboração com o Centro de Sistemas de Informação Financeira (CEDSIF), uma instituição pública seleccionada para desenvolver o SGI e assegurar a sustentabilidade e responsabilidade dentro do Estado. Também foram finalizados os manuais do programa para a implementação dos programas do INAS Aumento das dotações orçamentais, alargamento dos programas do INAS e criação do Secretariado Técnico para o Conselho Coordenador do Subsistema de Segurança Social Básico (CCSSSB) Avaliação do ENSSB, desenvolvimento do Sistema de Gestão de Informação e Cadastro Único. continuação da fase 2

13 2015: Revisão da Estratégia Nacional da Segurança Social Básica, a implementação do SGI e o recadastramento dos actuais beneficiários Em 2015, as agências das NU continuaram a apoiar o Governo de Moçambique na revisão da Estratégia Nacional para a Segurança Social Básica e na reformulação dos programas do INAS, de modo a permitir que o Governo possa atingir os seus ambiciosos Maior ênfase nos programas Maior ênfase no INAS Maior ênfase nos sistemas objectivos para a protecção social básica, delineados na Estratégia Nacional para o Desenvolvimento , na qual se afirma que para o ano de de 2035, 75% das pessoas pobres e vulneráveis devem ter acesso à segurança social básica. De modo a assegurar um sistema de segurança social básica mais transparente e eficiente, as NU irão apoiar o Governo no estabelecimento de um cadastro único, a finalização de um sistema atualizado de gestão e informação, e o recadastramento dos actuais beneficiários. Quadro 1. Quadro comparativo das principais mudanças no sector da segurança social básica sector Maior ênfase nas ligações entre o MMAS, o INAS e outros ministérios envolvidos na protecção social 13 Ausência de um quadro legal e de instrumentos de política específicos para a protecção social Fragmentação das iniciativas de segurança social básica com baixo impacto Baixa dotação orçamental para os programas: 0.16% do PIB Lei da Protecção Social; Regulamento do Subsistema de Segurança Social Básica; Regulamento de Articulação do Sistema de Segurança Social Obrigatório; Estratégia Nacional de Segurança Social Básica; Novo pacote de programas no âmbito da operacionalização da ENSSB Coordenação, através do desenvolvimento da ENSSB e da criação do Conselho de Coordenação para a Segurança Social Básica. Novos programas com metas para a extensão da protecção social básica Dotação orçamental para os programas: 0.5% do PIB Conhecimento limitado do conceito de protecção social e fraca capacidade institucional do MMAS/INAS Iniciativas individuais por parte dos doadores e agências das Nações Unidas, junto ao Governo. Registo significativo de propostas em defesa da expansão dos programas e aumento no valor das transferências junto ao Conselho de Ministros, que resultou em aumentos significativos no orçamento do sector Dois grupos de trabalho de coordenação: um a nível das NU, relativo ao Programa Conjunto das Nações Unidas, e um a nível do Governo/ multiplos parceiros, incluindo um subgrupo de trabalho 2015 Revisão da ENSSB, desenvolvimento de um sistema operacional para os novos programas de segurança social básica.

14 3 14 Apoio das NU ao desenvolvimento de Um Piso de Protecção Social Programa Conjunto das Nações Unidas em Moçambique Em 2007, a OIT, o UNICEF e o PMA estabeleceram o Programa Conjunto das Nações Unidas para a Protecção Social em Moçambique, com o objectivo de proteger as populações vulneráveis através do estabelecimento gradual de um Piso Nacional de Protecção Social, alinhado com o Plano de Acção para a Redução da Pobreza (PARP) e com as políticas e planos sectoriais da República de Moçambique. A implementação do Programa conjunto foi materializada através de um plano de trabalho anual comum, desenvolvido na base dos planos plurianuais do Governo e no Quadro da Assistência ao Desenvolvimento das Nações Unidas (UNDAF). A Coordenadora Residente das NU apoia este trabalho, assegurando a coesão das estratégias e das actividades entre as agências das NU. O apoio Conjunto das NU é concedido a três níveis e as três agências têm papéis complementares que se reforçam mutuamente. a) A nível macro: Ao Nível da Política, a OIT desempenha um papel chave provendo assistência técnica na elaboração e custeamento das opções políticas, tendo como resultado o desenvolvimento de um quadro legal e de políticas abrangente para a protecção social. Também tem apoiado à avaliação e revisão da Estratégia Nacional para a Segurança Social Básica (ENSSB). Através da análise do espaço fiscal e das dotações orçamentais para a protecção social básica destinadas ao sector, a OIT mostrou a necessidade de aumentar o orçamento para a protecção social para garantir o financiamento sustentável dos programas do INAS. A parceria estabelecida com o FMI e com a Plataforma da Sociedade Civil Moçambicana para a Protecção Social tem resultado no incremento das dotações orçamentais para o sector. B) A nível meso: Ao Nível dos Sistemas, o apoio do UNICEF tem sido fundamental no reforço da capacidade de gestão do Governo, através do desenvolvimento de um novo modelo de negócio, o qual inclui novos padrões de procedimentos operacionais, em termos de focalização, pagamentos, gestão de casos e monitoria da implementação dos programas. Também coordenou esforços para agilizar as operações dos programas, que se espera venham a reforçar a transparência, facilitar a prestação de contas, reduzir o trabalho administrativo e garantir que os dados administrativos sejam mais credíveis e acessíveis. Foi reforçado o estabelecimento de ligações com outros sistemas e programas, de modo a capitalizar o efeito multiplicador de uma resposta multissectorial e integrada, orientada para os agregados familiares vulneráveis. c) A nível micro, Ao Nível da Implementação, o PMA desempenhou um papel preponderante, ao testar os mecanismos de implementação alternativa, tais como pagamentos com base em senhas ou cartões bancários para o novo Programa de Acção Social Produtiva e para o programa de transferência em espécie aos agregados familiares chefiados por crianças e por pessoas infectadas pelo VIH. Isto incluiu o reforço das capacidades dos funcionários do INAS a nível local e a transferência gradual para o INAS das responsabilidades de implementação. As três agências das NU colaboram em cada um dos três níveis, sob a liderança da respectiva agência coordenadora, assegurando, desse modo, que os desenvolvimentos a um nível alimentam as políticas e as acções nos outros. Rostalina Viana já pode retirar dinheiro com seu cartão de banco, fornecido pelo Programa de Acção Social Produtiva WFP Moçambique/Leonor Fernandez

15 Figura 1. A relação entre as dimensões das intervenções conjuntas das Nações Unidas Fonte: OIT, 2013 MESO Melhoria do sistema Melhor qualidade de serviços e mais ligações Eficiência MACRO Aumento do espaço fiscal e político Mais beneficiários e melhores benefícios Eficácia MICRO Prestações para agregados beneficiários Teste de tecnologias inovadoras para fornecer inputs para o macro e meso The institutional governance system A coordenação faz-se através de três grupos de trabalho diferentes, associados ao PARP, ao UNDAF e aos programas do INAS. Estes grupos constituem instrumentos fundamentais de concertação com as autoridades nacionais de uma forma coordenada. A Figura 2 ilustra a forma como estes diferentes grupos comunicam entre si. O Grupo de Trabalho de Acção Social PARP foi criado em 2006, com o objectivo de monitorizar o desempenho do Governo na área da Protecção Social, em comparação com um indicador do Quadro de Avaliação do Desempenho da PARP. O Grupo serve de plataforma para a discussão dos aspectos programáticos e estratégicos relacionados com a implementação dos programas de protecção social. Inicialmente, o Grupo era liderado pelo Governo, representado pelo MMAS e pelo INAS, e tinha quatro parceiros de desenvolvimento: EKN, DFID, OIT e UNICEF. Presentemente inclui também o PMA, o Banco Mundial, o HelpAge Internacional, Handicap Internacional, a Plataforma da Sociedade Civil Moçambicana para a Protecção Social, a Irish Aid e a Embaixada da Suécia, para além de um vasto número de membros que utilizam o grupo para acompanhar os desenvolvimentos no sector. O grupo reúne seis vezes por ano e trabalha com base num plano anual conjunto. O Grupo de Trabalho dos Programas do INAS foi criado em 2008, para apoiar a implementação do PSA ( agora Programa de Subsídio Social Básico (PSSB), o qual recebe apoio financeiro do DFID e da EKN, bem como apoio técnico da OIT e do UNICEF. O enfoque deste grupo alargou-se desde essa altura a outros programas para além do PSSB e ainda ao reforço do sistema do INAS. Este grupo reúne trimestralmente, para discutir a implementação de todos os programas, incluindo eventuais novas propostas, desafios e soluções. 15 Figura 2. Sistema de governação institucional no sector da protecção social em Moçambique Fonte: com base em entrevistas. Grupo SDRG (UNDAF) Grupo de Acção Social do PARP MMAS, INAS DFID, Países Baixos, Suécia e Irlanda, Banco Mundial Outras agências das NU presentes em Moçambique HelpAge Internacional, Handicap Internacional e a Plataforma Moçambicana da Sociedade Civil para a Protecção Social UNICEF PMA OIT Programa Conjunto das NU em Protecção Social INAS, MMAS, DFID e Países Baixos Grupo de Apoio aos Programas do INAS

16 4 16 Resultados obtidos na construção de um Piso de Protecção Social Os principais resultados da criação de um Piso de Protecção Social em Moçambique no período entre 2005 e 2015 deram-se no âmbito político e programático. A esfera política A protecção social conquistou um lugar estratégico nas políticas chave do Governo e nos respectivos planos de acção, como mecanismo de redução da pobreza e crescimento inclusivo. No período em análise, foram aprovados os seguintes instrumentos legislativos: a Lei de Protecção Social (4/2007), o Regulamento de Articulação do Sistema de Segurança Social Obrigatória (49/2009), o Regulamento para o Subsistema de Segurança Social Básica (85/2009), a Estratégia Nacional para a Segurança Social Básica ( ) e o novo pacote de programas para operacionalizar a ENSSB. A coordenação entre os diversos pilares da protecção social básica e a segurança social obrigatória também melhoraram significativamente. Houve uma altura em que não conhecíamos os directores do MMAS e do INAS. Hoje, existe uma relação forte, maior colaboração e partilha de informação, referiu Arnovo Vilanculos, do Ministério do Trabalho. Com o estabelecimento de um quadro legal abrangente e o reforço da capacidade técnica, a credibilidade do INAS e do MMAS perante o Governo e outros Ministérios foi melhorada. O processo participativo e multissectorial da elaboração da ENSSB, reforçou uma visão comum para a protecção social e estabeleceu as bases para uma melhor coordenação com os Ministérios parceiros chave. Actualmente, o MMAS e o INAS têm uma maior influência na definição das políticas do Governo, como é o caso do Plano de Acção de Redução da Pobreza ( ), e houve um aumento impressionante e constante das dotações orçamentais para os programas de protecção social básica. A sociedade civil também tem estado mais envolvida nos debates, processos de decisão e sensibilização para o desenvolvimento de um PPS em Moçambique. A semana da Protecção Social, organizada pela primeira vez em 2012 pelo MMAS com o apoio da OIT e do UNICEF, tem sido uma grande oportunidade para a participação pública. As organizações da sociedade civil também participaram activamente na elaboração da ENSSB, levaram a cabo a monitoria de base comunitária da respectiva implementação, defenderam uma maior dotação orçamental para o sistema de protecção social básica e envolveram-se no processo de avaliação e revisão da ENSSB, através da elaboração de um documento de posicionamento que propõe novas prioridades programáticas e de implementação para a nova Estratégia. Em 2014, os sindicatos OTM-CS e a CONSILMO lançaram um documento de posicionamento sindical sobre um Piso de Protecção Social para Moçambique, no qual se destacaram as prioridades sindicais para os pilares contributivos e não contributivos do sistema de protecção social. A esfera programática Em termos de cobertura dos programas de protecção social básica, o número de agregados familiares beneficiários subiu de em 2008 para em 2014, e observou-se também um aumento da capacidade do INAS para responder às necessidades dos beneficiários. Enquanto em 2005 o INAS prestou assistência a 7% dos agregados familiares mais vulneráveis, hoje apoia 15%. Em simultâneo com um aumento do número de beneficiários, foi criado um Gráfico 1. Evolução dos Agregados Familiares Beneficiários Cobertos pelos Programas do INAS ( ) Fonte: ILO et al. (2014) 500, , , , , , , , ,000 50, , , , , , , , Gráfico 2. Evolução das dotações orçamentais para os programas do INAS, como % do PIB Fonte: ILO et al (2014)

17 Georgina, 32 Georgina Jorge António tem 32 anos e reside na Matola Rio com o marido e os seis filhos, numa casa com uma única divisão que lhe foi emprestada. O marido veio há dois anos e meio para a capital, Maputo, para trabalhar. Estava a buscar condições, porque as crianças não paravam de adoecer e eu tive quase a morte. Fazíamos machamba para podermos conseguir comida. Chegou a fase mesmo que conseguia só tirar a verdura, cozinhar com água e sal, e era a refeição que passávamos com as crianças. O marido trabalhou durante um ano em Maputo e mandou vir a família. Com o passar do tempo ele adoeceu e perdeu o emprego. Quando parou de trabalhar, ficámos assim mesmo. Damos graças a Deus por este subsídio que temos e, quando alguém tem serviço para fazer, vem pedir a ele e conseguimos sobreviver dessa maneira. Mas como está sol, não aparecem muitos biscates, aparece só quando há chuva. Georgina, que perdeu um braço durante a guerra, é beneficiária do Programa de Apoio Social Directo há um ano e meio, e recebe o kit alimentar. Antes de receber o benefício, era muito difícil, porque o meu marido ficou doente um ano, então eu fiquei com as crianças assim sem rendimento. novo Programa de Obras Públicas e foram revistos os programas existentes, nomeadamente o Programa de Apoio Social Directo (PASD) e o Programa de Subsidio Social Básico (PSSB), de modo a aumentar a sua eficácia e eficiência. Além disso, o valor da transferência social monetária passou de um mínimo de 3.3 USD e um máximo de 10 USD por agregado familiar em 2007, para um mínimo de 8.6 USD e um máximo de 17 USD por agregado familiar em Este aumento sustentado do valor da transferência resultou da aprovação, pelo Conselho de Ministros, de um documento legal destinado à revisão periódica dos valores das prestações. Ao longo dos últimos quatro anos, houve três revisões anuais da transferência, comparativamente com apenas três revisões ocorridas ao longo dos 15 anos precedentes. O aumento da cobertura e no valor da transferência social monetária foi possível devido a um aumento concomitante da dotação orçamental destinada à protecção social básica, a qual duplicou no período de sete anos (ver o gráfico 2). Isto reflecte a crescente vontade política, o aumento do orçamento para a protecção social básica e o desenvolvimento de uma visão comum através da ENSSB. Presentemente, os programas são financiados em primeiro lugar pelo Orçamento do Estado (90%), tendo um apoio adicional (10%) do DFID e da EKN. Todos os entrevistados concordaram que houve uma melhoria significativa na capacidade institucional do MMAS e do INAS. De acordo com Eleásara Antunes, da Embaixada dos Países Baixos, estas instituições fizeram progressos significativos na planificação, implementação e gestão financeira. Também se verificou um aumento dos recursos humanos disponíveis e no número de funcionários do INAS, que passou de 700, em 2005, para 1,300, em Além disso, foram introduzidos o novo Programa de Acção Social Produtiva (PASP), o reforço dos programas existentes, como o da Acção Social Directa (PASD), e uma maior coordenação do sector por parte do MMAS, através do Conselho Coordenador do Subsistema de Segurança Social Básica (CCSSSB), um orgão interministerial, presidido pelo Ministério da Mulher e da Acção Social, que coordena a implementação da ENSSB. Como referiu Nuno Cunha (OIT) Para além de instituições mais fortes, temos um Ministério das Finanças consensualizado sobre o assunto e um maior número de parceiros comprometidos com o processo. O grupo dos parceiros do PARP, que começou com quatro instituições, agora tem 12. Também há indicações do FMI de que haverá sustentabilidade financeira até No sector da segurança social obrigatória, os principais resultados foram associados ao desenvolvimento e implementação do Sistema de Informação de Segurança Social, que substituiu o sistema em papel, a expansão da infraestrutura física e o aumento dos recursos humanos do Instituto Nacional da Segurança Social (INSS), em todas as províncias, a ampliação dos serviços para responder à nova procura de trabalhadores que se verifica no país, a criação de um Centro Regional de Formação do INSS para facilitar a formação do pessoal, e a análise actuarial levada a cabo pela OIT, dos sistemas do INSS e DNPS, com vista a garantir a sustentabilidade financeira. 17 UNICEF Moçambique

18 5 18 Desafios do desenvolvimento de um Piso de Protecção Social Embora Moçambique tenha conseguido notáveis progressos na área da protecção social, o sector ainda enfrenta desafios importantes de ordem política e operacional. Em termos de desafios de ordem política, a alocação orçamental para a protecção social básica continua baixa, se compararmos com os padrões regionais, sendo que o espaço fiscal para o desenvolvimento do sector ainda é insuficiente. Apesar dos aumentos na cobertura, só 15% dos agregados familiares em situação de pobreza estão cobertos em Moçambique. É amplamente reconhecido que existe uma necessidade de criar uma estratégia clara de investimento multi-sectorial orientado para as crianças. Além disso, e apesar dos aumentos, o valor das transferências sociais é demasiado baixo para representar uma verdadeira intervenção de promoção. A avaliação e revisão da Estratégia Nacional de Segurança Social Básica oferece uma oportunidade para identificar, custear e debater novas opções programáticas. Além disso, a OIT, o UNICEF, o Banco Mundial e o FMI têm apoiado o MMAS e o INAS nas negociações com o Governo para que seja alargado o espaço fiscal destinado à protecção social básica. Adicionalmente, a OIT prestou apoio no reforço de capacidades do pessoal do MMAS e do INAS na área de planificação e orçamentação com base em evidências, para melhor planificar e defender os aumentos na alocação orçamental. Finalmente, o estabelecimento de um mecanismo de coordenação para o financiamento dos programas de protecção social básica, que está a ser desenvolvido neste momento, irá ajudar a reduzir a fragmentação do apoio financeiro ao sector. Em termos de desafios operacionais, continua a ser necessário reforçar a capacidade institucional do sector. Apesar dos progressos, o número de recursos humanos qualificados não é proporcional com o aumento da alocação orçamental nem com a expansão dos programas. A nível distrital, é necessário o reforço de capacidades para operacionalizar o UNICEF Moçambique/2012/Mark Lehn sistema de forma eficaz. Além disso, o facto de o INAS não estar representado em todos os distritos é considerado problemático, dadas as grandes distâncias que os beneficiários têm de percorrer. A partir de 2005, o INAS alargou a sua representação de 11 para 30 distritos. Contudo, não recebeu financiamento adequado para cobrir os custos adicionais. Com o intuito de fazer face a este desafio, o INAS propôs uma nova estrutura orgânica ao Conselho de Ministros, que facilitaria a representação a nível distrital, bem como um acompanhamento mais próximo dos agregados familiares beneficiários, para melhorar a eficácia da prestação de serviços. Também se espera que com os novos manuais de procedimentos de operacionalização, dos Programas, se melhore a eficácia na prestação dos serviços. Actualmente, o risco fiduciário de implementação dos programas é elevado, devido à ausência de um registo actualizado de beneficiários e de um sistema electrónico de pagamentos. O INAS está a trabalhar com as agências das NU para o desenvolvimento de um Sistema de Informação e Gestão (SGI) holístico para todos os programas do INAS, que inclui o novo registo de todos os agregados beneficiários, a introdução de um Cadastro Único, e a implementação de um sistema actualizado de base de dados. Ao memso tempo, o Conselho de Ministros aprovou, recentemente, a terceirização dos pagamentos, que se espera possa melhorar a prestação de serviços aos agregados beneficiários, através de mecanismos de pagamento mais próximos dos utentes, libertando tempo para os funcionários do INAS fornecerem serviços adicionais, como a gestão de casos. Um dos principais desafios a enfrentar será o recrutamento e regulamentação de prestadores de serviços qualificados. Os novos manuais de procedimentos de operacionalização dos Programas também introduzem um novo instrumento de reclamações para