O CARÁTER INTERGOVERNAMENTAL DO MERCOSUL EM FACE DA SUPRANACIONALIDADE DA UNIÃO EUROPÉIA INTRODUÇÃO

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1 O CARÁTER INTERGOVERNAMENTAL DO MERCOSUL EM FACE DA SUPRANACIONALIDADE DA UNIÃO EUROPÉIA Paula Chaves Cruz Graduada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Goiás (2010). INTRODUÇÃO A globalização tem gerado uma tendência mundial de formação de blocos de integração regional com objetivo de fortalecer a integração dos mercados. Esses blocos ou organizações internacionais, formados pela associação de Estados, criam órgãos internos com competência para administrar o acordo firmado entre os Estadosmembros e, consequentemente, editar normas, tendo sempre em vista os interesses coletivos de seus membros e o alcance do objetivo para o qual fora criado. Os blocos editam normas que tem a finalidade de pôr em prática os objetivos do acordo de integração firmado entre os Estados-membros. No entanto, a integração regional das normas criadas pelos blocos ocorre de acordo com o padrão institucional adotado, que pode ser supranacional ou intergovernamental, conferindo ou não caráter de auto-executoriedade às normas internacionais. O padrão adotado pela União Europeia é o da supranacionalidade; tão logo as normas são editadas, passam a ter caráter de obrigatoriedade no âmbito interno de todo os Estados-membros. Já o MERCOSUL adota o padrão intergovernamental; se o bloco adota esse padrão, as normas passam a vincular o ordenamento jurídico interno do país-membro somente após passarem por um processo de internalização, ou seja, o Estado mantém em seu poder a decisão, pois para que a norma internacional emanada

2 do bloco gere efeitos de ordem interna é necessário que o próprio Estado a insira no seu ordenamento. O presente trabalho vem estabelecer uma comparação entre o MERCOSUL e a União Europeia quanto aos seus padrões institucionais, integração das normas emanadas de cada bloco em seus respectivos Estados-membros e grau de eficiência de tal implementação. Abordar-se-á de maneira crítica quais as consequências da adoção de ambos os modelos para os países-membros do blocos União Europeia e MERCOSUL e se realmente estes atingiram sua ambição de se tornar um mercado comum. Importante assunto também a ser tratado é a relação hierárquica existente entre as leis nacionais e as normas internacionais, após sua integração no ordenamento jurídico interno. 1. SISTEMAS REGIONAIS DE INTEGRAÇÃO 1.1. Noções gerais A globalização tem gerado uma tendência mundial de integração entre os Estados, com diferentes objetivos, como, por exemplo, o fortalecimento de seus mercados. Essa integração pode ocorrer nos âmbitos global e regional. No âmbito regional, a integração ocorre entre Estados que se unem a Estados próximos tendo a integração facilitada por aspectos como a proximidade geográfica, os interesses comuns e as facilidades de integração de estruturas de produção[1]. Por outro lado, no âmbito global, vários países se unem independentemente de proximidade geográfica, com o fim de realizar processos comuns de integração, como é o caso da ONU[2]. O que nos interessa neste momento é abordar os sistemas regionais de integração que, segundo VARELLA (2009, p.340), são processos jurídico-políticos de aproximação entre Estados de uma região geográfica para a criação de sinergias. Na

3 verdade, o que ocorre é o somatório de potencialidades, buscando maior competitividade no cenário internacional[3]. Foi na segunda metade do século XIX, após o fim da Segunda Grande Guerra, que ocorreu um aumento substancial no surgimento de blocos regionais de integração. A integração regional pode ocorrer de diferentes formas tendo em vista a amplitude desejada na integração, ou seja, há diferentes formas de se realizar a integração regional, umas mais outras menos ambiciosas, implicando que medidas diferentes sejam tomadas em cada caso. A seguir, abordaremos as modalidades de integração regional existentes e suas principais características Modalidades de integração regional As modalidades de integração regional reconhecidas pelo direito internacional são seis: zona de preferência tributária, zona de livre comércio, união aduaneira, mercado comum, união econômico-monetária e união econômica total. Alguns pesquisadores não fazem menção a todas essas etapas[4]. Analisando de forma pormenorizada cada uma delas, podemos dizer o seguinte: Zona de preferência tributária Nessa gradação de integração, os Estados-partes reduzem os tributos cobrados sobre as importações de produtos dos outros Estados-partes, favorecendo-os em relação aos demais Estados. Essa redução tributária facilita o comércio intrazona, o que não implica numa equiparação de tratamento tributário dos produtos nacionais, pois há ainda a exigência de algum tributo sobre os produtos importados dos Estados-partes.

4 Como exemplo de zona de preferência tributária, podemos citar a Aliança Latino- Americana de Livre Comércio (ALALC), da qual faziam parte todos os Estados da América Central e Sul, excluindo-se Guiana e Suriname, e o México, da América do Norte. A ALALC foi extinta em 1980 e substituída pela Associação Latino- Americana de Integração (ALADI) Zona de livre comércio Na zona de livre comércio ocorre a eliminação progressiva das barreiras alfandegárias, onde a etapa final é a não incidência de tributos sobre mercadorias originárias dos Estados-partes. Esse estágio de integração prevê também a redução das barreiras não-alfandegárias, que são todas aquelas que dificultam a livre circulação de mercadorias, diferentes de tributos, como procedimentos para controle de doenças, embalagens obrigatórias, processos de produção etc.[5] Nesse tipo de modalidade de integração, facilita-se o comércio regional mediante a redução das barreiras burocráticas existentes para a importação de mercadorias. O tratado de zona de livre comércio se limita apenas a eliminar as barreiras comerciais entre seus membros, isto é, não interfere nas relações extrabloco de seus Estados-partes[6]. O país que faça parte de uma zona de livre comércio pode se associar livremente a outra zona similar sem ser impedido por parte do acordo. O Tratado Norte-Americano de Livre Comércio (NAFTA) é o melhor exemplo de zona de livre comércio existente atualmente. Fazem parte do NAFTA Estados Unidos, México e Canadá União aduaneira Na união aduaneira, os Estados-partes adotam, além da não incidência de tributos sobre mercadorias originárias dos Estados-partes, uma tarifa externa comum, isto é, os Estados-partes da união aduaneira adotam a mesma tarifa para a importação de

5 produtos produzidos em outros Estados. Logo, a união aduaneira é uma etapa que engloba a zona de livre comércio, indo além ao transpor as barreiras tarifárias de cada Estado-parte para os limites do grupo como um todo. Procura-se atingir uma integração econômica mais rápida entre os membros da união aduaneira e, então, fortalecer todos os Estados-partes. Assim, o Estado-parte de uma união aduaneira não pode convencionar com algum Estado extrabloco a eliminação de restrições tarifárias, pois isso implicaria numa medida contrária aos objetivos do bloco, causando prejuízo aos demais Estadospartes[7]. Como exemplo de união aduaneira podemos citar o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), formado pelo Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai, por apresentar características mencionadas acima. Porém, tal afirmativa será discutida mais adiante, por tratar-se de ponto delicado, objeto de nosso estudo Mercado comum Esta modalidade de integração regional é um estágio avançado na integração regional por se tratar de um tratado que, além de permitir a livre circulação de mercadorias entre os Estados-partes, também permite a livre circulação de capitais, serviços e pessoas, nos limites territoriais de seus integrantes. No mercado comum não há controle nas fronteiras e nem pagamento de direitos aduaneiros, como se os Estados-partes formassem um só do ponto de vista econômico. Segundo Demétrio Magnoli, em termos de teoria econômica, o mercado comum almeja estimular a integração internacional das corporações produtivas e financeiras no interior do bloco. A ideia consiste em unificar praticamente todas as dimensões dos mercados nacionais, criando um mercado regional poderoso, capaz de funcionar como trampolim para que as empresas instaladas no seu interior possam concorrer

6 vantajosamente no espaço global. Os Estados que fazem parte de um mercado comum aproximam suas políticas econômicas (monetária e fiscal) com uma articulação entre os bancos centrais, os ministérios responsáveis pela economia e relações exteriores[8]. Enfim, um mercado comum busca estabelecer regras para estimular e fortalecer o comércio em benefício de todos os Estados-partes União econômico-monetária Um dos mais elevados níveis de integração econômica regional é a união econômico-monetária. Na união econômico-monetária, os países vão além da livre circulação de bens, serviços, capitais e pessoas, como no mercado comum; aqui existe uma política econômica e monetária inteiramente unificada entre os Estados, que adotam uma moeda comum, controlada por um único banco central. Em outras palavras, a moeda única que circula nos Estados-partes da união econômico-monetária substitui todas as moedas nacionais e suas políticas monetárias passam a ser controladas por um banco central supranacional, que tem competência em todos os países do bloco econômico. O processo para se tornar uma união econômico-monetária é complexo. Os Estados passam por diversas etapas até atingirem esse momento, tendo em vista o grande passo em que consiste tal integração. A atual União Europeia, surgida da criação, em 1957, da Comunidade Econômica Europeia (CEE), representa o mais avançado estágio desse processo de integração em blocos econômicos, inclusive com a adoção de uma moeda comum, o Euro, e agora também política, com o funcionamento de um Parlamento Europeu fortalecido, que tem sede em Estrasburgo, na França, formado por deputados dos países da Comunidade Europeia, eleitos pelos cidadãos dos Estados-membros para representálos num fórum supranacional.

7 União econômica total A união econômica total seria uma forma de integração ainda mais profunda que a união econômico-monetária, por demandar a unificação de políticas monetárias, fiscais, sociais e contracíclicas e requer a criação de uma autoridade supranacional cujas decisões sejam obrigatórias aos Estados-membros [9]. Assim sendo, a única etapa posterior que se pode imaginar para a União Europeia seria uma união política, confederação ou Estado federal[10] Integração x Cooperação Existem basicamente dois métodos a serem seguidos no processo de integração acima descrito: a integração e a cooperação, um adotando uma postura política oposta à do outro. A cooperação ocorre quando dois ou mais Estados independentes se unem para tomar decisões, porém essa união não tem caráter supranacional, de forma que um adentrar a esfera de outro Estado-parte; as decisões tomadas dizem respeito somente a seu espaço interno. Para que essas decisões tomadas conjuntamente produzam efeitos na esfera interna de cada Estado-parte, ainda se faz necessária a realização de um processo de incorporação ao ordenamento jurídico interno de cada um. Assim ocorre no Mercado Comum do Sul MERCOSUL, que possui caráter intergovernamental, o que basicamente significa que o bloco não possui autoexecutoriedade para suas normas; para que as decisões tomadas no seio do bloco passem a ser uma realidade em cada Estado-parte é necessário um processo de internalização da norma previsto na constituição de cada um. Já a integração é o oposto da cooperação. Nela os Estados optam por se unir e

8 transferir parte de sua soberania para o grupo, criando um órgão comum, cujas normas tem auto-executoriedade em todos os Estados-partes. Isso significa que a integração confere um caráter comunitário ao bloco, onde as decisões tomadas em conjunto devem ser acatadas por todos de forma direta, sem necessidade de passar por um processo de incorporação de normas, como ocorre na cooperação. Esse é o caso da União Europeia, em que o Conselho Europeu, toma decisões que se tornam normas de aplicação imediata, válidas em toda os Estados-membros, sem passar por qualquer mecanismo de internalização. Esta é a diferença primordial entre cooperação e integração: a cooperação possui caráter intergovernamental, enquanto a integração adota a supranacionalidade. Nisso reside o abismo gigantesco que torna tão diferentes MERCOSUL e União Europeia Nos próximos capítulos abordaremos o MERCOSUL e a União Europeia, analisando-os pormenorizadamente (suas origens, estruturas, normas) para então discutir o tema supranacionalidade x intergovernamentalidade. 2. UNIÃO EUROPEIA E MERCOSUL 2.1. Linhas gerais Atualmente existem vários sistemas regionais de integração regional registrados na Organização Mundial de Comércio. Dentre esses sistemas, podemos citar a União Europeia como o sistema de integração mais avançado. Inicialmente, há que se falar que a União Europeia e o MERCOSUL, ambos blocos de integração regional, apresentam diferentes níveis de integração. O presente capítulo vem analisar de maneira pormenorizada as características de ambos, passando por suas origens históricas até suas estruturas institucionais, a fim de, posteriormente, discutir o real nível de integração existente entre os Estados-

9 membros de cada um. Assim, conhecendo por dentro cada um desses blocos, será possível esclarecer os motivos para a tamanha diferença existente entre União Europeia e MERCOSUL, e porque aquela vem apresentando melhores resultados em sua empreitada em relação a este. Ao adentrarmos as várias circunstâncias que determinaram a ascensão da União Europeia, poderemos entender quais as possíveis medidas que deveriam ser tomadas pelas autoridades mercosulinas a fim de ampliar a integração regional no MERCOSUL União Europeia Breve histórico A integração europeia tem suas origens no pós-guerra. A Europa estava fragilizada e devastada pela guerra e foi a partir desse momento que surgiu a ideia de os países europeus se unirem para reconstruírem o espaço europeu. A integração teve início com a criação da CECA (Comunidade Europeia do Carvão e do Aço), da qual faziam parte inicialmente Bélgica, Holanda, Luxemburgo, França, Itália e Alemanha. De acordo com VARELLA (2009, p. 352), a principal característica desse conjunto era a criação de estruturas supranacionais de caráter federativo, já com poderes para a gestão de certas questões relacionadas à energia e matéria-prima, acima do Estado soberano[11]. Nisso consiste a grande inovação da CECA: a criação de órgãos supranacionais. A CECA tinha independência de seus criadores para expressar o que se pode dizer de vontade própria, em benefício do grupo como um todo.

10 A CECA era formada por quatro órgãos principais, sendo estes a Alta Autoridade (órgão comunitário), o Conselho de Ministros (instituição intergovernamental), a Assembleia (agente democrático) e a Corte de Justiça (instrumento jurisdicional). JEAN-MARIE LAMBERT [12]diz o seguinte: A primeira dessas instituições é que interessa para nossa reflexão, porque ela contém a novidade. Compunhase de personalidades de elevado renome e competência, designadas pelos Estados, porém independentes destes nas suas deliberações. Instalava-se, assim, um processo decisório desvinculado das ordens estatais e comprometido apenas com os interesses da Comunidade. Melhor: a Alta Autoridade recebeu competências para tomar decisões obrigatórias tanto em relação aos Estados quanto aos particulares (empresas) sediados nos territórios... com poderes para aplicar multas em caso de desrespeito da regra comum. Em 1957, foram assinados em Roma, dois acordos: um, conhecido como Tratado de Roma, que criou a Comunidade Econômica Europeia (CEE), união aduaneira entre os Estados-membros, com um período de integração entre as diferentes economias (redução das barreiras alfandegárias e não-alfandegárias ao comércio); outro, criando a Comunidade Europeia de Energia Atômica (Euratom), cujo objetivo era integrar as políticas energéticas dos Estados-membros. Inicialmente, faziam parte dessas comunidades os mesmos Estados-membros da CECA, tendo o Reino Unido, a Irlanda e a Dinamarca ingressado somente em Grécia, Portugal e Espanha ingressaram em 1979, 1985 e 1986, respectivamente, formando a chamada Europa dos Doze, que deu origem à união monetária. Em 1993, com o Tratado de Maastricht, foi criada a União Europeia, reunião da CECA, CEE e Euratom, acrescida de projetos de cooperação comum em política externa, defesa coletiva, polícia e justiça. O referido tratado veio alterar a denominação de Comunidade Econômica Europeia para Comunidades Europeias. Incorporou entre os temas de sua competência o meio ambiente, a saúde pública, entre outros. Conforme os Estados-

11 membros formalizavam novos tratados, atribuindo competências sobre novos temas ao poder supranacional, deixam de ter a capacidade de legislar internamente sobre esses temas. A partir de uma decisão em 1971, usando a teoria das competências implícitas, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias reconheceu o poder da Comissão Europeia de representar os Estados internacionalmente, nos temas para os quais recebeu competência no âmbito europeu. Portanto, quando os Estados atribuem competência sobre um tema, este sai de sua esfera de poder, nos limites do tratado, tanto no âmbito interno quanto internacional[13] Estrutura institucional A União Europeia apresenta uma estrutura institucional bastante complexa, resultado de aprimoramentos obtidos por meio de um conjunto de tratados europeus. Marcelo Varella, em Direito Internacional Público, apresenta a seguinte classificação para as estruturas administrativas da União Europeia: Instituições tipicamente executivas: Conselho Europeu e Comissão Europeia O Conselho Europeu é um órgão desprovido de personalidade jurídica, formado pelos chefes de Estado e de Governo dos Estados-membros e pelo Presidente da Comissão Europeia O Conselho Europeu é responsável por decidir as diretrizes a serem tomadas pela União Europeia A Comissão Europeia é uma instância supranacional com burocracia própria que representa o interesse da União Europeia como um todo. É formada por 27 comissários, um de cada Estado-membro, indicados por seus respectivos governos. Segundo VARELLA[14]:

12 Trata-se de um dos órgãos mais importantes, porque tem praticamente o monopólio das iniciativas legais que são aprovadas da pelo Conselho da União Europeia, e este apena pode modificar os projetos de lei enviados, com a concordância da Comissão Europeia Em certos temas, como direito da concorrência, tem poderes importantes de controle e decisão das atividades privadas. Também é o órgão responsável pelas negociações internacionais, pelo controle do cumprimento das normas comunitárias pelos Estados, podendo questionar os Estados que não internalizam ou não cumprem as normas supranacionais. A competência da Comissão Europeia para aplicar normas obrigatórias a todos os Estados-membros é coberta pelo princípio da territorialidade Instituições tipicamente legislativas: Conselho da União Europeia e Parlamento Europeu O Conselho da União Europeia é um órgão legislativo, formado pelo conjunto de ministros de cada Estado, responsável pela representação do Poderes Executivos dos Estados-membros. Alguns temas são decididos por votação, outros por unanimidade. Os Estados tem voto com peso diferentes, proporcionais a sua população. Não se trata de uma proporção absoluta, porque existe um mínimo e um máximo de votos concedidos aos Estados, para possibilitar que os pouco populosos tenham real poder de participar do processo decisório. O quorum varia conforme a relevância do tema, podendo ser por maioria simples, maioria qualificada ou unanimidade[15]. O Parlamento Europeu é responsável pela produção legislativa, sendo possível criar normas obrigatórias, de imposição a todos os Estados-membros. Além disso, o Parlamento Europeu institui e demite os membros da Comissão Europeia e aprova o orçamento europeu. De acordo com a posição dominante no Tribunal de Justiça das Comunidades Européias, as diretivas europeias são auto-aplicáveis nas relações entre Estados, nas relações entre Estados e indivíduos (efeito direto vertical), mas não nas relações entre indivíduos apenas (efeito direto horizontal), devendo, neste caso, ser internalizada para ser evocada a norma supranacional[16].

13 Os deputados europeus, membros do Parlamento Europeu, são representantes eleitos diretamente pelo povo para ocupar tal função, sendo que a quantidade de deputados varia de acordo com a população de cada Estado-membro. Tamanho é o poder do Parlamento Europeu que este pode aprovar normas obrigatórias, imponíveis ao próprio Conselho Instituições tipicamente judiciárias: Tribunal de Primeira Instância, Tribunal da Função Pública, Tribunal de Justiça e Tribunal de Contas O Tribunal de Primeira Instância é formado por 27 juízes, sendo um de cada Estado-membro. O referido tribunal é responsável, dentre suas demais competências, por julgar reclamações de particulares contra as instituições europeias, os recursos dos Estados contra a Comissão Europeia e ações de reparação de danos cometidos por instituições supranacionais. O Tribunal da Função Pública é um tribunal administrativo cujo objetivo é solucionar litígios entre as Comunidades Européias e seus agentes administrativos. O Tribunal de Contas é um órgão independente, responsável pelo controle dos gastos do orçamento europeu. O Tribunal de Justiça é o principal tribunal das Comunidades Européias, sendo responsável por decidir acerca da aplicação do direito comunitário. Sua composição inclui 27 juízes e 8 advogados gerais com mandato de 6 anos, cuja escolha se dá por acordo entre todos os membros. O papel dos advogados gerais é dar um parecer sobre o caso, chamado de conclusões. A competência do Tribunal de Justiça é bastante ampla, podendo este decidir questões relativas à aplicação das normas comunitárias de maneira a obrigar os Estados-membros a aplicarem estas e tem o poder de até mesmo interferir nas questões processuais internas dos Estados nas quais haja conflito entre a aplicação da

14 lei interna ou da lei comunitária, julgando o processo e, assim, vinculando o juiz nacional à decisão supranacional Instituições de participação da sociedade e das regiões: Comitê Econômico e Social Europeu e Comitê das Regiões O Comitê Econômico-Social é formado por representantes dos diversos setores da sociedade civil organizada, tais como empresários, sindicalistas, consumidores, ambientalistas. O Comitê das Regiões é formado por representantes locais de centenas de regiões, em geral agentes políticos, como prefeitos, líderes locais, entre outros. Através dessas instituições, por meio das quais ocorre a participação direta da sociedade no âmbito do bloco, acaba-se por reforçar os poderes regionais e, assim, consequentemente, evitar possíveis revoltas contra a supranacionalidade Instituições financeiras: Banco Central Europeu e Banco Europeu de Investimentos. O Banco Central Europeu é responsável pela gestão das metas de inflação e pela moeda única, o euro. Prevê o controle da emissão monetária, das reservas e do sistema de crédito. O Banco Europeu de Investimentos financia projetos em todos os Estadosmembros, concentrando seus doadores entre os Estados mais ricos e os receptores entre os novos Estados-membros.

15 2.3. MERCOSUL Breve histórico O MERCOSUL foi criado em 26 de março de 1991 pelo Tratado de Assunção. No entanto, esta não foi a primeira tentativa de integração entre países do Cone Sul. Brasil e Argentina já vinham desenvolvendo projetos de integração há alguns anos. Podemos citar algumas tentativas, como a Declaração de Iguaçu, firmada na cidade de Foz do Iguaçu em 30 de novembro de 1985, na qual Brasil e Argentina buscavam deixar as rivalidades que atrapalhavam o desenvolvimento econômico de ambos e assim passar para uma fase de cooperação para que atuassem de forma mais consistente no cenário internacional. A Declaração de Iguaçu levou à assinatura da Ata para a Integração Argentino- Brasileira, em 29 de julho de 1986, em Buenos Aires, a fim de dar cumprimento aos objetivos da Declaração de Iguaçu, que almejava aprofundar a integração entre estes especialmente quanto a complementação industrial, energia, transporte e comunicações, desenvolvimento técnico-científico, comércio bilateral e com terceiros países. Através da referida ata, que tinha por objetivo consolidar a democracia como sistema de vida e de governo na região[17], bem como servir para a efetiva integração dos países da América Latina, foi criado o Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE). O PICE objetivava propiciar a modernização tecnológica e maior eficiência na alocação de recursos nas economias dos dois países, por meio de tratamentos preferenciais frente a terceiros mercados e pela harmonização progressiva das políticas econômicas [18]. Mais tarde, em 29 de novembro de 1988, foi assinado em Buenos Aires o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, que estabelecia como meta a criação de espaço econômico comum envolvendo os territórios dos dois Estados-Partes. O mercado comum entre Argentina e Brasil seria alcançado através de duas etapas, descritas nos artigos 3, 4 e 5 do referido tratado:

16 II - PRIMEIRA ETAPA ARTIGO 3 - A remoção de todos os obstáculos tarifários e não-tarifários ao comércio de bens e serviços nos territórios dos dois Estados-Parte será alcançada gradualmente, no prazo máximo de dez anos, através da negociação de protocolos Adicionais ao Acordo de Alcance Parcial de Renegociação das Preferências outorgadas no período (Acordo n 1). Os protocolos Adicionais, através da convergência dos níveis tarifários então vigentes, consolidarão progressivamente os níveis tarifários comuns, da Nomenclatura aduaneira da ALADI. ARTIGO 4 - A harmonização das políticas aduaneiras de comércio interno e externo, agrícola, industrial, de transportes e comunicações, científica e tecnológica e outras que os Estados- Parte acordarem, assim como a coordenação das políticas em matéria monetária, fiscal, cambial e de capitais serão realizadas, gradualmente, através de Acordos específicos, que, nos casos correspondentes, deverão ser aprovados pelo poder Legislativo da República Federativa do Brasil e pelo poder Legislativo da República Argentina. III - SEGUNDA ETAPA ARTIGO 5 - Concluída a Primeira Etapa, proceder-se-á harmonização gradual das demais políticas necessárias à formação do mercado comum entre os dois Estados-Parte, incluindo, entre outras, as relativas a recursos humanos, através da negociação de Acordos específicos, que serão aprovados pelo poder Legislativo da República Federativa do Brasil e pelo Poder legislativo da República Argentina. O Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento entrou em vigor em 24 de agosto de 1989, logo após a troca dos instrumentos de ratificação; no entanto, jamais se realizaram negociações sob seu amparo[19]. Os princípios e compromissos até então firmados entre Argentina e Brasil foram confirmados em 6 de julho de 1990, com a assinatura da Ata de Buenos Aires, cujo objetivo era constituir um mercado comum entre estes países. As principais metodologias previstas para alcançar o mercado comum estavam voltadas à coordenação de políticas macroeconômicas, à redução geral de tarifas aduaneiras, de forma linear e automática, e à eliminação de barreiras não tarifárias[20]. Os diversos acordos firmados entre Argentina e Brasil foram consolidados junto à

17 normativa da Aladi por meio de um Acordo de Alcance Parcial, na categoria de Complementação Econômica, protocolado em Montevidéu em 20 de dezembro de 1990[21]. Trata-se do AAP. CE 14. O AAP. CE 14 e a Ata de Buenos Aires demonstram a intenção de Argentina e Brasil formarem um mercado comum na região. Paraguai e Uruguai foram, então, convidados para participar desse processo de integração e aceitaram, o que culminou na assinatura do Tratado de Assunção, em 1991, como já foi dito inicialmente. Somente em 1995, com a entrada em vigor do Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção sobre a Estrutura Institucional do MERCOSUL, conhecido como Protocolo de Ouro Preto, os Estados decidiram criar a personalidade jurídica do MERCOSUL, conferindo ao bloco, assim, a posição de Organização Internacional. Em 2005, houve a adesão da Venezuela ao MERCOSUL, mas sua efetivação necessita de anuência dos Parlamentos nacionais. De acordo com VARELLA[22]: A inclusão da Venezuela como membro ocorreu por diferentes objetivos, entre os quais se destaca a necessidade de aumentar as complementaridades econômicas entre os Estados e criar incentivos para uma maior integração (...) A inclusão de novos parceiros comerciais pode facilitar os avanços da construção jurídica de um bloco mais forte. A Bolívia e o Chile não são membros do MERCOSUL, mas mantêm acordos comerciais com o MERCOSUL para a redução tarifária em diversos setores Estrutura institucional Segundo Marcelo D. Varella, existem diferentes estruturas administrativas do MERCOSUL, a serem divididas da seguinte maneira: Foros de caráter executivo: o Conselho do Mercado

18 Comum, o Grupo Mercado Comum e a Secretaria Administrativa O Conselho do Mercado Comum é a principal estrutura administrativa comum do MERCOSUL, sendo responsável pela tomada de decisões sobre o processo de integração e a condução das políticas decididas. Formado pelos Ministros das Relações Exteriores e da Economia dos diferentes Estados, suas principais funções são representar a personalidade jurídica do MERCOSUL, formular as políticas de integração regional, formular políticas de integração com outros blocos, criar estruturas administrativas que julgue pertinentes para avançar no processo de integração[23]. O Grupo Mercado Comum é o órgão executivo do MERCOSUL, sendo responsável pela implementação das políticas regionais. Coordenado pelos Ministros das Relações Exteriores, é composto ainda por representantes dos bancos centrais, dos ministérios da economia de todos os Estados, e tem como principais funções fazer propostas ao Conselho do Mercado Comum para a melhoria da integração, adotar resoluções em matéria financeira e orçamentária, com base nas orientações do Conselho, e supervisionar as atividades da Secretaria Administrativa do MERCOSUL. A Secretaria Administrativa do MERCOSUL é um órgão do Grupo Mercado Comum cujo objetivo é possibilitar a gestão de informações e a logística das reuniões. Dentre suas funções está facilitar a logística das reuniões, informar a lista de árbitros e especialistas, entre outros. Nota-se que a estrutura executiva do MERCOSUL é simples ao ser comparada com a estrutura da União Europeia De acordo com Marcelo Varella[24]: Esse conjunto de estruturas frágeis é o resultado da dificuldade da integração regional. Ao contrário da União Europeia, no MERCOSUL não houve a criação de uma estrutura institucional permanente, com capacidade de agir independentemente das políticas temporárias dos Estados, a exemplo da Comissão Europeia ou do Parlamento Europeu. Não há uma estrutura com recursos para projetos de construção de espaços de integração supranacionais.

19 Foros de caráter legislativo: o Parlamento do MERCOSUL O principal objetivo do Parlamento do MERCOSUL é emitir opiniões sobre os diferentes aspectos do processo de integração, o que poderá ser ou não aceito pelo Conselho do Mercado Comum. Isso significa que o Parlamento do MERCOSUL não aprova normas comunitárias, ao contrário do Parlamento Europeu, mas apenas propõe e avalia as propostas de normas. O referido Parlamento se compõe de 18 representantes de cada Estado-membro que, diferentemente do Parlamento Europeu, não são eleitos para esta função, mas um deputado federal, mediante votação, é escolhido na Câmara dos Deputados para a referida função Foros de caráter judiciário: o Tribunal arbitral ad hoc e o Tribunal Permanente de Revisão No MERCOSUL, o sistema de solução de controvérsias pode ser interestatal, quando o conflito envolve apenas Estados, ou misto, quando o conflito envolve um particular que questiona a política de um Estado, sendo os procedimentos distintos em cada caso. Quando o conflito envolve apenas Estados, inicia-se uma etapa obrigatória de tentativas de negociações entre as partes, que dura no mínimo 15 dias. Caso não haja solução nesse período, há duas opções: ingressar diretamente com um contencioso perante o tribunal arbitral ou, de comum acordo, solicitar a intervenção do Grupo Mercado Comum, que fará recomendações sobre o litígio em até 30 dias. Não obtida a conciliação, de acordo com o Protocolo de Olivos, o Estado interessado pode iniciar um contencioso arbitral. Para tal, existem duas instâncias, quais sejam os Tribunais arbitrais ad hoc e o Tribunal Permanente de Revisão. O Tribunal arbitral ad hoc é formado a cada disputa. Cada Estado escolhe dois árbitros, sendo um titular e um suplente, em uma lista de nomes previamente

20 indicados por todos os Estados-Membros do MERCOSUL, mas não pode escolher um nacional[25]. O tribunal arbitral ad hoc tem até 60 dias para analisar os autos e proferir uma decisão, que deve utilizar como fonte as normas do MERCOSUL, os princípios gerais do direito e a equidade. Caso não concordem com a referida decisão, as partes podem recorrer para o Tribunal Permanente de Revisão, que é formado sempre pelos mesmos árbitros, sendo um titular e um suplente de cada Estado-membro. Transitada em julgado a decisão, caso haja decisão pela ilegalidade de determinada política ou norma nacional, a parte responsável deve implementar a decisão em até 30 dias, e caso não o faça, abre a possibilidade para retaliações comerciais pelo demandante, que podem ser aplicadas sobre qualquer setor, até um ano após o prazo de implementação[26]. Já quando o conflito envolve um particular que questiona a política de um Estado, a reclamação deve ser feita perante a Seção Nacional do MERCOSUL em virtude de sanção ou de aplicação, por qualquer dos Estados-membros, de medidas legais ou administrativas de efeito restritivo, discriminatórias ou de concorrência desleal, em ofensa ao Tratado de Assunção, ao Protocolo de Ouro Preto, aos protocolos e acordos celebrados no marco daquele Tratado, às Decisões do Conselho do Mercado Comum, às Resoluções do Grupo Mercado Comum e às Diretrizes de Comércio do MERCOSUL[27]. Nesse caso, a reclamação passará por um juízo de admissibilidade na Seção Nacional para verificação da procedência do pedido. Caso proceda, a reclamação será enviada para o Grupo Mercado Comum, onde passará por um novo exame, e, constatando-se novamente a procedência do pedido, formar-se-á um grupo com seis especialistas, dentre trinta nomes indicados previamente pelos Estados-membros, sendo cinco de cada Estado, para elaborar um laudo sobre a existência da violação, devendo haver unanimidade quanto a esta. Ainda assim, é necessário que algum Estado-membro solicite a punição os Estado em situação irregular.

21 Foro de participação da sociedade: o foro consultivo econômico-social O foro consultivo econômico-social é composto por representantes da sociedade civil organizada (ONGs, empresas etc.) e tem como objetivo subsidiar os demais órgãos sobre possíveis avanços que poderiam ser adotados. Cada Estado tem o mesmo número de representantes (por citação). Como podemos ver, enormes são as diferenças institucionais entre União Europeia e MERCOSUL. Indubitavelmente, as estruturas desses blocos de integração regional exprimem aquilo que cada um é capaz de alcançar em termos de integração. No próximo capítulo, abordaremos o sistema de integração adotado pela União Europeia, que é a supranacionalidade, e o adotado pelo MERCOSUL, que é o intergovernamentalismo. Assim, através da contraposição entre ambos os sistemas, demonstraremos qual o instrumento necessário para se realizar a verdadeira integração. 3. A SUPRANACIONALIDADE DA UNIÃO EUROPÉIA EM FACE DA INTERGOVERNAMENTALIDADE DO MERCOSUL Partindo da análise das respectivas estruturas da União Europeia e do Mercosul, vimos que grande é a diferença entre o aparato institucional que cada uma possui. A União Europeia apresenta estrutura bem mais complexa, com órgãos internos que proporcionam maior adequação aos objetivos do grupo, órgãos que são verdadeiros meios para que se alcance a real integração entre os Estados-membros. Já o Mercosul apresenta estrutura mais simples, na qual para que se alcance o objetivoteórico da formação de um mercado comum acaba-se por esbarrar em critérios

22 políticos, que acabam por impedir a verdadeira integração. Tudo isso se dá essencialmente devido aos diferentes tipos de sistemas de integração adotados por cada um deles, sendo a União Europeia uma instituição que adota a supranacionalidade e o Mercosul, uma que adota a intergovernamentalidade. Aí reside a chave de toda a diferença. Daí se depreende o fato de, por exemplo, o Conselho Europeu (órgão da União Europeia) poder ditar normas de aplicação imediata em todos os Estados-membros e o MERCOSUL, para que suas normas tenham aplicabilidade, necessitar de um demorado processo de internalização que muitas vezes acaba por não acontecer. Na verdade, nisto consiste a essência deste trabalho: promover a comparação entre União Europeia e MERCOSUL baseada em seus sistemas de integração, com o intuito de evidenciar que a somente através da adoção de uma postura mais ousada, que é a supranacionalidade, em detrimento da intergovernamentalidade, que normalmente acaba por esbarrar em obstáculos que impedem a integração, é que se irá dar início a um verdadeiro processo de integração regional voltado para a formação de um Mercado Comum do Sul. A seguir, analisaremos mais detalhadamente o que vem a ser a supranacionalidade e a intergovernamentalidade, para em seguida entrar no mérito da questão, debatendo porque aquela é a escolhe correta se o resultado visado for a verdadeira integração regional entre Estados. O padrão adotado pela União Europeia é o da supranacionalidade: tão logo as normas são editadas, passam a ter caráter de obrigatoriedade no âmbito interno de todo os Estados-membros. Em outras palavras, o opção pela supranacionalidade, onde as normas do bloco são dotadas de auto-executoriedade, faz da União Europeia um órgão comunitário, que vincula o ordenamento jurídico de seus membros ao seu. Jean-Marie Lambert[28], sobre a supranacionalidade da União Europeia, diz: A União Europeia é o protótipo do bloco supranacional. Em tal construção, a competência dos corpos legislativos

23 nacionais transfere-se progressivamente para órgãos comunitários, que ditam a norma direta e imediatamente aplicável nos países-membros. Em termos claros, a atividade legislativa, expressão máxima da decisão política, migra do plano nacional para a esfera comunitária. O exercício da democracia passa, assim, de malas e cuias para outro plano... que herda partes dos poderes e instrumental de ação do Estadonação. As instâncias nacionais não mais representam o momento da decisão e são desertadas pelo debate contraditório que se desloca rumo aos novos centros decisórios. Logo se depreende que a supranacionalidade não representa de perda soberania estatal, mas sim o exercício conjunto da soberania por parte dos Estados-membros. A supranacionalidade implica, portanto, a solução conjunta de problemas que abrangem diversos Estados e que estes, separadamente, não poderiam resolver[29]. Quanto às normas comunitárias emanadas da União Europeia, conforme apresenta o artigo 189 do Tratado da União Europeia, existem cinco tipos destas, sendo os três primeiros vinculativos e os dois últimos de caráter facultativo: Art Para o desempenho das suas funções e nos termos do presente Tratado, o Parlamento Europeu em conjunto com o Conselho e a Comissão adotam regulamentos e diretivas, tomam decisões e formulam recomendações e pareceres. O regulamento tem caráter geral. É obrigatório em todos seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estadosmembros. A diretiva vincula o Estado-membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios. A decisão é obrigatória em todos os seus elementos para os destinatários que designar. As recomendações e pareceres não são vinculativos. O regulamento possui aplicabilidade direta, o que significa que assim que editado se torna lei para todos os Estados, cidadãos e empresas da Comunidade, podendo ser invocado por qualquer tribunal nacional dos Estados-membros, uma vez que se trata de norma parte de qualquer ordenamento jurídico destes sem necessidade de qualquer processo de incorporação.

24 A diretiva vincula o Estado-membro destinatário é o que se pode dizer de obrigação de resultados, na qual o Estado, de acordo com suas regras toma as providências necessárias de acordo com seu entendimento a fim de produzir o efeito desejado pela instituição comunitária com a diretiva. A decisão é um ato de caráter obrigatório que vincula o(s) destinatário(s) individualmente, seja(m) ele(s) Estado(s) ou particular(es) notificado(s). Dirigida a uma empresa, poderá incluir multa por desrespeito às determinações do direito comunitário, e constitui título executivo[30]. As recomendações e pereceres não são vinculativos, funcionando apenas como uma sugestão de comportamento a ser adotado pelo Estado-membro a fim de prevenir sanções. Como se pode ver, a União Europeia possui mecanismos eficientes para fazer prevalecer a vontade da comunidade como um todo, demonstrando assim a solidez de seu sistema jurídico. Além das referidas normas, norteia o sistema jurídico europeu o princípio da primazia do direito comunitário sobre o direito nacional antinômico, evidenciado pela jurisprudência. Além disso, ainda se conta com o Tribunal de Justiça das Comunidades Européias para, caso não se cumpram as normas comunitárias, isso se faça através da imposição de medidas judiciais. Já o padrão adotado pelo MERCOSUL é intergovernamental, o que significa que, se o bloco adota este padrão, as normas passam a vincular o ordenamento jurídico interno do país-membro somente após passarem por um processo de internalização, ou seja, o Estado mantém em seu poder a decisão, pois para que a norma internacional emanada do bloco gere efeitos de ordem interna é necessário que o próprio Estado a insira no seu ordenamento. Clareando ainda mais, o MERCOSUL necessita de um processo de internalização de suas normas para que, então, tenham executoriedade. Segundo Jean-Marie Lambert[31], essa é a diferença de peso- e porque não dizer, de essência- entre a União Europeia e o MERCOSUL, e completa dizendo:

25 Os países do Cone Sul, com efeito, agarram-se à concepção tradicional da soberania estatal em que o Estado é posto como último e intransponível reduto da competência legislativa. Nada, portanto, de supranacionalidade e nada de delegação de poder. Os tratados base do Mercado Comum do Sul descartaram a criação de qualquer órgão supranacional capaz de peitar a pressão dos Estados para defender os únicos interesses da comunidade. O MERCOSUL se movimenta num contexto de Direito Internacional clássico. Seus órgãos decisórios são conferências diplomáticas constituídas de agentes destacados das diversas administrações governamentais para defender os interesses nacionais... e não funcionários desvinculados dos comandos estatais. Suas normas são de Direito Internacional puro que descartam qualquer possibilidade de aplicabilidade direta: os efeitos da lei mercosulina nos diversos territórios permanecem tributários de incorporação formal nos ordenamentos nacionais. Embora frágil, é evidente a existência de um ordenamento jurídico claro no MERCOSUL. O artigo 41 do Protocolo Adicional enumera as fontes jurídicas do referido bloco: Art. 41- As fontes jurídicas do MERCOSUL são: I- O Tratado de Assunção, seus protocolos e os instrumentos adicionais e complementares; II- Os acordos celebrados no âmbito do Tratado de Assunção e seus protocolos; III- As decisões do Conselho do Mercado Comum, as Resoluções do Grupo Mercado Comum e as Diretrizes da Comissão de Comércio do MERCOSUL, adotadas desde a entrada em vigor do Tratado de Assunção. Pode-se ver que existe no ordenamento jurídico mercosulino uma norma originária, que é o Tratado de Assunção, seus protocolos e instrumentos complementares, e um direito derivado, oriundo dos atos dos órgãos decisórios que, em conformidade com os tratados-marco, põem em movimento seus próprios centros autônomos de produção legislativa[32]. Já os acordos celebrados no âmbito do Tratado de Assunção são o que se pode chamar de direito complementar. No entanto, o que se discute não é a existência ou não de um ordenamento jurídico

26 no MERCOSUL, o que se mostra evidente. A questão é como se garante o cumprimento desta ordem jurídica. Tendo em vista que o MERCOSUL desconhece a supranacionalidade, estando inserido em um contexto de Direito Internacional clássico, suas decisões, resoluções e diretrizes necessitam de incorporação ao ordenamento jurídico interno dos Estadosmembros, por iniciativa destes, para que produzam seus efeitos. O Protocolo de Ouro Preto apresenta obrigações claras no sentido da incorporação, porém este processo apresenta falhas, obstáculos existentes no caminho da concretização dos objetivos do bloco. Por isso, tal processo deve ser analisado pormenorizadamente. O artigo 38 do Protocolo de Ouro Preto estabelece a obrigatoriedade da incorporação: Art. 38- Os Estados-Partes comprometem-se a adotar as medidas necessárias para assegurar, em seus respectivos territórios, o cumprimento das normas emanadas dos órgãos do MERCOSUL previstos no artigo 2 deste Protocolo. Parágrafo único- Os Estados-Partes informarão à Secretaria Administrativa do MERCOSUL as medidas adotadas para este fim. Já o artigo 40 do mesmo Protocolo fixa um mecanismo de sincronização para a simultânea entrada em vigor nos diversos Estados: Art. 40- A fim de garantir a vigência simultânea nos Estados-Partes das normas emanadas dos órgãos do MERCOSUL previstos no artigo 2 deste Protocolo, deverá ser observado o seguinte procedimento: i) Uma vez aprovada a norma, os Estados-Partes adotarão as medidas necessárias para sua incorporação ao ordenamento jurídico nacional e comunicarão as mesmas à Secretaria Administrativa do MERCOSUL; ii) Quando todos os Estados-Partes tiverem informado sua incorporação aos respectivos ordenamentos jurídicos internos, a Secretaria Administrativa do MERCOSUL comunicará o fato a cada Estado-parte;

27 iii)as normas entrarão em vigor simultaneamente nos Estados-Partes 30 dias após a data da comunicação efetuada pela Secretaria Administrativa do MERCOSUL, nos termos do item anterior. Com esse objetivo, os Estados-Partes, dentro do prazo acima, darão publicidade do início da vigência das referidas normas por intermédio de seus respectivos diários oficiais. No entanto, embora o Protocolo tenha tido o cuidado de fixar regras para garantir a celeridade do processo de incorporação às ordens nacionais, não fixou prazo mínimo para dar início a tal processo[33]. A incorporação das normas mercosulinas fica, portanto, à mercê dos interesses parlamentares e forças políticas internas. Acerca da ordem jurídica mercosulina Jean-Marie Lambert diz: É, sem dúvida, uma norma de eficácia comprometida, apta a produzir efeitos apenas na medida em que a política interna dos Membros o consentir, mesmo porque, acima destes, não há nenhum poder legitimado a exercer a força para garantirlhe a aplicação. Não poderemos repetir o suficiente que o Mercado Comum do Sul se debate num contexto de direito internacional clássico e que as decisões, resoluções e diretrizes emanadas dos seus órgãos não são senão tratados no sentido clássico do termo. Sua verdadeira eficácia, portanto, depende da real posição reservada pelos ordenamentos nacionais aos acordos internacionais. Assim, fica claro que o Mercado Comum do Sul está longe de ser realmente um mercado comum, pois não possui os meios necessários para se efetivar a verdadeira integração regional, visto que acaba por esbarrar em questões de interesses políticos de cada Estado-membro, que não se veem realmente submissos a uma lei maior/supranacional para que cumpram as determinações do bloco. O MERCOSUL basicamente apresenta características de nível de integração menos ousado, que é a união aduaneira, que compreende, além da eliminação de barreiras tarifárias e não-tarifárias dentro do bloco, a aplicação da tarifa externa comum (TEC) e a harmonização da política comercial com relação a terceiros Estados[34].

28 Para que o MERCOSUL fosse um mercado comum com efeito, além de tais características, haveria a livre circulação de todos os fatores de produção, ou seja, livre circulação de bens, capitais, serviços e pessoas, além de política de comércio exterior harmonizada e existência de TEC aplicada por todos os Estados-membros. Para tanto, seria necessário atribuir aos seus órgãos autonomia, para que não ficassem submetidos à interesses particulares de seus Estados-membros. Não se pode, obviamente, deixar de enfatizar que as estruturas intergovernamentais não são as mais adequadas para garantir o avanço de processos de integração em etapa de mercado comum, menos ainda em uniões econômicas e monetárias, como no caso da União Europeia Essas etapas profundas de integração exigem órgãos encarregados de elaborar políticas comunitárias de forma desvinculada e independente dos interesses particulares de cada Estado-membro do bloco[35]. Logo, conclui-se que apesar dos esforços mercosulinos dirigidos para uma verdadeira integração regional, esta não será atingida nas atuais condições, tendo em vista que o bloco carece dos instrumentos necessários para este fim. 4. CONCLUSÃO Como foi possível observar, a integração entre Estados pode ocorrer de maneira regional ou global. Nosso estudo se deteve aos processos regionais de integração, que, conforme citado anteriormente, de acordo com VARELLA, são processos jurídico-políticos de aproximação entre Estados de uma região geográfica para a criação de sinergias. Segundo ele, na verdade, o que ocorre é o somatório de potencialidades, buscando maior competitividade no cenário internacional. Existem diferentes formas de integração regional, sendo estas zona de preferência tributária, zona de livre comércio, união aduaneira, mercado comum, união econômico-monetária e união econômica total.