Universalização e Banda Larga. César Mattos Conselheiro do CADE

Transcrição

1 Universalização e Banda Larga César Mattos Conselheiro do CADE

2 Universalização como Política Social A filosofia da universalização do serviço, seja telefone convencional, seja banda larga se relaciona com a idéia de inclusão social, buscando a disponibilização do serviço, com tarifas módicas para a área rural e/ou populações mais pobres. Presume que o mecanismo de mercado não seja suficiente para tal objetivos. Conforme a OFTEL ( Universal Telecommunication Services:A consultative document issued by the Director General of Telecommunications. July 1999): If the market were left entirely to itself, operators might decide that certain areas of the country were not worth serving. Telephones in rural areas or inner cities might become rare commodities. Universal service is about finding ways of meeting the needs of those remaining few whom the unregulated market might choose not to serve.

3 Universalização como Política de Redistribuição de Renda Crítica Clássica (Alleman e Rappoport 2003): Quando o objetivo é transferir renda, seria mais eficiente dar este dinheiro diretamente para o público alvo, ao invés de indiretamente pelo subsídio de um serviço que o usuário pode ou não desejar consumir. E viva o bolsa família!!

4 Universalização na Telefonia Convencional: Objetivos Econômicos e Externalidades Planejamento regional: induzir uma melhor distribuição da população for a das grandes áreas metropolitanas congestionadas. Havendo externalidades não internalizadas da superpopulação nas metrópoles, subsidiar telefones ou banda larga no meio rural favoreceria tal internalização. Crítica: Melhor política seria também com subsídios diretos em dinheiro para os residentes das áreas rurais. Externalidades de rede convencional: Cada usuário não internaliza benefício que seu consumo do serviço gera para os outros. Crandall e Waverman ( Who pays for Universal Service? When Telephone Subsidies Become Transparent. Brookings Institution Press, Washington D.C ) argumentam que por tal critério o conjunto de potenciais beneficiários seria bem estrito. Deve se ter claro que, por este critério, o subsídio ao público alvo visa a beneficiar mais quem deseja conectar este público alvo do que o próprio público alvo ao induzir este último a internalizar uma externalidade

5 Objetivos do Serviço Universal em Banda Larga: Telefonia Convencional Plus -Externalidades incluem: As mesmas da telefonia convencional, assumindo que no futuro a convergência dos serviços se dará na plataforma IP. Voz será apenas mais um dos vários serviços. Outras modalidades de comunicação entre duas partes como Spill-overs da educação no caso de internet em escolas (não verificado no caso do Brasil como constatado em dois estudos recentes de Naércio Menezes e Maresa Sprietsma). Redução dos custos de busca e de transação da economia, mais informação sobre a distribuição de preços e serviços e difusão de inovações tecnológicas chave para outros setores da economia -Auxilia processo de globalização tornando mercados mais internacionalizados -Reduz barreiras à entrada nos vários mercados. Deve-se antes de tudo se indagar qual (is) seria(m) o(s) objetivo(s) pretendido(s) antes de se desenhar uma política de serviço universal para a banda larga

6 Crescimento Banda Larga OCDE x Brasil OCDE (( Broadband growth and policies in OECD Countries.OECD, 2008) A penetração média de banda larga na OCDE em junho de 2007 foi de cerca de 18%. Dinamarca com quase 35%, Coréia com 30% e EUA com cerca de 22,5% De dezembro de 2004 a junho de 2007 o número de usuários de banda larga na OCDE cresceu 187%, atingindo 221 milhões. Reta de regressão da OCDE coloca países com cerca de US$ 10 mil de renda per capita com pouco mais de 5% de penetração. Brasil (Teleco) A penetração de banda larga em meados de 2007 foi de 3,4% (atualmente no 3 trimestre 2008, 5%) De outro lado, o total de conexões no Brasil cresceu de 2,3 milhões em 2004 para 7,7 milhões em 2007, crescimento de 234,8%. Como nossa renda per capita em 2007 era de pouco menos de US$ 7 mil, 3,4% não seria um índice fora do padrão.

7 Fatores Diferenciais dos mais bem Sucedidos Competição na Holanda e Dinamarca é um fator chave para entender elevado grau de penetração. Ambos se beneficiam de concorrência por infraestrutura e na mesma linha, além de frequentemente parcerias com prefeituras e empresas de eletricidade. O que diferenciaria a Dinamarca do resto da OCDE, inclusive por ser o país com maior taxa de penetração na OCDE é a participação de empresas de energia elétrica. O curioso é que há economias de escopo pois a infraestrutura de banda larga permite redução dos custos das companhias elétricas pela possibilidade de leitura automática dos medidores. Os direitos de passagem dessas empresas de energia elétrica também facilitam a introdução de infraestrutura de fibras.

8 O que afeta a adoção da banda larga na experiência internacional? De acordo com Bruce Owen (Broadband Mysteries chapter 2 of Broadband: should we regulate high-speed internet access? AEI Brookings Joint Center for Regulatory Studies. Eds: Crandall, R. and Alleman, J.) não haveriam barreiras especiais à difusão da banda larga, estando em linha com a curva de difusão de outras tecnologias na área de eletrônicos como computadores, videocassetes, TV aberta e a cabo. Condicionantes da expansão estariam mais do lado da demanda do que da oferta, o que inclui a política regulatória. Conforme Ford, Koutsky e Spiwak (2008) ( The Broadband Efficiency Index:What Really Drives Broadband Adoption Across the OECD?. Phoenix Center Policy Paper Number 33.May, 2008.), o grau de penetração da banda larga é influenciado basicamente por fatores do lado da demanda, como renda, desigualdade, educação, geografia e demografia, com nenhum efeito significativo das políticas públicas do setor de telecomunicações, que procuram afetar o lado da oferta do serviço. OCDE ressalta o papel chave da renda e educação na penetração da banda larga e da competição, especialmente por infraestruturas.

9 Tecnologias Sem Fio e Banda Larga Nos EUA houve acelerada penetração das tecnologias sem fio na banda larga. Enquanto em junho de 2005, o número de linhas sem fio em móveis era de , cerca de 0,89% do total de linhas em banda larga, dois anos depois, em junho de 2007, chegava a 35.3 milhões, mais de 9.200% de incremento, representando quase 35% do total de linhas, maior que o percentual dos acessos via ADSL (27,3%) e via cabo (34,1%). Outro exemplo que demonstra a força competitiva dessa nova tecnologia é o caso da Coréia, onde o número de conexões sem fio é quase o triplo das com fio. Reino Unido, Suécia, Luxemburgo e Itália também são países nos quais a penetração das tecnologias 3G já alcançou níveis bastante elevados.

10 Possibilidades das Tecnologias sem Fio 3G possui a capacidade teórica de chegar a um número muito maior de pessoas que as tecnologias fixas. Este tipo de acesso, no entanto, tende a ser complementar e não substituto das tecnologias fixas, pelo menos por enquanto. Note-se que não obrigatoriamente quem tem 3G está usando plenamente recursos da internet.

11 Universalização de Banda Larga e Governos Locais Estudo OCDE: O governo não deve proibir prefeituras de participarem da universalização da banda larga. Isso não implica que isto seja a solução, mas sim uma solução possível a depender do contexto. Na OECD algumas prefeituras têm ofertado elas mesmas Wi-Fi ou auxiliado o desenvolvimento da conexão de fibras com empresas e residências. Outras prefeituras têm utilizado uma abordagem com mais ênfase no mercado.

12 Direitos de Passagem e Banda Larga Os custos de construção civil como escavar ruas e instalar postes podem se constituir em despesa substancial no que diz respeito à colocação de fibras óticas. Vários países têm facilitado o direito de passagem de players dispostos a colocarem fibra, inclusive coordenando a escavação de infraestrutura entre operadores. Esta coordenação permite que cada operador possa colocar seus cabos aproveitando que a rua está escavada. A coordenação também pode fomentar o compartilhamento de infraestrutura como postes e canais subterrâneos. Além da redução de custos, note-se que não é do interesse da própria prefeitura ter que ficar abrindo ruas mais de uma vez ou ter vários postes de empresas diferentes. As operadoras australianas, por exemplo, possuem direito de passagem especial e algumas imunidades nas leis estaduais.

13 Banda Larga e Serviço Universal A OCDE e os reguladores dos países da OCDE são contra incluir banda larga no serviço universal como obrigações de incumbentes, até porque isto prejudica a entrada de outros players. Isto não implica que tais países não estejam utilizando fundos do serviço universal para financiar a banda larga. Nos EUA, tais recursos estão financiando banda larga nas áreas rurais. Também se utilizam mecanismos que incluem empréstimos subsidiados e incentivos fiscais. Há vários programas específicos como o Broadband Challenge da Nova Zelândia, o Broadband for all da Noruega, o Broadband Convergence Network da Itália, e o National Broadband Scheme da Irlanda.

14 Banda Larga: O Papel dos Subsídios I Os governos nacionais têm subsidiado a banda larga, usualmente com a contrapartida de que a infraestrutura tenha que ter acesso aberto. Conforme Austan Goolsbee (Subsidies, the value of broadband, and the importance of fixed costs em chapter 12 of Broadband: should we regulate high-speed internet access? AEI Brookings Joint Center for Regulatory Studies. Eds: Crandall, R. and Alleman, J.), o subsídio mais eficiente é o que financia os custos de iniciar a colocação da infraestrutura de banda larga em mercados ainda não servidos. Apesar de os subsídios focados na atração de usuários adicionais em mercados nos quais já existem serviços de banda larga atraírem até mais usuários do que em mercados greenfield, estes últimos não atribuem valor suficiente ao serviço ao preço corrente. Os ganhos de excedente do consumidor no subsídio à infraestrutura tende a ser 14 vezes o gasto do subsídio, enquanto no subsídio ao uso, o ganho não supera o gasto.

15 Custo dos Subsídios que não Focam Beneficiários (Alleman e Rappoport: Universal Service Tradicional Telecommunications Services Ed. Gary Madden, 2003) P P A B Q Q

16 Banda Larga: O Papel dos Subsídios II A melhor abordagem seria o leilão descendente de subsídios, como proposto por Laffont e Tirole ( Competition in Telecommunications. Munich Lectures in Economics. The MIT Press. 2000) Idealmente, o leilão deveria buscar a neutralidade tecnológica,com exceção apenas na avaliação do diferencial de uso da banda larga fixa ou móvel.

17 Outras Constatações do Cenário Internacional OCDE -2008: Surpreendentemente, os principais desenvolvimentos em fibra aconteceram fora dos grandes centros, com várias pequenas comunidades construindo FTTH. Acesso fixo móvel não é uma alternativa muito utilizada em grande parte dos países à exceção da república Tcheca e Eslováquia. Na primeira 34% das conexões de banda larga são fixo-móveis. Satélite possui elevada cobertura, mas preço muito alto, sendo mais utilizado em áreas rurais e remotas. Novas tecnologias como WiMax e internet pela infraestrutura de energia elétrica não têm se desenvolvido como se prometia nas áreas rurais. Wimax tem sido mais utilizada em áreas metropolitanas e não nas áreas rurais como se esperava. O gap digital entre a cidade e o campo, medido em termos de velocidade da conexão, continua se expandindo. As velocidades usuais de download nas áreas rurais da OCDE estão entre 144 e 512 kbits/segundo, enquanto na cidade atinge 1000 kbits/s. A tendência é de que esta última cresça enquanto a rural permaneça constante. Wellenius e Townsend (Telecommunications and Development Handbook of Telecommunications Economics 2003): Evidência econométrica de mais de 60 países ITU/Banco mundial conclui que a regulação é fortemente correlacionada com penetração de internet mais baixa e maiores tarifas de acesso à internet.