Uma Agenda Para o Desenvolvimento do Setor Elétrico Brasileiro. Joisa Dutra 1

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1 Uma Agenda Para o Desenvolvimento do Setor Elétrico Brasileiro. Joisa Dutra 1 O desenvolvimento do setor elétrico é essencial para promover crescimento do Brasil. Entretanto, a conjuntura atual do setor apresenta dúvidas em relação à capacidade de atender objetivos explícitos de segurança do suprimento e à solvência dos agentes dos diversos segmentos da cadeia de valor. Este quadro é agravado ainda por um conjunto de medidas inauguradas com a Medida Provisória n.º 579, de setembro de 2012, a qual visava melhorar as condições de competitividade da indústria e assegurar preços e tarifas mais adequadas para a energia elétrica no Brasil. As inquietações recentes, no entanto, são uma oportunidade para uma reflexão do setor em perspectiva, pensando não apenas em uma solução conjuntural, mas em soluções que enxerguem um horizonte maior. Nossa intenção nesse documento é ir além das inquietações que acompanham o desempenho recente dessa indústria, discutindo perspectivas futuras que permitam ao setor contribuir para o bom desempenho da economia. Nesse espírito, abordamos medidas de caráter estratégico, que envolvem transformações de longo prazo, mas também outras ações de implementação mais imediata, como a ampliação do direito de escolha do consumidor, o aperfeiçoamentos dos sistemas de contratação no ambiente regulado que incorporem de modo transparente diferenças nos custos de transmissão e no grau de despachabilidade de diferentes fontes de geração; e mecanismos de resposta da demanda que compensem os usuários por mudanças de comportamento que aumentam a segurança e confiabilidade do suprimento. Por certo que todos essas propostas envolvem um fortalecimento da regulação e dos processos de formulação de políticas para o setor, primando- se por uma boa governança entre as entidades envolvidas, pela transparência dos processos de tomada de decisão e por uma participação ativa dos que são afetados positiva e negativamente pela regulação. Integração Energética e Elétrica Regional e Aumento da Participação do Gás Natural na Matriz Elétrica Brasileira Transformações estratégicas de política demandam prazo longo para sua implantação e para que produzam efeitos. Duas medidas de caráter estratégico que são capazes de contribuir para o desenvolvimento do setor energético em geral e elétrico no Brasil são: o desenvolvimento de um arcabouço regulatório que viabilize integração energética regional e a integração de mercados; e um aumento da participação do gás natural na matriz elétrica brasileira. Uma decisão estratégica fundamental nesse processo consiste em definir uma participação dos recursos que permita atender aos objetivos de política energética estabelecidos, tais como garantir segurança do suprimento e preços e tarifas adequados, capazes de incentivar a competitividade. 1 Ex- diretora da Aneel, foi Visiting Scholar da Harvard Kennedy School, Harvard University. Atualmente é Coordenadora do Centro de Regulação em Infraestrutura CERI/FGV. O presente artigo reporta ideias e visões da autora e não da instituição.

2 Originariamente marcado pela predominância da hidroeletricidade, a evolução do setor elétrico no Brasil tem se caracterizado por uma redução da capacidade relativa de armazenamento no sistema. As mudanças climáticas e as restrições ambientais tem resultado em uma menor participação relativa da geração hidrelétrica com base em grandes reservatórios. Ainda que as políticas recentes tenham permitido aumentar a participação de fontes renováveis, como energia eólica, a segurança do suprimento requer aumento da participação de usinas termelétricas a gás natural. Internacionalmente o quadro atual é de maior disponibilidade e consequente suprimento desse recurso a preços mais competitivos. Há benefícios, portanto, em estabelecer um marco legal e regulatório aplicável ao gás natural que aloque de modo eficiente esse recurso e permita o aproveitamento do potencial de usos múltiplos, maximizando o retorno em potencial do investimento e se traduzindo em preços menores para o consumidor. Por essa razão, o desenvolvimento desse mercado deve ser capaz de canalizar esse recurso não apenas para a geração de eletricidade, mas também para seus diferentes usos, tais como:, consumo industrial, residencial e no segmento de transporte. Desse modo torna- se possível reduzir o custo total do recurso. Atualmente no Brasil os principais obstáculos a um aumento da participação do gás natural são: a reduzida disponibilidade do recurso; e uma incipiente/insuficiente infraestrutura da malha dutoviária. Esse quadro é normalmente tratado como um dilema do tipo ovo- galinha, cuja solução apontada consiste em identificar um fator de causa e então atacá- lo, por meio de políticas públicas. Nossa visão, ao contrário, busca inspiração na moderna literatura econômica: identificada um equilíbrio (ou situação final) virtuoso(a), cabe desenvolver mecanismos ou propostas para alcançá- la. Com relação ao objetivo estratégico de promover uma maior participação do gás devem ser criadas condições para um aumento da disponibilidade desse recurso energético e também melhorias na malha de transporte. Algumas medidas conducentes a esse objetivo estratégico são: separação dos segmentos de produção e transporte, restringindo- se a participação de um mesmo agente (com poder de mercado) em dois segmentos da cadeia, para evitar práticas e condutas indevidas e/ou discriminatórias; e mudança no marco legal e regulatório de exploração que flexibilizem os critérios de participação e entrada na atividade de exploração. Tais medidas promovem entrada de agentes na indústria e tendem a gerar preços mais adequados, investimentos e expansão das redes. Expansão do Mercado Livre Nas décadas de 80 e 90 do século XX tiveram lugar em diversos países movimentos de reestruturação de industrias de rede. Setores antes dominados por monopólios verticalmente integrados passaram por separação vertical (unbundling), abrindo- se a competição em segmentos de produção (geração) e comercialização e difundindo- se a regulação nas atividades de rede (transmissão e distribuição). Criaram- se assim oportunidades para que os consumidores pudessem escolher seu fornecedor de energia.

3 De modo geral, na indústria de eletricidade esses movimentos produziram reduções de custo sem comprometer a qualidade da prestação dos serviços. As mudanças normalmente envolvem uma regulação das redes de transmissão e distribuição que incentiva ganhos de performance e eficiência. Ademais, a extensão do direito de escolha do fornecedor de energia a um número cada vez maior de usuários, por meio de mercados, contratando apenas o serviço de fio junto ao distribuidor de eletricidade, incentivou ganhos de performance, reduções de preço e investimentos em nova capacidade de geração. No Brasil o modelo de comercialização de energia elétrica estabelecido garante o direito de escolha do fornecedor a consumidores com carga contratada maior ou igual a 3.000kW. Adicionalmente, a categoria de consumidor livre especial confere esse direito àqueles que tenham demanda contratada igual ou maior que 500 kw, desde que adquiram energia proveniente de fontes alternativas, que incluem pequenas centrais hidrelétricas, termelétricas a biomassa e usinas eólicas. Atualmente, a participação do mercado livre no Brasil corresponde a cerca de 25% da energia comercializada. Esse valor tem se mantido aproximadamente constante por longo período de tempo. A ampliação do direito de escolha do fornecedor de energia, reduzindo- se progressivamente o nível mínimo de demanda contratada, é medida desejável, capaz de promover ganhos de performance ao setor elétrico no Brasil. O aumento desse universo de consumidores cria oportunidades para viabilizar a instalação de empreendimentos de geração cuja energia seja destinada a atender esse (potencialmente crescente) mercado livre, expandindo- se a potência instalada no país por um canal diverso dos leilões do ambiente regulado. Leilões e a Contratação de Energia O modelo que atualmente pauta o funcionamento de setor elétrico no Brasil estabelece mecanismos de contratação compulsórios para o ambiente regulado. Os leilões realizados são os principais instrumentos para viabilizar a expansão do setor. Como resultado, são firmados contratos de longo prazo entre distribuidores e geradores, os quais são dados em garantia para os financiamentos; entretanto, a experiência recente mostra contratação insuficiente pelos distribuidores de eletricidade, com exposição dos consumidores a preços elevados no mercado de curto prazo para energia elétrica. Os leilões são instrumentos para implementar decisões de política energética. Nesse contexto, deve- se estabelecer diretrizes para a matriz energética que atendam à necessária diversificação dos recursos energéticos envolvidos. O aperfeiçoamento dos mecanismos de contratação envolve conjunto de medidas. Um aumento da participação nos leilões é essencial para produzir resultados eficientes e benefícios para os consumidores e agentes: aumentam- se assim as chances de selecionar agentes com capacidade de implantar os empreendimentos em tempo hábil e que tenham menores custos ou preços ou requeiram menores tarifas para a provisão dos serviços.

4 Uma forma importante de atrair participantes é aumentar a previsibilidade e transparência, estabelecendo regras claras nos leilões de contratação, que devem ser realizados com antecedência suficiente para garantir a implantação dos empreendimento e que contemple tempo para imprevistos que tem se mostrado cada vez mais frequentes, em muitos casos motivados por atrasos no processo de licenciamento ambiental. Esse também é o caso das instalações de transmissão de eletricidade, fundamentais para conectar as unidades de geração aos centros de consumo. É também importante projetar leilões que incorporem adequadamente as diferentes dimensões dos recursos de eletricidade, de modo a apreçá- los adequadamente. Os resultados finais devem refletir as diferenças nos custos de transmissão entre a geração e os centros de consumo e a capacidade que tem diferentes e o grau de despachabilidade das diferentes fontes. Nesse sentido, usinas hidrelétricas sem grandes reservatórios de regularização agregam menos segurança ao sistema, caso também das fontes intermitentes de geração. Importa precificar essas diferenças de modo apropriado e transparente, o que pode ser feito por meio de leilões adequadamente projetados e que tenham capacidade de incorporar essas diferenças. Mecanismos de Resposta da Demanda e Bandeiras Tarifárias Em prazo mais curto, uma avaliação do potencial de resposta dos consumidores, acompanhada de um desenho cuidadoso de mecanismos capazes de incentivar também ações de eficiência energética são aperfeiçoamentos necessários para a evolução do setor energético no Brasil. Tais propostas tem inclusive a capacidade de melhorar as condições de operação do sistema, mitigando as chances de ocorrência de interrupções. Em situações de crise, programas de resposta da demanda contribuem para uma melhoria no nível de armazenamento dos reservatórios, evitando o risco de não se viabilizar o atendimento integral do mercado previsto. Do ponto de vista econômico, a adesão voluntária dos consumidores gera economia para o sistema e redução dos custos e faturas dos usuários. Ademais um programa de resposta da demanda adequadamente projetado minimiza os custos econômicos, na forma de redução de produção (Produto Interno Bruto PIB) e emprego, de promover uma redução no consumo de energia que vise melhorar segurança de suprimento ou mesmo confiabilidade do sistema elétrico. Recente estudo realizado pela FGV analisa os impactos econômicos de um programa de resposta da demanda que tenha uma meta de economia de resposta da demanda de 5% do consumo total de energia elétrica, com vigência de julho a dezembro de 2014, com abrangência restrita ao subsistema SE/CO, o que totaliza GWh no período. Adicionalmente, no estudo foram comparados os efeitos de estabelecer programas que abranjam diferentes classes de consumidores: metas para todos os segmentos, restritas a consumidores residenciais e exclusivas para consumidores industriais. Os efeitos da diminuição do consumo de energia por parte dos consumidores residenciais são menores sobre PIB e emprego do que quando comparados a uma diminuição do consumo de

5 energia por parte da indústria. Essa constatação pode ser explicada por uma interdependência maior entre os setores. Portanto, de acordo com o estudo, a mitigação do impacto de um programa de resposta da demanda sobre o nível de atividade econômica, medido pelo efeito sobre o PIB e o emprego, é alcançada por meio de um programa preventivo de incentivos direcionado à classe residencial de consumo de eletricidade. Programas desse tipo melhoram as condições de atendimento da carga. Outro exemplo importante de instrumento de resposta da demanda são os mecanismos de fixação de tarifas de eletricidade. A promoção de eficiência econômica depende do estabelecimento de sinais de preços que reflitam adequadamente os custos de prover bens e serviços. Do contrário, os sinais geram expansões e investimentos ineficientes. O setor elétrico no Brasil faz uso escasso de tais mecanismos. A título ilustrativo, mecanismos de preços já em discussão, como as bandeiras tarifárias, programadas para vigorarem a partir do início de 2014, transmitem ao consumidor sinais de escassez e preços mais elevados no mercado de curto prazo. Caso sua vigência não tivesse sido adiada, teriam sido arrecadados cerca de R$ 6 bilhões no primeiro semestre desse ano, valor este que diminuiria sensivelmente a necessidade de aporte de recursos externos ao setor. Adicionalmente, os sinais de preços resultantes seriam benéficos para os consumidores, que teriam a oportunidade de responder de modo oportuno aos aumentos de custos, evitando o represamento e a postergação de reajustes de preços. Governança Regulatória Investimentos nos setores de infraestrutura demandam volumes expressivos de recursos que devem ser aplicados em ativos de longo prazo de maturação, normalmente em por períodos muito superiores aos mandatos de governo. Diante da necessidade de contar com capitais privados e também fazer uso racional dos fundos públicos investidos, a regulação, por meio de agências reguladoras exercendo papel de Estado, tem o objetivo de assegurar coerência entre objetivos de curto e longo prazo, garantindo preços, tarifas e qualidade adequada, mas também assegurando retorno apropriado aos investimentos e incentivando a necessária expansão do sistema elétrico. Há importantes resultados na literatura econômica que evidenciam uma relação positiva entre boa regulação e performance na indústria. Essa boa qualidade é medida por dimensões de governança regulatória que contemplam: autonomia decisória e financeira, transparência, responsabilização (ou accountability) e clareza na atribuição de funções. Uma dotação institucional adequada é também fator primordial para a condução do processo de formulação das políticas que pautam a ação regulatória. Ademais, progressivamente se faz urgente aperfeiçoar esse processo de modo a conferir caráter informado, transparente e inclusivo.

6 Conclusão Baixo crescimento e alta inflação são preocupações frequentemente apontadas quando se analisa o cenário econômico recente no Brasil, em termos absolutos, ou quando avaliados países comparáveis na América Latina ou no bloco das economias emergentes. No setor elétrico preocupações semelhantes se manifestam na forma de fraca performance, por meio do ritmo de investimento, atrasos nas obras e início da operação de instalações de geração e transmissão e aumento de preços e tarifas. Tais elementos prejudicam a competitividade da indústria e da economia como um todo. Diante desse quadro, considerando a relevância do setor, esse artigo discute um conjunto de medidas que representam aperfeiçoamentos importantes para o desenvolvimento do setor elétrico e em benefício do país. São elas: 1. Estabelecimento de objetivos claros de política energética que se reflitam em diretrizes para a matriz elétrica conducentes à necessária diversificação e que promovam segurança e confiabilidade do suprimento, e desenvolvimento do setor com equilíbrio entre objetivos de longo (expansão do sistema) e curto (preços e tarifas adequados) prazo. 2. Estabelecimento de um marco regulatório que promova um desenvolvimento harmônico do mercado de gás natural, de modo a viabilizar um aumento da participação relativa da geração termelétrica a gás natural no SEB. 3. Ampliação do direito de escolha do fornecedor de energia, aumentando as possibilidades de contratação no ambiente livre e portanto incentivando canais alternativos para a expansão do sistema elétrico no país. 4. Um adequado desenho ou projeto dos leilões deve incorporar de modo explícito e transparente diferenças nos custos de transmissão e na capacidade que tem as diferentes fontes de agregar segurança ao sistema elétrico brasileiro (grau de despachabilidade). 5. Incentivo a mecanismos de resposta da demanda e eficiência energética com efeitos positivos sobre segurança e confiabilidade do suprimento. 6. Promoção e zelo por boas práticas de governança regulatória, que incentivem transparência, responsabilização e clareza na atribuição de funções, de modo a delimitar o escopo da regulação. 7. Fortalecimento dos mecanismos de representação dos diferentes segmentos da sociedade nos processos regulatórios e na discussão da formulação das políticas, as quais devem promover o desenvolvimento do setor e do país.