Relatório Final. Projeto Plano de Avaliação do Programa Favela-Bairro Financiamento FINEP/Secretaria Municipal de Habitação

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1 Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional Universidade Federal do Rio de Janeiro Relatório Final Projeto Plano de Avaliação do Programa Favela-Bairro Financiamento FINEP/Secretaria Municipal de Habitação Sub-projetos Avaliação das diferenças sociais e urbanas favelabairro Diferenciação das condições de vida em favelas no Rio de Janeiro Coordenação: Luiz Cesar de Q. Ribeiro Luciana Corrêa do Lago Fany Davidovich Abril 1997

2 2 Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional Universidade Federal do Rio de Janeiro Projeto Plano de Avaliação do Programa Favela-Bairro Sub-projeto Avaliação das diferenças sociais e urbanas favela-bairro Sub-projeto Diferenciação das condições de vida em favelas no Rio de Janeiro Coordenação Luiz Cesar de Q. Ribeiro Luciana Corrêa do Lago Fany Davidovich Equipe técnica Cynthia Campos Rangel Ana Beatriz Maia Neves Luiz Marcelo Ferreira Carvano José Antônio Sena do Nascimento Consultores Antônio Alkmim Antônio Duran Financiamento FINEP Secretaria Municipal de Habitação/Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro

3 3 Apresentação Como parte integrante do Plano de Avaliação do Programa Favela/Bairro, propomos a seguir um conjunto de indicadores básicos sobre o perfil social e as condições de moradia da população residente em favelas e fora das favelas no município do Rio de Janeiro, construídos com base nos dados censitários de Os critérios utilizados na construção de tais indicadores obedeceram a dois objetivos gerais: (i) orientar o processo de elaboração e de delimitação espacial do programa Favela-Bairro em particular e de outros programas de intervenção em assentamentos populares em geral e (ii) avaliar os impactos sociais gerados por estes programas, a médio e longo prazo. O relatório está estruturado da seguinte forma: I - Universo do trabalho Evolução das favelas Distribuição das favelas em 1991 II - Indicadores referentes à população residente em favela e fora da favela no município do Rio de Janeiro Indicadores sócio-econômicos Indicadores sobre as condições de moradia Anexo: gráficos e mapas exemplares, resultantes da aplicação dos indicadores propostos III - Indicadores referentes à população residente nas 14 favelas do Programa Favela/Bairro e em seu entorno imediato (Fany Davidovich) Elementos qualitativos da avaliação A respeito das primeiras intervenções nas favelas A perspectiva de uma nova leitura do Favela-Bairro Os cenários em consideração Elementos quantitativos da avaliação As dimensões espaciais consideradas Os indicadores utilizados Análise e operacionalização dos dados Considerações finais e recomendações 1 Foram utilizados apenas os dados do questionário 01 do Censo Demográfico de 1991, na medida em que os dados da amostra ainda não tinham sido liberados pelo IBGE no momento da elaboração desse estudo.

4 4 I - Universo do trabalho Evolução das favelas Os dados censitários de 1950 a 1991 mostram que a taxa de crescimento anual da população favelada do Rio de Janeiro começou a decrescer na década de 60, sofrendo uma queda brusca na década de 70. Tal queda se deve a três fatores (Tabela 1). Em primeiro lugar, a diminuição do ritmo de crescimento populacional não foi relativa apenas aos residentes em favelas mas à população carioca como um todo. No período a população cresceu cerca de 3% ao ano e os favelados, 7% ao ano. Na década de 70 esses percentuais caíram para 1,8% e 2,5%, respectivamente. Nesse período o movimento migratório em direção a metrópole do Rio de Janeiro começava a perder o ímpeto verificado nos anos 40 e 50, e a capital, principal área de atração desses fluxos, sofreu os impactos dessa mudança. Nota-se, entretanto, que a proporção de favelados em relação ao total da população continuou crescendo, até mesmo no período , quando a taxa de crescimento dos primeiros alcançou seu menor valor (tabela 1). Em outras palavras, o ritmo de crescimento da população favelada se manteve bem acima dos demais moradores. Tabela 1: Crescimento da população total e favelada no Município do Rio de Janeiro /1991 Anos Pop. RJ Pop. favel. Cresc.pop. Cresc.pop. Pop.fav./ RJ a.a. fav. a.a. Pop. RJ ,13% ,34% 7,06% 10,15% ,57% 5,37% 13,29% ,82% 2,49% 14,19% ,67% 2,65% 17,57% Fonte: Censos Demográficos, FIBGE; IPLANRIO, O segundo fator relacionado a queda da taxa de crescimento da população favelada entre as décadas de 60 e 70 foi a abertura da periferia metropolitana aos trabalhadores pobres através da produção extensiva de lotes urbanos, iniciada na década de 50 e expandida até os anos 70. Nesse período, o loteamento periférico, com baixos investimentos em infra-estrutura e comercialização a longo prazo, se tornou o principal meio de acesso dos pobres à casa própria. Com efeito, houve um redirecionamento dos fluxos migratórios inter e intra-regionais para essas novas áreas, especialmente os oriundos do próprio município do Rio de Janeiro, o que gerou a diminuição do número de migrantes na capital. Por último, cabe mencionar os impactos da política de remoção de favelas nas décadas de 60 e 70. Segundo Santos pessoas haviam sido removidas até 1968, mas foi a partir deste ano, até 1973, que o programa foi mais sistemático e intenso. Vale mencionar o caráter seletivo de tal política, na medida em que 70% dos domicílios removidos localizavam-se na Zona Sul, Tijuca e Meier. O resultado foi a perda de representatividade das favelas da Zona Sul: se em ,4% da população favelada estava na Zona Sul, em 1970 apenas 9,6% destes ainda residiam na área (Castro, 1979).

5 5 Esse conjunto de fatores alimentou a idéia difundida no final dos anos 70, de que as favelas tenderiam a desaparecer do cenário urbano carioca. Entretanto, houve uma retomada do crescimento das favelas na década de 80, tanto pela densificação das antigas quanto pelo surgimento de novas. Por que voltam a crescer as favelas na cidade do Rio de Janeiro, exatamente no momento em que ocorreu uma forte queda do crescimento demográfico da cidade? Em primeiro lugar, em razão da mudança da dinâmica do crescimento metropolitano do Rio de Janeiro. Com efeito, o crescimento extensivo-periférico, que gerou oportunidades de acesso à casa-própria para amplos segmentos sociais entra em colapso, entre outras razões, por encarecimento da terra e pela perda da capacidade de endividamento por parte da população de baixa-renda. Some-se ainda as transformações na conjuntura política fluminense a partir de 1982 que marcaram o início de um período de legitimação das favelas por parte do poder público, o que reduziu as barreiras para novas ocupações. As áreas de expansão da cidade - AP4 e AP5 - apresentaram, na década de 80, uma taxa de crescimento anual da população favelada muito superior à verificada nas áreas consolidadas - AP1, AP2 e AP3. Enquanto em Jacarepaguá e Barra da Tijuca, que compõem a AP4, os moradores em favelas cresceram 9,8% ao ano, nas zonas sul e norte, correspondentes à AP2, este percentual ficou em 1,5% 2 (Tabela 2). A AP3 - zona suburbuna - embora tenha apresentado uma taxa de crescimento relativamente baixa - 2,3% - foi a área com maior participação no incremento absoluto de favelados na cidade: dos cerca de 246 mil novos residentes em favelas entre 80 e 91, 47,2% estavam na AP3, 21,7% na AP5 e 19,6% na AP4. Tabela 2: População favelada por Área de Planejamento no Município do Rio de Janeiro; 1980 e 1991 APs Pop. fav. Pop. fav. Taxa Pop.fav/ Pop. fav./ Participação Cresc.aa Pop. tot Pop. tot no increm. AP ,7% 27.2% 32.9% 3,0% AP ,5% 10.1% 13.1% 8,5% AP ,3% 18.5% 22.9% 47,2% AP ,8% 7.6% 14.3% 19,6% AP ,5% 6.6% 9.3% 21,7% TOTAL ,7% 14.1% 17.6% 100,0% Fonte: IPLANRIO, Apesar do surgimento de novas favelas, o crescimento da população favelada se deu sobretudo pelo adensamento das favelas já existentes, tanto nas áreas já consolidadas quanto nas de expansão. Na zona suburbana - AP3 - o aumento absoluto dos residentes em favelas, entre 1980 e 1991, correspondeu a cerca de 115 mil pessoas, 2 O percentual de favelados residindo na Zona Sul se manteve em queda nas décadas de 70 e 80: em 1970 eles equivaliam a 9,6% do total de favelados, em 1980 a 9,1% e em 1991 a 8,3%. As regiões da Barra da Tijuca e Jacarepaguá, por outro lado, abrigavam em 1980 apenas 3,8% dos favelados da cidade, passando a abrigar 7,8% em 1991.

6 6 mas apenas 19,5% destas foram morar em uma das 38 novas favelas que surgiram no período. A grande maioria conseguiu entrar numa favela já existente (tabela 3). Nas áreas de expansão - AP5 e AP4 - o percentual referente àqueles que foram para novas favelas ficou um pouco acima do encontrado na AP3: 30,7% e 35,9%, o que significa que também nessas áreas o processo de favelização correspondeu, em primeiro lugar, ao adensamento das favelas existentes. Tal adensamento pode ter ocorrido através da verticalização dos imóveis 3 e pela ocupação dos reduzidos espaços livres ainda existentes, geralmente nos locais de pior acesso e maior risco. Os diferenciais de densidade entre as áreas de favelas, segundo as APs, é um bom indicador: enquanto que nas áreas centrais a densidade situa-se entre 5,7 e 3,7 habitantes por metro quadrado, nas áreas de expansão a densidade está abaixo de 3 habitantes por metro quadrado. Tabela 3: Densidade populacional e novas favelas no Município do Rio de Janeiro, por Área de Planejamento APs Total Novas Novas fav./ Pop. novas fav./ Densidade Favelas Favelas 1 Total fav. Novos favelados 2 Morador/100m2 AP ,5% 21,8% 5.7 AP ,9% 3,9% 3.7 AP ,1% 19,5% 4.2 AP ,0% 35,9% 2.9 AP ,7% 30,8% 2.5 TOTAL ,6% 23,9% 3.8 Fonte: IPLANRIO, Notas: 1 - Novas favelas são aquelas que se formaram entre 1980 e Trata-se da proporção de novos favelados (pop. favelada de pop. favelada de 1980) que residem em uma das novas favelas. Podemos concluir que enquanto nos anos 60 e 70 as favelas cresceram em razão dos fluxos migratórios, nos anos 80 elas se expandiram em função da mobilidade residencial no interior da própria matrópole. Possivelmente da periferia para as favelas e dos bairros para as favelas Distribuição das favelas em 1991 Segundo o Censo Demográfico de 1991, o município do Rio de Janeiro possui 492 favelas, onde residem mil pessoas que correspondem a 16,10% de sua população. Observando a distribuição das 492 favelas pelas RAs nota-se que apenas 7 destas regiões 4 concentram cerca de 60% das favelas do município, com destaque para Jacarepaguá onde estão localizadas 61 favelas e Bangu, com 47. Entre os bairros da cidade com maior concentração de favelas, vale destacar: 3 Considerando o número de apartamentos nas favelas como um possível indicador de verticalização, verifica-se que em 1991 apenas nas áreas de maior densidade demográfica - AP2 e AP3 - as favelas apresentavam um número significativo de apartamentos: 7,5% do total de domicílios na AP2 e 3,8% na AP3. 4 As 7 RAs são: Jacarepaguá, Bangu, Meier, Ramos, Madureira, Inhaúma e Penha.

7 7 Bangu: 20 favelas; Jacarepaguá: 17 favelas; Ramos: 16 favelas; Bonsucesso: 13 favelas; Taquara: 13 favelas; Realengo: 13 favelas; Praça Seca: 12 favelas; Jacaré: 12 favelas. Observa-se que dos 153 bairros da cidade, 33 não possuem favelas 5 e 25 abrigam somente 1 favela 6. Os bairros que apresentaram o maior número de residentes em favelas foram: Ramos: pessoas; Gávea: ; Jacaré: ; Jacarepaguá: ; Penha: Quanto ao peso da população favelada em relação ao total da população do bairro, vale destacar os bairros onde mais da metade da população mora em favela: Barros Filho (Pavuna): 85,35% da população; Mangueira (São Cristóvão): 85,20%; Acari (Pavuna): 80,71%; Jacaré (Inhaúma): 80,52%; Vidigal (Lagoa): 78,19%; Caju (Portuária): 74,82%; Gávea (Lagoa): 73,64%; Pitangueiras (Ilha do Governador): 64,88%; Ramos (Ramos): 60,88%; Bonsucesso (Ramos): 57,66%; Itanhangá (Barra da Tijuca): 50,58%. Por outro lado, os bairros com menos de 2% de sua população morando em favela são: Meier, Barra da Tijuca, Pechincha (Jacarepagua), Jardim Sulacap (Bangu), Flamengo (Botafogo), Senador Vasconcelos (Campo Grande), Jardim Guanabara (Ilha do Governador). Os bairros que concentram a maior parte da população favelada no município do Rio de Janeiro são: Ramos, que concentra 7,23%; 5 Os bairros que não possuem favelas são os seguintes: Saúde, Centro, Cidade Nova, Glória, Jardim Botânico, Lagoa, Leblon, Praça da Bandeira, Maracanã, Riachuelo, Rocha, Abolição, Todos os Santos, Vila da Penha, Vista Alegre, Cavalcanti, Campo dos Afonsos, Deodoro, Vila Militar, Cidade Universitária, Cocotá, Moneró, Praia da Bandeira, Ribeira, Zumbi, Paquetá, Ricardo de Albuquerque, Joá, Camorim, Grumari, Barra de Guaratiba, Pedra de Guaratiba e Maria da Graça. As RAs do Centro e Ilha de Paquetá também não possuem favelas. 6 Os bairros com apenas 1 favela são os seguintes: Santo Cristo, Catumbi, Urca, Flamengo, Humaitá, Ipanema, Gávea, Parada de Lucas, Méier, Vicente de Carvalho, Vila Cosmos, Campinho, Vaz Lobo, Rocha Miranda, Gardênia Azul, Pechincha, Padre Miguel, Jardim Sulacap, Sepetiba, Cacuia, Pitangueiras, Portuguesa, Galeão, Jardim Guanabara e Costa Barros.

8 8 Gávea, que concentra 4,86%; Jacaré, que concentra 4,49%; Bonsucesso, que concentra 3,87% Jacarepaguá, que concentra 3,35% Penha, que concentra 3,11% Nota-se que alguns bairros, embora possuam um grande número de favelas, não integram a lista dos bairros com o maior número de população residindo em favelas. É o caso da Taquara, Realengo e Praça Seca que abrigam favelas de menor porte. Por outro lado, Ramos concentra 16 favelas em seu território e o maior contingente de favelados da cidade. A Gávea, segundo bairro em número de favelados, possui apenas 1 favela (Rocinha). Cabe destacar, que os residentes em favelas em Ramos representam 1,16% da população total do município e os da Gávea, 0,78%. II - Indicadores Os indicadores a seguir propostos foram definidos a partir de dois enfoques analíticos: 1. A distância sócio-espacial entre a população residente em favela e fora da favela nos diferentes bairros e regiões da cidade. A comparação do perfil sócio-econômico e das condições habitacionais entre os que residem e os que não residem nas favelas revela o grau de diferenciação favela/bairro em diferentes áreas da cidade, permitindo identificar (i) os bairros onde seria pertinente a implementação de programas focalizados nas favelas, voltados para a integração ou para a redução das desigualdades sócio-espaciais entre tais assentamentos e seu entorno e (ii) aqueles onde o pequeno grau de diferenciação entre favela e bairro demandaria programas espacialmente mais abrangentes. 2. A heterogeneidade social da população alvo dos programas de intervenção em favelas. A avaliação do grau de heterogeneidade entre os residentes em favela no que se refere ao perfil social, rendimento mensal e condições habitacionais permite avaliar os impactos gerados pelos programas de intervenção com base nas condições objetivas de reprodução dos moradores. Entende-se que tais programas podem atingir de forma distinta os grupos sociais mais vulneráveis quanto ao emprego, a renda ou a propriedade do imóvel e aqueles grupos em condições de vida mais estáveis. Cada indicador proposto será acompanhado de uma breve descrição dos resultados obtidos através de sua aplicação, como forma de demonstrar sua aplicabilidade e relevância para se alcançar os objetivos expostos anteriormente. 1. Indicadores sócio-econômicos dos residentes em favelas e fora das favelas, por bairros e regiões administrativas Número de residentes por sexo

9 9 A população total do município é composta por 47,13% de homens e 52,87% de mulheres. A percentagem de homens é sempre inferior, tanto na favela, onde 48,96% da população é masculina e 51,04% é feminina, como fora dela, onde 46,78% da população é masculina e 53,22% é feminina. Nota-se que nas favelas há maior equilíbrio entre os sexos Renda média do chefe residente em favela segundo o sexo Os chefes homens residentes em favela ganham em média 40% a mais do que as chefes mulheres. Ver gráfico 1 em anexo Diferencial da renda média do chefe morador em favela em relação a do chefe residente fora da favela, segundo o sexo: mede quantas vezes a renda média do favelado é menor que a do não-favelado segundo o sexo do chefe. A diferença entre a renda média dos chefes homens e das chefes mulheres residentes em favelas é menor do que a diferença entre os residentes fora das favelas. Ver gráfico 2 em anexo Número de residentes por faixa etária: de 0 a 14 anos; 15 a 24; 25 a 44; 45 a 64; mais de 65 Percebe-se que a população favelada é notadamente mais jovem do que a população não favelada, pois nas duas faixas etárias jovens, de 0 a 14 anos e de 15 a 24 anos, a favela apresenta um percentual maior (33,25% e 19,93% respectivamente) em relação à população não favelada (23,69% e 16,23% respectivamente). Por outro lado, a proporção dos idosos (acima de 65 anos) nas favelas é bem inferior do que fora dela: apenas 3,17% nas favelas e 8,16% fora. Além do corte favela/não favela, o perfil da população carioca por faixa etária pode ser diferenciado segundo as diferentes zonas da cidade. Ou seja, a Zona Sul apresenta-se com um alto percentual de idosos, em contraste com a Zona Oeste, onde a presença dos jovens é grande. Nesse sentido, na Zona Oeste o corte favela/não favela em relação às faixas etárias não mostra diferenças na medida em que em ambas as situações o percentual de jovens é bastante elevado e o de idosos reduzido. No bairro de Santa Cruz, por exemplo, o peso da população jovem não varia muito entre a favela e a não favela: 35,79% da população favelada possui entre 0 e 14 anos; 33,38% da população não favelada possui entre 0 e 14 anos. Já em Copacabana, o percentual varia bastante: 29,52% da população favelada possui entre 0 e 14 anos. 12,29% da população não favelada possui entre 0 e 14.

10 Renda média do chefe residente em favela segundo a faixa etária Os chefes jovens, com menos de 24 anos, e os chefes idosos, com mais de 55 anos, apresentaram rendimento médio inferior às demais faixas etárias, sendo portanto os mais vulneráveis entre os chefes residentes em favelas. Ver gráfico 3 em anexo Diferencial da renda média do chefe morador em favela em relação a do chefe residente fora da favela, segundo a faixa etária: mede quantas vezes a renda média do favelado é menor que a do não-favelado segundo a idade do chefe. No que concerne à idade,as diferenças de renda média dos chefes residentes em favela e daqueles residentes fora aumentam na medida em que aumenta a idade do chefe. A distância é menor entre os mais jovens (menos de 24 anos), já que a diferença de rendimento neste estrato de idade é de apenas 48%. Ver gráfico 4 em anexo Número de chefes do domicílio por grau de instrução Os chefes sem instrução representam 20,6% do total de chefes residentes em favelas, enquanto que fora da favela este segmento representa apenas 5,2%. De maneira geral, podemos dizer que na favela encontramos uma população de baixa escolaridade, já que 60% têm nenos de 4 anos de instrução. Esta é uma diferença importante em relação à população residente fora das favelas onde este contingente de baixa escolaridade representa apenas pouco mais de 30%. Por outro lado, embora o peso dos chefes de baixa escolaridade seja bem mais elevado nas favelas do que fora, o número de chefes com este grau de instrução é maior fora das favelas: do total dos sem instrução no município apenas 39% moram na favela e entre aqueles que têm de 1 a 4 anos, apenas 20,3% Renda média do chefe residente em favela segundo o grau de instrução Em relação à renda média do total dos chefes que moram em favela, aqueles sem instrução ganham 32% a menos que esta média, aqueles com 9 a 11 anos de estudo ganham 40% a mais e os com mais de 12 anos, 200% a mais! Ver gráfico 5 em anexo Diferencial da renda média do chefe morador em favela em relação a do chefe residente fora da favela, segundo o grau de instrução: mede quantas vezes a renda média do favelado é menor que a do não-favelado segundo o grau de instrução do chefe.

11 11 As diferenças de rendimento entre os chefes residentes em favela e aqueles fora da favela aumentam na medida em que aumentam os anos de estudo, saindo tal diferença de cerca de 34% para os chefes sem instrução ou analfabetos e chegando à 80% para aqueles que possuem nível superior. A distância entre favela e bairro pode ser evidenciada pela seguinte constatação: chefe morador da favela tem que possuir mais que 9 anos de estudos para ter um rendimento médio similiar ao chefe com instrução até 4 anos e morador do bairro. Ver gráfico 6 em anexo Diferencial da renda média do chefe morador em favela em relação a do chefe residente fora da favela. A renda média dos chefes que moram na favela é 73% menor que a renda dos que moram fora da favela Número de chefes de domicílio por faixa de renda: sem rendimento; até 1 salário mínimo; de 1 a 2 sm; de 2 a 5 sm; de 5 a 10 sm; de 10 a 20 sm; mais de 20 sm. A grande maioria dos chefes de família residente em favelas tem renda mensal inferior a 2 salários mínimos, sendo que, 32,12% recebem até 1 salário e 32,92% entre 1 e 2 salários. Aqueles com renda acima de 10 salários representam apenas 0,61% do total dos chefes. Entre os chefes residentes fora das favelas, 13,15% recebem até 1 salário e 17,44% entre 1 e 2 salários, enquanto 17,48% tem rendimento superior a 10 salários. O alto percentual de chefes com até 2 salários mensais concentram-se não só nas favelas mas na Zona Oeste e em alguns bairros do subúrbio. Os bairros onde mais de 50% dos chefes residentes em favela têm renda mensal de até 1 salário mínimo são: Santo Cristo (R.A. Portuária), Catete (R.A. Botafogo), Cascadura (R.A. Madureira), Rocha Miranda (R.A. Madureira), Parque Anchieta (R.A. Anchieta), e Tomás Coelho (R.A. Inhaúma). Os bairros onde menos de 10% dos chefes residentes em favela têm renda mensal de até 1 salário mínimo são: Humaitá (R.A. Botafogo), Copacabana (R.A. Copacabana), Vila Cosmos (R.A. Irajá), Campinho (R.A. Madureira) e Santa Teresa (R.A. Santa Teresa). 2 - Indicadores das condições de moradia nas favelas e fora das favelas, por bairros e regiões administrativas Densidade Densidade domiciliar

12 12 A densidade domiciliar no município do Rio de Janeiro, considerando-se todos os domicílios, é de 3,5 moradores por domicílio. Na favela ela aumenta para 3,9 e fora da favela diminui para 3,4. Percebemos que a densidade domiciliar aumenta nas favelas, sobretudo nos seguintes bairros: Humaitá (4,5), Leme (4,5), Sepetiba (4,5), Campinho (4,6), Vargem Pequena (4,6), Vargem Grande (4,6) e Gardênia Azul (4,7). Fora da favela, a densidade domiciliar é maior nos seguintes bairros: Deodoro (4,3), Galeão (4,3), Cidade Universitária (4,3), Campo dos Afonsos (4,5) e Grumari (5,3) Número de domicílios segundo a média de moradores por dormitório com base nas seguintes faixas: até 2 moradores; 3 moradores; mais de 4 moradores Apenas 20% dos domicílios apresentam alta densidade - mais de 4 moradores por dormitório - nas favelas, enquanto que este percentual desce para 6,5% nos bairros. A maioria dos domicílios em favela - cerca de 80% - apresentam baixa ou média densidade Renda média do chefe residente em favela segundo o número médio de moradores por dormitório Os chefes moradores em domicílio com alta densidade ganham apenas 17% a menos daqueles em domicílio de baixa densidade. Ver gráfico 7 em anexo Diferencial da renda média do chefe morador em favela em relação a do chefe residente fora da favela, segundo o número médio de moradores por dormitório: mede quantas vezes a renda média do favelado é menor que a do não-favelado segundo a faixa de densidade por dormitório Condições do imóvel As diferenças de renda do chefe entre favela e bairro diminuem na medida em que passamos de domicílios com baixa para alta densidade.fora da favela, a diferença da renda média entre os chefes que residem em domicílio de alta e baixa densidade chega a 66%. Ver gráfico 8 em anexo Número de domicílios segundo a média de cômodos por domicílio com base nas faixas: 1 cômodo; 2 cômodos; 3 cômodos e mais de 4 cômodos Cerca de 69% dos domicílios localizados em favela têm 4 ou mais cômodos. Fora da favela este percentual sobe para 86%.

13 Renda média do chefe residente em favela segundo o número de cômodos por domicílio A diferença de rendimento entre os chefes que moram em domicílio de até 3 cômodos e os demais é elevada nas favelas Diferencial da renda média do chefe morador em favela em relação a do chefe residente fora da favela, segundo o número médio de cômodos por domicílio: mede quantas vezes a renda média do favelado é menor que a do não-favelado segundo o número de cômodos por domicílio Os chefes que residem em domicílio de até 3 cômodos nas favelas têm rendimento médio 43% menor do aqueles que residem fora Número de domicílios por tipo: casa, apartamento ou domicílios de 1 cômodo Entre os domicílios localizados em favelas, 94,05% são casas e 4,15% são apartamentos. Apenas em 11 bairros o percentual de apartamentos é superior a 10%: Caju (R.A. Portuária), Botafogo (R.A. Botafogo), Flamengo (R.A. Botafogo), Vidigal (R.A. Lagoa), Gávea (R.A. Lagoa), Bonsucesso (R.A. Ramos), Ramos (R.A. Ramos), Água Santa (R.A. Méier), Engenheiro Leal (R.A. Madureira), Padre Miguel (R.A. Bangu) e Jacaré (R.A. Inhaúma) Renda média do chefe residente em favela segundo o tipo de domicílio Os chefes que moram em casas ganham menos 25% do que aqueles que moram em apartamento.ver gráfico 9 em anexo Diferencial da renda média do chefe morador em favela em relação a do chefe residente fora da favela, segundo o tipo de domicílio: mede quantas vezes a renda média do favelado é menor que a do nãofavelado segundo o tipo de domicílio Relação de propriedade O diferencial de renda entre os chefes que moram em favelas e os que não moram é maior entre os que residem em apartamento: o rendimento médio dos que residem em apartamento nas favelas equivale a apenas 24% do rendimento médio dos que vivem em apartamento fora das favelas. Ver gráfico 10 em anexo.

14 Número de domicílios por condição de ocupação: próprio, alugado ou cedidos Entre os domicílios localizados em favelas, 86,56% são próprios, 10,56% são alugados, 2,37% cedidos e 0,51% possui outra relação de propriedade. Destacam-se os seguintes bairros onde mais de 20% dos domicílios em favelas são alugados: Copacabana moradias, Gávea moradias, Andaraí moradias e Barros Filho moradias Renda média do chefe residente em favela segundo a condição de ocupação do domicílio Os moradores em favela que pagam aluguel têm renda média 8% superior aos que moram em imóveis próprios. Ver gráfico 11 em anexo Diferencial da renda média do chefe morador em favela em relação a do chefe residente fora da favela, segundo a condição de ocupação do domicílio: mede quantas vezes a renda média do favelado é menor que a do não-favelado segundo a condição de ocupação do domicílio Condições de saneamento O rendimento médio dos chefes que moram em imóvel próprio nas favelas equivale a apenas 25% do valor do rendimento médio daqueles que estão fora das favelas. Entre os que moram em domicílio alugado a diferença de renda favela/não favela é um pouco menor: a renda média dos que estão na favela equivale a 32% da renda dos que estão fora. Em relação aos domicílios cedidos, este percentual é de 47%. Ver gráfico 12 em anexo Número de domicílios por forma de abastecimento de água: com canalização interna ligado à rede geral de água ou com outras formas de abastecimento de água Para o total de domicílios localizados fora da favela, cerca de 97% estão ligados à rede geral de água.entre aqueles situados em favela esse percentual cai para 83%.No entanto, em alguns bairros da cidade a diferença entre favela e bairro no que se refere ao abastecimento de água é muito acentuada: em Madureira 51% dos domicílios em favelas, que equivalem a 845 moradias, não estão ligados à rede, enquanto fora da favelas apenas 1,6% moradias - estão nesta situação; na Tijuca, o percentual nas favelas é de 40% moradias - e fora das favelas 0,7% moradias; na Gávea, 10% dos domicílios em favelas mão estão ligados a rede moradias - e 1,5% fora das favelas - 70 moradias.

15 15 Por outro lado, em outros bairros o número de domicílios não ligados à rede fora das favelas é superior ao referente às favelas: Em Campo Grande existem moradias fora das favelas que não estão ligadas à rede e apenas 465 moradias nas favelas nesta mesma situação; em Santa Cruz são fora das favelas e 280 nas favelas; em Realengo são 900 fora das favelas e 490 nas favelas Renda média do chefe residente em favela segundo a forma de abastecimento de água O diferencial de renda entre os chefes que moram em domicílio ligado à rede geral de água e os demais é pequena nas favelas. Ver gráfico 13 em anexo Diferencial da renda média do chefe morador em favela em relação a do chefe residente fora da favela, segundo a forma de abastecimento de água: mede quantas vezes a renda média do favelado é menor que a do não-favelado segundo a forma de abastecimento de água Os chefes que moram em domicílio sem abastecimento de água por rede geral nas favelas ganham em média 54% a menos do que aqueles nas mesmas condições fora das favelas. Ver gráfico 14 em anexo Número de domicílios com coleta de lixo ou sem coleta. Assim como o abastecimento de água, a coleta de lixo atinge a maioria dos domicílios tanto fora das favelas - 97% das moradias têm coleta - quanto nas favelas - 86% das moradias.também neste caso a diferença entre favela e bairro quanto a abrangência do serviço varia bastante entre as áreas da cidade. Em Ipanema, Laranjeiras e Flamengo o percentual de domicílios com coleta é elevado - em torno de 100% - tanto nas favelas quanto fora.já o bairro de Campo Grande abriga moradias fora das favelas e 550 moradias nas favelas sem coleta de lixo; em Santa Cruz, são sem coleta fora das favelas e 721 nas favelas; em Guaratiba, fora das favelas e 322 nas favelas Renda média do chefe residente em favela segundo o serviço de coleta de lixo O diferencial de renda entre os chefes que moram em domicílio com coleta de lixo e os demais é pequena nas favelas Diferencial da renda média do chefe morador em favela em relação a do chefe residente fora da favela, segundo o serviço de coleta de lixo: mede quantas vezes a renda média do favelado é menor que a do não-

16 16 favelado e se a renda média varia segundo a existência ou não de coleta de lixo no domicílio. O rendimento médio dos chefes que não têm coleta de lixo nas favelas é bem próximo ao rendimento daqueles nas mesmas condições fora das favelas. III - Indicadores referentes à população residente em 14 favelas do Programa Favela-Bairro e em seu entorno imediato Fany Davidovich * A proposta que segue se inscreve no conjunto de projetos do chamado Grupo II da Finep, cujo escopo remete, basicamente, à elaboração de uma metodologia de avaliação do Programa Favela - Bairro. Tal procedimento visa a atender ao momento um, qual seja o da etapa de implementação. Estima-se, contudo, que represente uma orientação válida para subsidiar fases subseqüentes do Programa, com os ajustes e informações novas necessárias, ainda que se refira, ao baixo percentual da população favelada visada, que perfaz moradores ou apenas 3.47% daquele total. Excede aos limites assumidos nesse texto discorrer a respeito do conceito de avaliação e dos aspectos valorativos e subjetivos que deve envolver. Assume-se, por ora, que à proposta metodológica em pauta cabe uma aproximação do objeto de análise, considerando elementos qualitativos e quantitativos Elementos Qualitativos da Avaliação A respeito das primeiras intervenções nas favelas * Geógrafa (IPPUR - UFRJ) Equipe: Antônio Carlos Alkmim (estatístico) Cynthia Campos Rangel (socióloga)

17 Uma postura crítica está sendo assumida com respeito às propostas de intervenção nas favelas primeiro selecionadas no Programa Favela-Bairro, encampadas que foram pelas equipes técnicas contratadas para a planificação e execução dos trabalhos. Aparentemente, esse procedimento não se circunscreve, estritamente, ao Programa; admite-se, porém, que constitui um elemento importante de aferição de seus termos, através da leitura de posicionamentos que nortearam as obras já encetadas. Partindo-se dessa premissa, foi adotada, como um referencial, a publicação Favela, um Bairro, editada pelo grupo Habitat. Capítulos concernentes à exposição de cada uma daquelas equipes, deram conta de um amplo elenco de proposições, que identifica aspectos da complexidade do mundo da favela; fez-se, desta maneira, valer a necessidade de levar em conta especificidades, tais como os laços de solidariedade e de ligação afetiva com a paisagem, os significados vários da existência, a identidade de uma representação coletiva. Vale, porém, considerar até que ponto essas colocações, sem dúvida, de grande pertinência, conflitam com propósitos, que foram enunciados, de converter a favela em cliente da obra arquitetônica e objeto de projetos urbanísticos e paisagísticos de alto nível. Tal intencionalidade não seria propriamente negativa, mas diferentes aspectos devem ser considerados: de um lado, é possível aludir a anseios de natureza corporativa que se opõem ao necessário enfoque interdisciplinar do tema; neste sentido, compreende-se a crítica que foi endereçada a modelos alternativos, calçados em empreendimentos de baixo custo e a defesa do uso de tecnologias formais; supõe-se, assim, que tem vingado uma interpretação dos termos do Programa Favela-Bairro, que seriam basicamente orientados para a homogeneização cultural, segundo padrões vigentes na cidade legal. Cabe ainda considerar como alvo de crítica a falta de uma análise prévia do perfil das favelas, certamente diferenciado, em função do caráter histórico e físico-ambiental, econômico, social e cultural. Não foi igualmente levado em conta o significado das relações da favela com o contexto atual da cidade do Rio de Janeiro, já que a abordagem se circunscreveu ao assentamento em si mesmo. Uma única observação a respeito limitou-se a considerar a pressão da crise urbana, reduzida, porém, à questão habitacional e admitindo-se que o problema não encontraria solução definitiva através do Programa Favela-Bairro. Na presente etapa, pode-se reconhecer que a tônica do projeto recaiu no vetor físico-ambiental, que fez prevalecer a introdução de melhorias urbanísticas nas favelas. Em síntese, é possível observar que a metodologia de intervenção adotada se ressentiu de alguns vieses, na medida que de maneira geral, tendeu a imprimir certo formalismo aos trabalhos, a despeito dos posicionamentos externados na publicação antes comentada. Ainda que o cotejo entre objetivos e resultados concretos dos trabalhos exceda à proposta de avaliação aqui assumida, já que privilegia uma análise da eficácia sobretudo, do lado técnico da questão, algumas observações serão introduzidas, apenas como exemplificação. Assim, a ênfase em operações de arruamento, de construção de vias de acesso e de quadras de lazer, ou de canalização de águas pluviais e localização de reservatórios hídricos, correspondeu, seguramente, a prioridades do Programa Favela- Bairro, evidenciando determinado nível de padronização nas intervenções, como antes referido. Não raro se estabeleceu certa clivagem entre desenho e execução da obra, a cargo, respectivamente, dos escritórios de arquitetura e das empresas de engenharia, o que veio a afetar a gestão e o controle do andamento dos trabalhos. Pode ser também observado que erros neles cometidos resultaram em comprometimento do cronograma e da planilha de custos; impõe-se, deste modo, a necessidade de uma assistência 17

18 18 técnica específica, como a do geomorfólogo, recurso fundamental para a identificação de problemas relacionados à topografia, às condições de solo e de declividade, bem como às de áreas sujeitas à erosão, a sistemas de drenagem e de lençóis freáticos, entre outras. Não foi, além disso, levado efetivamente em conta até que ponto a intervenção urbanística já estaria afetando a organização do trabalho, da moradia e da vida da população favelada, ou seja, as estruturas locais, de caráter espacial, cultural e social. Também não houve referência a reações dos bairros urbanos quanto às obras em curso nas favelas que lhes dizem respeito. Um segundo elemento na condução dessa proposta de avaliação do Programa Favela-Bairro reporta-se a uma nova leitura do mesmo, mediante algumas considerações A perspectiva de uma nova leitura do Favela-Bairro Tal perspectiva envolve a discussão de alguns dos conceitos assumidos no Programa em questão e à apresentação de hipóteses, visando a uma leitura nova do mesmo e a sua contextualização. Entre outros pontos de discussão, relevo particular cabe à idéia de integração, que foi assumida na etapa inicial e que se reporta, basicamente, à incorporação da favela ao tecido urbano formal. Vale, primeiro, aludir à mudança da concepção que preconizava a integração da favela ao bairro no qual se situa, substituída que foi pela proposta de converter a própria favela em bairro urbano. Nessa alteração de enfoque, algumas implicações devem ser consideradas: na primeira idéia, caberia priorizar recursos para promover uma articulação mais efetiva da favela com o bairro. Não importaria, assim, nela localizar postos de saúde e escolas, sobretudo em assentamentos de pequeno porte; importaria, porém, proporcionar meios eficazes de transporte, afim de assegurar o acesso da população aos estabelecimentos do entorno ou do bairro. Tal procedimento visaria estimular a convivência entre moradores de áreas diferentes da cidade, objetivo esse que se fez certamente presente na organização de espaços de encontro, como praças, quadras de esporte e de lazer. já a transformação da favela em bairro urbano implica medidas de provimento local, não só de infra-estrutura, como de serviços de saúde, educação, segurança, entre outros; importa, além disso, estimular e garantir atividades destinadas ao consumo imediato dos moradores, comércio, oficinas, serviços de reparação e assim por diante. Ou seja, trata-se de uma diretriz orientada para medidas de descentralização. Mas a discussão em pauta envolve o próprio conceito de integração. Parece válido considerar até que ponto o Programa Favela-Bairro incorpora um ideário, de certo modo referenciado a funções de regulação que foram pertinentes ao Estado-Nação, na medida que teria implícitos princípios de homogeneização da sociedade e de equilíbrio do sistema. Tal hipótese se correlaciona à necessidade de promover a articulação de um território sujeito à fragmentação pela disputa de poderes paralelos e desconectado pela vigência de distorções no sistema de transportes. Este território é o da cidade do Rio de Janeiro. A favela se identifica, pois, como parte de uma metrópole, que sofre a ação da droga e do contrabando, de máfias diversas e de gangues urbanas, além da que preside um transporte que não atende a interesses de uma efetiva agenda social poderes esses em permanente confronto com a

19 autoridade legal. Identifica-se, deste modo, um processo que tende a desestruturar o tecido urbano formal, no qual a favela se situa num contexto de segregação sócioespacial, que, em maior ou menor grau, atestaria a ausência da ação do Estado guarda, assim, a imagem de um espaço estigmatizado pela violência e pela pobreza. É preciso, porém, acolher outras vias de interpretação. No seu já clássico livro, J. Perlman logrou desvendar a complexa trama da integração da favela à cidade formal, denunciando, desta forma, a marginalidade como mito, no marco do capitalismo instalado no país. Em referência anterior, observou-se que a idéia de integração nos primeiros trabalhos realizados cingiu-se, basicamente, à introdução de melhorias de infra-estrutura naquele elenco inicial de favelas. Diretrizes essas de certo modo confirmadas em pronunciamentos oficiais, que tem enfatizado a igualdade de anseios e entre favela, e cidade formal, implicando certa predeterminação das escolhas; argumentação que se propõe a favorecer a viabilidade de integração através a introdução de elementos de infra-estrutura naquele assentamento. Tal enfoque permite distinguir duas tendências, pelo menos: a que sustenta uma indiferenciação da favela, na medida que lhe são imputados objetivos e desejos idênticos aos da cidade, que, no entanto, não significam, necessariamente, os mesmos valores culturais e simbólicos; mais uma vez, cabe salientar como esse posicionamento se opõe às colocações que ressaltaram a importância de observar particularidades e singularidades da favela. essa tendência oferece, de certo, um respaldo à idéia oficiosa de integração acima comentada, na medida que implica uma diluição da favela no ambiente do bairro, através da obra urbanística; não por acaso tem sido constantemente invocado, a propósito, o exemplo da experiência de Brás de Pina. Outras observações propõem-se a uma nova leitura do Programa Favela- Bairro, conforme referência anterior. Admite-se que o problema da favela tem se caracterizado como um processo, na medida que se constituiu em objeto de política de diversos governos. Ainda que descontínuo, tal processo envolveu tônicas diferenciadas, em momentos distintos da vida da cidade. Sem alongar a questão, cabe apenas assinalar que, de uma presença apenas pontual, a favela passou a representar um fenômeno abrangente, e assimilada como uma problemática de caráter coletivo; parece suficiente aludir à extensão espacial que conquistou na metrópole carioca, ou aos problemas que apresenta, de que o tráfico da droga constitui um expoente. Vale, igualmente, assinalar que, das práticas de remoção, aliadas à construção de conjuntos habitacionais de baixo custo na periferia urbana, ou da ênfase na aplicação de medidas setoriais e no segmento produtivo da habitação, passou-se a intenções de incorporar a favela ao tecido urbano formal pioneira no governo Saturnino Braga, quando a preço modesto se pretendeu urbanizar todas as favelas da cidade, a idéia veio a tomar corpo na administração César Maia. À nova leitura a respeito do Programa Favela-Bairro leva a questionar o sentido da racionalidade embutida em propósitos de integrar a favela como bairro urbano, mediante intervenções de certa maneira externas ao objeto e imbuídas da idéia de correção do meio ambiente. A hipótese é de que a racionalidade territorial pretendida responde a desígnios de uma política urbana em curso na cidade do Rio de Janeiro. Por um lado, cabe considerar a diminuição de custos que representa a compactação da malha urbana, com respeito a investimentos em infra-estrutura e serviços, extremamente onerados com a extensão demasiada e esparsa de áreas na periferia. Além disso, vale levar em conta o declínio dos loteamentos populares na 19

20 década de 80, devido a dificuldades de financiamento a longo prazo, advindas da crise e da inflação. Mas, outras referências devem ser observadas. Alude-se, assim, a projetos em que se conjugam interesses municipais, estaduais e federais. Parece suficiente fazer menção ao Plano Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro, ao Projeto Rio Cidade, ao Programa Favela-Bairro, ao lado de iniciativas como o Teleporto, o Sistema de Telefonia Celular por Satélite, em implementação e exclusivo no continente, a despoluição da baía de Guanabara, além de vários outros empreendimentos. Identificam-se, deste modo, políticas que, seguramente, se destinam a aparelhar a cidade do Rio de Janeiro para uma retomada do crescimento econômico, resgatando-a como pólo de atração de negócios e como possível praça financeira do Mercosul. Trata-se, portanto, de iniciativas que visam assegurar sua inserção no contexto de uma economia mundializada, que privilegia a relação Local / Global. Tais perspectivas encontram, de certo, confirmação em colocações do Plano Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro, que preconizam a grande urbe como recurso fundamental para a nova ordem econômica é a metrópole, em particular, que se impõe como sede privilegiada de serviços avançados e de medidas de qualidade total, como locus preferencial para projetos de desenvolvimento sustentável, para os complexos de telecomunicações, informação, turismo e lazer. O processo de reestruturação territorial urbana da cidade estende-se a municípios contíguos na região metropolitana; essa ordem projetada, que tem apoio em iniciativas do governo estadual e da União, como antes mencionado, conta igualmente, com recursos de agências internacionais. Citam-se, assim, e, ainda, os exemplos dos projetos do polo gás-químico em Duque de Caxias (RJ), do porto de Sepetiba e os da Baixada Viva e do ProSanear. Para o desenvolvimento de um contexto econômico de tal porte, problemas de pobreza e de violência representam questões cruciais. O Banco Mundial externou preocupação particular com a situação do Brasil nessa problemática, certamente não compatível com sua posição de país de renda média, na América Latina; números revelam as parcelas da população que recebem menos do que meio salário mínimo mensal e que os segmentos mais pobres exibem, no máximo, dois anos de escolaridade (México: 5 anos, Argentina e Chile: 7 anos). A questão da violência, por sua vez, constituiu o eixo de um seminário internacional, que teve lugar no Rio de Janeiro (março,1997). Mais uma vez, o Banco Mundial se colocou à testa das discussões, fazendo salientar o ônus que o problema representa para a economia da América Latina, cujas perdas teriam alcançado até 25% do PIB, em 15 anos. No Brasil, a violência urbana estaria afetando um crescimento econômico que poderia ser de um por cento a mais ao ano. Prioridades de ação recomendadas revelam uma atenção particular com a racionalidade da vida urbana, ao preconizar melhorias do ambiente físico e social (por exemplo iluminação suficiente, organização comunitária), além da modernização dos sistemas jurídico e policial. Nesse enfoque, é possível considerar que o Programa Favela-Bairro estaria sustentando uma posição de marco na política de combate à pobreza urbana e de fator de estabilidade social, requerida para a retomada do desenvolvimento da cidade. Outras conotações também devem ser observadas. A efetiva conversão da favela em bairro urbano pode representar um suporte para o fortalecimento da relação local/global, na cidade do Rio de Janeiro; vale considerar, ainda, até que ponto o Programa responde a movimentos de âmbito mundial, representados pelas redes de solidariedade e de preocupação com o agravamento da miséria no planeta, pelas 20

21 21 campanhas de combate ao narcotráfico, de defesa dos direitos humanos e ambientais. Mas, a luta contra a pobreza também deve ser interpretada à luz de interesses do mercado, pautados na incorporação de novos consumidores e na oferta de mais uma fronteira para o capital imobiliário, que a valorização urbana do solo da favela certamente vai proporcionar. Às obras de pavimentação e de arruamento, de rearranjo do espaço interno da favela, tem se emprestado uma conotação estratégica, na medida das possibilidades de pressão que oferecem à apropriação territorial realizada pelo crime organizado. Mas, a propósito, cabe lembrar de novas relações que se ensaiam com esse poder paralelo, implicando a capacidade de realizar negociações e acordos, a exemplo do que ocorreu em países de capitalismo avançado. Sabe-se que a construção da Linha Vermelha envolveu acertos entre diferentes agentes, governo, empreiteira, representantes da favela da Maré e do Comando Vermelho. Vale considerar, ainda, que, na medida que o Programa Favela-Bairro se inscreve em políticas destinadas a equacionar o conflito entre objetivos de crescimento econômico e externalidades negativas geradas pela presença da pobreza e do crime organizado, ele também se constitui em um suporte de legitimação do Estado como agente social; ou seja, como entidade engajada no combate a problemas que afetam a sociedade. Compreende-se, assim. o forte apelo subjetivo que projetos de rearranjo do espaço urbano exercem sobre camadas da população, ao acenar com o resgate de uma imagem denegrida de sua cidade. As colocações apresentadas propuseram-se a afirmar a importância de situar o Programa Favela-Bairro no contexto econômico e político em curso na metrópole carioca, procurando fazer valer a relevância dos aspectos qualitativos para a metodologia de avaliação. A partir dos elementos expostos, é possível considerar alguns cenários Os cenários em consideração O primeiro deles sustenta-se nos seguintes pontos: a inserção da favela na cidade formal, implicando um comprometimento com a consolidação da escala local, espaço privilegiado na relação com o mercado em globalização; inserção essa que envolve um tempo único e uniforme, fator condicionante da otimização da produtividade uma unidade de tempo que tende, porém, a desqualificar outras dimensões de tempo e de espaço. Neste sentido, algumas observações devem ser introduzidas: é possível presumir que a perspectiva do aumento da arrecadação de impostos na favela urbanizada, preconizada, aliás, em propostas de intervenção, significa inscrevê-la na mesma unidade de tempo vigente nas normas e regras da cidade formal, o que, em tese, a faria participar da produtividade urbana; por outro lado, coloca-se em causa a intencionalidade de uma integração territorial que deveria resgatar o tecido urbano da cidade do Rio de Janeiro entende-se que velocidades distintas de incorporação na economia em marcha podem implicar aumento das desigualdades espaciais e sociais. um segundo ponto neste cenário diz respeito à relação entre propósitos de homogeneização física da cidade e a formação de novas territorialidades, como a da favela urbanizada. Pode-se pensar até que ponto esse processo apresenta analogia com mecanismos de desterritorialização / reterritorialização que tem sido movidos por interesses da grande empresa global; é válido, também, mais uma vez observar até que ponto se está acenando com uma reedição do papel que caracterizou o Estado como motor do crescimento econômico e de um estilo de modernização.