Considerações sobre a aplicação das Leis e nas Unidades de Pesquisa

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1 Considerações sobre a aplicação das Leis e nas Unidades de Pesquisa 1 Introdução Este documento tem como objetivo apresentar um conjunto de reflexões sobre a implementação das disposições das Leis nº , de 2 de dezembro de 2004 e 8958 nas Unidades de Pesquisa do MCT, incluindo questões ainda pendentes suscitadas pelo exame do tema sob vários aspectos. Ambas leis visam atingir objetivos relacionados com o desenvolvimento tecnológico, agilizando a operação das Unidades de Pesquisa e facilitando a relação entre entidades de pesquisa científica e tecnológica e o setor produtor de bens e serviços, com especial atenção aos órgãos e entidades governamentais. A aplicação dos mecanismos e instrumentos criados por ambas as leis demanda um conjunto de providências regulamentadoras no âmbito das Unidades de Pesquisa, inclusive com impacto sobre sua estrutura, uma vez que elas não dispõem de personalidade jurídica própria. Executam suas ações por meio das delegações constantes da Portaria no. 425 do MCT. Por outro lado, os instrumentos previstos na Lei , geram expectativas junto aos servidores públicos e aos funcionários das fundações de apoio, que não podem ser imediatamente atendidas por exigir providências que ultrapassam as competências dos dirigentes das Unidades de Pesquisa ou que dependem da definição de como serão criados os Núcleos de Inovação Tecnológica, e da definição de seus limites de atuação e de sua operacionalização. Adicionalmente, é necessário identificar quais as práticas e processos gerenciais e administrativos necessários para regulamentar e tratar com eficiência as disposições da Lei que dizem respeito ao relacionamento entre agentes públicos, privados e pessoas físicas. As disposições da lei, portanto, exigem providências que promoverão alterações profundas nas práticas vigentes, relativas a esses relacionamentos. Elas têm impacto sobre o conteúdo dos instrumentos jurídicos que regulam a execução de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação, sobre as atribuições de toda a hierarquia de direção das entidades e sobre a forma de relacionamento entre a entidade pública e seus servidores e colaboradores, além de questões de natureza orçamentária. É relevante, ainda, o fato de que as disposições da Lei da Inovação ao serem acatadas ou utilizadas para a consecução dos seus objetivos devem levar em consideração as demais disposições contidas na regulamentação vigente para a gestão dos bens e a relativa a servidores públicos. 1.1 Objetivos da Lei de Inovação A Lei da Inovação (Lei nº , de 2 de dezembro de 2004), regulamentada pelo Decreto nº 5.563, de contempla os seguintes objetivos, expressos nas várias disposições desse Decreto: incentivo à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo, com vistas à capacitação e ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento industrial do País, nos termos dos arts. 218 e 219 da Constituição. estímulo à construção de ambientes especializados e cooperativos de inovação (CAPÍTULO II) estímulo à inovação nas empresas (CAPÍTULO IV) promoção, por meio de programas específicos das agências de fomento, de ações de estímulo à inovação nas microempresas e empresas de pequeno porte, inclusive mediante extensão tecnológica realizada pelas ICT (Art. 22) estímulo ao inventor independente (CAPÍTULO V) priorização, nas regiões menos desenvolvidas do País e na Amazônia, ações que visem dotar a pesquisa e o sistema produtivo regional de maiores recursos humanos e capacitação tecnológica (Art. 26); Página 1 de 5

2 atendimento a programas e projetos de estímulo à inovação na indústria de defesa nacional e que ampliem a exploração e o desenvolvimento da Zona Econômica Exclusiva (ZEE) e da Plataforma Continental (Art. 26); assegurar tratamento favorecido a empresas de pequeno porte (Art. 26); e dar tratamento preferencial, na aquisição de bens e serviços pelo Poder Público, às empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País (Art. 26). 2 As Unidades de Pesquisa do MCT como ICTs As Unidades de Pesquisa são agentes governamentais que desenvolvem trabalhos de PeD e apoiam empresas e entidades públicas e privadas através de serviços e projetos cooperativos que podem contribuir para a introdução de inovações em produtos e processos. As Unidades de Pesquisa contribuem para os seguintes Objetivos Estratégicos do MCT: Objetivo Estratégico I : Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior Objetivo Estratégico II: Objetivos Estratégicos Nacionais Objetivo Estratégico III: Ciência, Tecnologia e Inovação para a Inclusão e Desenvolvimento Social Objetivo Estratégico IV: Consolidação, Expansão e Integração do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação Uma vez superada a questão formal da qualificação das Unidades de Pesquisa do MCT (por meio de mudanças no Regimento Interno e da alteração da Portaria 425), elas preenchem os demais requisitos para serem consideradas como ICTs, conforme definida na Lei de Inovação. Entretanto, é necessário, para que elas possam gozar dos dispositivos da Lei como ICTs, a alteração das delegações dadas a seus Diretores, a alteração de seus Regimentos Internos e a elaboração de um regulamento único definido pelo Ministério que estabeleça as práticas e processos de gestão, que assegurem a integridade das Unidades e sejam aplicados uniformemente por todas as Unidades de Pesquisa,. 2.1 As Unidades de Pesquisa e seu relacionamento com as empresas, órgãos e entidades públicas As Unidades de Pesquisa utilizam, em geral, fundações para apoiar suas atividades de acordo com o que dispõe a Lei 8.958, sendo que a Lei considera implícita a participação dessas fundações e dispõe sobre sua participação. No que diz respeito à Lei 8958, as Unidades de Pesquisa como o CenPRA já delas se valem, (no caso, através da Fundação de Apoio à Capacitação em Tecnologia da Informação - FacTI), para a realização de projetos com terceiros e para ampliar o escopo e a intensidade do atendimento à demanda de serviços, tendo sido estabelecidos vários mecanismos para operacionalizar essas ações. A Lei da Inovação estabelece vários mecanismos para agilizar a relação das ICTs, fundações de apoio e entidades privadas os quais têm importante impacto sobre as condições que regem esses contratos, inclusive no que tange à possibilidade de investimento financeiro por parte da ICT pública, a cessão de direitos, as várias questões relativas à propriedade intelectual, ao pagamento de royalties e ao pagamento de retribuição pecuniária a servidores públicos. Estes são exemplos de questões cuja regulamentação é vital para a adequada utilização dos dispositivos da lei e para a gestão transparente do relacionamento público-privado correspondente. No caso em que estejam envolvidas as fundações de apoio, como é o caso da concessão de bolsas a que se refere a Lei 8958 e preparando o caminho para a utilização das disposições da Lei , no que se refere aos incentivos aos especialistas participantes nos projetos, é necessário estabelecer os mecanismos gerenciais e os respectivos critérios para concessão desses incentivos. Em resumo, esses dois instrumentos legais potencializam a ação das Unidades de Pesquisa, criando condições para o desenvolvimento científico e tecnológico e para agilizar e ampliar as formas de Página 2 de 5

3 cooperação entre as entidades de pesquisa e as empresas, além de incentivar o empreendedorismo. Eles devem ser, entretanto, aplicados dentro das condições específicas de cada Unidade de Pesquisa, através de regulamentos específicos, de modo a atender às diversas naturezas jurídicas, finalidades e regimes jurídicos. Portanto, as ações administrativas das Unidades de Pesquisa como entidades públicas, devem pautar-se, no que está estabelecido em seu Regimento Interno e nas delegações específicas do Senhor Ministro da Ciência e Tecnologia, nos preceitos constitucionais de isonomia, independência de influências decorrentes de interesses de indivíduos ou corporações, transparência e, ainda, em toda a legislação referente ao serviço público, tanto no que se refere aos gastos e receitas, como no que se refere à gestão de recursos humanos, particularmente a gestão dos incentivos à produção, entre os quais se inclui a GDACT. Os mecanismos e incentivos previstos nessas Leis, portanto devem ter como finalidade contribuir para fortalecer a ação da entidade, não podendo debilitá-la no que diz respeito à sua governança, gestão de seus recursos humanos e de sua operação, independência, probidade, atuação isonômica em relação aos agentes sócio-econômicos que apoia e cumprimento da legislação específica. Devem, pois, os dirigentes dessas entidades públicas, zelar para que as funções das mesmas não sejam comprometidas pela inadequada interpretação dos próprios instrumentos da legislação e garantir que a sua capacidade de produção seja preservada e ampliada no processo de atendimento a esses mesmos objetivos. 2.2 Gestão da aplicação das Leis e 8958 pelas Unidades de Pesquisa Dois aspectos da utilização independente ou conjunta dos dispositivos das duas Leis pelo dirigente público têm natureza muito complexa e delicada: a gestão do interesse público frente ao interesse privado e a gestão dos recursos humanos. O primeiro aspecto decorre da natureza pró-ativa das missões das Unidades de Pesquisa de natureza tecnológica, cuja atuação está indissoluvelmente ligada à prestação de serviços e à cooperação com empresas, inclusive estas podendo receber incentivos do poder público para investir em pesquisa e desenvolvimento, como é o caso da Lei de Informática. Nessas relações devem prevalecer os preceitos constitucionais e o respeito à legislação, em todo o processo que vai das negociações à conclusão dos projetos. O segundo aspecto decorre da necessária convivência de pessoal contratado por diferentes regimes jurídicos (Regime Jurídico Único pelos servidores públicos e CLT pelos funcionários de empresas e fundações), mas cujo tratamento, no âmbito dos projetos deve ser harmonizado de forma a proporcionar condições ótimas de incentivo individual e coletivo, respeitar as hierarquias, consolidar processos e avaliar desempenhos individuais e coletivos, como recomendam as técnicas consagradas de gestão de recursos humanos. Além desses aspectos, a referida Lei dispõe sobre as condições que devem reger os acordos, contratos e outros instrumentos que regulem as relações entre os vários atores dos processos incentivados através da Legislação. Tendo em vista as diferentes formas de avença entre os agentes desses processos, identificam-se na lei disposições que contemplam os seguintes quesitos: Relativos às relações entre as ICT, fundações de apoio, empresas e entidades de fomento: 1. Núcleo de Inovação Tecnológica 2. Contratação/apoio 3. Propriedade intelectual 4. Serviços 5. Alianças estratégicas 6. Compartilhamento de bens e espaço 7. Participação da entidade pública no capital privado 8. Contratos 9. Licitação Página 3 de 5

4 10. Remuneração da Fundação de Apoio 11. Cessão de direitos 12. Ganhos econômicos 13. Contratação temporária 14. Orçamento das ICTs Relativos aos incentivos ao servidor público, sua remuneração e direitos de propriedade intelectual: 1. Afastamento/Licença (RH) 2. Bolsa de estímulo à inovação (RH) 3. Propriedade intelectual (RH) 4. Cessão de direitos (RH) 5. Ganhos econômicos (RH) A variedade e complexidade das ações necessárias para atender aos preceitos da Lei da Inovação impõem, pois, aos corpos dirigentes das ICTs, particularmente das Unidades de Pesquisa do MCT, uma profunda reflexão sobre maneira adequada de aplicar os referidos instrumentos, que ultrapassa as delegações de seus Diretores. Esses mecanismos e incentivos, portanto, deverão ser aplicados de forma judiciosa, assegurando que a integridade das instituições, independência e isenção de conflitos de interesse sejam assegurados. 2.3 Condições para a aplicação das disposições e instrumentos da legislação Para tanto, para a aplicação das disposições legais deverão ser levadas em conta algumas condições, entre as quais podem-se elencar: 1. Não promover a competição predatória entre grupos, órgãos e agentes dentro da mesma instituição e entre instituições; 2. Não comprometer as estruturas e processos gerenciais com o estabelecimento de conflitos e dubiedade de interpretação de funções e atribuições; 3. Assegurar que a aplicação dos mecanismos de incentivo individual não fira os preceitos de justiça e isonomia de tratamento de indivíduos e equipes da instituição no que diz respeito ao reconhecimento por sua produção, uma vez que a ocorrência de projetos com recursos que possam ser destinados à remuneração de indivíduos (servidores ou não) que deles participem é episódica e depende de oportunidades que nada têm a ver com a dedicação ou contribuição para a manutenção de um ambiente em que as condições de infra-estrutura e serviços sejam favoráveis para o desenvolvimento desses projetos; 4. Incentivar a melhoria dos processos institucionais que asseguram a produção de resultados e não apenas a gestão de projetos específicos; 5. Assegurar que as relações da entidade pública com as entidades de apoio não provoquem a desagregação de processos virtuosos de integração e colaboração entre indivíduos e equipes da entidade, levando à fragmentação das equipes e conflitos de poder e interesses; 6. Assegurar que as relações entre a entidade pública e a privada não interfiram na autonomia de ambas mas permitam sua operação harmônica e produtiva; 7. Assegurar a harmonia e a colaboração internas, promovendo sinergias positivas e compensando pressões derivadas de situações conjunturais e sazonais; 8. Assegurar o funcionamento eficiente e eficaz dos processos da instituição; A fim de atender a esses requisitos básicos e bem utilizar as disposições legais, impõe-se ao MCT a tarefa de elaborar regras adequadas para a aplicação dessas disposições que levem em conta: 1. Os limites de valores a serem pagos como contribuição pecuniária para o incentivo à inovação e os percentuais a serem atribuídos aos rendimentos de royalties; 2. O incentivo ao mérito pela produção e qualidade dos resultados produzidos pelos indivíduos e pelas equipes; 3. A excelência na gestão de projetos e processos necessários para atingir os objetivos da legislação; Página 4 de 5

5 4. A contribuição individual e das equipes para os indicadores de desempenho institucionais; 5. A contribuição para a ampliação da ação da instituição para atingir os objetivos da legislação; Essas considerações implicam em que a aplicação das disposições legais exige uma análise situacional e de contexto para que a intenção da lei, expressa em seu caput seja atendido e, ao mesmo tempo não se firam outros preceitos de natureza legal, ética ou da gestão da res publica e dos recursos humanos. A convivência e a interação entre dois conjuntos de entidades e indivíduos submetidos a diferentes conjuntos de disposições legais, as públicas e as privadas tornam a gestão dos recursos humanos extremamente complexa. É importante levar em conta, ainda, que as questões de remuneração e premiação das equipes nas duas entidades ocorrem em momentos diferentes, dependentes das épocas de dissídio e das oportunidades de decisão do poder público. Outro exemplo claro dessa complexidade é a possibilidade de a Entidade Pública ter, como receita, rendimentos advindos de royalties. A partir da assinatura de contrato com cláusula de remuneração por royalties, colocam-se as seguintes indagações: como controlar as vendas? Como fiscalizar os negócios da empresa com eventuais terceiros sobre o mesmo objeto? Constituindo os royalties receita da União no caso das Unidades de Pesquisa e não estando definida a forma e os veículos de controle de tal recurso, estará o dirigente sujeito a responsabilização no caso de não pagamento? A aplicação dessas disposições, portanto, não pode ser realizada de forma independente em cada uma das Unidades de Pesquisa, uma vez que elas guardam, intrinsecamente, relações de interdependência que não podem ser ignoradas, sob pena de comprometer a consecução dos objetivos da lei, seja no curto, seja no longo prazo. * * * Página 5 de 5

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