O Papel Central das Reformas Estruturais no Programa Economico do Portugal. por Hossein Samiei. Conselheiro, Departamento Europeu do FMI

Transcrição

1 O Papel Central das Reformas Estruturais no Programa Economico do Portugal por Hossein Samiei Conselheiro, Departamento Europeu do FMI Conferência Sobre Reformas Estruturais no Contexto do Programa de Ajustamento Lisboa, 21 de Janeiro de 2012 TEXTO PREPARADO Agradeço esta oportunidade de falar para todos vós. Neste últimos dois dias, foram feitas muitas apresentações interessantes e instigantes nesta conferência, que muito contribuirão para fortalecer o programa de reformas. Gostaria de focalizar em algumas das reformas estruturais, especialmente as que se destinam a aumentar a competitividade dos preços e apoiar o esforço de consolidação orçamental. Como foi discutido, os desequilíbrios económicos de Portugal aumentaram consideravelmente após a sua adesão à zona Euro, acabando por forçar as autoridades portuguesas, em Maio de 2011, a aplicar um programa apoiado pela União Europeia (UE) e o Fundo Monetário Internacional (FMI). Ao longo da última década, verificou-se um acréscimo significativo nas dívidas de todos os sectores; alguns concluiriam que isto estaria associado a um crescimento vigoroso, mas o que se viu na realidade foi uma estagnação. Por quê? Basicamente, Portugal deixou de explorar as vastas oportunidades de crescimento advindas da adesão à UE e à zona Euro. Na ausência de reformas estruturais sérias, Portugal não pôde

2 explorar as oportunidades de crescimento oferecidas pela disponibilidade de recursos relativamente fartos e baratos para financiar investimentos produtivos. O que se viu, ao contrário, foi uma crescimento baseado no consumo e efectivamente apoiado na elevação das dívidas públicas e privadas. Resultou daí o crescimento do sector de bens não transaccionáveis que é mais lucrativo mas gera menos crescimento com os custos laborais e os preços dos combustíveis a alimentar uma apreciação significativa da taxa de câmbio real que enfraqueceu a competitividade externa dos preços do país e as suas exportações. Claro está que este processo insustentável de dívida mais elevada e perda de competitividade precisa de ser revertido. Sabemos que tem de haver uma consolidação orçamental. Sabemos que tem de haver uma desalavancagem do sector privado. Mas o ponto importante é que se o único objectivo for cortar gastos e desalavancar os balanços, o programa fracassará. É por isso que a reforma estrutural para estimular o crescimento e a produtividade terá de assumir um papel fulcral. De recordar que a alternativa para alcançar o equilíbrio é a queda progressiva do poder de compra e dos rendimentos, ou seja, um empobrecimento de Portugal, para igualar o crescimento mais baixo da produtividade. Seria este um resultado altamente indesejado. As reformas envolvem uma grande variedade de aspectos, muitos deles já tratados por meus colegas da Comissão Europeia e do Banco Central Europeu. Abordarei apenas duas áreas: a necessidade de aumentar a competitividade externa dos preços e a necessidade de apoiar o ajustamento orçamental através de reformas orçamentais estruturais.

3 Competitividade dos preços Como já foi amplamente discutido, a falta de competitividade de Portugal em termos de preços, ou, se preferirem, o facto de que os preços dos bens não transaccionáveis são muito elevados em relação aos preços dos bens transaccionáveis, é uma das principais causas do baixo nível de exportações e de crescimento. Num país que não pertença a uma união monetária, a depreciação do câmbio poderia ajudar. Mas isto não é possível em Portugal. É por isso que propusemos uma desvalorização fiscal, assente nas ideias que já circulavam àquela altura em diversas esferas dentro do próprio país. A ideia, como se sabe, é de simular uma depreciação comum, com a redução das contribuições à segurança social de uma forma que seja neutra para fins orçamentais, através de aumentos dos impostos indirectos, especialmente o IVA, ou de cortes dos gastos. Presumindo-se que não haja um aumento das margens de lucro do sector de bens não transaccionáveis, esta medida melhoraria os preços relativos em favor das exportações e estimularia a actividade do sector de bens transaccionáveis. Ela poderia ser complementada por mecanismos para proteger os pobres e minimizar os riscos orçamentais. Todavia, as autoridades entenderam que o momento não era propício, em vista do ajustamento orçamental em curso. É claro que respeitamos esta opinião, mas esperamos que esta opção não seja completamente descartada. Há outro ponto que eu gostaria de destacar. Uma depreciação, de qualquer natureza, pode apenas dar impulso ao processo e ajudar na reforma, mas ao fim e ao cabo precisa de ser apoiada por reformas mais fundamentais. Do contrário, os preços relativos podem voltar

4 progressivamente ao seu ponto original. Não se deve alimentar ilusões. O ponto a destacar, porém, é que, sem esta desvalorização, o processo se torna muito mais árduo, e a necessidade de recorrer a reformas muito mais difíceis se torna mais imediata e mais urgente. A experiência de Portugal com programas apoiados pelo FMI nas décadas de 1970 e 1980 ilustra este ponto. Embora algumas das medidas contidas no orçamento possam ajudar nesse sentido, é óbvio que muito mais precisará de ser feito. Pois bem, que tipo de reformas tenho em mente? Gostaria de sublinhar duas áreas: a concorrência interna e os mercados laborais, em ambos os casos no intuito de pressionar à baixa os preços dos bens não transaccionáveis através duma redução da margem de lucro de sectores que ocupam uma posição quase incontestada e de uma moderação nos custos laborais. Em ambas as áreas, a ideia é assegurar a igualdade de condições e de oportunidades para todos, trabalhadores e empresas. Como mostra a experiência de reformas noutros países e noutros programas apoiados pelo FMI, não há outra opção a não ser reduzir as fontes de rigidez e colocar a economia numa trajectória de maior crescimento. Felizmente, embora ainda existam muitos desafios, o programa teve um início auspicioso nestas duas áreas, em vista do forte empenhamento do governo e do apoio dos seus parceiros sociais. Permitam-me citar alguns exemplos. A estrutura concorrencial está a ser bastante fortalecida. A Lei da Concorrência está a ser revista visando a sua harmonização com o quadro legal da UE e o reforço dos poderes da Autoridade da Concorrência. A abertura do sector de bens não transaccionáveis é

5 fundamental, e foram feitos progressos importantes no sector das telecomunicações. Mas ainda há o que avançar no sector energético, e as autoridades estão empenhadas em elaborar propostas específicas para esta área. Passando agora para os mercados laborais, conseguiu-se baixar consideravelmente os custos para as empresas do despedimento de funcionários (custos estes que se situam entre os mais altos da OCDE). Isto deve criar mais oportunidades para os desempregados. A reforma dos mecanismos de fixação dos salários, em especial os acordos colectivos de trabalho, também contribuirá para reduzir o desemprego e aumentar a produtividade. O compromisso das autoridades em não renovar automaticamente os acordos colectivos em 2012 deve aliviar as pressões salariais sobre empresas cuja situação económica é incompatível com essas pressões. Considero igualmente positivo o acordo recente firmado com os parceiros sociais e os sindicatos visando a promoção do crescimento, da concorrência e do emprego, e faço votos de que isto também contribua para o êxito do programa. De destacar ainda que, para estimular a actividade do sector de bens transaccionáveis, também é infinitamente importante que o processo de desalavancagem permita a concessão de crédito suficiente para este sector dinâmico. Permitam-me agora abordar a segunda área de reforma que já mencionei, nomeadamente a reforma orçamental estrutural. Também nesta área o programa económico português prevê uma agenda ambiciosa, que se destina antes de tudo a ajudar a cumprir as metas de consolidação orçamental de uma forma eficiente e com um mínimo de

6 transtornos. Isto já contribuiu para o ajustamento orçamental em O objectivo dos planos é racionalizar o sector público, inclusive através da minimização da burocracia e do desperdício de recursos, e aumentar a eficácia das instituições orçamentais do país. Gostaria de discutir três áreas chaves: i) fortalecimento da gestão financeira pública, ii) modernização da administração fiscal e iii) reforma das empresas públicas e das parceiras público-privadas (PPP). No que respeita à reforma da Gestão Financeira Pública (GFP), o primeiro objectivo é melhorar a planificação e a execução do orçamento. A nova Lei de Enquadramento Orçamental adoptada em 2011, por exemplo, é um passo significativo para a melhoria da planificação orçamental de médio prazo. Outra medida de destaque é a criação do Conselho Orçamental. O segundo grande objectivo é recuperar o controlo sobre os gastos. As autoridades estão em vias de modificar o quadro normativo de modo a: 1) impedir que as unidades de despesa assumam compromissos na ausência de recursos disponíveis e 2) desautorizar o pagamento de despesas fora do processo de cabimentação. Reforma da administração fiscal. Trata-se de uma área em que o desempenho de Portugal é relativamente bom em comparação a outros países. Mesmo assim, as autoridades portuguesas decidiram adoptar uma agenda ambiciosa de reformas, que prevê a fusão dos serviços fiscais, aduaneiros e informáticos. Reforma das empresas públicas e das PPP. Tanto as empresas públicas quanto as PPP estão na origem de riscos orçamentais que contribuíram para a deterioração das finanças

7 públicas. Por conseguinte, o objectivo da reforma é racionalizar o sector empresarial do Estado, através de melhorias na sua economicidade, da participação focalizada do Estado nos serviços públicos essenciais e da redução dos riscos orçamentais. De referir que estas reformas são essenciais para facilitar o processo de consolidação orçamental e, embora possam ter um custo elevado em termos do crescimento no curto prazo, ajudarão a melhorar as perspectivas de crescimento no longo prazo. Isto será conseguido com o aumento da confiança em função da sustentabilidade orçamental e com melhorias na afectação de recursos e no ambiente de negócios, este último graças ao aperfeiçoamento da administração dos impostos. A maior eficiência na afectação de recursos ajudará a melhor direccionar os programas sociais e mitigar o impacto dos esforços de consolidação sobre os mais vulneráveis. Para concluir, gostaria de congratular as autoridades pelo início auspicioso do programa e ressaltar que compartilhamos a opinião de que se trata apenas de um começo, com muitos desafios ainda pela frente. Aplaudimos os planos das autoridades, nestas oficinas, por exemplo, de continuar a aperfeiçoar o foco e a especificidade da sua agenda de reformas estruturais. Muito obrigado.