Cidades Médias: novas fronteiras de oportunidades

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1 1 Cidades Médias: novas fronteiras de oportunidades Angela Moulin S. Penalva Santos Agosto, 2011 Resumo O objetivo deste artigo é refletir sobre o papel das cidades médias como novas fronteiras de oportunidade de trabalho para a população brasileira, concedendo destaque às cidades fluminenses. Partimos da premissa de que está em curso uma tendência de urbanização com concentração da população em um número reduzido de cidades, num contexto de perda de centralidade da Indústria. Nesse processo, afirmam-se as metrópoles, mas aumenta a relevância de um grupo de cidades de médio porte, algumas das quais se tornaram centros regionais e articuladoras do território. Estamos chamando esse grupo de cidades médias não metropolitanas ; são as cidades com população superior a 100 mil habitantes que não são capitais estaduais ou localizadas em regiões metropolitanas. A urbanização crescente com maior polarização espacial tem sido alimentada pela maior geração de empregos naquelas cidades, o que torna necessário que sejam implementadas políticas públicas que visem mitigar os efeitos da crise urbana que as metrópoles já experimentam. Palavras-chave: cidades médias; urbanização; polarização espacial; geração de empregos; rede urbana Introdução O estudo Reflexões sobre os deslocamentos populacionais no Brasil (IBGE, 2011), elaborado com base nos primeiros resultados divulgados do Censo Demográfico de 2010, considera que a dinâmica da população brasileira vem mantendo as características que assumiu a partir da década de Isto é, as metrópoles mantêm-se como áreas que polarizam significativamente a população (aproximadamente 30%), mas são as cidades médias que crescem a taxas mais elevadas, observando-se um esvaziamento dos municípios de menor porte (com população inferior a 10 mil habitantes). Esta é uma evidência do importante papel que as cidades médias cumprem na rede urbana brasileira. Neste trabalho, pretende-se analisar a evolução do mercado de trabalho formal ao longo da primeira década do século XXI, em busca de dados que

2 2 deem suporte à tese de que as cidades médias estejam se tornando elos mais importantes no processo de urbanização brasileiro pelas oportunidades de trabalho que criam. Apesar de ser um pequeno número de municípios (283), aqueles com população superior a 100 mil habitantes participam com elevado percentual da população (54,75%) e da criação de empregos (75,96%) do País, o que os leva a experimentar fortes pressões demográficas que poderão gerar os já conhecidos efeitos da crise socioambiental vivenciada pelas metrópoles. Partimos da premissa de que está em curso uma tendência de urbanização com concentração da população em um número reduzido de cidades, num contexto de perda de centralidade da Indústria. Nesse processo, afirmam-se as metrópoles, mas aumenta a relevância de um grupo de cidades de médio porte na rede urbana, algumas das quais se tornaram centros regionais e articuladores do território. O trabalho está organizado em quatro seções, além desta primeira, introdutória. Na segunda, discutimos os fundamentos teóricos subjacentes à perspectiva de um processo de urbanização crescente com concentração da população em um reduzido número de municípios. Acredita-se que desde a década de 1980 vem ocorrendo a perda de centralidade da Indústria em favor dos Serviços como setor gerador de empregos. Nessas condições, são as grandes cidades que reúnem infraestrutura mais adequada à dinâmica econômica globalizada. O crescimento urbano, no entanto, vem transbordando para cidades médias, que também apresentam o meio técnico disponível nas áreas metropolitanas, ainda que em escala reduzida. Na terceira seção, observamos a dinâmica demográfica e a evolução do mercado de trabalho formal. O objetivo é situar os 283 municípios brasileiros com mais de 100 mil habitantes, analisando se há base empírica para que cumpram o papel que a teoria urbanística sugere. Conforme a já mencionada pesquisa sobre migrações do IBGE (2011), a mobilidade é resultado da redistribuição espacial das oportunidades de trabalho e melhoria nas condições de vida. Justifica-se, portanto, focalizar o olhar sobre a geração de empregos ao longo do período considerado. Os dados relativos aos saldos entre admissões e demissões no mercado de trabalho permitirão verificar a evolução da atração exercida por aqueles municípios. Utilizamos esse indicador por existirem informações atualizadas e por refletirem

3 3 melhor o dinamismo econômico que impacta positivamente as condições de vida da população local do que a evolução do PIB. A quarta seção é dedicada à análise da rede urbana fluminense, focalizando o papel de suas cidades médias. Entre os censos demográficos de 1991 e de 2010 aumentou de 15 para 25 o número de cidades com mais de 100 mil habitantes no Estado do Rio (além da capital estadual), o que poderia sugerir maior dispersão espacial das oportunidades de trabalho numa economia estadual em que a polarização espacial é mais forte do que nas demais unidades da Federação. Resta verificar se esse aumento vem efetivamente redistribuindo as novas oportunidades de trabalho no território estadual. Na quinta e última seção, apresentamos as conclusões do estudo e proposições de políticas. As cidades médias na teoria urbanística Considerações metodológicas Antes de tudo, cabe apontar algumas considerações metodológicas sobre como caracterizar as cidades médias. Está em curso um processo de intensificação da população mundial com concentração em cidades de grande porte, de acordo com os estudos de agências encarregadas de monitorar o tema (Santos, 2010). O Demographhic Yearbook 2007 da ONU utiliza o corte de 750 mil habitantes para caracterizar a tendência à concentração da população em grandes cidades. Trata-se de um instrumento metodológico arbitrário, como seria qualquer recorte para permitir a caracterização da rede urbana em países tão distintos quanto são Brasil, Rússia, Holanda ou Nova Zelândia. Mesmo no caso brasileiro, um recorte pelo número de habitantes também seria arbitrário, uma vez que o extenso território nacional comporta grande diversidade de base produtiva e ocupação socioterritorial. Poderíamos ilustrar tal diversidade comparando o papel que uma cidade de 750 mil habitantes ocupa na rede urbana da Região Sudeste com outra localizada na Região Centro-Oeste: no primeiro caso, a cidade pode fazer parte de uma região metropolitana na condição de cidade periférica, enquanto no segundo caso certamente se trata de uma capital ou centro regional, com papel de articuladora do território regional ou, pelo menos, sub-regional.

4 4 Outra consideração a ser feita a propósito da arbitrariedade nos cortes pelo tamanho da população refere-se às mudanças ocorridas nas funções urbanas ao longo do tempo. Em estágios iniciais, o processo de urbanização esteve associado à expansão industrial e/ou reorganização da estrutura produtiva rural, que liberava trabalhadores que se dirigiram às cidades. Etapas subsequentes, no entanto, têm diminuído a importância da industrialização, ainda que o processo de urbanização venha se acelerando, como indica o mencionado estudo demográfico da ONU. Nessas condições, eram as cidades com população entre 50 e 250 mil habitantes aquelas que apresentavam as funções intermediárias na rede urbana brasileira. Esse foi o entendimento dos pesquisadores que elaboraram o estudo Sistema urbano e cidades médias no Brasil (Andrade; Lodder, 1979) durante a década de A partir dos anos 1990, outros estudos passaram a utilizar o limiar de 100 mil habitantes para caracterizar o tamanho mínimo das cidades médias com aquelas funções urbanas intermediárias entre as metrópoles e as cidades pequenas. Podemos citar, nesse sentido, outro estudo do IPEA (2001), que denominou de cidades médias aqueles municípios com população entre 100 mil e 500 mil habitantes. Neste estudo, pretendemos lançar um olhar sobre as cidades médias, aqui definidas como aquelas com mais de 100 mil habitantes e que não sejam capitais estaduais (CE), com base nos resultados preliminares do Censo Demográfico de As capitais compõem o grupo de cidades com maior população e que, além disso, tornaram-se núcleo de áreas metropolitanas que incluem outros municípios vizinhos, formando uma urbanização estendida, fenômeno socioterritorial que não encontra equivalência nas fronteiras político-administrativas dos municípios que o compõem. As cidades médias, por sua vez, foram divididas entre as metropolitanas (CMM) e não metropolitanas (CMN); as primeiras são situadas em regiões metropolitanas nucleadas por capitais estaduais, o que lhes exclui da condição de centros regionais e articuladoras do território. Tal condição tende a ser exercida pelas cidades médias não-metropolitanas ; o aumento do número dessas cidades e do seu peso demográfico na população brasileira sugere sua relevância crescente na rede urbana brasileira. Apesar das críticas que podem surgir pela utilização do corte de 100 mil habitantes, decidimos mantê-lo porque os resultados da investigação foram semelhantes aqueles encontrados quando distribuímos os municípios segundo sua

5 5 centralidade, conforme definida na pesquisa Região de Influência de Cidades, do IBGE. Segundo o IBGE, existem 167 municípios com algum grau de centralidade (metrópoles, capitais regionais, centros sub-regionais e centros de zona) dentre aqueles que têm mais de 100 mil habitantes. Portanto, dos 283 municípios brasileiros com os quais estamos trabalhando, 114 não tinham nenhum grau de centralidade: as 98 cidades médias metropolitanas e apenas 16 cidades médias não metropolitanas. Encontramos a mesma forte concentração da geração de empregos nas cidades com mais de 100 mil habitantes e no grupo de municípios com algum grau de centralidade, segundo o critério utilizado pela pesquisa REGIC/IBGE, como mostraremos nas Tabelas de 1 a 4. Ordem econômica do século XXI diminui centralidade da Indústria no processo de urbanização A literatura contribuiu para disseminar uma imagem das cidades como lugares de libertação dos grilhões da terra. Tal imagem choca-se com a experiência atual dos residentes nas grandes cidades, que enfrentam os efeitos de uma intensa crise socioambiental neste início do século XXI. A avassaladora urbanização mundial gerou imensas áreas urbanas, no sentido que lhe dá Françoise Choay (2004), uma espécie de cidade difusa que tem empurrado os pobres para as franjas dessas áreas, onde o preço da terra é mais baixo e, assim, acessível à população de menor nível de renda. O baixo preço, no entanto, é a expressão da inadequação da infraestrutura, o que representa custo para o deslocamento cotidiano da população que ali reside. Esse custo, que se manifesta em longos percursos que consomem horas e recursos dos pobres, acaba por resultar em novos grilhões que aprisionam os pobres nessa atual urbanização concentrada. Tal fenômeno suscita o questionamento sobre o porquê de a população seguir dirigindo-se até essas áreas polarizadas, onde ficará enredada nesse novo tipo de grilhão da terra. As grandes cidades, no entanto, têm defensores que as veem como locais que favorecem a diversidade (Jacobs, 1961), que comandam espaços de fluxos (Castells, 1999) e estimulam a inovação, pela disseminação do conhecimento tácito que vai sendo produzido pelos seus residentes (Storper & Venables, 2005, e Glaeser, 2011). O principal atributo das grandes cidades seria sua capacidade de reunir população

6 6 com altos níveis de escolaridade, interagindo e produzindo novidades. A força econômica desses grandes aglomerados urbanos seria o "burburinho" que favorece a diversidade e os ganhos de escala associados à economias de escopo. Tal força econômica, por sua vez, traduz-se na elevada participação dessas cidades na distribuição espacial das oportunidades de trabalho, que estariam relacionadas à dinâmica do capitalismo contemporâneo. Segundo a teoria urbana, o processo de globalização tem contribuído para modificar o modo como é estruturado o território, desde que as finanças sucederam a Indústria como atividade dominante (Castells, 1999; Hall, 2004; Sasken, 2003; Harvey, 1992). O resultado tem sido o fortalecimento (e não o enfraquecimento) das metrópoles, que se tornaram pontos essenciais na economia contemporânea, tendo em vista a concentração de serviços especializados e de grande porte que permitiriam a conexão com outras metrópoles num mundo globalizado. Trata-se daquilo que Milton Santos (1996) denominou meio técnico adequado à acumulação capitalista, disponível em grandes áreas urbanas. Durante a fase em que o setor industrial comandou a dinâmica econômica, havia tendência à aglomeração espacial e à geração de cidades primazes; estas articulavam o território dos Estados Nacionais em benefício do processo de industrialização, tornando as demais cidades e/ou regiões dependentes das decisões emanadas desde aquele núcleo industrial e demográfico líder. A partir do último quartel do século XX, contudo, a Indústria deixou de ser o centro da dinâmica econômica, e as cidades primazes perderam atratividade como lócus da Indústria, tornando-se economias de serviços. De acordo com Benko (1996), na atual ordem globalizada a estruturação do espaço assume uma nova característica, resultante da interação de três elementos principais: as indústrias de alta tecnologia, as atividades artesanais e as economias de serviços. Estas últimas estão presentes sobretudo nos espaços metropolitanos; as atividades artesanais (ou atividades produzidas em micro e pequenas empresas) apresentam padrão locacional mais disperso, ainda que tendam a se estabelecer em um número maior de cidades de porte médio. Os serviços voltados para a produção (como serviços de controladoria, jurídicos ou financeiros) demandam um contingente de trabalhadores altamente especializados, somente passíveis de serem encontrados nas grandes metrópoles onde exista oferta desse tipo de força de trabalho, bem como infraestrutura logística adequada às tecnologias de informação e comunicação (Sasken, 2003).

7 7 De acordo com Harvey (1992), uma das manifestações da nova ordem econômica internacional é o processo de compressão tempo-espaço, para o qual foi fundamental o desenvolvimento dessas novas tecnologias, que permitem vencer as distâncias rapidamente e com baixo custo. Entretanto, nunca será atingida a neutralidade do espaço, e a aglomeração se mantém ainda que por motivos distintos daqueles que levaram à concentração espacial durante a industrialização. A articulação do território por meio do espaço eletrônico está produzindo uma nova hierarquia urbana, no topo da qual as cidades globais se mantêm, consolidando seu papel de comandantes da organização do território em escala global. No Brasil, esses fenômenos também estão presentes e tendem a afirmar a cidade de São Paulo no topo da rede urbana do País, diminuindo a importância relativa da cidade do Rio de Janeiro, ainda que ambas consolidem seus papéis como importantes economias de serviços. No entanto, elas passaram a estar articuladas com a rede mundial de lugares de gestão do capital (as cidades globais, em seus diferentes níveis de importância hierárquica), e não apenas com o seu entorno físicoterritorial, graças à expansão do espaço eletrônico. A Indústria, por sua vez, tende a se deslocar para as cidades de porte médio, onde é possível evitar os custos das deseconomias de aglomeração (elevado preço da terra e do custo do trabalho, congestionamentos etc.), ainda que estejam disponíveis os atributos que lhes conferem economias externas (força de trabalho treinada e com menor organização sindical, terrenos baratos e acesso à infraestrutura logística). As grandes corporações empresariais operam com uma rede internacional de fornecedores (o que lhes permite grande liberdade na escolha locacional), mas a maior parte das empresas industriais não; para estas (micro, pequenas e médias empresas), as relações cliente-fornecedor ainda se baseiam nos custos da distância, o que as leva a produzir aglomeração espacial. Nessas condições, elas se constituem em importantes instrumentos de articulação espacial, o que as leva a cumprir papel significativo na rede urbana como organizadora do território. Esse papel de articuladoras internas do território aumenta a relevância das cidades médias como agentes do processo de descentralização das políticas públicas (Santos, 2008, Affonso, 2004). Elas se transformam em centros regionais de serviços dentre os quais se incluem os de formação de mão de obra para as atividades econômicas da região e para a gestão pública, tornada mais importante pela descentralização. Ademais, tendem a se constituir em núcleos de fornecimento de

8 8 serviços de utilidade pública, para os quais é necessária escala de produção para que sejam economicamente viáveis. Além disso, essa função se fortaleceu com a transformação de algumas infraestruturas sociais em direitos recepcionados pelas constituições. No Brasil, o direito à saúde tornou-se um direito social, o que levou o poder público a organizar programas de acesso à saúde em bases territoriais visando à necessária universalização desse direito. Assim, foram definidos serviços de baixa, média e alta complexidade a serem disponibilizados em municípios conforme a sua capacidade de ofertar tais serviços. O mesmo processo de regionalização ocorre com os serviços de acesso à Justiça e demais órgãos governamentais (Polícia Federal, Secretaria da Receita e Ministério Público, dentre outros), o que fortalece a função administrativa dessas cidades, intensificando seu papel de centro regional. Nessas condições, as cidades de médio porte tornaram-se elos ainda mais importantes na rede urbana, uma vez que passaram a cumprir mais funções na distribuição daqueles serviços para os seus residentes e os dos municípios vizinhos. Nesse contexto, a expectativa é de que as cidades médias aumentem sua participação na população brasileira, tornando-se áreas de destino de fluxos migratórios em busca de oportunidades de emprego em cidades onde o custo de vida (particularmente o preço da terra urbana e do deslocamento casa-trabalho) seja inferior ao das metrópoles e onde, além disso, haja melhores condições de vida (com baixo percentual da população vivendo em situação de vulnerabilidade). Distribuição espacial das oportunidades de trabalho A distribuição espacial da população tende a acompanhar a criação de oportunidades de emprego, conforme sugere o já mencionado estudo que o IBGE realizou sobre as migrações (com base nos dados preliminares do Censo Demográfico de 2010). Assim, o aumento do número de municípios com população superior a 100 mil habitantes é um indicador de que esteja em curso um movimento de redistribuição espacial das oportunidades de trabalho. A Tabela 1 apresenta a distribuição espacial dos 283 municípios que têm mais de 100 mil habitantes. Tabela 1

9 9 Distribuição das cidades com mais de 100 mil habitantes, por macrorregiões econômicas, em Cidades/macrorregiões Norte C.-Oeste Nordeste Sudeste Sul Total Capitais estaduais CMM CMN Total Fonte: Censo Demográfico, O dado que mais chama a atenção é a evidência de que mais da metade das 256 ( CE) cidades médias brasileiras localiza-se no Sudeste. Esta, que é a região que concentra mais da metade do PIB do País, foi a que apresentou rede urbana menos concentrada em torno das capitais, resultado que sugere uma associação entre maior dinamismo econômico e dispersão espacial da população. Assim, o crescimento de 252 para 283 dos municípios com população superior a 100 mil habitantes apenas entre a contagem populacional de 2007 e o censo de 2010 constitui um avanço que deve ser comemorado. Resta verificar se a distribuição espacial dos empregos acompanhou essa dispersão. Tabela 2 Evolução na participação percentual da população e dos empregos dos municípios com mais de 100 mil habitantes, 2000 e Municípios População (2000) Empregos (2000) População (2010) Empregos (2010) Capitais estaduais 23,83 33,93 23,83 37,85 CMM 15,61 21,80 15,95 20,05 CMN 14,70 16,21 14,97 18,06 Cidades com mais de 100 mil habitantes/brasil 54,13 75,11 54,75 75,96 Fonte: Elaboração própria com base nos Censos Demográficos de 2000 e 2010 e CAGED/Ministério do Trabalho. Quando distribuímos a população dos municípios com população superior a 100 mil habitantes entre as três categorias de cidades, percebemos o elevado peso demográfico desse conjunto de municípios (283), que correspondem a apenas 5,24% do número total de municípios brasileiros. Ao longo da primeira década do século XXI,

10 10 esse peso tornou-se ainda maior, atingindo 54,75% da população brasileira. Tal percentual, no entanto, é pequeno em relação ao peso desses municípios no que concerne à geração de empregos nos dois anos censitários considerados, que também se elevou na década e atingiu 75,96%. Essa é uma evidência de que essas cidades constituem enorme força econômica, tornando-se destinos preferenciais dos fluxos migratórios internos, como constatou o já mencionado estudo sobre o tema que o IBGE elaborou (IBGE, 2011). Cabe averiguar, entretanto, se houve desempenho diferente entre as capitais estaduais e os dois grupos de cidades médias. O grupo de municípios que mais se destacou foi o das capitais estaduais, cuja população se manteve na década, na ordem de 23,83%, mas sua participação nos empregos avançou do já elevado patamar de 33,93% para 37,85%. Vale dizer: essas 27 cidades passaram a contar uma participação de quase 38%, percentual significativamente maior do que os 23,8% do seu peso demográfico. Esse resultado aponta para concentração, e não dispersão, das oportunidades de trabalho. Entre as cidades médias, as metropolitanas experimentaram um pequeno declínio nos empregos, ao passo que seu peso demográfico elevou-se ligeiramente. Esse resultado sugere que a pressão demográfica não está sendo acompanhada pelo aumento das oportunidades de trabalho na mesma proporção, o que pode indicar o transbordamento dessas oportunidades nas capitais, mas com fixação dos trabalhadores nas franjas da metrópole, isto é, em municípios da periferia das regiões metropolitanas. Tal resultado sugere a extensão do tecido urbano para muito além das fronteiras municipais do núcleo metropolitano, elevando a necessidade de movimentos pendulares residência-trabalho, o que agrava a crise socioambiental das metrópoles. Já as cidades médias não metropolitanas, aumentaram seu peso demográfico e sua participação nos empregos gerados, ainda que em níveis mais modestos do que o crescimento verificado entre as capitais estaduais. Ao contrário das metropolitanas, as CMN experimentaram crescimento maior na sua participação dos empregos do que na sua população, sugerindo que estejam se tornando uma fronteira de novas oportunidades de trabalho, o que estaria em linha com a tese da dispersão espacial do desenvolvimento econômico. A Tabela 3 apresenta a distribuição espacial dos empregos entre esses três grupos de cidades, mas inclui também a variável macrorregional, de modo que se

11 11 possa identificar a importância da localização do município em macrorregiões mais ou menos desenvolvidas, isto é, com maior peso no PIB brasileiro. Tabela 3 Distribuição espacial dos empregos (saldo entre admissões e demissões) segundo regiões geoeconômicas, Em %. Anos/regiões Brasil(*) Norte C.-Oeste Nordeste Sudeste Sul ,41 7,27 15,59 54,74 16, ,48 8,99 13,03 49,38 24, ,89 4,45 15,71 63,01 12, ,26 5,81 12,63 58,72 18, ,83 7,32 14,02 57,86 18, ,74 7,05 22,85 47,84 18, ,21 5,67 17,88 53,20 19,03 (*) Em números absolutos. Fonte: Elaboração própria com dados do CAGED/Ministério do Trabalho, Ao longo da década houve forte elevação na criação de empregos a partir de 2003, observando-se recuo em 2009 mas retomando em patamar ainda maior o nível de geração de oportunidades de trabalho em Esse resultado acompanha o movimento da economia brasileira, que vem experimentando crescimento do seu PIB, somente interrompido em face do contágio da crise mundial que eclodiu em setembro de No período considerado, pudemos verificar que as regiões mais desenvolvidas, Sudeste e Sul, continuam concentrando quase três quartas partes de toda a geração de empregos, sugerindo maior sensibilidade com a evolução do crescimento econômico brasileiro. As menos desenvolvidas apresentaram comportamentos distintos. No Norte houve declínio na participação nos empregos; vale observar que o primeiro ano da série, antes do crescimento do PIB, foi o que apresentou melhor desempenho. Na Região Nordeste, as informações indicam que houve expansão na sua participação nos empregos, ainda que o seu maior percentual tenha sido em 2009, quando houve recuo na geração de trabalho e a economia brasileira deixou de

12 12 crescer. Esse resultado sugere menor sensibilidade às condições de mercado, podendo ser produto das políticas governamentais. Já a Região Centro-Oeste, que vem experimentando expansão de sua participação no PIB brasileiro, teve comportamento similar ao apresentado pela Região Norte, isto é, declínio na participação do emprego, com maior percentual no ano de 2003, antes do acentuado crescimento das oportunidades de trabalho no País. Não vem, portanto, ampliando o emprego, ainda que seu PIB venha crescendo, resultado que pode estar associado a atividades que não envolvem geração de postos de trabalho no mesmo ritmo em que crescem. Resta verificar se a evolução na participação dos municípios com mais de 100 mil habitantes estaria mais relacionada à sua condição de centralidade em relação à rede urbana brasileira. Redistribuindo-os segundo sua posição na pesquisa REGIC/IBGE, os resultados não contradizem a sua distribuição regional, como indica a Tabela 4. Na classificação dessa pesquisa, os municípios foram distribuídos em quatro níveis de centralidade: 12 são metrópoles, 76 compõem o grupo das capitais regionais, 65 são capitais sub-regionais, 14 são centros de zona. Os demais municípios são centros locais, que não apresentam grau de centralidade, pois fazem parte de regiões metropolitanas na condição de municípios periféricos ou não passam de cidades isoladas, sem apresentar grau de centralidade em relação a outras cidades. As capitais estaduais estão incluídas entre os níveis hierárquicos mais elevados, salvo as capitais dos menores estados da Região Norte, duas das quais foram consideradas centros locais. As cidades médias não metropolitanas estão distribuídas entre os outros quatro níveis hierárquicos, a exceção de 16 delas, que foram classificadas entre as cidades sem centralidade. Assim, das 145 cidades (Tabela 1), 129 têm graus de centralidade que variam de capital regional (casos de Campinas, Uberlândia, Londrina e Campos dos Goytacazes), capital sub-regional (casos de Anápolis, Itajaí, Macaé e Sinop) a centros de zona (casos de Porto Seguro, Jundiaí e Codó). As cidades médias metropolitanas estão incluídas entre os "centros locais", uma vez que se situam como área de influência do núcleo da região metropolitana a que pertencem. A Tabela 4 resume a evolução dos empregos nos municípios que compõem esses cinco níveis hierárquicos de cidades.

13 13 Tabela 4 Distribuição espacial dos empregos dos municípios com população superior a 100 mil habitantes, segundo posição hierárquica na rede urbana brasileira, Divisões Brasil Metrópoles (12) 30,69% 20,68% 35,03% 33,51% 38,31% 38,30% 31,85% Capitais regionais (76) Centros subregionais (65) Centros de zona (14) 13,12% 13,71% 17,45% 15,73% 18,54% 16,88% 19,55% 4,23% 6,67% 2,66% 4,24% 2,88% 4,27% 5,17% 1,05% 0,63% 0,97% 1,31% 1,02% 0,63% 1,51% Centros (114) locais - CMM (98) 20,07% 13,83% 17,77% 16,28% 14,54% 11,66% 16,42% - CMN (16) 2,01% 0,80% 1,57% 1,86% 1,65% 0,71% 1,38% Soma Fonte: Elaboração própria, com base nos dados do CAGED/Ministério do Trabalho, 2000/2010. Essa redistribuição dos municípios com mais de 100 mil habitantes segundo sua posição hierárquica na rede de cidades brasileiras mostra de forma contundente que houve concentração dos empregos nas cidades que estão no topo da rede urbana. Os municípios com mais de 100 mil habitantes eram responsáveis por 68,6% de todos os empregos gerados em 2000, percentual que se elevou para 76,02%, em As metrópoles participavam com 30,69% do saldo líquido dos empregos gerados no ano de 2000, proporção que evoluiu para 31,85% em O segundo nível hierárquico, o das capitais regionais, experimentou o maior crescimento, de 13,18% para 19,55% no mesmo período. Os níveis centros sub-regionais e centros de zona também experimentaram avanço, ainda que pequeno, ao longo da década. As cidades centros locais, grupo constituído por 98 cidades médias metropolitanas e 16 não-metropolitanas, experimentaram diminuição no seu peso nos empregos gerados em todo o Brasil. Ainda assim, cabe destacar que as primeiras, as CMM, aumentaram significativamente seu peso entre os anos 2009 e 2010, quando houve forte crescimento econômico, depois da crise de 2009.

14 14 Observamos, assim, que foram as 76 cidades consideradas capitais regionais que mais ampliaram sua participação na criação de oportunidades de trabalho na primeira década do século XXI, marcado pela retomada do crescimento da economia brasileira em bases mais sustentáveis. A Tabela 5 apresenta a distribuição dessas cidades segundo sua localização entre as cinco macrorregiões brasileiras. Tabela 5 Distribuição espacial, segundo macrorregiões, dos municípios classificados como capitais regionais na rede urbana brasileira Regiões/Capitais regionais Capitais regionais A Capitais regionais B Capitais regionais C Norte C.-Oeste Nordeste Sudeste Sul Total Fonte: Elaboração própria com base no REGIC/IBGE, 2008 A presença significativa do Nordeste está fortemente influenciada pela presença de seis dentre suas nove capitais estaduais no grupo das capitais regionais A ; ainda assim, é notável que uma região que sofre de perda econômica secular conte com 15 cidades médias não metropolitanas entre o grupo de cidades que mais avançaram na geração de postos de trabalho na década. Não foi surpresa, entretanto, encontrar 28 cidades sudestinas entre as capitais regionais, e mais particularmente entre as capitais regionais de grau C, indicando maior dispersão espacial dos municípios que foram considerados no grupo de cidades que mais se destacou nas oportunidades de trabalho. O resultado aponta para uma associação positiva entre maior grau de desenvolvimento econômico e rede urbana mais equilibrada, contando com mais cidades de médio porte espacialmente dispersa no território. Portanto, os municípios que foram os principais beneficiários em termos de geração líquida de empregos no período considerado foram as capitais estaduais e um grupo de cidades de elevado porte demográfico, constituído daquilo que neste estudo estamos chamando de cidades medias não metropolitanas. As cidades médias

15 15 metropolitanas, além das 16 não metropolitanas, que estão incluídas entre os 114 municípios considerados centros locais (sem apresentar nível de centralidade na rede urbana), foram os principais perdedores dentre os 283 municípios com mais de 100 mil habitantes, ainda que tenham participação de destaque, em termos absolutos, nos empregos gerados ao longo da década 2000/2010. Identificada a tendência à concentração dos empregos nas cidades de maior porte demográfico, resta verificar se ocorreu redistribuição setorial desses empregos ao longo da década. Tabela 6 Evolução da participação setorial dos empregos no Brasil, (%) Atividades Indústria de 29,32 19,95 14,16 24,40 12,30 10,94 22,70 Transformação Serviços 43,18 40,33 47,58 36,3 44,64 50,26 40,45 Comércio 26,68 35,00 31,01 25,05 26,32 29,86 24,32 Extr. Mineral 0,56 1,02 0,76 0,60 0,60 0,20 0,77 Adm. Pública 0,48 1,52 1,72 0,94 0,71 1,82 0,26 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do CAGED/Ministério do Trabalho, 2000/2010. A Indústria de Transformação foi o setor que levou ao processo de polarização espacial nas metrópoles, mas vem perdendo centralidade na geração dos novos empregos. Ainda assim, cabe destacar que, nos anos em que o crescimento dos empregos foram mais significativos (2007 e 2010), esse setor cresceu fortemente, embora sem voltar a atingir sua contribuição no emprego do País no ano No entanto, é o mais sensível a crises, perdendo relativamente mais do que os demais em anos de baixo ou nenhum crescimento. Os resultados encontrados permitem alimentar a expectativa de que uma expansão sustentada no tempo deverá se traduzir em mais oportunidades de emprego industrial, o que se refletirá na crescente relevância das cidades medias não metropolitanas. Os serviços constituem a principal atividade geradora de empregos, tendo crescido muito ao longo da década, mas perdendo participação percentual nos empregos no ano de maior crescimento do País durante a década, o ano de O avanço nesse setor relaciona-se à atual dinâmica capitalista, com a produção de inovações em produtos e processos que as grandes aglomerações estimulam. Nessas condições, observa-se a sustentação do papel das grandes cidades, que deixam de ser caracterizadas como metrópoles industriais e tornam-se economias de serviços, como foram caracterizadas por Benko (1996), mostrando a força econômica do que

16 16 Storper & Venables (2005) chamaram de burburinho, bem como dando suporte às teses de Jacobs (1961) e Glaeser (2011) em defesa das metrópoles. A análise do desempenho setorial das atividades econômicas apresenta peculiaridades que devem ser destacadas ao se considerarem os três grupos de cidades deste estudo. Vamos considerar inicialmente o da Indústria de Transformação, setor que a teoria sustenta que tenderia a mudar sua localização, evitando as áreas metropolitanas ou, pelo menos, o núcleo dessas áreas, dirigindo-se às cidades médias. Tabela 7 Distribuição dos empregos no setor Indústria de Transformação, Localização Ind./total % 29,32 19,95 14,16 24,40 12,30 10,94 22,70 Brasil ,50 Capitais (*) ,79(*) 138,50 196,76 136,80-1,65 258,51 CMM ,71 102,51 193,44 91,81-53,34 248,88 CMN ,01 78,89 210,58 61,72-5,08 234,83 (*) Estes dados foram revisados, mas não encontramos erros em relação às informações do CAGED. Fonte: Elaboração própria com base nos dados do CAGED/Ministério do Trabalho, 2000/2010. Como os dados sugerem, as capitais seguem sendo importante localização para os novos empregos gerados pela Indústria de Transformação, ainda que as cidades médias continuem apresentando melhor desempenho ao longo da década considerada. Cabe destacar que as CMM melhoraram sua participação nesse quesito em relação às não metropolitanas, o que novamente sugere que seja o resultado do transbordamento do crescimento das metrópoles, extrapolando as fronteiras municipais. Em 2009, quando a crise mundial atingiu o País e levou a uma perda no ritmo de crescimento dos postos de trabalho, a Indústria de Transformação foi a atividade mais negativamente atingida; esse resultado foi menos grave entre as cidades médias, e, dentre estas, as não metropolitanas foram as que menos perderam. No ano

17 17 seguinte, contudo, o enorme crescimento do PIB e da geração líquida de empregos criados beneficiou relativamente mais as capitais e as cidades médias metropolitanas. Vale dizer: esse crescimento veio acompanhado de maior polarização espacial, ao contrário do que a teoria sugeria. Antes de admitir o erro da abordagem teórica, é preciso lembrar que o grande crescimento dos empregos nas capitais regionais anteriormente mencionado envolveu 15 capitais estaduais, seis das quais estão localizadas no Nordeste (Aracaju, João Pessoa, Maceió, Natal, São Luis e Teresina) e cinco na Região Norte (Palmas, Porto Velho, Boa Vista, Rio Branco e Macapá. As demais estão assim distribuídas: uma no Sudeste (Vitória); uma no Sul (Florianópolis); e duas no Centro-Oeste (Campo Grande e Cuiabá). Tais capitais, cujo porte está muito abaixo das outras 12 consideradas metrópoles, contribuem para dispersar espacialmente os empregos, promovendo maiores oportunidades desde a perspectiva do território nacional. Assim, o resultado deve ser entendido como crescimento da dispersão espacial, o que nas regiões menos desenvolvidas reflete-se no melhor desempenho das capitais estaduais. Nas regiões mais desenvolvidas, o aumento da dispersão espacial dos empregos ocorre em escala inter-regional, por meio do maior peso das CMN na geração de oportunidades de trabalho. Tabela 8 Distribuição dos empregos no setor Serviços, Localização Serviços/total (%) 43,18 40,33 47,58 36,3 44,64 50,26 40,45 Brasil ,4 Capitais ,32 223,68 252,19 289,95 196,55 354,40 CMM ,95 179,57 177,01 175,86 130,52 274,31 CMN ,14 187,83 191,04 214,53 205,49 308,99 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do CAGED/Ministério do Trabalho, 2000/2010. Os Serviços se firmaram como principal fonte de empregos e se destacaram principalmente entre as capitais estaduais. Quando o foco são as cidades médias, os dados indicam que elas também ampliaram sua dependência dessa atividade, mas, também neste setor, as não metropolitanas vivenciaram crescimento mais significativo,

18 18 até ultrapassando, em termos absolutos, as metropolitanas em Em 2010, no entanto, foram as capitais e cidades metropolitanas que mais criaram oportunidades de trabalho nesse setor. Este resultado evidencia, mais uma vez, que a atual dinâmica econômica é dominada pelas atividades terciárias, muito mais dependentes da formação mais qualificada da mão de obra para gerar aumentos de produtividade e, por isso, promotoras do fortalecimento da polarização espacial do dinamismo e dos empregos nas áreas metropolitanas, aqui consideradas capitais estaduais e cidades médias que se localizam na sua área de entorno. Concluindo a análise da distribuição espacial e setorial do saldo líquido dos empregos, verificamos que os dados sugerem a manutenção da polarização espacial do mercado de trabalho. Nas macrorregiões mais dinâmicas, Sudeste e Sul, observase desconcentração em direção às cidades médias, enquanto nas outras regiões as oportunidades de trabalho estão mais concentradas ainda nas suas regiões metropolitanas. O maior ativismo das políticas governamentais pode estimular a desconcentração dessas oportunidades de trabalho, mas sem alterar de forma significativa o maior peso das maiores metrópoles. Análise do caso das cidades médias fluminenses O Estado do Rio de Janeiro é a unidade da Federação com maior grau de polarização espacial, em função de características político-administrativas (Santos, 2003). Sua capital, o município do Rio de Janeiro foi, por quase 200 anos, capital colonial, município neutro e capital da República. Quando Brasília foi inaugurada, em 1960, tornou-se a Cidade-Estado da Guanabara. Durante esse período, a metrópole carioca exerceu funções administrativas e de centro comercial, com importante função portuária. Mas, cabe lembrar, tinha governo próprio, que não abrangia o território que seria anexado à cidade em 1975, quando foi feita a fusão dos antigos Estado da Guanabara e Rio de Janeiro, dando origem ao atual Estado do Rio de Janeiro. O resto do Estado do Rio experimentou importante função econômica durante a primeira metade do século XIX devido à economia cafeeira; no século anterior, a economia canavieira também fora responsável pela ocupação e expansão do território. O declínio dessas atividades primárias não foi acompanhado de outra atividade que superasse a crise que o interior fluminense enfrentaria (Santos, 2002).

19 19 A fusão dos dois territórios criou uma nova unidade federativa com um mesmo governo visando o estímulo ao desenvolvimento do interior. Tal objetivo, contudo, ficou comprometido com a crise econômica deflagrada a partir de fins dos anos A economia fluminense só não sofreu mais intensamente porque a descoberta de petróleo na Bacia de Campos passaria a dar suporte à retomada do crescimento estadual a partir dos anos 1990 (Santos, 2003; Natal, 2005). Resta investigar se essa retomada de atividade econômica foi importante a ponto de promover a redistribuição espacial e das oportunidades de trabalho de modo a mitigar a polarização espacial que caracterizou o Estado do Rio de Janeiro. A população do Estado do Rio de Janeiro vem crescendo a taxas inferiores à do País desde a década de Na primeira década do século XXI, não foi diferente: enquanto a população brasileira cresceu 12,23% ao longo da década, a população fluminense expandiu-se 11,11%. A população é quase totalmente urbanizada e estabilizada, ainda que o dinamismo da economia do petróleo contribua para atrair migrantes e promover alguma redistribuição espacial (Santos, 2003). A emergência de um novo grupo de cidades de médio porte nos últimos 20 anos é uma manifestação da redistribuição espacial em curso. O Censo Demográfico de 1991 havia apurado 15 municípios com população superior a 100 mil habitantes, além da capital do estado. Em 2010, esse número elevou-se para 25. Nesta seção, vamos analisar os indicadores demográficos e de geração de empregos dos municípios fluminenses com mais de 100 mil habitantes, visando colocá-los em perspectiva com o desempenho do conjunto das cidades médias brasileiras. Interessanos, sobretudo, investigar se eles fortalecem o (desejado) processo de dispersão espacial da população, avaliando em que medida a criação de empregos contribui para esse resultado. Tabela 9 Evolução da população fluminense nos anos 2000 e 2010 Municípios População 2000 % população do estado População 2010 % população do estado Capital estadual , ,53 CMM , ,60 CMN , ,27

20 20 Demais municípios fluminenses Estado do Rio de Janeiro , , , ,00 Brasil , ,83 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do CAGED/Ministério do Trabalho, Ao longo da década, houve menos redistribuição espacial do que se esperava, apesar de a sede da economia do petróleo estar localizada em Macaé, na região norte fluminense. A capital estadual manteve expressiva participação na população estadual; sua participação declinou apenas 1%, atingindo 39,53%, em Os demais municípios fluminenses com população inferior a 100 mil habitantes também experimentaram declínio de 14,13% para 12,60% no período. As cidades com mais de 100 mil habitantes, por outro lado, aumentaram sua participação na população estadual. Mas, as cidades médias não metropolitanas experimentaram um aumento maior do que as metropolitanas, resultado que deve ser comemorado do ponto de vista da sustentabilidade socioambiental. Resta analisar se a evolução dos empregos criados no período contribuiu para tal resultado. Tabela 10 Evolução dos empregos criados, Municípios Empregos % Empregos Empregos % Empregos 2000 no estado 2010 no estado Capital , ,84 estadual CMM , ,03 CMN , ,77 Demais , ,36 municípios fluminenses Estado RJ , ,00 Brasil , ,70 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do CAGED/Ministério do Trabalho.

21 21 Apesar da tão comemorada retomada de crescimento, a economia fluminense deixou de acompanhar o ritmo de criação de oportunidades de trabalho ao longo da década no País; ainda assim, sua participação continua girando em torno dos 9%. Cabe festejar, entretanto, a evidência de que as oportunidades de trabalho veem experimentando maior dispersão espacial dentro do Estado. A capital estadual respondia por 62,62% dos empregos no estado, em 2000, percentual muito mais elevado do que sua participação na população, de aproximadamente 40% (Tabela 9). Em 2010, aquele percentual diminuiu para 55,84%, perda maior do que a diminuição percentual de sua participação na população estadual, de cerca de 1%. Como pode ser observado na Tabela 9, as cidades médias aumentaram sua participação na população fluminense. Aquelas localizadas na região metropolitana chegaram a corresponder a um terço de toda a população estadual (32,60%), percentual muito mais elevado do que o que lhes correspondia em termos de geração de empregos, que era de 7,44% em Por isso, a elevação desse percentual para 20%, em 2010, é muito positiva e contribui para mitigar a crise social que o maior peso demográfico exerce sobre o mercado de trabalho. Ao longo da década, as cidades médias não metropolitanas também aumentaram sua participação na população, mas o aumento das oportunidades de trabalho não seguiu o mesmo ritmo e, assim, seu peso nos empregos criados no Estado do Rio de Janeiro em 2010 baixou de 17,25%, em 2000, para 15,77%. Esse resultado indica que a realidade fluminense não acompanha a dispersão espacial dos empregos no ritmo experimentado pelo Brasil. Em nível nacional, a participação percentual das cidades médias não metropolitanas cresceu de 14,7%, em 2000, para 18,1%, em A evidência, portanto, aponta para o aumento da importância das cidades médias fluminenses, mas em ritmo bem abaixo do fenômeno observada em escala nacional. Os demais municípios com população inferior a 100 mil habitantes também perderam participação nos empregos estaduais e ficaram com 8,36% dos empregos gerados em 2010, percentual bem abaixo do que lhes corresponde na população estadual, que passou de 14,13%, em 2000, para 12,60%, em A Tabela 11 apresenta o comportamento do mercado de trabalho formal ao longo da década 2000/2010. O objetivo é analisar se os resultados da Tabela 10 foram

22 22 atípicos ou, ao contrário, correspondem a um movimento que foi sendo construído ao longo do período e, portanto, constituem uma tendência. Tabela 11 Evolução do estoque de empregos formais nos municípios fluminenses CE (%) CMM (%) CMN (%) Demais (%) ERJ (%) Brasil (%) Fonte: Elaboração própria com base nos dados CAGED/Ministério do Trabalho. Como no caso das cidades brasileiras, também as fluminenses experimentaram maior crescimento do emprego em 2005, 2007 e Apesar de as oportunidades de emprego continuarem muito concentradas na capital, foram as cidades médias as que mais criaram postos de trabalho. Cabe reconhecer, entretanto, que as metropolitanas inverteram uma situação que prevalecia no início do período, quando as cidades médias não metropolitanas eram as que contribuíam com mais empregos. A partir de 2007, as CMM tornaram-se responsáveis pela criação de maior número de empregos. Vale dizer que, nesse ano, marcado por forte crescimento da economia brasileira, a economia fluminense viu seu processo de dispersão espacial dos empregos arrefecido devido ao aumento da participação das cidades metropolitanas, que, em 2010, tornou-se ainda maior.

23 23 Entre as cidades médias metropolitanas, as que mais se destacaram foram Duque de Caxias, Nova Iguaçu, São João de Meriti e Belford Roxo (município fundado em 1990, tendo sido antes distrito de Nova Iguaçu), mas mesmo assim os empregos que criaram em 2010 correspondiam a 11,3% do total do Estado do Rio de Janeiro, percentual equivalente a uma quinta parte da participação da capital, que foi de 55,8%. A economia fluminense vem, portanto, experimentando maior dispersão da sua população, estimulada pela economia do petróleo, mas ao longo da primeira década do século XXI as oportunidades de emprego tornaram-se ainda mais concentradas na sua região metropolitana. Esse é um resultado diferente do encontrado na média brasileira e, particularmente, entre os estados sudestinos. Cabe avaliar se isso foi um resultado associado ao desempenho da Indústria de Transformação, que, conforme sugere a abordagem teórica, estimula a dispersão espacial. Tabela 12 Evolução da participação setorial dos empregos no Estado do Rio de Janeiro, Atividades Indústria de Transformação Serviços Comércio Extr. Mineral Adm. Pública , ,2 69-0,5-561 Fonte: Elaboração própria com base nos dados CAGED/Ministério do Trabalho. A elevação dos empregos industriais foi muito maior do que nos setores de Serviços e Comércio, os mais relevantes na geração de oportunidades de trabalho. Entre os demais setores selecionados, houve também crescimento percentual nos