DIAGNÓSTICO ORGANIZACIONAL HABI RESOLO COHAB-SP. Antonio Augusto Veríssimo

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1 DIAGNÓSTICO ORGANIZACIONAL HABI RESOLO COHAB-SP Antonio Augusto Veríssimo Junho de 2007

2 Índice Item Assunto Página 1 Introdução 3 2 Caracterização do atual arranjo institucional 5 3 Análise das principais atribuições e processos de trabalho 17 4 Identificação das duplicidades, sobreposições e atribuições 28 5 Identificação dos problemas encontrados na gestão de projetos 6 Identificação dos problemas encontrados na gestão de obras 7 Identificação dos problemas encontrados na gestão de recursos 8 Identificação das lacunas de atendimento e responsabilidade entre os setores HABI/RESOLO/COHAB Considerações preliminares Sugestões preliminares 38 Quadro 1 Programas habitacionais SEHAB/COHAB 49 Quadro 2 Pessoal alocado nos órgão e programas por funções 40 Quadro 3 Avaliação do atendimento a política de habitação expressa na LOM e no PDE 41 Relação dos entrevistados 49 Referências bibliográficas 50 Anexo I 51 2

3 1. Introdução O presente relatório trata das atividades vinculadas á Ação 10 (Estudo sobre alternativas de arranjo institucional) do Eixo II (Elaboração de estratégias financeiras para a implementação da Política de Habitação de Interesse Social) do Projeto Estratégias para o Financiamento e Implementação Sustentáveis da Política de Habitação e Desenvolvimento Urbano para Pessoas de Baixa Renda no Município de São Paulo, cuja elaboração é realizada com o apoio da Cities Alliance e do Banco Mundial. Face à amplitude dos levantamentos e estudos a serem desenvolvidos, os trabalhos do âmbito da Ação 10 foram distribuídos em dois blocos - cada um sob a responsabilidade de um consultor - com os seguintes objetivos específicos: Bloco 1: 1. A análise das principais atribuições e processos de trabalho desenvolvidos pela Superintendência de Habitação Popular HABI, pelo Departamento de Regularização e Parcelamento do Solo RESOLO e da Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo COHAB-SP, com a identificação dos problemas encontrados na implementação da política de gestão de projetos e obras, gestão de recursos e prestação de contas ao Conselho Gestor do FMH, sobre posição de funções, entre outros; 2. A identificação de sobreposições de funções e lacunas de atendimento entre estes três setores, considerando as principais metas estabelecidas pelo Plano Estratégico da Habitação. Bloco 2: 3. Análise do plano estratégico em elaboração, para compatibilização com a alternativa de modelo institucional proposta; 4. Análise do plano de regularização fundiária elaborada por consultoria contratada pela SEHAB; 5. Elaboração de proposta(s) alternativa(s) ao modelo institucional vigente, contemplando 3

4 5.1- Os resultados dos estudos da consultoria contratada pela Cities Alliance para análise do atual modelo organizacional e operacional da SEHAB, considerando as principais metas estabelecidas no plano estratégico da habitação; 5.2- A necessidade de articulação institucional com os níveis de governo estadual e federal, em conformidade com o proposto no citado plano. Este relatório, apresentado na forma de documento de trabalho, trata dos levantamentos já desenvolvidos e apresenta as avaliações e propostas iniciais relativas às atividades que integram o Bloco 1 da referida Ação. Para a elaboração deste documento foi utilizada a seguinte metodologia: entrevistas com dirigentes e funcionários dos órgãos objeto de análise; estudo das legislações definidoras das estruturas e atribuições de cada setor; leitura e análise de diversos estudos, relatórios, tabelas, apresentações e outros documentos produzidos pelas consultorias envolvidas no projeto; pesquisa em estudos acadêmicos e literatura sobre os temas envolvidos pelo estudo; identificação das alterações efetuadas nas estruturas e atribuições formais que resultaram em novos arranjos institucionais ainda não formalizados; análise, à luz da teoria organizacional, das estruturas formal e informal, identificando suas vantagens e desvantagens; identificação e descrição dos problemas definidos nos itens 1 e 2 dos objetivos específicos; apresentação de sugestão preliminar de novo arranjo organizacional. 4

5 2. Caracterização do atual arranjo institucional Para a implantação da suas políticas urbana e habitacional o Município de São Paulo conta com um conjunto de instituições formado por órgãos da administração direta e indireta e conselhos municipais que possuem atribuições, principais ou subsidiárias, vinculadas a esses temas. O conjunto de instituições, no entanto, cujas atribuições estão diretamente vinculadas ao tema habitacional, é formado pela Secretaria de Habitação (SEHAB); pelo Conselho Municipal de Habitação (vinculado a SEHAB); por uma empresa municipal de economia mista; que é a COHAB-SP e pelo Fundo Municipal de Habitação (vinculado a COHAB-SP) 1. O presente trabalho tem por objetivo primordial a análise organizacional das instituições que possuem como atribuição principal o trato das questões vinculadas à implementação da política habitacional. O papel das demais instituições também será objeto de análise, quando forem abordados os aspectos das interfaces, superposições e duplicidades entre suas funções e atribuições SEHAB A Secretaria da Habitação do Município de São Paulo SEHAB foi criada pelo Decreto N.º , de 24 de março de 1977, com a finalidade de ser o órgão responsável pela execução da política habitacional e pelo desenvolvimento urbano do município, tendo como competências o controle do uso do solo, a promoção da preservação da paisagem e do meio ambiente. Por meio deste mesmo decreto, foi vinculada à SEHAB, Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo COHAB-SP. As atuais funções, competências e forma de organização da SEHAB, estão definidas nas seguintes leis e decretos: Lei nº /1994, que dispôs sobre a política de habitação para a população de baixa renda, criou o Fundo Municipal de Habitação e seu Conselho Gestor; Lei /02, que regulamentou o art. 168 da Lei Orgânica Municipal, instituiu o Conselho Municipal de Habitação e definiu competências para SEHAB com relação a este Conselho; Lei nº /86, que reestruturou a SEHAB e definiu suas atribuições básicas; Decreto n.º /86, que constituiu na estrutura da SEHAB, a Superintendência de Habitação Popular HABI; Decreto n.º /90, que criou o Departamento de Regularização de Parcelamento do Solo RESOLO, setor que teve 1 Ver Lei n.º de 26/07/1994 que autorizou a instituição do FMH junto à COHAB. 5

6 parte de suas atribuições transferidas para as Subprefeituras pelo Decreto n.º /04. São atribuições básicas da SEHAB, no que concerne ao tema habitação: elaborar, desenvolver e coordenar a execução da política habitacional além de proporcionar ao Conselho Municipal de Habitação - CMH, condições para o seu pleno e regular funcionamento, dando -lhe suporte técnico, administrativo e financeiro, inclusive mediante a apresentação de relatórios gerenciais periódicos, com a finalidade de proporcionar aos membros do Conselho, os meios para aferir o desempenho dos programas nos seus diversos aspectos: financeiros, sociais, institucionais, e sua vinculação às diretrizes da Lei Orgânica e do Plano Diretor Estratégico. A SEHAB possui três coordenadorias: Habitação, Desenvolvimento Urbano e Administrativo-financeiro, estando também a ela vinculados, como já visto, o Conselho Municipal de Habitação e a COHAB-SP. A Coordenadoria de Habitação é composta pela Superintendência de Habitação Popular (HABI) e pelo Departamento de Regularização do Parcelamento do Solo (RESOLO), que são os setores da SEHAB responsáveis pela formulação, coordenação e execução dos componentes da política habitacional do Município de São Paulo no que diz respeito às intervenções em favelas, loteamentos e cortiços. (Ver Quadro 1 - Programas Habitacionais SEHAB/COHAB). Conselho Municipal de Habitação SEHAB Secretário(a) COHAB Chefia de Gabinete Secretário Adjunto Assessoria Técnica do Gabinete Assessoria Jurídica Assessoria de Comunicação Coordenadoria de Habitação Coordenadoria de desenvolvimento Urbano Coordenadoria Administrativo Financeira Superintendência de Habitação Popular - HABI Departamento de Regularização de Parcelamento do Solo - RESOLO Assessoria de Legislação e Normatização Técnica Comissão de Edificações e Uso do Solo CEUSO Divisão Administrativa SEHAB 0 Divisão de Processamento de Documentação SEHAB 2 Supervisão Financeira e Orçamentária SFO Divisão Técnica Econômica Financeira Assessoria de Recursos Humanos Comissão de Proteção à Paisagem Urbana CPPU Departamento de Aprovação de Edificações APROV Departamento de Controle e Uso de Imóveis COTRU Figura 1 Organograma de Sehab Departamento de Parcelamento do Solo e Intervenções Urbanas - PARSOLO 6

7 Sob o ponto de vista da análise organizacional, seu organograma apresenta uma estrutura típica de organização funcional hierarquizada Superintendência de Habitação Popular (HABI) A Superintendência de Habitação Popular, mais conhecida como HABI, é setor da SEHAB responsável pelo desenvolvimento e implantação dos programas e dos projetos habitacionais voltados para a população moradora em habitação subnormal 2 (favelas e cortiços), tem sua estrutura e atribuições definidas nos Art. 9º a 11 da Lei n.º /86. As atribuições da HABI segundo a Lei /86 são: Garantir subsídios técnicos tendo em vista a formulação de políticas, diretrizes e prioridades de ação da SEHAB, na área de atendimento à população em habitação sub-normal Elaborar planos, programas e projetos, bem como realizar estudos e pesquisas que possibilitem uma atuação programática flexível em consonância coma a dinâmica social e peculiaridades regionais Propiciar articulação do Programa da Habitação Popular com órgãos públicos e privados e demais segmentos representativos das comunidades ligados à problemática da habitação sub-normal Elaborar e executar o orçamento programa da unidade, inclusive gerenciando elementos econômicos, patrimoniais e contábeis, necessários ao seu desenvolvimento Coordenar tecnicamente ações da SEHAB no que se refere à execução do Programa de Habitação Popular, assim como aqueles relacionados a atuação do FUNAPS 3 Elaborar normas e padrões que subsidiem a execução e a supervisão das atividades do Programa de Habitação Popular Formalizar convênios e contratos na área de sua competência Manter cadastro de habitação subnormal Propiciar apoio técnico, jurídico e físico construtivo no atendimento habitacional 2 Foi mantida a denominação habitação subnormal constante do texto legal citado, embora se reconheça haver divergências quanto à adequação desta forma de denominação para os assentamentos informais de baixa renda. 7

8 Autorizar a concessão de subsídios financeiros Normatizar e sistematizar a concessão de subsídios e financiamentos para atendimento à população moradora em habitação sub-normal Oferecer apoio técnico, administrativo e operacional ao funcionamento do Fundo Municipal de Atendimento à População Moradora em Habitação Sub-normal FUNAPS Estabelecer as competências e atividades específicas de cada unidade, observadas as diretrizes fixadas A estrutura organizacional da HABI segundo a Lei /86 contempla os seguintes setores: 1. Gabinete do Superintendente 2. Divisão Técnica de Planejamento (Habi 1) 3. Divisão Técnica de Atendimento social e Assuntos Imobiliários (Habi 2) 4. Divisão Técnica de Projetos e Obras (Habi 3) 5. Divisão Técnica de Execução do FUNAPS (atual Contabilidade e Controle de Contratos) (Habi 4 e 4.1) 6. Divisão Técnica Regional de Atendimento Habitacional Norte 7. Divisão Técnica Regional de Atendimento Habitacional Sul 8. Divisão Técnica Regional de Atendimento Habitacional Leste 9. Divisão Técnica Regional de Atendimento Habitacional Sudeste 10. Divisão Técnica Regional de Atendimento Habitacional Centro 11. Conselho Deliberativo do Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Sub-Normal FUNAPS 3 FUNAPS Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal foi instituído pela Lei 8.906/79. Em 8

9 Organograma da Superintendência da Habitação Popular HABI Decreto /86 Superintendência de habitação popular HABI Divisão técnica de planejamento Divisão técnica de atendimento social e assuntos Imobiliários Divisão técnica de projetos e obras Divisão técnica de execução do FUNAPS Divisão técnica regional Norte Divisão técnica regional Sul Divisão técnica regional Leste Divisão técnica regional Sudeste Divisão técnica regional Centro Coordenação de programação Coordenação do programa de favelas Coordenação de projetos de urbainização Coordenação técnica de contratos Coordenação técnica de atendimento Habitacional Idem Divisão técnica regional Norte Idem Divisão técnica regional Norte Idem Divisão técnica regional Norte Idem Divisão técnica regional Norte Coordenação de informação técnica e pesquisa Coordenação do programa de cortiços Coordenação de Obras Coordenação técnica de Contabilidade e custos Seção técnica de atendimento Habitacional Coordenação de controle e avaliação Coordenação de assuntos imobiliários Seção técnica de serviços gerais Coordenação de finanças Coordenação técnica de execução de obras Setor de expediente Setor de expediente Setor de deseho e topografia Setor de expediente Seção técnica de obras do FUNAPS Oficina de apoio Seção técnica de obras de urbanização Setor de Expediente Figura 2 Organograma de Habi Informalmente, no entanto, a Superintendência de Habitação Popular apresenta-se hoje como uma estrutura do tipo matricial onde coordenações de programas e projetos interagem horizontalmente com setores especializados funcionalmente ou territorialmente, organizados de forma verticalizada. Figura 3 Estrutura Organizacional de Habi 1994 passou a ser denominado Fundo Municipal de Habitação por força da Lei /94. 9

10 Atualmente estão sob a coordenação da Superintendência de Habitação Popular os seguintes Programas e Projetos 4 : Programa de Regularização Urbanística e Fundiária de Paraisópolis: O projeto de urbanização desta área foi contratado pela SEHAB em 2004 e visa a regularização urbanística e fundiária de uma área de aproximadamente 100 hectares que abriga uma população de cerca da moradores em domicílios. (Coordenação do Programa vinculada à HABI Gabinete). Programa de Regularização Urbanística e Fundiária do Complexo de Heliópolis: Compreende obras de infra-estrutura urbana, reassentamento de famílias que vivem em áreas de risco, canalização de córregos e regularização fundiária daquela que é considerada a maior favela de São Paulo, onde habitam cerca de 120 mil habitantes. (Falta informação quanto a localização da coordenação do programa na estrutura da HABI). Programa Mananciais: Atua na recuperação sócio-ambiental das favelas e loteamentos precários localizados na região dos mananciais da cidade de São Paulo (represas Guarapiranga e Billings). O programa compreende obras de infra-estrutura urbana e reassentamento de famílias que vivem em áreas de risco, dando ênfase à educação ambiental. (Falta informação quanto a população atendida e quanto a localização da coordenação do programa na estrutura da HABI). Programa de Regularização Urbanística e Fundiária: Iniciado em 2002 visa à regularização fundiária (sem a execução de obras de urbanização) em 160 assentamentos localizados em áreas públicas municipais, basicamente constituídas por áreas destinadas a uso público por projetos de loteamentos. ( A Coordenação do Programa responde diretamente a HABI-Gabinete) (Falta informação quanto a população atendida). Programa de Regularização de Favelas: Destinado a urbanização de favelas com a implantação de infra-estrutura e equipamentos urbanos. (Falta informação quanto a população a ser atendida). PAT-Prossanear: Atua na implantação de infra-estrutura de saneamento em favelas. (Falta informação quanto a população atendida). Programa de Cortiços: Desenvolvido em parceria com a COHAB-SP, visa à promoção 4 Ver também informações complementares no Quadro 1 Programas Habitacionais SEHAB/COHAB. 10

11 de melhorias das unidades habitacionais coletivas (cortiços) degradadas. O Programa é coordenado pela HABI Regional Centro. Análise A estrutura da Superintendência de Habitação Popular HABI, definida no Decreto /86, tem as características gerais de uma estrutura funcional hierárquica, com um forte componente de gestão por território e um débil componente de gestão por projetos ou programas, caracterizados pela existência das Coordenações dos Programas de Favelas e Cortiços subordinados à Divisão Técnica de Atendimento Social e Assuntos Imobiliários 5. O formato atual da HABI caracteriza-se por conjugar distintos modelos de estrutura organizacional - pelo menos no aspecto formal - reunindo elementos de estruturas por função ou hierárquicas (Habis 1, 2, 3 e 4); por área geográfica (Habis Norte, Sul, Leste, Sudeste e Centro); com estrutura de administração por projetos, que por sua vez, apresenta duas formas de atendimento à demanda: por clientela (moradores em favelas, loteamentos, cortiços ou áreas de risco) ou por território (Complexos Paraisópolis, Heliópolis e Mananciais). (ver figura 4) Figura 4 Mix de modelos da Habi 11

12 O mix de modelos adotados para o funcionamento da Superintendência de Habitação Popular apresenta-se, pelo menos em teoria, mais flexível, descentralizado e desconcentrado 6, com redução das distâncias hierárquicas, o que tende, em tese, à otimização dos recursos alocados, conduzindo a focalização dos resultados e não das tarefas. Este modelo, no entanto, exige da alta administração maior atenção para a resolução de conflitos entre as gerencias (funcionais, geográficas e de projetos) e um maior aperfeiçoamento dos sistemas de planejamento, controle e avaliação de resultados, bem como de um eficiente sistema de informações e comunicação e de tomada de decisão Departamento de Regularização do Parcelamento do Solo (RESOLO) Órgão responsável pela regularização urbanística, registrária e fundiária de loteamentos irregulares e clandestinos (parcelamentos não-regulares do solo em áreas particulares) implantados até abril de Tem suas atribuições e estrutura definidas pelo Decreto N.º de 21 de março de As atribuições do RESOLO segundo o Dec /90 são: Promover as atividades necessárias à regularização fundiária e urbanística de loteamentos e parcelamentos irregulares Proferir despacho final nos processos relativos a loteamentos e parcelamentos irregulares Expedir Auto de Regularização de loteamentos e parcelamentos irregulares Encaminhar tratativas junto ao Ministério Público, visando à promoção da competente ação legal Encaminhar tratativas junto ao Departamento Judicial da Procuradoria Geral do Município PGM, visando a promoção das medidas cabíveis na esfera civil Encaminhar tratativas junto aos órgãos municipais ou estaduais, visando à competente ação de fiscalização 5 Característico de um modelo de estrutura definida na literatura como Matricial fraca. 6 No caso das Habis regionais, no entanto, não se observa a vantagem da descentralização e desconcentração, uma vez que estes setores funcionam fisicamente, também na sede da SEHAB, no Edifício Martinelli, no centro de São Paulo e possuem muito pouca autonomia para a tomada de decisão. 12

13 A estrutura do RESOLO segundo o Dec /90 é composta pelos seguintes setores: 1. Gabinete do Diretor 2. Coordenadoria de Regularização de Arruamento, Loteamentos e Passagens 3. Divisão Técnica Zona Sul 4. Divisão Técnica Zona Leste 5. Divisão Técnica Zonas Norte / Oeste 6. Divisão Técnica de Análise Jurídica Departamento de Regularização e Parcelamento do Solo - RESOLO Programa de Regularização de Lotes e Depósito Judicial Assistência Técnica Seção de Apóio Técnico Interno e Externo Assistência Jurídica Coordenação de Regularização de Arruamentos, Loteamentos e Passagens Assistência Técnica Divisão Técnica Zona Sul Divisão Técnica Zona Leste Divisão Técnica Zonas Norte e Oeste Divisão Técnica de Análise Jurídica Seção Técnica Zona Sul Seção Técnica Zona Leste Seção Técnica Zonas Norte/Oeste Seção Técnica de Análise Jurídica Seção Técnica de Documentação Figura 5 Organograma do RESOLO Análise A estrutura definida para o RESOLO pelo Dec /90 pode ser caracterizada como geográfica (divisões técnicas por zonas) para atendimento a demanda de uma clientela específica formada por adquirentes e moradores em loteamentos irregulares ou clandestinos, apoiada por uma estrutura funcional especializada no trato de questões jurídicas. Usa, portanto, a base regional para a organização das atividades. Este tipo de estrutura tem como característica responder às necessidades da clientela por territórios determinados, reduzindo os custos de deslocamento para os clientes e funcionários, facilitando portanto o acesso aos serviços prestados pelo público, facilita um 13

14 maior controle sobre a área atendida. Por outro lado, implica a duplicação de atividades, maior dificuldade de controle e uniformização das atividades e maiores custos administrativos. Oficialmente, a estrutura do RESOLO ainda é aquela determinada pelo Decreto /90, no entanto, o Departamento passou por diversas reformulações informais possuindo hoje a seguinte estrutura e atribuições: 1. Gabinete do Diretor; 2. Assessoria Técnica e Jurídica; 3. Coordenadoria de Regularização de Arruamento, Loteamento e Passagens; 4. Divisão Urbanística - Resolo 1; 5. Divisão de Obras e Projetos Resolo 2; 6. Divisão de Informações Resolo 3; 7. Divisão Jurídica Resolo 4; 8. Divisão Social Resolo Social; 9. Divisão Administrativo-Financeira Resolo G.01. Organograma Informal do RESOLO RESOLO Diretor Assessoria Técnica e Jurídica Coordenadoria de Regularização de Arruamento e Passagens RESOLO 1 Divisão Urbanistica RESOLO 2 Divisão de Projetos e Obras RESOLO 3 Divisão de Informações RESOLO 4 Divisão Jurídica RESOLO Social Divisão Social RESOLO G. 01 Figura 6 Organograma Informal do RESOLO A estrutura informal atual do RESOLO migrou de um modelo do tipo geográfico para um modelo de estrutura funcional ou hierárquica. Este tipo de estrutura se caracteriza por ser mais burocrática e hierarquizada, apresentar maior divisão e especialização de trabalho, ser mais rígida e adequada para ambientes estáveis. 14

15 Apresenta como vantagens o fato das pessoas se reportarem apenas a um gerente, permitir uma maior especialização, ter objetivos e prioridades mais claros e hierarquia bem definida. Tende a gerar, no entanto, problemas de integração entre as ilhas funcionais que tendem a ser formar pela excessiva especialização e tendência à focalização na tarefa burocraticamente exercida e não no produto a ser entregue à população. Figura 7 Organização Funcional Fonte: Curso de Gerência de Projetos Prof ª Maria Aparecida Perre Atualmente estão sob a coordenação do RESOLO os programas de regularização de loteamentos denominados Lote Legal - fase 2 e Bem Legal, com execução de obras de infra-estrutura em 124 loteamentos. O Programa Lote Legal - fase 2 está direcionado aos loteamentos de grande porte composto pelos componentes de regularização urbanística e jurídica, atualmente com ações em andamento em 39 loteamentos. O Programa intervém nos loteamentos com obras de drenagem, implantação de vias e vielas de pedestres e contenção de encostas e tratamento paisagístico em áreas verdes. Atua também na regularização administrativa (elaboração e aprovação de plantas AU) e registrária (registro da certidões relativas às plantas AU nos cartórios de registro de imóveis) dos loteamentos. O Programa Bem Legal está direcionado aos loteamentos de pequeno e médio porte com necessidades de intervenções físicas mais simples, com previsão de intervenções graduais. 15

16 Figura 8 Esquema gráfico da relação entre o RESOLO e os Programas Lote Legal e Bem Legal Conselho Municipal de Habitação O CMH, instituído pela Lei /02, possui caráter deliberativo, fiscalizador e consultivo e é responsável pelo estabelecimento, acompanhamento, controle e avaliação da política municipal de habitação, inclusive quanto a gestão econômica, social e financeira dos recursos afetos ao Fundo Municipal de Habitação. Compete também ao Conselho estimular a participação e o controle popular sobre a implementação das políticas públicas habitacionais e de desenvolvimento urbano. Seu Conselho é composto por 48 membros, assim distribuídos: 16 representantes do Poder Público, sendo 13 da Prefeitura Municipal; 16 representantes de entidades comunitárias e de organizações populares ligados à habitação; 16 representantes de outras instituições da sociedade eleitos por seus respectivos segmentos. A Presidência do Conselho é exercida pelo Secretário de Habitação e sua Secretaria 16

17 Executiva pela Superintendência de Habitação Popular HABI, da SEHAB, cabendo à COHAB a gestão operacional do Fundo. A Lei estabelece reuniões ordinárias, no mínimo, quadrimestralmente, e o Regimento estabelece que sejam realizadas a cada dois meses, podendo também haver reuniões preparatórias. Caso não haja convocação de reunião ordinária nesse prazo pela Comissão Executiva, 50% mais um dos conselheiros poderão fazê-lo. Segundo a avaliação realizada pela representante da FAUUSP no CMH (Representação da Universidade) no biênio , Professora Maria Lúcia Refinetti Martins - naquele período - o CMH apresentou um desempenho considerado muito bom quanto à definição e forma de operação de determinadas políticas públicas citando que o Conselho produziu e aprovou resoluções importantes com relação aos programas Mutirões, Bolsa Aluguel, Cortiços e à forma de prestação de contas por tipo de programa e por empreendimento, apresentando recursos e o que foi produzido. Por outro lado, apresentou um comportamento ambíguo quando os temas abordados trataram de autorizações dadas ao Executivo para a admissão de perdas ou afastamento das efetivas prioridades para evitar uma perda maior, segundo a representante da Universidade isso ocorreu em diversas situações, incluindo o aditamento de recursos para determinados empreendimentos para fazer frente a equívocos de projetos e ou avaliações de gestões anteriores ou mesmo por aumento de custos decorrentes de obra paralisada. Segundo, ainda, a representante, o CMH apresentou desempenho insuficiente no que se refere à sua participação nas decisões das grandes prioridades, tais como: definição relativa aos percentuais de recursos a serem aplicados a cada programa; definição dos beneficiários; quanto a divisão dos recursos destinados a habitação entre o FMH e a SEHAB; relativamente à utilização dos recursos do Fundo de Desenvolvimento Urbano (decorrentes da outorga onerosa) e à exigência de priorizar HIS na utilização de recursos das Operações Urbanas. (Martins,2006). Sobre este tema é necessário obter informações atualizadas com referência ao desempenho do CMH com relação aos temas abordados pela representante da FAUUSP e identificar se foram superados os problemas apontados. É necessário também obter informações quanto à melhora obtida nos processos de prestação de contas ao Conselho após a edição da resolução RESOLUÇÃO CMH Nº 14, DE 07 DE DEZEMBRO DE

18 2.4. Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo COHAB-SP A COHAB exerce o papel de agente do Sistema Financeiro da Habitação sendo sua abrangência a Região Metropolitana. A Companhia foi criada pela lei n.º de 16 de novembro de 1965 como uma sociedade anônima, empresa de capital misto, cuja principal acionária é a Prefeitura do Município de São Paulo, que detém 99,99% das ações preferenciais. Seus funcionários são contratados, por concurso, porém submetidos ao regime celetista, portando demissíveis. Sua principal função é promover a construção de unidades habitacionais com recursos provenientes do Fundo Municipal de Habitação FMH, do qual é operadora 7, e de convênios com agentes financeiros, como a CAIXA e CDHU, com outras entidades governamentais e a iniciativa privada. Organograma da COHAB COHAB Presidência Fundo Municipal de Habitação Assessoria Jurídica Vice-presidência Superintendencia Jurídica 2 gerências COPEL Licitações Conselho Técnico Assessoria de comunicação Diretoria Comercial / Social Diretoria Financeira Diretoria Técnica Diretoria de Patrimônio Diretoria Administrativa Superintendencia Comercial Superintendencia Social Superintendencia Financeira Superintendencia Planejamento e Projetos Superintendencia de Obras Superintendencia de Patrimônio Superintendencia de Administração 3 Gerências 2 Gerências 4 Gerências 2 Gerências 2 Gerências Gerência de Regularização Imobiliária Gerência de Patrimônio 4 Gerências Empresa Gerenciadora Figura 9 Organograma da COHAB A partir de 1994, a COHAB passou também a ser responsável pela regularização e comercialização de empreendimentos do extinto FUNAPS e do FMH, além da regularização e comercialização de seus próprios conjuntos habitacionais produzidos 7 De 1994 a 2002, o órgão seguiu às resoluções do Conselho do Fundo Municipal de Habitação. A partir de então passou a seguir as resoluções do Conselho Municipal de Habitação. 18

19 com recursos do antigo SFH, sendo esta tarefa, atualmente, responsabilidade da Diretoria de Patrimônio. Seu quadro de pessoal é formado por cerca de 600 funcionários e aproximadamente 100 estagiários. 3. Análise das principais atribuições e processos de trabalho desenvolvidos; 3.1. Secretaria de Habitação - SEHAB Pela simples leitura do Decreto n.º de 24 de março de 1977, que criou a Secretaria da Habitação e Desenvolvimento Urbano, percebe-se que componente habitação, que dava a denominação primeira ao novo órgão, revelava-se de importância secundária, uma vez que o texto legal se referia, majoritariamente, à definição de estruturas e competências típicas de um órgão de controle e desenvolvimento urbano. Salvo a referência constante no artigo 1º quanto à finalidade do novo órgão de executar a política municipal de habitação... e a vinculação a este da Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo COHAB-SP, no artigo 2º, todos os demais artigos estavam relacionados às atividades de licenciamento, controle e fiscalização urbana. A época da criação da SEHAB, as tarefas vinculadas às atividades de atendimento à população moradora em assentamentos informais eram desempenhadas pela Coordenadoria de Bem Estar Social COBES, órgão subordinado à Secretaria das Administrações Regionais, responsável pela condução dos trabalhos de remoção de favelas. Segundo Sampaio e Pereira, no final da década de 70, já se desenvolvia na Empresa Municipal de Urbanização EMURB (órgão não vinculado à SEHAB), um programa habitacional cujo objetivo era a regularização dos loteamentos. (SAMPAIO e PEREIRA, 2003). Oficialmente, porém, o poder público municipal se organizou para atuar nos loteamentos, a partir de 30/01/81, com a criação da Supervisão Especial de Regularização de Loteamentos e Arruamentos SERLA, instituída pelo Decreto n.º /81, e vinculada ao Gabinete do Prefeito. Apenas em 1983 é que a SERLA foi transferida para a SEHAB, sendo sua estrutura absorvida pelo PARSOLO. Em 1986, por meio da Lei , a SEHAB é reestruturada, absorvendo também as competências da Superintendência de Habitação Popular HABI. 19

20 Análise Foram necessários mais de 10 anos para que o componente habitação na SEHAB fosse sendo ampliado, porém as estruturas e competências foram sendo agregadas à Secretaria sem um adequado ajuste sob o ponto de vista organizacional. O que se tem hoje, portanto, é um conjunto de setores com distintas competências que vão, das tarefas típicas de regulação e controle urbano, passando por ações de assistência social, técnica e jurídica, até a execução de obras de urbanização e produção de unidades habitacionais. A Prefeitura de São Paulo não seguiu a tendência de outras cidades brasileiras de criação de estruturas independentes para a condução das políticas urbana e habitacional. O que se observa em relação a estas políticas é uma superposição e duplicidade de atribuições entre as secretarias municipais de Habitação (SEHAB) e Planejamento (SEMPLA), o que pode ser constatado pela análise das atribuições desses dois órgãos descritas no quadro abaixo, extraído do Relatório da Versão Intermediária do Plano Estratégico SEHAB 2006 a 2012, elaborado pelo Consultor Thomas Hagenbrock. Entidade /Instituição Atribuição principal, relevância pra atividades envolvendo questões de habitação social Secretaria Municipal de Habitação - SEHAB Secretaria Municipal de Planejamento - SEMPLA Executar a política habitacional e de desenvolvimento urbano; controlar o uso do solo e a ocupação do solo urbano; promover e acompanhar o desenvolvimento urbano do Município, em convênio com o Ministério das Cidades / Caixa Econômica Federal e CDHU. Implementação do Plano Diretor Estratégico PDE; Estudo e projetos para a formulação de Operações Urbanas (inclusive projetos habitacionais); elaboração da proposta orçamentária do Município e acompanhamento da Execução Orçamentária; diretrizes de uso e ocupação do solo. 3.2 Superintendência de Habitação Popular - HABI: A Superintendência de Habitação Popular tem como atribuição principal, como já visto, o desenvolvimento e implantação dos programas e projetos habitacionais voltados à população moradora em habitação subnormal (favelas e cortiços). 8, não sendo incluídos 8 Fonte: versão preliminar do Plano Estratégico de Ação Habi/SEHAB-SP a Pg.28 20

21 nesta categoria os assentamentos resultantes de loteamentos irregulares ou clandestinos, cuja urbanização e regularização está a cargo do RESOLO. Seu escopo de atuação é muito amplo, atuando nas seguintes frentes: Urbanização de assentamentos informais (favelas); Construção de unidades habitacionais para re-assentamento; Regularização administrativa e jurídica dos assentamentos, com titulação dos ocupantes; Melhorias em Cortiços; Atendimento a demandas habitacionais diversas. Para atuar nessas frentes, a Habi conta em seus quadros com cerca de 150 funcionários, o que corresponde a, aproximadamente, 12,5 % do quadro total da SEHAB (incluída a COHAB) que é de cerca de 1200 e também com um contingente de profissionais integrantes de empresas contratadas para o gerenciamento e execução de projetos, obras e do trabalho social As HABIs Funcionais HABI 1 Divisão Técnica de Planejamento. Esta divisão é a responsável pelo recolhimento, organização, armazenamento e disponibilização das informações produzidas no âmbito da Superintendência e demais órgãos, estando sob a sua responsabilidade: a implantação do Sistema Integrado de Informações Gerenciais; a criação de indicadores; a implantação de um Sistema de Monitoramento para fins de Planejamento Estratégico; o suporte técnico a Programas e Projetos; 21

22 Foi encaminhado à HABI 1 um questionário, ainda sem resposta, que tem por objetivo obter informações mais precisas sobre o funcionamento deste setor da HABI HABI 2 - Divisão Social A Habi 2, ou Social, tem como principais atribuições : A formulação e expedição de diretrizes e normas para orientação do trabalho social desenvolvido nos diversos setores da HABI que contam com equipes próprias ou terceirizadas vinculadas a este tema A coordenação do trabalho social executado pelas equipes de Assistentes Sociais próprias 9 e terceirizadas, alocadas nas diversas atividades, projetos e programas da Superintendência A representação da Superintendência nos Conselhos de acompanhamento das políticas sociais coordenadas pela SMADS, pertinentes aos trabalhos desenvolvidos pela HABI A coordenação das Equipes Regionais de Assistência Social, vinculadas às Subprefeituras, que são responsáveis pelo cadastramento de famílias em áreas de risco 10 O atendimento ao público através do Plantão Social 11 A equipe social da HABI 2 conta com 7 Assistentes Sociais, incluindo a Diretora Nancy Cavallete e 10 Agentes Comunitários que trabalham no campo; e administra um contrato de Gerenciamento Social executado pela Empresa Diagonal Urbana que emprega 56 Assistentes Sociais que trabalham nas áreas. Conta também com o apoio das equipes de Assistentes Sociais que das HABIs Regionais. 9 O corpo de Assistentes Sociais lotado nos setores da SEHAB está funcionalmente vinculado ao quadro da Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social SMADS, que é responsável pelo Sistema Único de Assistência Social SUAS. Apesar deste vínculo, a HABI 2 tem autonomia para a formulação de diretrizes próprias e normatização, sem obrigação de seguir um padrão imposto pela SMADS. (Nancy) 10 As informações coletadas por estas equipes regionais são repassadas para a HABI 2 e inseridas no Cadastro Único da HABI. (Nancy) 11 Realizado de segunda a quinta-feira, das 9:00 as 16:00 hs. 22

23 HABI 3 Divisão Técnica de Projetos e Obras Este setor tem a atribuição de efetivar o gerenciamento da execução de projetos e obras de urbanização e de edificações sob a responsabilidade da Superintendência, e no apoio técnico geral às ações dos seus diversos setores. A HABI 3 está estruturada em duas Coordenações, uma de projetos e outra de obras. Para o desempenho de suas atribuições conta com dois contratos de gerenciamento, um para projetos e obras da parte sul do município, e outro para as mesmas atividades para os projetos e obras da parte norte. Estas gerenciadoras são as responsáveis pelas análises dos projetos e pela fiscalização das obras nas áreas. Ambas as tarefas são executadas sob a supervisão dos profissionais da Divisão. A HABI 3 atende às demandas de a quase a totalidade dos programas e setores da Superintendência de Habitação Popular, exceto o Programa Mananciais, que conta com estrutura e gerenciadora própria para as suas obras e projetos. Não possui nenhuma vinculação ou articulação com RESOLO, que possui estrutura própria para a contratação de projetos e obras. A Divisão atua em projeto e construção de edificações tendo que se relacionar com os órgãos de aprovação e licenciamento de parcelamento e edificações (APROV e PARSOLO). Segundo informação prestada pela Coordenadora de Projetos 12, o setor ainda não conta com um sistema informatizado adequado para o armazenamento e operação das informações produzidas pelas Gerenciadoras, sendo os relatórios de desempenho e gestão entregues apenas em formato impresso.(!) Questionada sobre quem comanda obras ou projeto, informou que, geralmente, a função obra comanda projeto. Porém, não há muito conflito, pois as equipes são entrosadas, porque trabalham juntas há muito tempo. Quando a questão se referiu à ocorrência de duplo comando nas pontas, em função da superposição das direções funcionais e das coordenações de programas, informou não identificar estes problemas. Para a entrevistada existem, de fato, apenas dois grandes projetos que funcionam efetivamente sob o modelo matricial: os programas Paraizópolis e Heliópolis, pois estes possuem coordenação própria, a quem cabe a expedição de diretrizes. Os demais não, pois são objeto de trabalho de todas os setores da HABI. Para atender aos programas, a HABI 3 se organiza da seguinte forma: para cada programa há uma equipe técnica responsável pelo acompanhamento dos trabalhos. 23

24 Trabalham em duplas, sendo um técnico de projetos e outro de obras. Questionada sobre a existência de cadernos de encargos para obras e projetos específicos para o tipo de intervenção que é realizada pela SEHAB, a entrevistada informou não haver este tipo de instrumento, reconhecendo que a falta deste leva a problemas com a pouca uniformidade das soluções propostas, especialmente nos projetos. Citou a importância das ZEIS e dos Planos de Urbanização para a solução destes problemas. Reconhece a necessidade da definição de parâmetros mínimos que uniformize os procedimentos, evitando-se que soluções sejam definidas para cada área de forma aleatória. Foi feita também referência à necessidade de capacitação da equipe para, principalmente, o desempenho das tarefas de gerenciamento de projetos e obras. Sendo esta uma necessidade para melhorar o relacionamento entre as equipes da SEHAB e das gerenciadoras e demais empresas contratadas. A equipe de HABI 3 conta com cerca de 30 funcionários, sendo 18 os profissionais de engenharia e arquitetura. Dentre estes, oito estão alocados na Coordenação de Projetos e dez na de Obras. Há também profissionais com estes perfis alocados em atividades burocráticas relativas a emissão de atestados HABI 4 Contabilidade e Controle de Contratos 13 Este setor tem por atribuição elaborar o orçamento da Superintendência,, acompanhar seus tramites até a aprovação, e a sua execução ao longo do ano. Segundo a sua diretora, este setor controla cerca de 70% do orçamento da SEHAB, incluindo o do RESOLO. 14 Conta nos seus quadros com 11 funcionários. A Divisão administra, atualmente, cerca de 50 contratos relativos aos diversos programas desenvolvidos pela HABI e RESOLO, entre projetos, obras e gerenciamento. É responsável também pelo controle orçamentário da Superintendência, emissão de empenhos, pagamento dos atendimentos habitacionais (verba destinada ao pagamento a pessoas moradoras em áreas de risco 2 a 5 mil reais por família). Executa também o controle das medições de obras que são realizadas pela HABI 3 (Divisão Técnica de Projetos e Obras). Ao final do ano, é elaborado um relatório do desempenho 12 Arquiteta Laura Vitória M. de Oliveira. 13 Na estrutura oficial definida pelo Decreto /86 é denominada Divisão Técnica de Execução do FUNAPS Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal. O FUNAPS foi o primeiro fundo municipal voltado para a habitação e foi criado pela Lei nº 8.906/79 e regulamentado pelo Decreto nº / Único setor onde se identificou algum tipo de integração entre o RESOLO e a HABI. 24

25 orçamentário da HABI que é remetido à superintendência até o dia 10 de janeiro de cada ano. Segundo dados preliminares desse relatório, durante todo o ano de 2006, a HABI 4 empenhou cerca de 400 milhões de reais. Dentre estes recursos não estão contabilizados aqueles provenientes do FMH, cujo controle contábil é feito pela COHAB. Segundo a Diretora da Divisão, a HABI 4 não está vinculada funcionalmente ou hierarquicamente a nenhum órgão de controle interno da Prefeitura. No âmbito interno da SEHAB, no entanto, presta contas à Superintendência de Habitação e à Chefia de Gabinete da SEHAB. A equipe é formada por 11 funcionários, não há terceirização de serviços do tipo gerenciamento, apenas a presença de profissionais contratados por empresas que prestam serviços à Prefeitura HABI 4.1 Também conhecido como Habi 41, este setor é o responsável pela controle organizacional dos cadastros das unidades habitacionais produzidas nos âmbitos dos programas habitacionais (PROVER, PROCAV e Gurapiranga/Mananciais. Suas tarefas são a emissão dos Termos de Permissão de Uso TPUs, que são utilizados para a comercialização dos imóveis ainda não legalizados. Foi informado que neste momento, o setor se prepara para promover a comercialização definitiva de 720 imóveis recém legalizados. O setor atua articuladamente com a COHAB e conta com o apoio de equipes técnicas e sociais da empresa responsável pelo gerenciamento social, sendo o seu quadro formado por 13 funcionários HABISs Regionais Norte, Sul, Leste, Sudeste e Centro: As HABIs Regionais possuem como atribuição articular e promover ações integradas junto às Subprefeituras, Secretarias, Autarquias, Universidades e Concessionárias para o desenvolvimento dos Programas Habitacionais, bem como o intercâmbio com diversos segmentos representativos da Sociedade Civil objetivando a divulgação e implantação da Política Habitacional da Cidade de São Paulo. 15 As Divisões Regionais da HABI se dividem em Norte, Centro, Leste, Sudeste e Sul e são responsáveis pelo acompanhamento dos trabalhos da Superintendência de Habitação 15 Fonte: apresentação em Power Point sobre a estrutura e funcionamento da Superintendência de Habitação Popular. 25

26 Popular em regiões definidas segundo os limites formados por um determinado de grupos de subprefeituras. Segundo o disposto no Decreto N.º /96, estes setores são denominados como Divisão Técnica Regional de Atendimento Habitacional, e são constituídos:: por uma Coordenação Técnica de Atendimento Habitacional (composta por Seções Técnicas de Atendimento Habitacional); por uma Coordenação Técnica de Execução de Obras (composta de uma Seção Técnica de Obras do FUNAPS e de uma Seção Técnica de Obras de Urbanização); e um Setor de Expediente. Às Diretorias Regionais da Habi, cabe a função de articulação com as comunidades, realizando a mediação entre suas demandas habitacionais e o órgãos da Superintendência, da SEHAB e de outros setores da Prefeitura. As Habis Regionais desempenham também outras atividades, tais como: Plantão Social; Monitoramento de Pós-Ocupação dos Empreendimentos abrangendo a identificação de problemas construtivos e sociais 16 ; Alojamentos Provisórios: acompanhamento dos problemas sociais, construtivos e encaminhamento das soluções habitacionais específicas; Atendimento a famílias de baixa renda, utilizando Verba de Atendimento Habitacional. Atualmente essas divisões se estruturam da seguinte forma: uma diretoria com duas coordenações, uma social 17 e outra de intervenções físicas, além do apoio administrativo. Originalmente, deveriam funcionar de forma descentralizada nas regiões respectivas. Hoje, no entanto, todas funcionam no mesmo edifício onde estão localizados os demais setores da Habi, no edifício Martinelli situado no cento da cidade de São Paulo. As equipes das Habi Regionais deveriam trabalhar segundo as microrregiões ou subprefeituras, no entanto, devido ao número insuficiente de funcionários para este tipo de atuação organizam-se hoje segundo os programas em desenvolvimento na sua área de abrangência. No caso da Habi Sudeste, os técnicos são divididos em duplas (um do físico e outro do social) para atuarem nos programas. Além das demandas dos programas, as diretorias regionais devem atender ainda outras solicitações, oriundas das 16 O acompanhamento pós-ocupação e pós urbanização é desenvolvido pelas equipes regionais sob a supervisão da HABI 2. (Nelcy) 26

27 Subprefeituras, de outros setores da Superintendência, do Ministério Público, Sabesp, etc Departamento de Regularização do Parcelamento do Solo - RESOLO O RESOLO tem como atribuição principal promover as atividades necessárias a regularização urbanística e fundiária de loteamentos e parcelamentos irregulares, sendo esta uma ação de caráter permanente. Para alcançar este objetivo atua de formas distintas em função da maneira como as demandas lhe são apresentadas. As demandas por regularização chegam ao Departamento, em geral, de quatro formas distintas: Demanda por regularização apresentada pelo loteador: De acordo com a Lei Federal Lei 6766/79, que disciplina o parcelamento do solo no território nacional, e também com as normas que regulam a matéria no território municipal, é obrigação do responsável pelo parcelamento, ou loteador, a aprovação de projetos e execução das obras de urbanização exigidas na legislação. Nos casos em que esta determinação legal é desatendida, compete ao Município ou ao Ministério Público notificar o loteador, com base no que dispõe o 2º do art. 38 da Lei 6766/79 dando um prazo para que o mesmo supra a falta detectada. Nestes casos, cabe ao RESOLO: a) Através da Divisão Urbanística, examinar a documentação apresentada pelo loteador e efetuar a análise da adequação ou não do loteamento à legislação urbanística. Conferir documentos, registro imobiliário e efetuar vistorias. E com base nas informações coletadas, orientar a elaboração da planta AU e aprova-la; b) Através da Divisão de Obras e Projetos e acompanhar a execução e aceitação das obras de urbanização. Neste caso o Departamento funciona como órgão licenciador e fiscalizador; c) Completadas as obras cabe ao RESOLO a emissão do Auto de Regularização, que representa a aceitação administrativa das obras de urbanização. Demanda de Associação de Moradores: há os casos em que a responsabilidade pela regularização é assumida pela comunidade por meio de sua Associação de Moradores. Neste caso, também incumbe ao RESOLO o papel de orientador, licenciador e 17 O trabalho social na ponta é desenvolvido pelas equipes sociais das Habis Regionais e pelas equipes terceirizadas da empresa de gerenciamento social. (Nelcy). 27

28 fiscalizador da execução de projetos e obras, descrito no item anterior; 18 Demanda por regularização apresentadas por adquirentes ou moradores: Este tipo de demanda chega ao Departamento por meio de adquirentes ou moradores com o desejo ou a necessidade de promover a regularização de seus imóveis. Neste caso é feita uma consulta aos cadastros pra verificação se já há processo em andamento. Caso não haja, a demanda é encaminhada à Subprefeitura para que esta inicie os procedimentos de fiscalização, que dará origem à notificação da Lei 6766/79, procedimento básico para que se dê início aos procedimentos de regularização. Existindo processo, é feito o agendamento para atendimento do adquirente; Demandas por regularização apresentadas por programas de regularização: Desde a edição da Lei 6766/79, o município pode, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento e em defesa dos interesses dos adquirentes promover a regularização do loteamento ex-ofício. Esta possibilidade sempre esbarrou na falta de recursos para a execução das obras de urbanização. Em 1997, no entanto, em função de contratos assinados como o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, o RESOLO teve a possibilidade de desenvolver um Programa de Regularização, o Lote Legal e se estruturar para a gestão de contratos de execução de projetos, obras e gerenciamento social loteamentos e ações de regularização administrativa e registrária. Posteriormente foi também criado o Programa Bem Legal. O RESOLO possui ainda outras atribuições resultantes dos comandos legais instituídos pela Lei Federal 6766/79 sendo os principais: Instrução de processos para ação jurídica contra os parceladores (art. 50 ); Instrução de processos para ação de cobrança judicial dos custos de urbanização (art. 40); Orientação aos moradores quanto aos procedimentos para suspensão de pagamentos ao loteador e depósito judicial das prestações devidas (art.38); Orientação aos moradores quanto aos procedimentos para registro imobiliário dos títulos aquisitivos (art. 41). O Departamento conta com uma equipe, entre funcionários públicos, terceirizados e estagiários, que oscila em torno de 80 pessoas (recebi documentos com números que variavam entre 71 e 86 pessoas). 18 Segundo informação prestada pela equipe do RESOLO, a população também obtém obras de urbanização através de outros entes públicos, tais como Subprefeituras, Sabesp, etc., restando ao RESOLO cuidar da regularização 28