LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO

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1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 25, 26 e 27 de março de 2014 LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO NO GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL: RESULTADOS DA APLICAÇÃO E DESAFIOS FERNANDA MONTENEGRO CALADO

2 2 Painel 11/031 Transparência na Administração Pública: experiências e resultados LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO NO GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL: RESULTADOS DA APLICAÇÃO E DESAFIOS Fernanda Montenegro Calado RESUMO A aprovação da Lei de Acesso à Informação reforça os avanços alcançados em matéria de transparência pública no Brasil. No Distrito Federal, a regulamentação da norma ocorreu com a edição da Lei distrital nº 4.990/12, cuja vigência iniciou-se em 12/04/13. Este trabalho buscou relatar as ações desenvolvidas pelo Governo do Distrito Federal (GDF) para aplicar a lei, os resultados alcançados até o momento e as ações em desenvolvimento para vencer os desafios restantes. Para tanto, resgataram-se as ações empreendidas pelos órgãos do GDF especialmente pela Secretaria de Transparência e Controle nas áreas de transparência ativa e passiva, regulamentação e formação de servidores. Concluiu-se que os pedidos vêm sendo atendidos em sua maioria, ferramentas de transparência já existentes estão sendo aprimoradas e novos instrumentos vêm sendo desenvolvidos, como um portal de dados abertos e aplicativos para celulares e tablets. O estímulo a uma cultura de transparência, contudo, requer que se continue e amplie o trabalho de orientação e sensibilização de servidores.

3 3 1 INTRODUÇÃO No Brasil dos últimos anos, têm ganhado destaque ações governamentais e mudanças no marco legal em prol de uma maior abertura do Estado. Inciativas como o desenvolvimento de portais para divulgação de gastos públicos e instrumentos como a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Acesso à Informação vêm contribuindo para garantir, de fato, o direito de acesso à informação e o princípio da publicidade na administração pública previstos na Constituição Federal de A transparência pública, longe de ser um fim em si mesmo, deve ser entendida como um meio para aproximar o governo e a sociedade, permitindo a participação dos cidadãos nas ações governamentais, proporcionando condições para o exercício do controle social e fortalecendo a democracia. É o que têm demonstrado inúmeras ações empreendidas pela sociedade civil a partir do uso de dados governamentais. Transparência pode contribuir, ainda, para a inibição de práticas corruptas e a melhoria dos serviços públicos. Em novembro de 2011, foi aprovada a Lei nº , Lei de Acesso à Informação brasileira, mais comumente chamada de LAI. A lei subverte a lógica de que as informações pertencem ao Estado, passando a encará-lo como mero guardião daquilo que pertence à sociedade. Logo, o cidadão tem o direito de solicitar qualquer informação pública sem precisar indicar o motivo nem a finalidade. O Estado é quem deve apontar justificativas para, excepcionalmente, negar o acesso. A Lei inova em relação a leis semelhantes de outros países ao exigir, também, que o Estado divulgue informações na Internet de maneira proativa. A divulgação deve ser feita em linguagem fácil e acessível e deve privilegiar a disponibilização de documentos em formatos abertos e não proprietários. No Distrito Federal, a regulamentação ocorreu por meio da edição da Lei distrital nº 4.990, de 2012, cuja vigência iniciou-se em 12 de abril de Assim, este artigo pretende relatar como o Governo do Distrito Federal (GDF) vem implementando a lei. Serão apresentados os resultados alcançados até o momento e as ações que estão sendo desenvolvidas para enfrentar os desafios restantes. Deste modo, espera-se contribuir para a literatura sobre o assunto e apoiar outros entes federados na implementação da LAI.

4 4 2 OBJETIVO Relatar as ações desenvolvidas pelo Governo do Distrito Federal para aplicar a Lei de Acesso à Informação, os resultados alcançados até o momento e os desafios restantes, indicando que ações estão sendo desenvolvidas para ampliar o acesso à informação. 3 METODOLOGIA O texto inicia-se com um histórico de algumas das iniciativas que ampliaram a transparência pública no Brasil recente e com uma breve reflexão sobre aspectos teóricos do tema acesso a informação. Em seguida, serão relatadas as ações empreendidas pelo Governo do Distrito Federal, especialmente pela Secretaria de Transparência e Controle, para implantação da Lei de Acesso à Informação nos 101 órgãos e entidades do Poder Executivo, bem como os projetos em andamento. A fim de facilitar a compreensão, os resultados serão apresentados de acordo com os seguintes eixos: i) Regulamentação da Lei nº /2011. Resgatou-se a criação e tramitação do projeto que resultou na aprovação da Lei Distrital nº 4.990/2012 e a elaboração do Decreto nº /2013, que a regulamenta. ii) Divulgação de informações de maneira proativa Transparência ativa. São relatadas as ações para divulgar informações na internet, independemente de requerimento, bem como os projetos em andamento relacionados a dados abertos e a aplicativos para dispositivos móveis. iii) Atendimento a pedidos de informações Transparência passiva. Esta seção trata da estruturação dos serviços de informações ao cidadão e do atendimento aos pedidos de informações. A partir de dados do sistema e-sic, avaliou-se o seguinte: canais para registro

5 5 do pedido, quantidade de pedidos recebidos e respondidos, tempo de resposta, existência ou não de recursos, nível de satisfação e perfil dos solicitantes. iv) Formação de servidores. São relatadas as ações de formação e sensibilização de servidores públicos para o cumprimento da Lei. 4 INICIATIVAS DE TRANSPARÊNCIA NO BRASIL Tomando-se a clássica definição de Bobbio para o governo da democracia como sendo o governo do poder público em público (2000, p.98), pode-se perceber a relevância da transparência das ações do Estado. Transparência é pressuposto para o exercício da democracia, seja por meio do voto, do controle social ou pelos mecanismos de participação que permitem contribuir para o desenvolvimento de políticas públicas. A transparência pública não deve ser entendida como um fim em si mesmo, mas como um passo para diminuir a distância que separa o aparelho do Estado e a sociedade. Afinal, compreender como funciona a complexa estrutura composta por regras, procedimentos, pessoas, instituições é condição fundamental para obter serviços públicos, buscar garantir direitos e cumprir deveres; ou seja, exercer a cidadania. O fortalecimento da democracia no Brasil das últimas décadas é fruto, também, de iniciativas que ampliaram a transparência pública. Como exemplo, citese o próprio texto constitucional. O regime democrático estaria ameaçado se a Constituição Federal não houvesse considerado a publicidade um princípio da administração pública (art. 37) ou se não houvesse assegurado a todos o acesso a informações de interesse coletivo ou geral, conforme dispositivo transcrito abaixo: Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (Art. 5º, XXXIII)

6 6 Somam-se à Constituição diversos outros instrumentos legais e ações empreendidas tanto por governos quanto pela sociedade civil. É possível fazer um breve retrospecto de algumas iniciativas marcantes iniciando-se pela aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF no ano A lei impôs aos gestores públicos normas para uma gestão fiscal planejada e transparente, obrigando-os a divulgar periodicamente prestações de contas e relatórios. Em 2009, a LRF foi modificada com a edição da Lei Complementar n 131, que passou a exigir que União, Estados e Municípios divulgassem na Internet, em tempo real, informações pormenorizadas sobre receitas e despesas, identificando inclusive o bem ou o serviço adquirido e o beneficiário do pagamento. Ou seja, pela lei, todo gasto e receita pública no Brasil devem estar disponíveis na Internet para qualquer cidadão acessar sem a necessidade de cadastro ou senha. Alguns anos antes, em 2004, a Controladoria-Geral da União (CGU) havia lançado o Portal da Transparência do Governo Federal, no qual eram disponibilizados dados sobre despesas, transferências de recursos, convênios e contratos, cartões de pagamento, programa Bolsa Família, empresas punidas administrativamente, dentre outros. Alguns estados e municípios seguiram o exemplo da CGU e também lançaram portais similares. A Lei Complementar n 131/2009 foi o fator que permitiu a proliferação de portais da transparência pelo país. Na área de compras governamentais, a Lei n 8.666, de 1993, já determinava que a publicidade deveria reger todas as fases do processo licitatório. É de acesso público até mesmo a sessão de julgamento das propostas. No ano 2000, decreto federal instituiu a modalidade de licitações denominada pregão eletrônico, regulamentada por lei em 2002, o que representou avanços não só em eficiência, mas em transparência das compras feitas pelos governos. Surgiram, desde então, sistemas como o Comprasnet do Governo Federal, com informações sobre pregões agendados, em andamento e concluídos para acesso livre pela sociedade. No Distrito Federal, foi lançado em 2005 o Portal e-compras, que apresenta informações sobre licitações empreendidas em diversas modalidades, como pregão, convite, concorrência e tomada de preços.

7 7 Em relação às transferências de recursos realizadas pela União, o Tribunal de Contas da União (TCU) determinou, em 2006, que o Governo Federal desenvolvesse sistema em plataforma web que permitisse a qualquer cidadão o acompanhamento de todos os convênios e instrumentos congêneres celebrados. Assim, surgiu em 2007 o Portal dos Convênios com dados do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV). Em setembro de 2011, o Brasil e mais sete países (África do Sul, Estados Unidos, Filipinas, Indonésia, México, Noruega e Reino Unido) estabeleceram a Parceria para o Governo Aberto, ou Open Government Partnership (OGP), que hoje já conta com 63 integrantes. Por meio da parceria, os países estabeleceram um conjunto de compromissos para promover a transparência e a participação social, lutar contra a corrupção e fomentar inovações tecnológicas em parceria com a sociedade civil. Durante o primeiro biênio de duração, a iniciativa foi co-presidida por Brasil e Estados Unidos. Abaixo, são transcritos alguns compromissos firmados pelos países na Declaração de Governo Aberto: Aumentar a disponibilidade de informações sobre as atividades governamentais. - promover o acesso crescente a informações e divulgação de atividades governamentais em todos os níveis de governo; [...] - fornecer informações valiosas de maneira proativa, entre as quais dados básicos, de forma oportuna, em formatos fáceis de localizar, compreender e utilizar, e que facilitem a reutilização. Apoiar a participação cívica - tornar a formulação de políticas e a tomada de decisões mais transparente, criando e usando canais para requisitar a opinião pública e aprofundando a participação pública na elaboração, monitoramento e avaliação das atividades governamentais. Ampliar o acesso a novas tecnologias para fins de abertura e prestação de contas - criar espaços online acessíveis e seguros como plataformas para prestar serviços, cativar o público e compartilhar informações e ideias. [...] - atrair a sociedade civil e a comunidade empresarial para que identifiquem práticas eficazes e abordagens inovadoras para alavancar novas tecnologias que capacitem as pessoas e fomentem transparência no governo. - apoiar e a desenvolver o uso de inovações tecnológicas tanto por funcionários públicos como por cidadãos.

8 8 A Lei de Acesso à Informação (LAI) vem consolidar as iniciativas de transparência ao regulamentar o já mencionado inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal e ao estabelecer regras e procedimentos a serem cumpridos por todo o setor público no Brasil. Em consonância ao dispositivo constitucional, o texto da lei deixa explícito que a publicidade é preceito geral e, o sigilo, exceção. 5 A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO Sancionada pela Presidente da República em 18 de novembro de 2011, a Lei nº passou a vigorar em 16 de maio de No Distrito Federal, como será visto mais à frente, foi regulamentada pela Lei distrital nº 4.990/2012. A LAI garante a qualquer pessoa, física ou jurídica, o direito de solicitar informações a qualquer órgão público ou instituição sem fins lucrativos que recebam recursos públicos. Constitui uma inovação em relação à legislação até então existente a desobrigação do requerente motivar o pedido. Se a informação é pública e pertence à sociedade, não há necessidade de indicar o motivo ou a finalidade do seu uso. O órgão público, ao contrário, tem o dever de fundamentar qualquer negativa de acesso. Enquanto, em muitos países, leis de acesso à informação precederam o movimento de abertura de dados, no Brasil, a LAI até mesmo por causa de sua aprovação tardia traz como diretrizes a divulgação de informações independentemente de solicitação e a utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação. Além de despesas, devem constar obrigatoriamente nos sites na Internet dados sobre a instituição, contatos, ações e programas, licitações e contratos, auditorias, dentre outros. As informações devem ser publicadas em linguagem de fácil compreensão. Este ponto é particularmente importante em um país que ainda enfrenta sérias deficiências educacionais e onde a maior parte da população não possui conhecimentos técnicos sobre contabilidade, administração pública ou finanças.

9 9 Outra diretriz da LAI é o fomento da cultura de transparência na administração pública. O alcance deste objetivo depende de sensibilização de gestores e servidores. Pesquisa realizada antes da entrada em vigor da lei com servidores públicos federais revelou que a maioria reconhece que os cidadãos têm direito a obter informações públicas (DAMATTA, 2011). Afinal, o Estado é apenas guardião das informações. Contudo, quando confrontados com situações concretas, os servidores revelam desconfiança e receio de uso inadequado da informação por parte dos cidadãos. A pesquisa aponta a existência de uma cultura do segredo, que se manifesta na busca pelo controle de quem acessa, por que e para quê. Há constante preocupação com o mau uso das informações pelo público, com a má interpretação ou descontextualização das informações (Ibidem, p. 18). Na prática, a visão de que as informações pertencem à sociedade, que confia ao Estado a guarda delas, dá lugar à seguinte ideia: i. Dados abertos [...] muitas vezes, as informações sob a guarda da Administração Pública são tratadas como sendo de propriedade do Estado, dos departamentos e em alguns casos dos próprios servidores, que as arquivam em seus computadores ou pendrives pessoais e as levam para casa. O controle das informações, especialmente dos bancos de dados, cria um status diferenciado e garante o espaço político dos técnicos dentro de seus órgãos. Por isso, há resistência em disponibilizar informações não só para o público, mas às vezes até para outras áreas da Administração (Ibidem, p.18-19). A Lei nº /2011 determina que os sites oficiais dos órgãos devem possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações (art. 8 o, 3 o, II). Segundo o Open Knowledge Foundation, dados são abertos quando qualquer pessoa pode livremente usá-los, reutilizá-los e redistribuí-los, estando sujeito a, no máximo, a exigência de creditar a sua autoria e compartilhar pela mesma licença (apud Portal Brasileiro de Dados Abertos). No âmbito governamental, o tema tem ganhado destaque como uma prática ligada ao conceito de Governo Aberto. A lógica é simples: amplia-se a disponibilidade dos dados detidos pelo Estado e empodera-se o cidadão, permitindo que ele manipule dados, cruze com outros, ressignifique-os e gere novos conhecimentos e aplicações.

10 10 Dentre as diversas possibilidades de utilização, está o uso cívico, a fim de controlar as ações do Estado e contribuir para a melhoria da política ou da prestação de serviços públicos. Há inúmeros exemplos de aplicativos desenvolvidos pela sociedade civil a partir de dados públicos. Pode-se citar o De Olho nas Emendas, para acompanhar a destinação de recurso advindos de emendas parlamentares ao orçamento. Outra experiência é o Open Copa, para monitorar os gastos relacionados à Copa do Mundo. Ou, ainda, o Ranking Políticos, que coleta dados de diversas fontes sobre a atuação de parlamentares e permite que internautas contribuam com informações. Governos em todo o mundo vêm liberando dados em formato aberto comumente por meio de portais. No Brasil, o Governo Federal, disponibiliza o Portal Brasileiro de Dados Abertos (Dados.gov.br), sob gestão do Ministério do Planejamento. Diversos estados e municípios lançaram iniciativas semelhantes. A fim de estimular o uso dos dados pela sociedade civil, instituições das três esferas de governo têm promovido os chamados hackathons, ou maratonas hacker, eventos que reúnem programadores e interessados para criar aplicativos diversos a partir dos dados disponibilizados. Segundo Vaz et. al (2010), a disponibilização dos portais de dados abertos é uma terceira fase na promoção da transparência por meio de websites governamentais. Na primeira, os sites publicavam informações em formato fechado, não-interativo. O governo é quem decidia o que e como seria visto. Na segunda, passou-se a ser possível realizar consultas personalizadas, filtrando ou cruzando dados, buscando informações específicas. 6 A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL LEI Nº 4.990/2012 A Lei nº /2011 estabeleceu procedimentos para União, Estados e Municípios, mas determinou que caberia aos dois últimos a definição de regras específicas em legislação própria, especialmente no que tange aos serviços de informações ao cidadão e aos recursos contra decisões negatórias.

11 11 Alguns estados e municípios definiram as regras específicas no âmbito de cada Poder, por meio de decreto ou outro instrumento, enquanto outros optaram por aprovar leis próprias pelo Legislativo, caso do Distrito Federal. Levantamento da CGU aponta que os seguintes estados aprovaram leis próprias, além do Distrito Federal: Bahia, Ceará, Espírito Santo, Goiás, Mato Grosso do Sul e Pernambuco. Enquanto isso, regulamentaram por meio de decreto ou outro instrumento congênere: Alagoas, Mato Grosso, Minas Gerais, Paraíba, Paraná, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia, Santa Catarina, São Paulo, Sergipe e Tocantins. O projeto de lei que seguiu para o Legislativo foi elaborado de maneira participativa, por grupo de trabalho composto por instituições do governo e da sociedade civil. O grupo foi instituído por meio de Decreto nº , 09 de março de Representando o governo, participaram: Secretaria de Transparência e Controle, que o coordenou; Secretaria de Governo; Secretaria de Administração Pública; Casa Militar; Consultoria Jurídica da Governadoria; Procuradoria-Geral do Distrito Federal, Câmara Legislativa do Distrito Federal e Tribunal de Contas do Distrito Federal. Do lado não governamental compuseram o grupo as seguintes instituições: Ordem dos Advogados do Brasil; Associação Comercial do Distrito Federal; Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC); Transparência Hacker e Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE). O projeto elaborado pelo grupo e aprovado pelo governador foi encaminhado para a Câmara Legislativa do DF em 24/05/2012, aprovado e, finalmente, sancionado no dia 12 de dezembro de 2012, gerando a Lei distrital nº 4.990/2012. A LAI distrital entrou em vigor no dia 12 de abril de 2013, tendo sido regulamentada pelo Decreto nº /2013. O teor do decreto foi proposto pela Secretaria de Transparência e Controle com base no decreto nº 7.724/2012 do Governo Federal. Optou-se por seguir os procedimentos da área federal a fim de facilitar o uso da lei por parte do cidadão. Algumas particularidades da lei e do decreto distritais em relação às normas federais se fazem notar. No tocante aos procedimentos para recursos e classificação de informações sigilosas, a lei e o decreto distritais não preveem a existência da Comissão Mista de Reavaliação de Informações. A comissão julga

12 12 recursos contra decisões da terceira instância recursal, a CGU. Também é responsável por rever a classificação de documentos sigilosos, prorrogar o prazo de classificação de documentos ultrassecretos e estabelecer orientações para suprir lacunas da lei. No Distrito Federal, o Decreto nº /2013 possibilitou ao cidadão recorrer a três instâncias quando não satisfeito com a resposta: à autoridade superior a que proferiu a decisão (primeira instância); à autoridade máxima do órgão (segunda instância); e à Secretaria de Transparência e Controle (STC). Não há possibilidade de prorrogar o prazo de sigilo de informações classificadas como ultrassecretas no DF. Coube à Secretaria de Transparência e Controle do DF exercer, no Poder Executivo do Distrito Federal, funções semelhantes àquelas que no Governo Federal são reservadas à Controladoria-Geral da União. Além de decidir sobre recursos, a Secretaria é responsável: I pela promoção de fomento à cultura da transparência na administração pública e à conscientização do direito fundamental de acesso à informação; II pelo treinamento de agentes públicos no que se refere ao desenvolvimento de práticas relacionadas à transparência na administração pública; III pela padronização dos procedimentos necessários à aplicação desta Lei; IV pelo monitoramento da aplicação desta Lei no Poder Executivo, concentrando e consolidando a publicação de informações estatísticas relacionadas no art. 32; V pelo encaminhamento à Câmara Legislativa do Distrito Federal de relatório anual com informações atinentes à implementação desta Lei. 7 DIVULGANDO INFORMAÇÕES NA INTERNET TRANSPARÊNCIA ATIVA O artigo 8º, 1º, da Lei federal nº /2011 e o artigo 8º da Lei distrital nº 4.990/2012 determinam as informações que devem ser minimamente divulgadas pelos órgãos em sítios específicos de acesso à informação na internet. A exemplo da estratégia adotada pelo Governo Federal, o GDF disponibilizou seção específica sobre o tema acesso a informação nos sites de cada órgão e entidade.

13 13 FIGURA 1 Exemplo de site com banner Acesso à Informação Ao clicar no banner localizado à direita da página inicial, o usuário é direcionado para um menu contendo as informações mínimas determinadas pela Lei. A atualização das páginas está a cargo de cada órgão e entidade. Atualmente, é possível encontrar sites incompletos, com links defeituosos ou informações desatualizadas. Além de monitoramentos pontuais e cobranças aos órgãos, a Secretaria de Transparência e Controle está desenvolvendo indicador para avaliar se os órgãos estão divulgando o rol mínimo de informações determinado pela Lei de maneira íntegra, completa e atualizada. Aqueles órgãos que forem além do exigido pela Lei terão uma pontuação maior no indicador. Com isso, espera-se reforçar o cumprimento da Lei e estimular a cultura de transparência ativa, de divulgar informações de interesse coletivo ou geral independentemente de solicitações. Além dos sítios específicos exigidos pela LAI, o GDF tem procurado disponibilizar informações em diferentes formatos por meio de outros canais, a fim de atender a públicos diversos. Atualmente, estão em funcionamento o Portal da Transparência. Para lançamento em 2014, estão em desenvolvimento um portal de dados abertos e aplicativos para dispositivos móveis.

14 14 A concepção, o desenvolvimento e a melhoria de todas essas ações estão sendo feitas em estreita colaboração com a sociedade civil, por meio do grupo de trabalho Incremento da Transparência do Conselho de Transparência e Controle Social, ligado à Secretaria de Transparência e Controle. O diálogo, permanente, teve seu auge em encontros presenciais no período de 29/08 a 05/09/2013 e contou com a participação de representantes dos seguintes movimentos e entidades: Transparência Hacker Brasília, Pivota Brasil, Open Copa e U.Gov. A opção por atuar em conjundo com a sociedade coaduna-se com os compromissos firmados - no âmbito da Parceria para o Governo Aberto de apoiar a participação cívica e o desenvolvimento de soluções inovadoras por cidadãos, conforme já visto. A seguir, são analisados cada um dos canais. i) Portal da Transparência do DF Além dos sítios específicos sobre acesso a informação, o GDF disponibiliza informações por meio do Portal da Transparência do DF ( Criado em junho de 2010, a fim de atender a Lei Complementar nº 131/2009, o portal foi reformulado em FIGURA 2 Portal da Transparência do DF em vigor em fevereiro de 2014

15 15 A seguir, são listadas as principais informações disponíveis no portal atualmente. Despesas e receitas: permite que o usuário busque os dados por diversos critérios de busca, a exemplo de: programa e ação, credor, órgão, possibilitando consultar o detalhamento da despesa ou receita. O portal disponibiliza, ainda, consultas temáticas como despesas com cachês de artistas contratados para realizar shows e eventos e despesas executadas a partir de emendas parlamentares. Servidores: consulta à remuneração e dados funcionais de servidores ativos e inativos e pensionistas. Estão também disponíveis dados sobre servidores expulsos da administração. Patrimônio: acervo patrimonial composto por bens móveis e semoventes. Compras: editais e resultados de licitações. Empresas punidas: relação de pessoas físicas e jurídicas sancionadas pela Secretaria de Transparência e Controle e por demais órgãos do GDF. A relação reforça a publicidade dada às sanções, evitando a contratação de empresas que tiveram restringido o direito a participar de licitações ou celebrar contratos com a Administração Pública. Transparência na Copa: reúne informações sobre os investimentos e as ações relacionadas à Copa do Mundo de O portal permite o download das consultas realizadas. O usuário pode salvar arquivos em formato csv, o qual permite a manipulação dos dados. Na avaliação feita pelo grupo de trabalho ligado ao Conselho de Transparência e Controle Social, o portal apresenta um conteúdo de fácil acesso, mas ainda precisa melhorar a navegabilidade, usabilidade e acessibilidade. De fato, as melhorias têm de ser constantes, buscando disponibilizar uma linguagem cada vez mais simplificada, conforme apregoado pela LAI. Atualmente, o Portal passa por nova reestruturação. Além de um design totalmente reformulado, mais atual e atraente, serão lançadas novas consultas, filtros e critérios de busca. O usuário poderá realizar consultas personalizadas,

16 16 cruzar dados e visualizar as informações em gráficos diversos. Também haverá integração com redes sociais. As informações consultadas poderão ser compartilhadas com contatos do Facebook, Twitter e demais redes. ii) Transparência na Copa No segundo semestre de 2013, o Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social avaliou a transparência e os canais de participação popular das 12 cidades-sede da Copa 2014 em relação aos investimentos públicos para o evento. Brasília obteve a pontuação mais alta dentre todas as cidades avaliadas: 77,26 pontos de um total de 100 possíveis. A avaliação ocorreu em duas dimensões: Informação e Participação. A primeira, na qual a cidade obteve 74,73 pontos, avalia os conteúdos disponíveis (70,16 pontos), o portal da Internet (86,94 pontos) e os outros canais (62,5 pontos). O aspecto da Participação considera a realização de audiências públicas e os canais de Ouvidoria. Nos dois, obteve-se a nota máxima: 100 pontos. Brasília foi a cidade que experimentou o maior crescimento da pontuação em relação à avaliação anterior, realizada em 2012, quando havia obtido a nota 14,63. O crescimento somente foi possível graças à implantação de ferramentas de transparência como a seção específica da Copa no Portal da Transparência e o sistema para solicitação de informações e-sic. A crítica feita pelo Instituto Ethos diz respeito ao portal avaliado: sugere-se tornar a busca de informações mais intuitiva no site. iii) Portal de Dados Abertos O Portal de Dados Abertos do Distrito Federal está sendo desenvolvido pela STC e Secretaria de Planejamento e Orçamento (Seplan) em conjunto, empregando-se o CKAN, software livre de catalogação de dados. O CKAN foi utilizado nos portais de dados abertos do Reino Unido (data.gov.uk) e do Brasil. O lançamento do portal do DF está previsto para ocorrer ainda no primeiro semestre de Em um primeiro momento, serão disponibilizadas as bases de dados já disponíveis no Portal da Transparência e dados sobre compras do Portal e-compras do DF. Posteriormente, dados coletados junto a outros órgãos do GDF serão incluídos no portal.

17 17 A partir da disponibilização dos dados, espera-se possibilitar, dentre outros usos, ações que visem a melhorar a prestação de serviços e o controle social por parte dos cidadãos. iv) Aplicativos para dispositivos móveis A Seplan, também em parceria com a STC, está produzindo quatro aplicativos para celulares e tablets. São eles: e-visitante, Agente Cidadão, e- Serviço, e e-fiscal. Os dois primeiros serão lançados ainda no primeiro semestre de O aplicativo e-visitante divulgará, de modo georreferenciado, o endereço de unidades de saúde, hospitais, escolas públicas, hotéis, restaurantes, postos policiais, delegacias e batalhões da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros. Posteriormente, serão disponibilizados também rota e horários de ônibus e metrôs, bem como dados sobre táxis. Já o Agente Cidadão permitirá ao usuário relatar problemas na prestação de serviços públicos, solicitando medidas como a colocação de postes de iluminação ou pavimentação de ruas. Caso haja um buraco no pavimento de uma rua, por exemplo, o usuário poderá encaminhar uma foto do local por meio do aplicativo. O sistema identificará o local exato do problema e encaminhará um alerta para o órgão responsável tomar alguma medida. O aplicativo também permitirá que o usuário solicite um pedido de informação por meio de um módulo do sistema e-sic. Por meio do eserviço, será possível registrar boletins de ocorrência, solicitar serviços como religamento de energia elétrica ou matrícula na rede de ensino, dentre outras opções. Já o efiscal será utilizado por servidores de órgãos de fiscalização e controle do GDF. Todas essas ações guardam consonância com os compromissos assumidos no âmbito da Parceria para o Governo Aberto, de aumentar a disponibilidade de informações e ampliar o acesso a novas tecnologias.

18 18 8 RESPOSTA A PEDIDOS DE INFORMAÇÃO TRANSPARÊNCIA PASSIVA De acordo com a Lei distrital de Acesso à Informação, os serviços de informações ao cidadão (SICs) devem funcionar nas ouvidorias de cada órgão ou entidade. São as ouvidorias as unidades responsáveis por, em cada órgão, atender o público e receber e tramitar internamente os pedidos de informação. A determinação contida na lei evitou que os órgãos tivessem que formar novas equipes e dotá-las da infraestrutura necessária (local de atendimento, telefone, ). Aproveitou-se a estrutura já existente e a experiência e prática dos servidores. Por isso, as ações de formação concentraram-se no conteúdo e importância da lei, não sendo necessário capacitá-los para o atendimento ao cidadão, conforme será analisado no próximo capítulo. Antes mesmo da entrada em vigor da lei distrital, as ouvidorias já haviam assumido as funções do SIC. Os pedidos eram recebidos por meio de formulários específicos disponibilizados na seção da LAI dos sítios dos órgãos e entidades em formato word e pdf. Para solicitar a informação, o requerente deveria preencher o formulário e encaminhá-lo por ou entregá-lo no órgão. Não havia um sistema eletrônico unificado e nem um monitoramento sistemático dos pedidos recebidos e respondidos. Com a aprovação da lei distrital, a Secretaria de Transparência e Controle obteve junto à Controladoria-Geral da União o Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão (e-sic A cessão ocorreu por meio do programa Brasil Transparente, mantido pela Controladoria com o intuito de apoiar outros entes federados a implementarem medidas de ampliação da transparência. Por meio do sistema, de uso razoavelmente simples e intuitivo, o usuário pode registrar e acompanhar pedidos de informação, consultar respostas e entrar com recursos. É possível, ainda, avaliar o atendimento prestado, indicando se as informações atenderam ou não ao que foi solicitado. Caso o cidadão prefira, pode comparecer presencialmente ao SIC ou por outros meios ( , correspondência impressa etc). Nesse caso, o servidor do SIC fará o registro no sistema.

19 19 O sistema foi adaptado pela unidade de Tecnologia da Informação da STC a fim de atender às especificidades do GDF. O design está passando por novas e mais complexas alterações, a fim de diferenciá-lo do sistema mantido pela CGU. Em relação aos procedimentos internos ao órgão para atendimento dos pedidos, o decreto distrital nº é bastante detalhado, especificando o papel do SIC, qual seja: Compete ao Serviço de Informações ao Cidadão SIC: I - o recebimento do pedido de acesso e, sempre que possível, o fornecimento imediato da informação; II - o registro do pedido de acesso em sistema eletrônico específico disponibilizado pela Secretaria de Estado de Transparência e Controle e a entrega de número do protocolo, que conterá a data de apresentação do pedido; e III - o encaminhamento do pedido recebido e registrado à unidade responsável pelo fornecimento da informação, quando couber. Coube a cada órgão definir os fluxos internos para atendimento aos pedidos. A STC propôs que o SIC, além de receber os pedidos e recursos, também encaminhasse ao requerente as respostas recebidas das unidades responsáveis. Assim, a Ouvidoria, com a experiência de atendimento ao cidadão, poderia contribuir para se obter respostas em linguagem compreensível e adequada. i. Atendimento aos pedidos e recursos Entre os dias 2 de abril de 2013 e 31 de janeiro de 2014, o Governo do Distrito Federal recebeu pedidos de informação por meio do e-sic. Desse total, 2.816, ou 90%, foram respondidos aos solicitantes em um tempo médio de 13 dias bem abaixo do prazo estabelecido como aceitável pela legislação, que é de até 30 dias. Esse resultado foi fruto de um esforço coletivo dos órgãos para atender as exigências da Lei Distrital de Acesso à Informação. Até o dia 31 de janeiro, havia também 206 pedidos em tramitação dentro do prazo, o que correspondia a 6% do universo em questão. Um pequena parcela de pedidos, 91 no total (3%), entraram na categoria de pedidos em tramitação cujo prazo de 20 dias para resposta havia expirado. É importante ressaltar que à maior parte dos questionamentos foi concedido o acesso à informação 78% dos pedidos respondidos. Em outras

20 20 ocasiões, a solicitação não havia sido categorizada como um pedido de informação (6% dos casos); o acesso fora parcialmente concedido (4%); ou o órgão não possuía competência para responder sobre o assunto (4%). Três por cento dos requerimentos tiveram acesso negado, mesmo percentual categorizado como pergunta duplicada/repetida e informação inexistente. Os dois principais motivos para a negativa do acesso à informação foram a classificação da informação como sigilosa de acordo com legislação específica (19%) e pedido genérico (19%). Também foi negado acesso pelas seguintes razões: dados pessoais (16%); pedido exige tratamento adicional de dados (16%); pedido incompreensível (13%); informação sigilosa classificada conforme a LAI (10%); e processo decisório em curso (7%). As razões da concessão parcial da informação estão ligadas principalmente à natureza do pedido que, por vezes, contém solicitações para cujas respostas são demandadas informações de outros órgãos ou que abarcam dados pessoais. Nesse sentido, a maioria das concessões parciais de acesso se dá porque parte da informação demandará mais tempo para produção (21% dos casos). As outras são: parte da informação é de competência de outro órgão entidade (19%); parte da informação contém dados pessoais (17%); parte da informação é sigilosa de acordo com legislação específica (8%); parte do pedido é genérico (8%); processo decisório em curso (8%); parte da informação é inexistente (5%); parte do pedido é incompreensível (5%); parte do pedido é desproporcional ou desarrazoado (4%); e parte da informação é sigilosa e classificada conforme a LAI. A Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal (Codhab) foi o órgão que recebeu maior número de pedidos de acesso à informação, totalizando 780 solicitações. Em seguida, veio a Secretaria de Educação, com 233 requerimentos. A Companhia de Saneamento do Distrito Federal (Caesb), o Departamento de Trânsito do Distrito Federal (Detran-DF) e a Secretaria de Saúde também receberam alto número de pedidos, respectivamente 230, 181 e 117.

21 21 Órgão TABELA 1 Ranking dos 10 órgãos mais demandados Qtde de pedidos Posição no ranking Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal CODHAB 780 1º Secretaria de Educação 233 2º Companhia de Saneamento do Distrito Federal CAESB 230 3º Departamento de Trânsito DETRAN 181 4º Secretaria de Saúde 117 5º Companhia Imobiliária de Brasília - TERRACAP 95 6º Secretaria de Administração Pública SEAP 94 7º Companhia do Metropolitano do Distrito Federal - METRÔ 91 8º Transporte Urbano do Distrito Federal - DFTRANS 77 9º Secretaria de Fazenda 73 10º Quanto aos recursos, houve 263 interpostos à autoridade superior, ou 9% do total de pedidos respondidos. Para a autoridade máxima do órgão, o número foi de 71 recursos, ou 27% da quantidade de recursos de primeira instância. A STC recebeu 43 recursos, 61% do volume de recursos da 2ª instância. Vinte e sete reclamações de pedidos não respondidos foram registradas. Pesquisa realizada com usuários do e-sic mostrou o grau de satisfação com as respostas fornecidas e com o atendimento prestado pelo órgão. A participação na pesquisa é opcional e ocorre por meio de questionário disponibilizado no sistema. Abaixo, é possível visualizar os dados do período entre 12 de abril de 2013 e 24 de fevereiro de TABELA 2 Percentual de satisfação com as respostas e atendimento Concordo Discordo Quantidade de respondentes A resposta atende às minhas expectativas. 55% 45% 474 A resposta é de fácil compreensão. 81% 19% 474 O órgão foi prestativo e cordial na resposta. 82% 18% 493

22 22 A maioria dos respondentes, ou 55%, acredita que a resposta atendeu às expectativas. O percentual daqueles que discordam é alto, 45% ou 213 respondentes. O número é compatível com a quantidade de recursos interpostos em primeira instância, 263. Já 81% dos respondentes concordam que foi fácil compreender a resposta, enquanto um percentual maior, 82%, considera que o órgão foi prestativo e cordial na resposta. ii. Perfil dos solicitantes De acordo com dados do e-sic, a maioria dos pedidos de informação foi feita por pessoas físicas do sexo masculino. O mesmo solicitante pode ter feito mais de um pedido. Do universo analisado, pessoas físicas (97%) atuaram como autores das solicitações, ao passo que 52 foram de pessoas jurídicas (3%). Na abordagem por gênero, registrou-se um número de pessoas do sexo masculino (56%); 721 do sexo feminino (39%); e 87 categorizadas como sexo não informado (5%). Setecentas pessoas físicas da faixa etária entre 30 e 39 anos (o equivalente a 38% do universo) realizaram algum tipo de pedido de acesso à informação. Na faixa até 29 anos, registraram-se 401 pessoas (22%); já entre 40 e 49 anos, foram contabilizados 376 indivíduos (20%). O número de pessoas entre 50 e 59 anos com pedidos de acesso foi de 152 (8%); acima de 60 anos, foi de 63 (3%). Cento e cinqüenta e quatro pessoas (8%) não informaram a idade. Quanto à escolaridade, os requerentes mais assíduos foram os que completaram nível superior (64%), abrangendo tanto pessoas com formação apenas em nível de graduação (41%) quanto de pós-graduação (18%) e de mestrado/doutorado (5%). Indivíduos que completaram o ensino médio representam 25%. Cento e trinta e três pessoas (7%) não informaram o nível de escolaridade; 58 tinham de completado o ensino fundamental (3%); e nove afirmaram não ter instrução formal (0,49%). Vê-se, portanto, que o público solicitante de informações é bastante escolarizado. No que se refere à profissão, a maior parte das pessoas afirmou ser servidor público (30%), sendo 359 (19%) delas ligadas à esfera federal, 188 (10%) à esfera estadual; 15 (1%) à esfera municipal. Trezentos e sessenta requerentes alegaram ser empregados na iniciativa privada (19%). Dentre as profissões com

23 23 menor participação nos pedidos de acesso estão membro de organização não governamental (ONG) nacional (0,43%); membro de partido político (0,16%); membro de ONG internacional (0,05%); e representante de sindicato (0,05%). A Secretaria de Transparência e Controle está providenciando a divulgação dos dados apresentados acima no site do e-sic, a fim de ampliar a transparência. Por meio da ferramenta, o usuário poderá construir relatórios sobre pedidos, recursos e perfil dos solicitantes. Restará pendente a divulgação do teor completo do pedido. Esta medida visa à ampliação da transparência e apoio a demais solicitantes. Contudo, é trabalho um pouco mais complexo, pois requer análise do conteúdo dos pedidos antes da divulgação, para que não haja liberação de informações pessoais que digam respeito à intimidade ou vida privada do solicitante. Mudanças no sistema e-sic poderão tornar-se necessárias. 9 FORMAÇÃO DE SERVIDORES As ações de formação de servidores giraram em torno de dois enfoques: uma abordagem instrumental com o intuito de dotá-los das informações necessárias para o cumprimento das regras e procedimentos, e sensibilização a fim de contribuir para a mudança da cultura do segredo. Sob essa última perspectiva, procurou-se promover a reflexão sobre a importância da lei de acesso à informação e das ações de promoção da transparência pública. Já que mudar práticas e abrir informações costuma gerar, muitas vezes, desconforto e medo de explicitar falhas, é fundamental que as pessoas sintam-se envolvidas e tenham dimensão da importância do trabalho a ser realizado. Durante os diversos encontros realizados, foi possível observar indicativos da cultura do segredo apontada pela pesquisa com servidores federais mencionada na seção 5. Apesar de se mostrarem favoráveis à transparência e abertura de dados, houve inúmeros servidores do GDF que se mostraram receosos com um possível mau uso, má interpretação ou manipulação equivocada dos dados e informações prestadas. Ao se tratar do tema dados abertos, a

24 24 desconfiança revelou-se mais presente. Primeiro, por se tratar de um tema ainda novo: as pessoas não se acostumaram à ideia de cidadãos não vinculados ao Estado manipularem livremente dados governamentais. Em segundo lugar, por desconhecimento: alguns servidores creem que abrir dados significa permitir que hackers invadam sistemas e modifiquem indevidamente os dados disponibilizados nos sites. Antes da entrada em vigor da lei distrital, a Secretaria de Transparência e Controle promoveu encontro com representantes das ouvidorias, das assessorias de comunicação responsáveis pelos sites institucionais, autoridades de monitoramento já indicadas e representantes da unidade administrativa de cada órgão responsáveis por informações bastante importantes, como despesas, licitações e contratos. A ocasião foi uma oportunidade para reforçar o trabalho que já vinha sendo feito desde a entrada em vigor da lei federal e para emitir novas orientações. Em paralelo, foram realizados treinamentos para toda a rede de ouvidorias. Além da sensibilização para a importância da LAI, o conteúdo programático dos eventos abordou as normas contidas na lei, os novos procedimentos para atendimento aos pedidos e o sistema e-sic. As ações de capacitação para ouvidores tiveram continuidade com a emissão e reforço de orientações por para toda a rede de ouvidorias e com eventos pontuais para avaliar resultados e trocar experiências. A formação dos demais servidores vem sendo realizada, em especial, presencialmente, por meio do programa chamado Espaço Aberto. Desenvolvido pela STC, tem por objetivo tratar de assuntos relacionados aos temas de transparência e controle com os órgãos e entidades do GDF, sob uma perspectiva fundada no diálogo e na troca de informações e experiências. O programa consiste em eventos presenciais onde a equipe da STC e os servidores públicos dos órgãos participantes podem conhecer os principais pontos da LAI, refletir sobre sua relevância e trocar experiências e lições aprendidas até então. O enfoque é dado à sensibilização e ao diálogo, em detrimento da exclusiva transmissão de conteúdo.

25 25 O diálogo tem sido fundamental para a relação entre a STC e os demais órgãos, tanto para dotá-los dos conhecimentos necessários para aplicar a lei, quanto para firmar entendimentos sobre casos complexos para os quais não há soluções explicitadas nos normativos vigentes; ou, ainda, para buscar soluções criativas para melhor atender ao cidadão. Por meio do diálogo permanente, foi possível conhecer iniciativas simples, mas muito proveitosas, como um caso ocorrido na Secretaria de Transportes do DF. Moradora de um bairro do DF solicitou à Ouvidoria da Secretaria de Transportes, por meio da LAI, projeto completo de determinada obra rodoviária. No pedido, ela desejava saber onde ficaria o acesso ao bairro após o final da obra e informava que a população tinha muitas dúvidas. Evitando limitar-se a apresentar as plantas, planilhas e gráficos, todos eles documentos bastante técnicos, os responsáveis pela obra e pela ouvidoria organizaram uma visita ao local da construção. Não apenas a solicitante foi convidada, como também outros membros da comunidade. Assim, foi feita a visita, na qual o engenheiro do Departamento de Estradas e Rodagens (DER) explicou aos moradores o trajeto do corredor viário, as modificações nas vias de acesso, os locais dos viadutos e das passarelas para pedestres e estações de embarque e desembarque de passageiros. O ouvidor aproveitou para falar sobre a LAI e sobre o funcionamento do sistema de Ouvidorias do DF. Os participantes avaliaram a experiência como bastante positiva e solicitaram a realização de uma segunda reunião, com mais participantes. Além dos eventos do Espaço Aberto, a Secretaria também tem promovido ou participado de diversos encontros e reuniões com dirigentes e servidores dos órgãos e entidades do GDF sobre transparência, acesso à informação e participação cidadã. De abril a dezembro de 2013, a STC formou mais de mil servidores para atender à Lei de Acesso à Informação. O número é ainda pequeno frente ao universo de mais de duzentos mil servidores do GDF. Em 2014, pretende-se ampliar a quantidade de eventos do Espaço Aberto, alcançando órgãos que ainda não participaram. Outra estratégia é explorar melhor a tecnologia: serão disponibilizados cursos à distância, vídeos instrucionais e outros materiais em meio digital, abrangendo mais servidores.

26 26 CONCLUSÃO Mudanças legislativas e iniciativas governamentais e da sociedade civil têm aumentado a transparência pública no Brasil recente. A Constituição Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal e alterações e, mais recentemente, a Lei de Acesso à Informação são exemplos de instrumentos legais que forneceram as bases para ações inovadoras de governos comprometidos e para iniciativas engajadas da sociedade civil. No Distrito Federal, a aplicação da Lei de Acesso à Informação tem mostrado resultados animadores. Na área de transparência ativa, novos instrumentos estão sendo desenvolvidos, a fim de ampliar o acesso à informação e interagir melhor com a sociedade. São exemplos o Portal de Dados Abertos e os aplicativos para dispositivos móveis. As ferramentas já existentes, como o Portal da Transparência, estão sendo reformuladas para melhorar a usabilidade. Resta, como desafio, ampliar os dados disponíveis e melhorar a linguagem, especialmente para aquele público com pouco conhecimento técnico. Outro ponto a ser melhorado são os sites de acesso à informação de cada órgão ou entidade. Em relação às respostas a pedidos de informação, a chamada transparência passiva, o GDF vem cumprindo a lei satisfatoriamente, tanto em termos dos canais disponibilizados (e-sic, atendimento presencial), quanto em relação ao percentual de pedidos respondidos, tempo de resposta e nível de satisfação. É necessário, contudo, dar publicidade aos pedidos na íntegra. Todas esses resultados esperados somente serão alcançados mediante engajamento dos servidores, que devem compreender a importância da transparência e do acesso à informação para a sociedade. Deve-se estimular o abandono da cultura do segredo. Por isso, o trabalho de orientação e sensibilização, com fundamento no diálogo, é fundamental e deve ser ampliado, envolvendo mais servidores.

27 27 REFERÊNCIAS BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. São Paulo: Paz e Terra, BRASIL. Constituição da República Disponível em: < Acesso em: 15 jan BRASIL. Lei nº Disponível em: < Acesso em: 15 jan BRASIL. Decreto nº Disponível em: < Acesso em: 15 jan CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Mapa da Transparência. Disponível em: < cia/index.asp>. Acesso em 07 fev DAMATTA, Roberto. Sumário Executivo. Pesquisa Diagnóstico sobre Valores, Conhecimento e Cultura de Acesso à Informação Pública no Poder Executivo Federal Brasileiro. Controladoria-Geral da União. Brasília: Disponível em: < Acesso em 29 jan DISTRITO FEDERAL. Lei nº Disponível em: < fm?txtnumero=4990&txtano=2012&txttipo=5&txtparte=.>. Acesso em: 15 jan DISTRITO FEDERAL. Decreto nº Disponível em: < cfm?txtnumero=34276&txtano=2013&txttipo=6&txtparte=.>. Acesso em: 15 jan OGP. Declaração de Governo Aberto Disponível em: < Acesso em: 11 fev VAZ, J. C.; RIBEIRO, Manuella Maia; MATHEUS, R. Dados governamentais abertos e seus impactos sobre os conceitos e práticas de transparência no Brasil. Cadernos PPG-AU/FAUFBA, v. 9, p , Instituto Ethos. Indicadores de Transparência. Disponível em: < Acesso em 06 fev Portal Brasileiro de Dados Abertos. O que são dados abertos? Disponível em: < Acesso em 11 fev.2014.