GESTÃO DAS POLÍTICAS DE RECURSOS HUMANOS NOS GOVERNOS ESTADUAIS BRASILEIROS ESTUDO DE CASO MINAS GERAIS

Transcrição

1 Inter-American Development Bank Banco Interamericano de Desarrollo Banco Interamericano de desenvolvimento Banque interámericaine de développment BR-P1051 Departamento de Países do Cone Sul (CSC) Rascunho Não Editado GESTÃO DAS POLÍTICAS DE RECURSOS HUMANOS NOS GOVERNOS ESTADUAIS BRASILEIROS ESTUDO DE CASO MINAS GERAIS por Flávio de Cunha Rezende* *Banco Interamericano de desenvolvimento Novembro 2007

2 1 BANCO INTER-AMERICANO DE DESENVOLVIMENTO BID GESTÃO DAS POLÍTICAS DE RECURSOS HUMANOS NOS GOVERNOS ESTADUAIS BRASILEIROS ESTUDO DE CASO MINAS GERAIS RELATÓRIO DE PESQUISA DE CAMPO Flávio da Cunha Rezende Recife, Novembro 2007

3 2 Índice Geral Introdução Capítulo 1 A Política de Gestão de Recursos Humanos em Minas Gerais 1.1. Reorganização de Carreiras 1.2. A Política de Avaliação do Servidor 1.3. Política de Desenvolvimento de Pessoas Capítulo 2 Diagnóstico dos Sistemas Sub-Funcionais 2.1. Planejamento das Políticas de Gestão de Recursos Humanos 2.2. Gestão das Carreiras 2.3. Gestão do Ingresso, Mobilidade, e Demissões 2.4. Desempenho e Produtividade 2.5. Políticas de Remuneração 2.6. Políticas de Promoção e Qualificação dos Servidores Capítulo 3 Análise do Sistema de Gestão de Recursos Humanos 3.1. Eficiência 3.2. Mérito 3.3. Consistência Estrutural 3.4. Consistência Diretiva 3.5. Capacidade de Integração 3.6. Capacidade Funcional 3.7. Capacidade de Integração Considerações Finais

4 3 Introdução Este relatório apresenta os resultados do diagnostico e análise da política de gestão dos recursos humanos em Minas Gerais no período de O propósito básico é o de tentar analisar e compreender transformações recentes verificadas nas políticas de gestão dos recursos humanos, e, em que medida estas políticas vem se alinhando com a demanda por maior profissionalismo, eficiência, e, coerência estratégica no Poder Executivo Estadual. O período considerado para a análise é de 2003 a 2007, momento em que se evidenciam profundas iniciativas de modernização da gestão pública nos estados brasileiros a partir de orientações do modelo gerencial. Em Minas Gerais ocorreu a experiência de reforma gerencial conhecida como o Choque de Gestão a qual produziu impactos sensíveis sobre as políticas de recursos humanos conforme será considerado nas seções seguintes. Os dados analisados resultam da pesquisa de campo realizada junto a SEPLAG Secretaria de Planejamento e Administração da Minas Gerais que é o órgão responsável pela gestão das políticas de recursos humanos no Estado. A pesquisa contemplou a coleta de dados em diversos níveis: aplicação de questionários abertos, fechados, coleta de dados in loco e entrevistas semi-estruturadas com gestores destas políticas. Em termos do seu conteúdo, o estudo se volta para compreender os mecanismos e os processos que produzem, nas condições especificas do caso, as principais variáveis (ou parâmetros) de análise: eficiência, o mérito, a consistência estrutural, a capacidade funcional e a capacidade de integração das políticas de gestão de recursos humanos. O relatório está organizado em três partes articuladas. A primeira é direcionada para a descrição e analise de um conjunto de aspectos relativos à institucionalização da política de recursos humanos. A parte segunda é voltada para o diagnóstico dos sistemas subfuncionais que constituem a política ou sistema integrado de Gestão de Recursos Humanos. A parte terceira se volta para a análise da política de gestão dos parâmetros básicos a partir das categorias analíticas estabelecidas pela metodologia referencial. O relatório está organizado em 03 partes. A primeira se volta para apresentar a evolução das políticas de gestão de recursos humanos em Minas Gerais e os aspectos relativos às dimensões modernizantes sobre a reorganização das carreiras; políticas remuneratórias, e as estratégias de qualificação de pessoas. A segunda parte apresenta um diagnóstico dos subsistemas funcionais que compõem o sistema integrado de gestão de recursos humanos.

5 Busca-se compreender e analisar a existência, as características estruturais, e, os pontos críticos de funcionamento dos 07 sistemas funcionais: a) Planejamento das Políticas de Gestão de Recursos Humanos; b) Gestão das Carreiras; c) as Políticas de Ingresso, Mobilidade e Demissões; d) Desempenho e Produtividade; e) Políticas de Remuneração; f) Políticas de Promoção e Qualificação de Servidores Públicos. A terceira parte apresenta as análises do sistema de gestão de recursos humanos, a partir dos cinco parâmetros definidos pela metodologia utilizada: eficiência, mérito, capacidade funcional, capacidade de integração, e, consistência estrutural. A análise se volta para apresentar os fatores e mecanismos estruturais presentes em cada um dos subsistemas funcionais. Por fim, são apresentadas as considerações finais da análise. 4

6 5 Capítulo 1 - A Política de Gestão de Recursos Humanos em Minas Gerais A partir do ano de 2003, o governo de Minas Gerais 1 promoveu uma radical transformação da política de gestão pública a partir da adoção estratégica de uma política integrada do Choque de Gestão. Esta transformação introduziu um amplo conjunto de políticas inovadoras balizadas pelos pressupostos gerenciais onde os princípios de eficiência, efetividade, e geração do valor público na gestão de pessoas no setor público adquiriu centralidade. A nova política criou espaços para a produção de consideráveis inovações sobre as políticas de recursos humanos em relação aos modelos tradicionais vigentes no Estado. Inaugura-se, portanto, uma nova compreensão e estilo de intervenção do estado na gestão pública, e, nos recursos humanos, onde novos parâmetros passam a orientar a produção das políticas sobre a organização e o funcionamento da gestão de pessoas. As políticas de modernização de recursos humanos estiveram voltadas para introduzir um conjunto de ações ligadas à promoção do mérito, a profissionalização, e, a valorização do servidor público, rompendo com o modelo tradicional em que tais questões que não eram consideradas como decisivas. As estratégias específicas para a promoção destes princípios foram desenvolvidas a partir de três linhas de ação: a avaliação do desempenho individual, a reestruturação das carreiras, e o realinhamento das competências do servidor. Conforme apresentado no Quadro 1, estas políticas foram pensadas em termos de três domínios institucionais específicos: os resultados atingidos pelos servidores públicos, os processos necessário, e, em termos dos recursos humanos mais especificamente. No tocante a questão dos resultados, a reforma foi centrada na idéia da avaliação do desempenho individual dos servidores, questão que não era sequer contemplada na história da administração pública mineira. No que diz respeito aos processos administrativos de forma mais específica, a atenção se voltou para a integração entre a reestruturação das 1 A formulação e implementação do choque de gestão em Minas Gerais foi uma das mais significativas transformações estruturais na gestão pública estadual brasileira na década de Esta reforma esteve orientada pela introdução de novos conceitos e iniciativas na gestão pública, e, foi centrada na idéia de integração e alinhamento das diversas áreas da gestão pública. O choque de gestão deu significado e permitiu a emergência de uma ampla matriz de políticas e estratégias de ação nas diversas áreas. A gestão dos recursos humanos foi uma das principais focalizações desta reforma, e, será analisada com detalhes nesta seção. Para uma compreensão desta matriz de políticas consultar o documento Vilhena, Renata et alli (2006). O Choque de Gestão em Minas Gerais. Belo Horizonte. Ed. UFMG.

7 carreiras, da questão da capacitação, o fortalecimento das carreiras gerenciais, e, o planejamento da força de trabalho. Por fim, as ações mais voltadas para os esforços voltados para o dimensionamento da força de trabalho, pela elevação da produtividade nas políticas públicas, a implementação de uma nova política salarial, e, a institucionalização de um modelo de previdência social. Estes elementos inovadores na política rompem com um legado em que a política de recursos humanos era basicamente focada na gestão do pagamento de servidores, a partir da aplicação de políticas salariais definidas a partir da aplicação direta das estruturas organizacionais e da legislação do estatuto do servidor. Pela primeira vez, o governo estadual lança as bases iniciais para a institucionalização de uma política de recursos humanos, com importância estratégica na agenda governamental. Quadro 1 O Choque de Gestão e as Políticas de Recursos Humanos Domínios Institucionais e Ações Estratégicas Resultado, Processos e Recursos Domínios Institucionais Ações Estratégicas Resultados Processos Avaliação de Desempenho Capacitação e gestão de competências Direção Pública Gestão de Cargos e Carreiras Assistência ao Servidor 6 Recursos Dimensionamento da força de trabalho Produtividade Política de Reajustes Salariais Previdência do Servidor Fonte: Vilhena et alli (2006). O Choque de Gestão em Minas Gerais.

8 Reorganização das Carreiras A primeira ação estratégica que orientou o processo de reorganização da administração pública no contexto do Choque de Gestão foi balizada por uma radical transformação do modelo de carreiras em Partindo do pressuposto de que o modelo existente era por demais complexo e pouco pautado por princípios de eficiência administrativa e gerencial, dado sua excessiva complexidade e pouca orientação por produtividade, o governo partiu para a construção de uma política clara de reestruturação dos planos de carreira em Duas importantes legislações pautaram os parâmetros orientadores da nova política de carreiras. O Artigo 5º da Emenda Constitucional 57/2003 definiu a previsão de encaminhamento dos projetos de lei relativos aos planos de carreiras dos servidores públicos civis do Poder Executivo à Assembléia Legislativa até 31 de dezembro de 2003, e, o Decreto , de 09 de setembro de Este decreto estabeleceu as diretrizes que deram origem à elaboração dos 16 Projetos de Leis referentes aos novos Planos de Carreiras dos servidores do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Os órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual elaborassem os novos planos de carreiras, com base nos princípios organizadores e objetivos estratégicos da nova política de recursos humanos. Foi demandado à SEPLAG que atuasse de forma ativa na construção dos planos de carreiras. Estes precisariam ser transformados em lei, e, produzissem inovações no que diz respeito à estruturação dos cargos, às políticas de desenvolvimento na carreira, à questão salarial, dos cargos de confiança, desempenho e produtividade, e, capacitação de servidores. Estes foram realizados com a participação dos representantes dos órgãos e entidades envolvidos. A tramitação dos referidos Projetos de Lei foi concluída em 13 de janeiro de Em termos dos seus princípios norteadores, os Planos de Carreiras foram concebidos tendo como lógica básica o desenvolvimento do servidor na carreira mediante a combinação dos critérios de tempo de serviço, resultado satisfatório da avaliação do desempenho individual, e comprovação do nível de escolaridade exigido para a promoção ao nível subseqüente. Estes princípios chocam-se frontalmente com os modelos tradicionais que vigoravam em Minas Gerais antes de Os novos modelos de carreira pretendiam institucionalizar modelos organizacionais capazes de gerar incentivos e reconhecimento à capacitação, elevação de escolaridade, formação profissional, e, ainda,

9 criar a sistemática do desenvolvimento do servidor na carreira, com base no mérito e na profissionalização. Ademais, admite-se como princípio central a lógica de integração entre as políticas, onde o planejamento estratégico deveria assumir centralidade. O legado da gestão das políticas de recursos humanos em Minas evidenciava a necessidade urgente de equilíbrio fiscal, correção das distorções salariais, e, demanda por elevação da escolaridade, qualidade e produtividade da força de trabalho. A reestruturação das carreiras foi acompanhada da construção das novas tabelas salariais para o governo estadual, as quais foram realizadas com a expectativa de dar o primeiro passo para diminuir e maximizar os problemas e distorções existentes; fornecer mecanismos necessários para gerar o desenvolvimento do servidor da carreira, tendo em vista o equilíbrio orçamentário e financeiro. O modelo anterior era construído sem qualquer base na idéia de progressão na carreira, tendo impactos devastadores sobre a questão da profissionalização e do mérito. 8 A organização e estruturação da política de reforma para a gestão dos recursos humanos foi construída a partir de idéias de desempenho e produtividade nas carreiras. Os gestores consultados afirmam que o modelo tradicional em Minas Gerais mais se aproximava de uma construção incremental de um mosaico de políticas que se superpunham em um conjunto complexo de organizações, sem princípios que conferissem maior eficiência a partir da consolidação das carreiras. No modelo tradicional, a progressão numa dada carreira não necessariamente estava vinculada a uma elevação na remuneração, o que era uma considerável barreira a elevação da produtividade no serviço público. O desafio central da política recente foi o de encontrar as bases exeqüíveis para a consolidação de uma política em que salários, produtividade, e formação profissional do servidor estivessem articulados. Esta idéia de integração foi bastante inovadora e se constituiu em um considerável salto de gestão nos recursos humanos. A regra geral para a organização das novas tabelas salariais é a de que haja o parâmetro de variação linear, de 3% entre os graus e de 22% entre os níveis, podendo haver flutuações em termos dos montantes em algumas carreiras. O principio norteador, entretanto, é o de que a progressão e a promoção do servidor na carreira implicarão, obrigatoriamente, aumento do valor do vencimento básico e da remuneração. Os Planos de Carreiras foram os pilares da nova política e foram construídos a partir de 08 (oito) pressupostos básicos: a) desenvolvimento efetivo do servidor na carreira, a partir dos princípios de igualdade de oportunidades, mérito funcional, qualificação profissional, e no esforço pessoal; b) avaliação periódica de desempenho individual; c) sistema permanente de

10 formação e aperfeiçoamento do servidor; d) valorização gradativa da formação ou titulação; e) mobilidade institucional, setorial e intersetorial dos servidores públicos efetivos; f) descrição ampla das atribuições dos cargos efetivos; g) isonomia de vencimento básico entre os cargos que possuem as mesmas atribuições definidas pela legislação vigente, de acordo com o grau de responsabilidade das tarefas, a natureza e a complexidade dos cargos componentes das carreiras; e, h) garantia de irredutibilidade da remuneração do cargo efetivo. Os Planos de Carreira introduzem o conceito de Grupo de Atividades, em que as carreiras são agrupadas segundo sua área de atuação. As carreiras são organizadas por cargos de provisão efetivas e passam a ser organizadas em níveis e graus, em função da responsabilidade gerencial e das atribuições específicas das carreiras. A política de reestruturação das carreiras promoveu inovações sensíveis no modelo de organização burocrática. A principal inovação verificada foi a eliminação do conceito de classe de cargos que regia o modelo anterior. 9 Em termos concretos, houve a fusão de 893 classes em 129 carreiras, e a conseqüente implantação das 231 novas tabelas de vencimento básico das novas carreiras a partir da lógica de correção das distorções geradas pela política de remuneração. Historicamente, as carreiras eram compostas por segmentos de classes vinculados aos níveis de escolaridade exigidos para o provimento dos cargos. Uma de suas características básicas era a de que o servidor não poderia ser promovido para um segmento de classe com requisito de escolaridade diverso daquele exigido para o cargo originalmente ocupado. Em conseqüência, a melhoria da qualificação do servidor, através da sua capacitação via qualificação profissional, não gerava perspectivas de evolução salarial. O modelo não produzia, portanto, incentivos consideráveis a profissionalização e ao mérito, bem como o fortalecimento institucional das carreiras. Os servidores buscavam progredir por outras vias que não a da carreira. Ademais, no modelo tradicional todas as carreiras só admitiam o ingresso no nível inicial, excetuando-se os segmentos de classes de cargos que tinham a pós-graduação como requisito de escolaridade. Com a reestruturação, aboliu-se o conceito de classe, instituindo-se um novo modelo, em que carreiras não são compartimentadas em segmentos isolados. A maioria das novas carreiras é composta por níveis com diferentes níveis de escolaridade, e qualquer servidor pode ser promovido até o

11 nível ultimo da carreira, desde que atenda aos requisitos exigidos. A idéia é a de promover possibilidades efetivas de desenvolvimento na carreira. Os Planos de Carreiras trouxeram consigo 05 importantes inovações institucionais: a) a definição dos critérios específicos para o desenvolvimento na carreira; b) a questão da promoção por escolaridade adicional; c) a redefinição da jornada de trabalho no setor público; d) uma maior precisão no que se refere as formas de movimentação dos servidores públicos estaduais; e, por fim, e) a padronização da denominação de algumas carreiras. 10 Os critérios específicos para o desenvolvimento na carreira são consolidados a partir de dois mecanismos independentes entre si: a progressão e a promoção. A progressão é associada a passagem de um grau para o subseqüente dentro de um mesmo nível hierárquico. A promoção, por sua vez, representa a passagem de um nível para o subseqüente na estrutura da carreira. Todavia, elas estão ligadas diretamente ao efetivo exercício do servidor na carreira, aos resultados da avaliação do desempenho individual ( 2 ADI para Progressão, e, 5 para Promoção na Carreira), ao tempo de serviço (02 anos de efetivo exercício no mesmo grau para Progressão; e, 5 para Promoção). Por fim, a promoção pode ser alcançada por escolaridade quando for o caso. A nova política define que para o contingente de novos servidores ingressos na carreira, a primeira progressão ocorrerá imediatamente após o término do estágio probatório, que tem a duração de 3 anos, desde que o servidor seja considerado apto. A primeira promoção poderá ocorrer após cinco anos de efetivo exercício, contados a partir do término do estágio probatório. Tanto para a promoção, quanto para a progressão, devem ser observados os demais requisitos legais (resultado satisfatório na avaliação de desempenho e, se for o caso, nível de escolaridade e participação em atividades de formação e aperfeiçoamento). Para os atuais servidores O período de efetivo exercício necessário para obter a progressão (2 anos) e promoção (5 anos) começa a ser contado a partir do posicionamento na nova carreira, devendo ser observados, ainda, os demais requisitos legais. A segunda importante inovação institucional foi a idéia de promoção na carreira por escolaridade adicional. Este mecanismo cria as condições de aceleração do desenvolvimento do servidor na carreira, mediante redução ou supressão do tempo necessário para a promoção, bem como do quantitativo exigido de avaliações de desempenho individuais satisfatórias, caso o servidor possua escolaridade superior à que

12 for exigida para o nível da sua carreira 2. A terceira inovação está diretamente associada à questão das jornadas de trabalho. Os planos prevêem a possibilidade de opção por jornada de 40 horas semanais para servidores de todas as carreiras do Poder Executivo, condicionada aos seguintes requisitos (art. 59 da Lei nº , alterado pelo art. 75 da Lei ): a) existência de tabela salarial correspondente à jornada de 40 horas semanais para a carreira do servidor; e, b) a aprovação da Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças. No que se refere especificamente a definição dos critérios de movimentação dos servidores estaduais entre os órgãos e entidades do poder executivo, os novos planos estabelecem as 04 (quatro) diferentes modalidades que estas podem assumir: a) transferência; b) lotação; c) mudança de lotação; e, d) cessão. Para a transferência, o governo permite que esta seja concedida apenas órgãos ou entidades que possuem carreiras em comum, através de resolução conjunta. A lotação de servidores, por sua vez, é definida pelos Decretos /2004 e /2005, de acordo com a necessidade de cada órgão ou entidade no mesmo grupo de atividades. A mudança de lotação passa a ser permitida somente entre órgãos ou entidades que possuem carreiras em comum, através de decreto. A cessão de servidores, por seu turno, não depende da existência de carreiras em comum, e é permitida somente para o exercício de cargo de provimento em comissão ou função gratificada. Excepcionalmente poderá ser concedida, mediante autorização do dirigente máximo do órgão ou entidade de lotação do servidor, conforme definido pelo Art. 7º da Lei /2006. Por fim, os novos planos introduziram a padronização da denominação de algumas carreiras, conforme o nível de escolaridade exigido para o ingresso. A nova denominação passou a ser organizada em 03 situações para cada nível de escolaridade. Para o nível fundamental de exigência, elas dividem-se em Ajudante, Oficial e Auxiliar. Para o nível intermediário são compostas dos cargos de Agente, Técnico e Assistente. Para o grupo de carreiras com exigência de nível superior, passaram a existir os cargos definidos como 11 2 Todos os servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo que comprovem escolaridade superior ao nível de posicionamento atual na carreira serão beneficiados com a antecipação da 1ª promoção e, com a redução do tempo para próximas promoções de cinco para dois anos. Este procedimento é realizado até que o servidor seja promovido ao nível da carreira cujo requisito de escolaridade seja equivalente ao título utilizado. Os títulos apresentados para esta finalidade deverão estar relacionados com a natureza e a complexidade da carreira do servidor. Cada título poderá ser utilizado uma única vez, não sendo permitido seu aproveitamento para fins de concessão de qualquer vantagem pecuniária, salvo para concessão do ADE. Este benefício já foi regulamentado para os Grupos de Atividades de Educação básica, Educação Superior, Saúde e Meio Ambiente e para as carreiras do pessoal civil da Polícia Militar e EPPGG.

13 Analista, Gestor e Especialista. Esta simplificação passou a ser decisiva para a racionalidade organizada a partir da capacitação, responsabilidade e complexidade do cargo. Estudos oficiais de análise interna das políticas vigentes consultados durante a pesquisa mostram quais os principais desafios para a continuidade e consolidação da Política de Reestruturação das Carreiras. Cinco ações são de fundamental importância estratégica: a) garantir a efetividade dos benefícios previstos nos Planos de Carreiras a partir dos critérios de promoção e progressão nas carreiras; b) produzir equilíbrio salarial interno e interno dos salários praticados. No plano interno, as estratégias devem ser orientadas para permitir a correção de distorções remuneratórias no Poder Executivo. No âmbito externo, a política salarial do setor público deve se pautar por critérios de eficiência e buscar um progressivo alinhamento com o mercado local e com a média nacional apurada por meio de pesquisas salariais; c) a integração das áreas de carreiras e remuneração, desempenho, concursos e desenvolvimento de pessoas; d) desenvolver e aprimorar mecanismos de remuneração variável e de incentivos vinculados a resultados e competências Prêmio por Produtividade; e, e) criar condições para o fortalecimento das unidades setoriais de RH e ampliação da profissionalização dos ocupantes de cargos de direção e chefia. Em termos de seus resultados a política de reestruturação das carreiras resultou na extinção de cargos de provimento efetivo, dos quais a maioria exigia como requisito o nível fundamental de escolaridade. Essa extinção permitiu a criação de cargos de provimento efetivo, sendo a maioria correspondente aos níveis intermediário e superior de escolaridade. O impacto direto percebido foi uma economia potencial de R$ 27,6 bilhões. Vários órgãos e entidades foram beneficiados com um remanejamento de cargos vagos. Em MG alguns institutos importantes para a gestão por competência, tais como a reestruturação das carreiras, a avaliação do desempenho e a política remuneratória baseada no mérito foram, numa primeira fase, instituídos e implementados sem ter como sustentáculo um modelo acabado de gestão por competência. Isso porque se tratava de instrumentos de implantação emergencial, seja por demanda histórica institucional, seja pela lógica da gestão por resultados, que foi a base de toda a reforma administrativa instituída em MG. 12

14 A Política de Avaliação do Servidor O alinhamento gerencial das políticas de recursos humanos em Minas Gerais se complementou com a estratégia inovadora de Avaliação de Desempenho Individual (ADI) dos servidores estaduais. Este mecanismo foi previsto pela da Constituição Estadual (art. 31) de Minas Gerais, instituída pela Lei Complementar n.71, e regulamentada através do Decreto n de 04 de dezembro de A política de avaliação individual foi concebida como um processo necessário à elevação da produtividade. Operacionalmente, ela possui vários atos que permitem contribuir para uma avaliação objetiva e imparcial, com a presença de mecanismos que asseguram o direito ao contraditório e à ampla defesa do servidor em relação aos resultados. Os resultados da avaliação do servidor são considerados como insumos decisivos para o calculo da remuneração variável e para o desenvolvimento do servidor na carreira. Os critérios de avaliação estão relacionados a uma complexa gama de atribuições ligadas diretamente à fatores tais como: qualidade do trabalho, produtividade, inciativa individual, presteza, aproveitamento em programas de capacitação, assiduidade, pontualidade, administração do tempo e tempestividade, uso adequado dos equipamentos e instalações do serviço, aproveitamento dos recursos e racionalização dos processos e capacidade de trabalho em equipe. No modelo gerencial adotado em Minas, a ADI foi considerado um dos requisitos decisivos, conforme já discutido, um dos requisitos para o desenvolvimento efetivo do servidor nas carreiras, promovendo o mérito, a qualificação, e, o esforço pessoal. Segundo estudo de diagnóstico realizado por Longo, o modelo de avaliação implantado tem periodicidade anual, onde os servidores (efetivos e de função pública) são avaliados por uma comissão ou pela chefia. A ADI estabelece critérios de avaliação dos servidores em função do cargo, que são basicamente a competência (Gerencial Técnica; Interpessoal) e disciplina do servidor. O quadro 02 ilustra o universo e a abrangência institucional dos três processos de avaliação verificados desde Há uma considerável expansão do modelo em termos do quantitativo dos servidores, e, uma manutenção da adesão das organizações ao modelo gerencial adotado.

15 14 Quadro 2 Minas Gerais Avaliação do Desempenho Individual ADI Características do Processo de Avaliação Etapas, Servidores Avaliados, Órgãos e Entidades Avaliados Avaliação Início Conclusão Servidores Avaliados Órgãos/ Entidades Envolvidos 1º 01/07/ /06/ º 01/07/ /06/ º 01/07/ /06/ Fonte. SEPLAG. Pesquisa de Campo. Apesar do considerável esforço de expandir a política de avaliação dos servidores, a pesquisa detecta a existência de consideráveis limites a implantação e difusão desta política. A cultura burocrática tradicional não considera a ADI como um importante instrumento de planejamento e gerenciamento dos recursos humanos. Há, na realidade, a falta de apoio efetivo da alta direção para compreender tal instrumento como essencial a melhora da qualidade gerencial, e, associado a esta crença, uma falta de credibilidade no processo e nos objetivos da avaliação. Grande parte desta desconfiança está diretamente associada ao legado histórico da gestão de pessoas onde a avaliação não era requisito para os salários e não havia a idéia de desenvolvimento na carreira, como mecanismo de promoção do mérito e do profissionalismo. Os dados consultados revelam que, em Minas Gerais, há mais de dez anos, os ocupantes dos cargos não tinham aumento em seus vencimentos básicos e nem desenvolvimento nas suas carreiras. Esta situação gera desconfiança de que os servidores pudessem ser mais ainda prejudicados com os novos instrumentos de gestão como a ADI, diretamente ligados à remuneração e as carreiras, e, principalmente, ligados à demissão. Conforme indicam os estudos consultados na pesquisa, a consolidação efetiva da política de ADI deve ser realizada a partir de instrumentos necessários para que o servidor não considere esse procedimento como uma ameaça à sua estabilidade, mas sim como um mecanismo de reconhecimento do seu desempenho eficiente, e, por outro lado, que o planejamento a considere como insumo decisivo para uma política de recursos humanos. Os impactos diretos trazidos pela ADI foram diretamente ligados ao comportamento do servidor e, segundo Vilhena, podem ser identificados algumas evidências básicas: a)

16 mudança de comportamento por parte de alguns servidores; b) ampliação da relação chefia/servidor; c) ampliação da relação e do conhecimento da equipe identificação de novos talentos e servidores que estão sub-aproveitados; d) identificação de necessidades de capacitação na administração pública; e) atualização e regularização de dados funcionais dos servidores; d) aferição das condições de trabalho, e, e) a avaliação como importante fonte de informações gerenciais. 15 Os principais desafios a serem encontrados pelas políticas de avaliação estão diretamente associadas aos seguintes fatores: a) simplificação e flexibilização do processo; b) alinhamento estratégico entre a avaliação de metas / resultados (por equipe) e avaliação de competências (individual); c) maior adequação aos elementos da cultura organizacional; d) o desenvolvimento de lideranças gerenciais comprometidas com a política de avaliação; e, por fim, o fortalecimento institucional das unidades setoriais de recursos humanos (pessoas e infra-estrutura) para planejar, analisar e gerenciar a implementação da estratégia de avaliação de pessoas na administração pública. Por fim, a política recente de avaliação contemplou também um processo de certificação ocupacional. A avaliação de conhecimentos e potencial de desempenho, desenhado em forma de módulos construídos e configurados de forma a propiciar a auferição, com adequado grau de confiança, dos saberes técnicos requeridos e do perfil comportamental dos candidatos, é a base da gestão de pessoas por competências. Em 2006, o governo implantou o Projeto Piloto de Certificação dos dirigentes máximos das unidades de Planejamento, Gestão e Finanças; integrantes das estruturas dos Órgãos da Administração Direta, Entidades Autárquicas e Fundacionais do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Foram emitidos um total de 105 certificados, e, em 2007 se pretende dar continuidade a tal política com a expansão da certificação para mais dois cargos comissionados.

17 Reorganização das Carreiras e a Produtividade Outra importante inovação da política de reorganização de carreiras em Minas Gerais foi a instituição do pagamento do prêmio por produtividade (PP) 3 que constitui um bônus em função do desempenho dos servidores. O pagamento do PP tem duas fontes de recursos: a economia com despesas correntes; e, a ampliação real da arrecadação de receitas em cada órgão, entidade ou unidade administrativa. O prêmio é recebido pelos servidores que obtiverem o nível mínimo de desempenho igual ou maior a setenta por cento da pontuação máxima da Avaliação de Desempenho Individual ou da Avaliação Especial de Desempenho. Como regra geral, apenas os servidores em exercício nos órgãos, entidades ou unidades administrativas que atendam os critérios de elegibilidade definidos pelas regras institucionais para o prêmio. O valor da premiação é composto de duas parcelas, calculadas em função da origem dos recursos: a) a parcela por economia PE; e, b) a parcela por ampliação de receitas PA. Cada uma destas possui formas de cálculo específicas, bem como períodos ou formas de pagamento próprias, em função do desempenho individual, organizacional e institucional. A Parcela por Economia - PE será paga em parcela única ou em duas parcelas anuais. A economia com despesas correntes é contabilizada no final de cada exercício, com base na diferença, contabilizada em valores reais, entre a cota aprovada disponível para o empenho e a despesa liquidada pelo órgão, entidade ou unidade administrativa, conforme disposto no Acordo de Resultados. Dos recursos decorrentes da economia com despesas correntes até um terço poderá ser aplicado no pagamento do prêmio por produtividade. Metade do valor resultante da aplicação do limite mencionado será distribuída entre os servidores na forma de uma parcela variável (PEV) e a outra metade na forma de uma parcela fixa (PEF). A parcela variável do prêmio por produtividade decorrente da economia com despesas correntes (PEV) é proporcional ao valor da pontuação obtida na avaliação individual de desempenho. No caso da Parcela por Ampliação de Receitas PA, considera-se que a ampliação real da arrecadação de receitas representa a receita efetivamente arrecadada no exercício menos a receita efetivamente arrecadada no exercício anterior ou a receita mínima prevista nas metas estabelecidas no Acordo de Resultados, dentre as quais deve-se considerar aquela de maior valor verificado no período. A apuração da ampliação real da arrecadação de receita 3 O PP é incorporado à remuneração nem aos proventos de aposentadoria do servidor ou pensão e não servirá de base de cálculo para outro benefício ou vantagem nem para a contribuição à seguridade social.

18 será trimestral, podendo ser considerados períodos de apuração quadrimestrais, semestrais ou anuais na forma de resolução conjunta. Poderão ser utilizados para o cálculo da ampliação real da arrecadação de receitas os seguintes itens de receita: impostos e taxas, bem como as receitas diretamente arrecadadas de cada órgão, entidade ou unidade administrativa, excluídas as receitas provenientes de multas. Poderão ser aplicados no pagamento de prêmio: a) até 10% (dez por cento) dos recursos provenientes de receitas diretamente arrecadadas; b) até 3% (três por cento) dos recursos provenientes de impostos e taxas, podendo tal limite ser aumentado em até 1% (um por cento) sobre o que exceder a receita prevista na Lei Orçamentária Anual. O valor da Parcela por Ampliação - PA a ser paga a cada servidor será proporcional: a) ao resultado obtido na Avaliação de Desempenho Individual ou na Avaliação Especial de Desempenho; b) aos dias de efetivo exercício das atribuições do cargo ou função; c) à remuneração do cargo ou função exercida pelo servidor, na forma definida em regulamento. O prêmio a ser pago ao servidor apostilado será calculado com base na composição remuneratória do cargo de provimento efetivo, do cargo de provimento em comissão ou da função exercida pelo servidor no período de apuração. 17 Não foi possível, dado o grande número de variáveis contidas na ampliação da arrecadação de receitas, pré-determinar uma fórmula para o cálculo da Parcela por Ampliação de Receitas. A operacionalização do cálculo do prêmio por produtividade, bem como a correspondente taxação da folha de pagamento, é realizada pelo órgão, entidade ou unidade administrativa, conforme definido em resolução conjunta com o Secretário de Estado de Planejamento e Gestão. Nesta instância são definidos seguintes parâmetros: a) a forma de calculo da PA; b) os itens da composição remuneratória que servirão como base de cálculo; c) valor a ser considerado da avaliação de desempenho para fins de pagamento de prêmio por produtividade ao servidor não sujeito à avaliação de desempenho na forma da legislação; d) distribuição dos recursos entre os servidores; e) a distribuição da PA entre os órgãos, entidades ou unidades administrativas que tenham contribuído em conjunto para a ampliação real da arrecadação de receitas.

19 O Adicional de Desempenho Individual - ADE A concessão do Adicional de Desempenho - ADE, no âmbito da administração pública direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo Estadual foi regulamentada em O ADE representa o adicional remuneratório, mediante processo de avaliação, instituído para incentivar e valorizar seu desempenho profissional e sua contribuição no trabalho, visando atingir resultados satisfatórios das metas institucionais do órgão ou entidade onde tem exercício. O ADE será concedido mensalmente e terá valor variável, proporcional ao resultado obtido pelo servidor na Avaliação de Desempenho Individual (ADI) ou na Avaliação Especial de Desempenho (AED) e ao número de resultados satisfatórios obtidos pelo servidor nessas avaliações. Considera-se satisfatório o resultado igual ou superior a setenta por cento na ADI ou na AED. O valor do ADE é calculado conforme os seguintes parâmetros: a) resultado satisfatório obtido pelo servidor na ADI ou na AED; b) número de resultados satisfatórios obtidos pelo servidor nas avaliações; c) vencimento básico do servidor; d) montante de recursos disponíveis e o montante de recursos necessários para pagamento do ADE; e, e) obtenção de resultado satisfatório na execução física das ações integrantes dos programas finalísticos do Plano Plurianual de Ação Governamental PPAG - do órgão ou da entidade de exercício do servidor. É vedada a concessão do ADE ao ocupante, exclusivamente, de cargo de provimento em comissão. O servidor que estiver em exercício em órgão ou entidade de outro Poder do Estado ou em outro ente da Federação terá suspenso o direito à percepção do ADE até que retorne ao exercício das atribuições do cargo ou da função pública na origem de sua lotação. No cálculo do ADE dos membros da Polícia Civil, da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar serão observadas as características e peculiaridades das respectivas atividades constantes de suas leis orgânicas.

20 Política de Desenvolvimento de Pessoas A política de desenvolvimento foi o terceiro eixo integrado da política de gestão de pessoas em Minas. Foram concebidas ações de educação básica, profissional e superior, o desenvolvimento gerencial com informatização do sistema; a implementação da instituição Colegiado de Pessoa, e a consolidação da parceria com a Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho para a promoção de qualificação de servidores públicos em cursos de formação profissional. O projeto Minas Educar foi a ação central na oferta de qualificação de Educação Básica. Trata-se de promover incentivos diretos para que os servidores possam concluir o ensino médio através da educação de jovens e adultos Este programa permite que servidores inscritos adquirem dispensa de uma hora da jornada de trabalho para dedicar-se aos estudos. Em 2007, o programa atendeu a aproximadamente alunos. Por sua vez, no que diz respeito à Educação Profissional, o governo implementou o Programa de Formação, Qualificação e Capacitação de Servidores, com a provisão de cursos de qualificação realizados em parceria com a Escola Paulo Neves de Carvalho, direcionados para a implementação das ações de governo e execução de atividades específicas do setor público. O governo espera que em 2007 sejam capacitados servidores, em 14 cursos ofertados. Em 2005, foram treinados 981 servidores, com um índice de 88% de satisfação com os cursos, e, em 2006, foram treinados 2003 servidores, com 91% de satisfação. Na área de ensino superior o governo procedeu a celebração de convênios para a concessão de descontos em cursos de educação superior, incentivando a participação dos servidores. Estas ações ocorreram no âmbito do PADES - O Plano Anual de Desenvolvimento do Servidor, elaborado por cada órgão ou entidade, em função das necessidades institucionais e prioridades específicas por qualificação. O PADES engloba o planejamento de todas as ações necessárias ao órgão/entidade em termos de educação básica, profissional e superior. Há uma dotação orçamentária específica para as atividades de capacitação.

21 Para o gerenciamento das informações da política de desenvolvimento, o governo vem desenvolvendo o RH MINAS. Este sistema gerencial tem por função o acompanhamento e controle gerencial das ações de desenvolvimento planejadas executadas, bem como avaliação de impacto nas atividades desempenhadas pelo servidor. O RH Minas tem interfaces com outros sistemas gerenciais no governo tais como o SISAD, o SISAP, o SIGPLAN, e, o SIAFI. Operacionalmente, ele possui 04 módulos - Planejamento (PADES); o PADES único; a Execução e o Acompanhamento; e o Banco de Talentos e Quadros de Vagas. 20 Outra inovação foi a institucionalização do colegiado de pessoas, que foi criado em 2006, e que ainda será regulamentado para efetiva atuação. Este espaço institucional representará um importante espaço para a discussão, aprendizagem organizacional, articulação e troca de experiências entre os órgãos e entidades do estado; e, será composto por representantes dos órgãos e entidades. Os principais desafios a serem enfrentados pela Política de Desenvolvimento de Pessoas em Minas se concentram em 06 (seis) pontos básicos. O primeiro deles está diretamente ligado ao alinhamento da Política de Desenvolvimento dos Servidores Públicos com as prioridades/necessidades institucionais, com a política de gestão das carreiras e de avaliação de desempenho; b) a necessidade de maior assessoramento durante a elaboração do PADES aos órgãos/entidades que possuem projetos estruturadores; c) maior conscientização da importância da utilização eficiente e eficaz dos recursos disponibilizados para a execução das ações de desenvolvimento; d) contribuir para a efetividade da Política de Desenvolvimento dos Servidores; e) reduzir a evasão dos alunos; f) avaliar o impacto da ação de desenvolvimento em relação ao desempenho do servidor

22 21 Capítulo 2 - Diagnóstico dos Subsistemas Funcionais Considerações Iniciais Esta seção analisa os subsistemas funcionais que compõem o sistema integrado de gestão de recursos humanos no estado de Minas Gerais no período Busca-se compreender e analisar a existência, o funcionamento, as características estruturais, e, os pontos críticos de funcionamento dos 07 sistemas funcionais que compõem o modelo institucional de gestão de recursos humanos, tais como concebidos pela metodologia referencial. Em função dos dados coletados na pesquisa, são examinados mais de perto os seguintes subsistemas: a) Planejamento das Políticas de Gestão de Recursos Humanos; b) Gestão das Carreiras; c) as Políticas de Ingresso, Mobilidade e Demissões; d) Desempenho e Produtividade; e) Políticas de Remuneração; f) Políticas de Promoção e Qualificação. A preocupação central do capítulo é dupla: primeiro, é a de oferecer elementos que possam complementar as informações históricas e contextuais examinadas no capítulo anterior; e, ao mesmo tempo, a de fornecer informações estruturais e gerenciais para as análises dos parâmetros centrais da pesquisa: eficiência, mérito, consistência estrutural, capacidade funcional, e, capacidade de integração da política de gestão de recursos humanos. A base de dados primários que fundamenta este capítulo é proveniente das respostas dos questionários abertos e fechados e das entrevistas semi-estruturadas realizadas em campo com os gestores de recursos humanos.

23 Planejamento das Políticas de Gestão de Recursos Humanos Nesta seção tenta-se compreender a existência, o papel estratégico, e, os pontos críticos do planejamento das políticas de gestão de recursos humanos em Minas Gerais. O foco recai sobre três dimensões do planejamento: a organização e estruturação do modelo de gestão dos recursos humanos; a importância estratégica dos sistemas gerenciais de informações; e, por fim, em aspectos relativos à integração e alinhamento do planejamento com outras áreas e políticas de recursos humanos O Modelo de Gestão de Recursos Humanos A pesquisa detecta a existência de um bem definido modelo institucional de planejamento e gestão das políticas de recursos humanos em Minas Gerais que existe há pelo menos desde O modelo institucional existente tem na Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG) o órgão que possui a competência legal para desenvolver e coordenar a implantação das políticas de Recursos Humanos aplicadas por todos os órgãos do Poder Executivo. A SEPLAG produz todas as diretrizes de políticas que nortearão as ações de RH e, como gestora, deve ser capaz de disseminar o planejamento e gestão em pessoas para a administração direta e indireta, bem como monitorar, avaliar, corrigir e embasar o desenvolvimento da Gestão de RH nos órgãos e entidades. O desenvolvimento das ações referentes aos recursos humanos decorre de decisão governamental, conforme Plano de Governo. As competências formais de RH são estabelecidas em níveis hierárquicos de Subsecretaria, Superintendências Centrais, Diretorias Centrais e Unidades Setoriais de RH. É exatamente neste contexto que se insere todas as ações empreendidas. O planejamento e gestão em RH são considerados pelos gestores como incipientes. Iniciase, no momento atual, uma conscientização da importância do capital humano no serviço público e dos mecanismos de motivação para o exercício funcional do servidor público. O modelo de planejamento esteve bem associado às políticas de contratações dos servidores públicos, a partir das diretrizes emanadas pela SEPLAG. A prática da implantação destas políticas, todavia, como mostraremos adiante, revela haver uma dinâmica em que diversos órgãos e entidades, entretanto, possuem políticas e estratégias isoladas de planejamento. O processo formal de estruturação, definição de papéis e competências do modelo ainda não se encontra formalmente desenvolvido, necessitando ainda de muitas intervenções de

24 ordem estratégica, gerencial e técnica. Em conseqüência, os gestores consideram que não há na administração direta, autárquica e fundacional o papel de planejamento das Unidades Setoriais de RH para direcionamento de cumprimento das estratégias de Governo. O que ocorre de fato é uma desconexão estratégica, que é uma das principais características do modelo. As setoriais ainda atuam de modo descoordenado revelando a necessidade de consolidação do planejamento. Os avanços verificados nos anos recentes, tais como a elaboração de planos de carreiras e revisão de tabelas salariais como conseqüência do ajuste fiscal e do choque de gestão em Minas consistiram em decisões pontuais, que foram cumpridas, embora não tenham sido avaliadas as reais condições de recursos humanos existentes. O planejamento também não encontra mecanismos consistentes para a organização e sistematização de informações sobre a gestão dos servidores públicos. 23 O planejamento trabalha basicamente com sistemas de informação que consolidam dados qualitativos e quantitativos da força de trabalho da administração direta e indireta do Estado, com ênfase ainda nos controles das despesas com vistas ao equilíbrio fiscal. Estes dados orientam a definição das estratégias e metas institucionais de Governo, que balizam quais devem ser as ações de cada órgão e entidade da administração pública. Definidas as metas estratégicas, o planejamento estratégico de Governo sofre um processo de adequação aos planejamentos estratégicos dos órgãos e entidades. Na prática do modelo atual, cada um destes deve levar obrigatoriamente em conta, a participação das Unidades de RH para o planejamento interno, que, em principio devem estar em consonância com as diretrizes de cada órgão e entidade. O planejamento de RH tem tentado incorporar as competências necessárias para a consecução das várias políticas governamentais de acordo com os objetivos fins de cada órgão/entidade, i.e, sua missão, visão estratégica, e valores organizacionais Os Sistemas Gerenciais de Informação A existência e consolidação do planejamento e gestão das políticas de recursos humanos em Minas Gerais se estrutura a partir da institucionalização do sistema gerencial de informações de recursos humanos: o Sistema de Informações Gerenciais SISAP. Este tem sido consolidado há mais de 05 anos de prática e tem sido alvo de melhorias ao longo dos anos. O modelo conta com um sistema de gerencial de informação de recursos humanos que é basicamente voltado tocante ao gerenciamento de dados funcionais dos servidores. Inicialmente construído para a administração da folha de pagamento, o Sistema

25 de Administração de Pessoal atende parcialmente aos imperativos de informações consolidadas para decisão gerencial, o Estado possui poucos órgãos ou entidades com desenvolvimento de sistemas específicos para a gestão de recursos humanos que permitam decisões com base em dados consolidados. 24 Na percepção dos gestores consultados, entretanto, apesar dos destas melhorias, o sistema ainda não atende de modo adequado as necessidades nos anos recentes. Os gestores consultados consideram que nos anos recentes houve uma crescente informatização em sistemas de gerenciamento de salários, carreiras, aposentadorias, composição da força de trabalho. Este sistema esta em vias de sofrer uma nova modernização com o desenvolvimento do SIGECOP, com previsão de implantação até março/2008, o qual prevê o gerenciamento de dados de provisão de pessoas, com registro e controle do provimento e exoneração/demissão. Quando consultados sobre a qualidade das informações e dos limites do atual sistema, os gestores afirmam que há uma clara prevalência da produção de informações gerenciais mais diretamente ligadas a gestão do ajuste fiscal e do equilíbrio das despesas com pessoal. A pesquisa revela que o sistema atual permite com que saiba com razoável precisão e confiabilidade os dados referentes ao quantitativo da força de trabalho, as despesas com pessoal, ao montante e composição da folha de pagamento, e, o pagamento com aposentadorias. Não é possível saber sobre: demandas atuais ou futuras por concursos e contratações em nível das carreiras ou das organizações, sobre perfis das habilidades requeridas; excesso ou déficit de pessoas nas organizações; ou mesmo sobre dados referentes à escolaridade média do servidor público. Por outro lado, a configuração do sistema atual tornaria possível gerar informações gerenciais relativas ao quantitativo de servidores por tipo de vinculo; quantidade de servidores por cada um das carreiras existentes; quantitativo das demissões; resultados das avaliações de desempenho; salários médios por carreira; distribuição das funções gratificadas e cargos de comissão; e, quantidade de servidores por sexo.