Principais observações, conclusões e recomendações

Transcrição

1 Síntese Principais observações, conclusões e recomendações 1.1 Política comunitária das oleaginosas A União Europeia é um dos principais operadores do mercado mundial das oleaginosas. Trata-se, com efeito, do primeiro importador mundial de sementes oleaginosas, o primeiro importador e consumidor de bagaços, o primeiro consumidor e o segundo importador de matérias gordas, o terceiro triturador de sementes oleaginosas e o sexto produtor dessas sementes. Inicialmente concebida (1966) como um componente da política oleícola, a organização comum de mercado das oleaginosas apresentava, então, algumas semelhanças com a organização comum de mercado dos cereais, nomeadamente a fixação anual para a colza e o girassol e, mais tarde, para a soja de um preço indicativo e de um preço de intervenção. Este último consistia, na realidade, num preço mínimo garantido aos produtores através de compras a esse preço pelos organismos de armazenagem. Mas enquanto o mercado comunitário dos cereais é objecto de uma protecção nas fronteiras, as sementes oleaginosas importadas, bem como os seus bagaços, entram na União isentas de direitos aduaneiros. Para que os trituradores e os fabricantes de alimentos para animais não evitem as sementes comunitárias, mais caras do que as importadas, estes industriais beneficiam, por cada tonelada de sementes comunitárias compradas, de uma ajuda directa a partir do orçamento comunitário destinada a compensar os sobrecustos destas sementes. Será necessário chegar à segunda metade dos anos 70 para que, na sequência de um embargo decidido pelos Estados Unidos em relação às suas exportações de soja, a política comunitária de sementes oleaginosas receba um impulso activo e passe a ter como objectivo apoiar o desenvolvimento da produção comunitária de sementes. Para isso, os preços indicativos e de intervenção são aumentados, o que suscita uma rápida expansão das superfícies cultivadas e da produção, que passou de 3,1 milhões de toneladas em 1979 para 12,2 milhões de toneladas em Em 1986, verificou-se uma primeira inflexão da política comunitária das oleaginosas. O desejo de conter o aumento das despesas do orçamento agrícola levou a fixar limiares de produção, as designadas quantidades máximas garantidas (QMG). Em caso de superação das QMG, os preços indicativos e de intervenção das sementes oleaginosas baixavam, o que provocava uma diminuição da receita dos produtores. O aumento das superfícies cultivadas, no entanto, prosseguiu, embora de forma mais acidentada, os rendimentos estagnaram ou regrediram e a produção atingiu o seu ponto mais alto. O custo orçamental da política comunitária, contudo, continuou a aumentar. Em 1991, na sequência das denúncias apresentadas no GATT pelo Governo dos Estados Unidos contra a política comunitária das oleaginosas e no contexto da reforma geral da política agrícola comum, conhecida como a reforma Mac Sharry, a política comunitária das oleaginosas foi alvo de alterações mais drásticas. O Regulamento (CEE) nº 3766/91, de 12 de Dezembro de 1991, suprime o mecanismo de intervenção a partir da campanha de 1992/93, o que implicou o abandono dos résumépt - 27/11/01 page 1

2 preços indicativos e de intervenção. Uma vez que as importações de sementes e de bagaços permaneceram isentas de qualquer direito aduaneiro, o desaparecimento da intervenção provocou o alinhamento dos preços internos das sementes pelos das sementes importadas. Nestas condições, a ajuda aos trituradores e produtores de alimentos para animais deixou de ter fundamento, desaparecendo igualmente. No entanto, para evitar que a diminuição dos preços internos arrastasse consigo uma baixa do rendimento dos produtores, foi instituída em benefício destes uma ajuda directa. A taxa por hectare dessa ajuda varia de região para região, em função do rendimento histórico das oleaginosas ou dos cereais na região em causa. Além disso, foram efectuados ajustamentos a esta ajuda em função do preço internacional das sementes oleaginosas. Em Junho de 1992, o regime de ajuda às culturas oleaginosas foi integrado no quadro mais geral da organização dos mercados das culturas arvenses ou COP (cereais, oleaginosas, proteaginosas) definido pelo Regulamento (CEE) nº 1765/92. Mas o dispositivo aplicado às oleaginosas continua a diferenciar-se do aplicado aos cereais sob vários aspectos: ausência de um mecanismo de intervenção, que é mantido para os cereais; importação das sementes e bagaços com isenção dos direitos aduaneiros, enquanto o mercado dos cereais continua a estar protegido; uma taxa de referência da ajuda directa aos produtores para as oleaginosas superior à correspondente taxa para os cereais; um ajustamento dessa ajuda em função dos preços internacionais, quando a ajuda aos produtores de cereais é fixa. Em resultado das negociações com os Estados Unidos, a partir da campanha de 1994/95 foi acrescentada à organização comum de mercado das oleaginosas uma superfície máxima garantida (SMG) fixada para toda a União Europeia e repartida entre os Estados Membros. Se a superfície total cultivada em oleaginosas exceder esse limite, as ajudas directas aos produtores dos países na origem dessa situação são reduzidas proporcionalmente à superação. Uma nova série de alterações da política agrícola comum das oleaginosas está actualmente a ser aplicada. Essa nova reforma, designada Agenda 2000, levará, nomeadamente, ao alinhamento por etapas da taxa da ajuda às culturas oleaginosas pela aplicada aos cereais. A superfície máxima garantida desaparecerá. Além disso, o ajustamento da taxa em função do preço internacional foi suprimido. 1.2 Consequências da reforma Mac Sharry da Organização Comum de Mercado das Oleaginosas A avaliação efectuada no presente relatório tinha por fim apreender os efeitos da reforma de 1992 da Organização Comum de Mercado das Oleaginosas. Incide, portanto, quase exclusivamente nos progressos registados entre a campanha de 1992/93 e a de 1999/2000, e as mudanças verificadas antes ou depois da entrada em aplicação da reforma da agenda 2000 só são tidas em conta na medida do necessário para obter uma visão clara do período analisado. Nesse período, as questões relativas à avaliação enunciadas pelo caderno de encargos do estudo constituíam um convite à análise das incidências da reforma de 1992 num determinado número de domínios: condições de abastecimento e competitividade das indústrias de transformação das oleaginosas; rendimento dos produtores de sementes oleaginosas e rentabilidade dessas culturas; orientação de produção dos agricultores; efeitos específicos da regionalização do sistema de ajuda e desenvolvimento sócio-económico das regiões; eficiência da política comunitária das oleaginosas. résumépt - 27/11/01 page 2

3 Condições de abastecimento e competitividade das indústrias de transformação Depois da reforma de 1992, como antes dela, os trituradores importaram com isenção de direitos aduaneiros sementes oleaginosas originárias de países não pertencentes à União Europeia, quer para compensar uma insuficiência quantitativa da oferta comunitária de sementes, quer ainda em substituição das sementes europeias. Esta liberdade de importar protege os industriais e a própria União Europeia face ao risco de uma falta de abastecimento, desde que pelo menos as fontes de abastecimento externas permaneçam suficientemente diversificadas. A rápida expansão das culturas geneticamente modificadas que tem vindo a ter lugar desde há alguns anos nos principais países exportadores de sementes é fonte de preocupação, podendo exigir uma política adequada. Contudo, esta questão não se colocava, pelo menos com a mesma intensidade que actualmente, nos anos abrangidos pelo estudo. A liberdade de importar garante também aos trituradores a disponibilidade, a qualquer momento, de uma alternativa às sementes de origem comunitária, caso estas não satisfaçam as suas exigências em termos de qualidade e preço. Demonstrou-se (cf. Capítulo 5) que, durante o período estudado, os trituradores instalados na União Europeia conseguiram absorver praticamente a totalidade da oferta comunitária das três sementes oleaginosas - (colza, girassol e soja), o que significa que a oferta comunitária satisfazia as suas exigências em termos de qualidade, regularidade e disponibilidade. A principal mudança introduzida pela reforma de 1992 diz respeito ao preço de acesso da indústria à semente de origem comunitária. No regime anterior, os trituradores compravam as sementes comunitárias a um preço geralmente superior ao das sementes importadas, mas recebiam uma ajuda compensatória financiada pelo orçamento comunitário. Depois da campanha de 1992/1993, a ajuda aos trituradores (e às indústrias de alimentos para animais que utilizam sementes inteiras) foi suprimida, mas dado que o mecanismo da intervenção foi eliminado, os preços das sementes oleaginosas no mercado interno europeu tenderam a alinhar-se pelos das sementes importadas. O facto de os industriais terem absorvido a integralidade da oferta de sementes comunitária indica suficientemente que o custo de acesso às sementes comunitárias não representava para a indústria nenhuma desvantagem em termos de competitividade, bem pelo contrário. Esta afirmação é corroborada pelo facto de os industriais europeus terem podido manter ou aumentar as suas partes de mercado dos óleos e dos bagaços, tanto dentro do mercado europeu como fora dele. No regime anterior a 1992, a ajuda directa aos trituradores era determinada, pelo menos em teoria, pela diferença entre o preço indicativo das sementes e o seu preço na importação. Quando o custo real de acesso às sementes comunitárias era inferior ao preço indicativo, os trituradores beneficiavam de um pagamento sem uma justificação económica efectiva, que a reforma eliminou. Estas ajudas directas aos transformadores garantiam-lhes, por outro lado, ganhos especulativos que a reforma também fez desaparecer. Rendimento dos produtores de sementes oleaginosas e rentabilidade dessas culturas Uma consequência fundamental da reforma de 1992 consistiu numa forte baixa das sementes oleaginosas no mercado interno europeu e, em seguida, numa grande diminuição da receita dos produtores. Contudo, em compensação, foi concedida aos produtores uma ajuda directa por hectare. É legítimo perguntar-se qual o impacte destas alterações no rendimento dos produtores por um lado e na rentabilidade das culturas oleaginosas por outro. résumépt - 27/11/01 page 3

4 A evolução das superfícies cultivadas com sementes oleaginosas e, em especial, a comparação das superfícies cultivadas com a SMG constituem um primeiro elemento de resposta a estas questões (cf. Capítulo 6) Durante o período estudado, a SMG comunitária foi por três vezes superada. No Reino Unido, a SMG foi excedida em cada uma das seis campanhas entre 1994/95 e 1999/2000. A SMG foi excedida cinco vezes em França, três vezes na Alemanha e em Itália e uma vez em Espanha. Dos principais produtores europeus de oleaginosas, a Dinamarca é o único em que as superfícies cultivadas permaneceram constantemente aquém da SMG que tinha sido concedida. Estas observações sugerem que, com excepção da Dinamarca e, talvez, de Espanha, as ajudas directas aos produtores de oleaginosas mantiveram, quando não melhoraram, a rentabilidade destas culturas. A comparação dos produtos brutos e das margens, em todas os casos em que a informação disponível permitiu efectuar esses cálculos, entre 1989 e 1991, isto é, imediatamente antes da reforma e em , ou seja, depois da reforma, sugere que em todos os casos, salvo no da Dinamarca, a ajuda directa aos produtores de oleaginosas compensou, por vezes muito além do que teria sido estritamente necessário, a perda de receitas sofrida pelos produtores. O rendimento dos produtores foi, por conseguinte, protegido. Orientação de produção dos agricultores A reforma da organização de mercado das oleaginosas foi realizada ao mesmo tempo que as outras grandes culturas, isto é, cereais e proteaginosas, eram objecto de reformas quase tão radicais. Para além da constatação de que a rentabilidade das culturas oleaginosas não tinha sido fundamentalmente alterada, era previsível que se verificassem substituições entre estas culturas alternativas. Estes fenómenos foram analisados por estimulações efectuadas segundo o modelo MECOP desenvolvido pelo INRA (cf. Capítulo 7, 7.1). Esses trabalhos confirmam que existiu, efectivamente, uma concorrência, em termos de SCOP (Superfície Cereais Oleaginosas Proteaginosas), entre cereais e oleaginosas, e que alterações no nível das ajudas tendem a induzir substituições entre estes dois grupos de culturas. Sugerem, em especial, que os ajustamentos no sentido da baixa aplicados à taxa da ajuda às oleaginosas, efectuados na sequência de preços internacionais superiores aos previstos ou de superações da SMG, suscitaram uma certa expansão das superfícies cultivadas com cereais e da produção correspondente, em detrimento das oleaginosas. Contudo, estas consequências não são muito significativas, já que a superfície cultivada com oleaginosas nos seis grandes países produtores é inferior em hectares ao que teria sido hipoteticamente caso não se tivesse verificado esse ajustamento das ajudas. Um alinhamento das ajudas directas às oleaginosas pelas ajudas concedidas aos cereais, conforme previsto pelas medidas da Agenda 2000, teria tido consequências nitidamente mais importantes, calculando-se que se verificaria uma diminuição da superfície cultivada com oleaginosas de mais de hectares (-8,3%), contrabalançada por um aumento equivalente da superfície cultivada em cereais. O caderno de encargos do estudo pedia igualmente que fossem estudadas as implicações possíveis ao nível da orientação de produção dos agricultores das incertezas que, aquando da decisão de sementeira, existiam em relação ao nível exacto da ajuda. As análises efectuadas a este respeito (cf. Capítulo 7, 7.2) sugerem que, no período considerado, a taxa da ajuda constituiu um factor de résumépt - 27/11/01 page 4

5 variabilidade do produto bruto mais elevado no caso das oleaginosas do que no dos cereais, mas que a variabilidade global do produto bruto foi fortemente atenuada pelo mecanismo de ajustamento da ajuda em função do preço internacional das sementes. Por último, as repercussões da reforma nas práticas agrícolas (cf. Capítulo 7, 7.3) parecem ter sido bastante mais limitadas. No melhor dos casos, a diminuição do preço das sementes oleaginosas em comparação com os preços dos adubos suscitou uma certa tendência para a extensificação, que, contudo, só foi verdadeiramente significativa nos países, como a Dinamarca ou a Alemanha, em que são aplicadas regulamentações nacionais destinadas a moderar o consumo de adubos químicos. Efeitos específicos da regionalização do sistema de ajuda A aplicação da reforma de 1992 da política comunitária das oleaginosas implicava que os Estados- Membros definissem regiões oleaginosas às quais eram associados os rendimentos históricos das oleaginosas ou dos cereais, e, consequentemente taxas de ajuda diferenciadas. O estudo tentou analisar as consequências desta particularidade do sistema de ajuda (cf. Capítulo 8, 8.1). Pode constatar-se, em primeiro lugar, que as características dos planos de regionalização diferem consideravelmente de um Estado-Membro para outro, em relação à dimensão das unidades adoptada, à escolha de rendimentos de referência cerealíferos ou oleaginosos e às formas de cálculo destes rendimentos de referência, bem como à regionalização ou não da SMG. Resulta, além disso, da análise que a escolha de um plano de regionalização com unidades de grande dimensão contribuiu para a deslocação das culturas oleaginosas dentro de cada uma das grandes regiões definidas pelo plano, e, quando várias culturas oleaginosas concorriam entre si, favoreceu a especialização numa ou noutra. Em contrapartida, os planos de regionalização com unidades pequenas tenderam a manter as localizações e especializações anteriores à reforma. A possibilidade oferecida aos Estados-Membros de decidir as características dos respectivos planos de regionalização ter-lhes-á assim permitido prosseguir, através de uma política comum, objectivos específicos. O impacte da reforma no desenvolvimento regional (cf. Capítulo 8, 8.2) foi, segundo as conclusões do estudo, muito limitado. As capacidades de transformação industriais das sementes continuaram a situar-se, principalmente, nas zonas portuárias ou nas margens de rios, localizações estas que oferecem aos industriais a possibilidade de optar por abastecimentos em sementes comunitárias ou em sementes importadas. As pequenas unidades de transformação situadas no interior e dedicadas à produção local, nomeadamente em Espanha, dificilmente podem concorrer com as grandes unidades que transformam vários tipos de sementes. Eficiência da política comunitária de oleaginosas Como indicado supra, a política comunitária no sector das sementes oleaginosas aplicada entre 1992/93 e 1999/2000 assegurou condições favoráveis de abastecimento da indústria e preservou a competitividade desta, mantendo, simultaneamente, a rentabilidade das culturas oleaginosas e protegendo o rendimento dos produtores contra os efeitos da diminuição dos preços das sementes. Ora, o custo desta política para o orçamento comunitário diminuiu em cerca de 600 milhões de ecus por ano na CE dos 12, diminuição que atingiu mesmo os 850 milhões de ecus se se excluir a Espanha e Portugal, que no início desse período estavam ainda em fase de transição e não beneficiavam plenamente do novo regime. résumépt - 27/11/01 page 5

6 A análise apresentada neste relatório (cf. Capítulo 9, 9.4) permite supor que esta economia orçamental tem duas origens: a primeira, que supõe uma poupança de 150 milhões de ecus, corresponderia ao ajustamento da taxa das ajudas em função dos preços internacionais das sementes oleaginosas; a segunda, a que seria devida o montante restante, consistiria no desaparecimento dos pagamentos sem justificação económica que se concediam aos trituradores como ajudas directas quando compravam sementes comunitárias. 1.3 Conclusões e recomendações O sistema das ajudas às culturas oleaginosas foi objecto em 1992 de uma reforma de grande amplitude marcada pela substituição total do apoio pelos preços anteriormente existente por um dispositivo de ajudas directas. Apesar do carácter radical desta reforma, a sua aplicação não provocou senão ligeiras mudanças na economia global do sector e teve, além disso, desenvolvimentos positivos: manutenção da rentabilidade das culturas oleaginosas, aumento da produção apesar da limitação das superfícies cultivadas, abastecimento satisfatório das indústrias de transformação, estabilidade do rendimento dos produtores e diminuição do custo orçamental. As reformas previstas no âmbito do programa Agenda 2000 preservam os aspectos essenciais da reforma Mac Sharry, nomeadamente o alinhamento dos preços internos das sementes pelos preços internacionais, e permitem, além disso, eliminar a limitação que a SMG constituía. O aspecto mais contestado desta nova reforma é o ajustamento da taxa da ajuda às oleaginosas pela relativa aos cereais. Esta medida justifica-se se se considerar que compete ao mercado, e não a estímulos orçamentais, orientar as opções de produção dos agricultores. Justifica-se, igualmente, pela constatação de que os meios orçamentais utilizados para orientar as opções de produção dos agricultores, neste caso para os incitar a produzir mais oleaginosas do que o que fariam espontaneamente, são pouco eficazes. Um desenvolvimento possível poderia, contudo, pôr em causa esta medida: a degradação da segurança dos abastecimentos da Europa, caso se confirme a expansão das culturas OGM nos nossos principais fornecedores e se, além disso, a rejeição dos produtos geneticamente modificados por parte dos consumidores europeus se estender dos óleos aos bagaços. É, contudo, de lamentar que as medidas da Agenda 2000 mantenham grandes diferenças institucionais entre o regimes de ajuda às oleaginosas e o dos cereais. Além disso, certas disposições do programa Agenda 2000, que se justificam pela preocupação de impedir a acusação de atribuir ajudas específicas a essas culturas, são discutíveis. É o caso das ajudas às oleaginosas, estabelecidas, região por região, com base nos rendimentos de referência cerealíferos e não em referência ao rendimento das culturas oleaginosas, o que pode prejudicar os produtores das regiões que obtinham os melhores rendimentos e obstar ao desenvolvimento privilegiado destas culturas nas regiões mais adequadas para isso. Também é de lamentar o abandono do mecanismo de ajustamento da ajuda às oleaginosas em função inversa dos preços. Esta disposição tinha o mérito de estabilizar o rendimento dos produtores, assegurar que os preços funcionavam como indicadores do estado dos mercados e aumentar a eficácia das despesas orçamentais. résumépt - 27/11/01 page 6