UM BALANÇO DO PROJETO DE CAPACITAÇÃO EAD

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1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 25, 26 e 27 de março de 2014 UM BALANÇO DO PROJETO DE CAPACITAÇÃO EAD EM PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO MUNICIPAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL DIOGO JOEL DEMARCO PEDRO DE ALMEIDA COSTA

2 2 Painel 02/004 Novos dilemas e perspectivas para o planejamento estratégico no setor público UM BALANÇO DO PROJETO DE CAPACITAÇÃO EAD EM PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO MUNICIPAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL Diogo Joel Demarco Pedro de Almeida Costa RESUMO Desde junho de 2013 está sendo implementado o projeto Capacitação EAD em Planejamento Estratégico Municipal e Desenvolvimento Territorial, executado pelo CEGOV-UFRGS em parceria com a SPI-MP. Trata-se de projeto de pesquisa e extensão universitária visando apoiar a criação de uma rede eletrônica de suporte à qualificação de gestores públicos locais na elaboração, implementação, monitoramento e avaliação dos PPAs nos municípios brasileiros. Ações voltadas ao planejamento e promoção do desenvolvimento, que resultem em melhorias efetivas na vida dos cidadãos, é um desafio que se impõe às administrações municipais, mas requer também o aprimoramento da cooperação federativa, mediante a ampliação e fortalecimento dos mecanismos de articulação entre os governos federal, estadual e municipal à promoção do desenvolvimento integrado, em âmbito nacional, regional e local. Para que os municípios possam aproveitar de modo eficaz tal oportunidade, contudo, é fundamental desenvolver, junto aos dirigentes e equipes técnicas municipais, competências essenciais no campo do planejamento e gestão. Nesse contexto, a modalidade EAD revela-se um instrumental importante para a qualificação de gestores públicos, por atingir públicos descentralizados, permitindo flexibilidade aos alunos para os estudos, uma vez que os mesmos necessitam um treinamento in government, promovendo assim a formação continuada no contexto de organizações de governo. O presente trabalho analisa os resultados alcançados até o momento na implementação do projeto com a intenção de promover uma reflexão que possa contribuir nesse processo de qualificação. Palavras-chave: PPA; planejamento estratégico; gestão pública.

3 3 INTRODUÇÃO O intenso processo de descentralização da administração pública ocorrida a partir da Constituição Federal de 1988, fez com que estados e municípios ganhassem importância, ampliando sua atuação e assumindo diversas atividades antes desempenhadas pela União. Os dois níveis subnacionais de governo passam a assumir papéis complexos (antes exercido pela União), que exigem competências específicas de regulação e uma nova gestão de atividades essenciais, competências essas colocadas em segundo plano durante a anterior fase desenvolvimentista. A execução de ações voltadas à promoção do desenvolvimento local, que resultem em melhorias efetivas na vida dos cidadãos, é um desafio que se impõe às administrações municipais, mas o êxito no seu enfrentamento requer também o aprimoramento da cooperação federativa, mediante o fortalecimento/ampliação dos mecanismos de articulação entre os governos federal, estadual e municipal para a promoção do desenvolvimento integrado, em âmbito nacional, regional e local. Para que os municípios possam aproveitar de modo eficaz tal oportunidade, contudo, é fundamental desenvolver, junto aos dirigentes e equipes técnicas municipais, competências essenciais no campo do planejamento e gestão. Dos três entes federados brasileiros União, Estados e Municípios os últimos são aqueles que sofreram as maiores alterações no seu papel e atribuições. Também é nos municípios, em particular nos pequenos, que se encontra a maior defasagem de conhecimentos e instrumentos gerenciais para uma administração eficiente. Toma-se por eficiência do gasto público a compreensão expressa por Motta e Moreira (2007) que a define, em última instância, como a maneira com que o governo consegue transformar dinheiro do orçamento em qualidade de vida da população. Dentre o conjunto de instrumentos de gestão pública o planejamento estratégico governamental ganha relevância, constituindo-se em um sistema de planejamento e orçamento, conforme estabelece a Constituição Federal de Neste sistema o Planejamento Plurianual (PPA) assume centralidade da estruturação da ação pública, sobretudo no que se refere ao planejamento dos investimentos.

4 4 Como destaca De Toni (2009), o PPA não é apenas um instrumento técnico-formal, uma simples peça orçamentária, mas uma ferramenta estratégica de gestão pública voltada para a consolidação e materialização do planejamento governamental na forma de políticas públicas para a população. Assim, o presente trabalho busca analisar a implementação do projeto de Capacitação EAD em Planejamento Estratégico Municipal e Desenvolvimento Territorial, inserido num contexto mais amplo que envolve o desenvolvimento e a implementação de um sistema virtual de suporte ao programa de capacitação para técnicos municipais e a criação de uma rede de apoio ao processo de monitoramento e avaliação da implementação dos Planos Plurianuais municipais para período Este projeto é fruto de cooperação entre o Centro de Estudos Internacionais sobre Governo da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (CEGOV-UFRGS) e a Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico (SPI) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) para elaboração e criação de uma rede eletrônica de suporte a qualificação de gestores público locais na elaboração, implementação, monitoramento e avaliação do Plano Plurianual nos municípios brasileiros. Trata-se de projeto de pesquisa e extensão universitária visando apoiar a qualificação de agentes e técnicos municipais, estaduais e federais que atuam na elaboração e gestão dos planos plurianuais municipais. Em termos metodológicos, este é um estudo de caráter exploratóriodescritivo, com dados coletados por meio de análise documental realizada nos documentos institucionais e relatórios de execução dos módulos de qualificação dos gestores e de pesquisa realizada via web com alunos matriculados no curso. O texto está estruturado em três seções além dessa introdução e das conclusões. A primeira trata do papel do PPA na orientação estratégica do desenvolvimento, destacando a importância da qualificação dos gestores locais na formulação e gestão dos mesmos, ressaltando as contribuições das novas tecnologias de informação e do ensino na modalidade a distância. A segunda seção apresenta a estrutura e organização do projeto Capacitação EAD em Planejamento Estratégico Municipal e Desenvolvimento Territorial, objeto de análise deste estudo. Por fim, a terceira apresenta um balanço das atividades realizadas até o momento e desafios para a continuidade da implementação do projeto.

5 5 1 IMPORTÂNCIA E DESAFIOS DA QUALIFICAÇÃO DE GESTORES PÚBLICOS NA ELABORAÇÃO E GESTÃO DO PPA MUNICIPAL A tarefa de elaborar um Plano Plurianual PPA vem desde o início dos anos noventa, todavia, é a partir de 2003, quando o Estado busca retomar a importante tarefa de pensar o futuro, recolocando o planejamento em novas bases, que esta tarefa ganhou novo fôlego e centralidade na gestão pública, pois é o instrumento com o qual se decide quais são os investimentos prioritários para um projeto de desenvolvimento. Nesta perspectiva, o Plano Plurianual Mais Brasil (PPA ) é um dos instrumentos de planejamento do Estado brasileiro e foi produzido como um Plano de Metas para a efetivação dos direitos e objetivos sociais da República, demarcados na Constituição brasileira. Mantém coerência com o avanço da reflexão estratégica de suas versões anteriores desde 2004: do consumo de massas, ao investimento público à universalização dos serviços públicos essenciais. Dos 5,5 trilhões que prevê como investimentos, cerca de 2,5 trilhões 45,5% do total serão na área social (BRASIL, 2013). Conforme expresso na dimensão estratégica o Plano Mais Brasil é uma bússola para o investimento privado, otimizando e conjugando investimentos de interesse de toda a população, e para a elaboração dos PPAs estaduais e municipais, permitindo a construção criativa de soluções para antigos e atuais dilemas do Brasil. O processo de elaboração do PPA fortaleceu a participação da sociedade civil, de modo que o documento organizou a agenda pública escutando a sociedade (BRASIL, 2013). Diversos estudos recentes tem retomado a temática do planejamento governamental, desde a análise do seu auge, declínio e perspectivas atuais (REZENDE, 2011), ao destaque do seu papel estratégico na orientação dos investimentos e da gestão pública (DE TONI, 2009), como das metamorfoses e desafios colocados ao Plano Plurianual a partir dos anos noventa (DE TONI, 2009; SANTOS, 2011; GARCIA, 2012). Tais estudos têm contribuído na reflexão em torno do planejamento estratégico governamental e, em particular, acerca do papel do PPA, sobretudo no que se refere a aproximação do planejamento federal de práticas

6 6 mais participativas, da incorporação da dimensão territorial do planejamento e, no aspecto metodológico, a busca por tornar o PPA federal além de uma lista de prioridades, para se tornar uma síntese da estratégia geral do governo, integrando tematicamente amplas áreas de intervenção pública. Todavia, para que se combine planejamento nacional com desenvolvimento regional é necessário que essa reflexão e prática seja replicada no âmbito municipal, pois é no local que as relações entre o Estado e a sociedade organizada vão se estabelecer. Ademais, como destaca Caccia-Bavaetall (2002) o avanço do processo de descentralização das políticas públicas, em particular as políticas sociais de educação, saúde e assistência social conferiu aos governos locais novo protagonismo no processo de desenvolvimento sustentável das cidades e do país. Recente pesquisa coordenada pelo IPEA (2011) identifica os impactos deste processo sobre a gestão das prefeituras no Brasil, Pode-se observar que nas últimas três décadas houve redefinição do papel dos municípios brasileiros no provimento de bens e serviços públicos à população. A descentralização possibilitou aos municípios acesso a maior parcela de recursos públicos, e, ao mesmo tempo, ampliou sua atuação direta em áreas que antes eram de responsabilidade do governo estadual ou federal. Com as novas responsabilidades e atribuições específicas assumidas, aumentaram tanto as exigências de profissionalização da gestão municipal quanto a necessidade de instituição de controles democráticos ou populares da ação pública. (VELOSO et al., p. 16) É neste contexto de mudanças que o desenvolvimento de políticas de qualificação dos gestores municipais assume relevância, pelo impacto que o domínio conceitual e técnico da máquina pública pode trazer de benefícios diretos à população usuária dos serviços públicos, bem como, potencializar as possibilidades de desenvolvimento sustentável dos espaços locais (GUEDES, 2007). As administrações locais necessitam, em diferentes graus, de projetos que as qualifiquem no campo do planejamento, da organização, da divisão do trabalho e das diversas técnicas e instrumentos que possibilitam a realização de seus objetivos, tanto no campo das atividades meio da Administração Pública, quanto na implementação de políticas públicas finalísticas.

7 7 Essas exigências de capacitação e qualificação da gestão pública municipal têm sido um dos mais difíceis obstáculos para que as políticas de desenvolvimento possam efetivamente alcançar de forma homogênea a população das diversas regiões do Brasil. Por conseguinte, o fortalecimento da capacidade de gestão municipal é condição imperativa para que o desenvolvimento ocorra de forma menos desigual em um país tão descentralizado administrativamente como o Brasil. (VELOSO et al., p. 17) Assim, conforme Guedes (2007), o foco na qualificação dos Governos locais deve estar direcionado para que possam responder às demandas da sociedade, oferecendo serviços públicos melhores e mais efetivos, além de prepará-los institucionalmente para as mudanças de abordagem que incidem sobre o setor público, que demandam maior planejamento, transparência administrativa, controle e participação social.ou seja, muitos dos desafios a serem enfrentados no campo da organização e gestão das administrações públicas na busca de eficiência do gasto público passam por iniciativas inovadoras e contínuas de qualificação dos gestores municipais. É a partir desta perspectiva que o projeto ora em análise se insere, ao propor atualizar e capacitar os gestores e técnicos envolvidos com o planejamento nos municípios, com a finalidade de orientá-los na construção dos Planos Plurianuais (PPAs), em estreita articulação com as diretrizes estratégicas do Plano Mais Brasil. Assim, na análise dos PPAs municipais deve-se buscar compreender se os processos de construção, implementação, acompanhamento e avaliação dos mesmos têm apresentado características que contemplem tanto uma dimensão técnica quanto uma dimensão política do planejamento, quanto abra espaço para a participação da sociedade, visando a garantir direitos aos cidadãos. Segundo Demarco (2013), na qualificação de gestores locais no Brasil, pelas suas características geográficas, sua dimensão continental e diversidade econômica e social, amplifica-se a necessidade de criação de programas inovadores de qualificação dos gestores públicos, especialmente aqueles que atuam no nível local. Nesta perspectiva, a modalidade EAD revela-se um instrumental importante para a qualificação de gestores públicos, por atingir públicos descentralizados em pequenos municípios, permitindo grande flexibilidade aos

8 8 alunos para o aperfeiçoamento, ou seja, um treinamento in government, promovendo a formação continuada no contexto de organizações de governo (DEMARCO, 2013). Novos modelos de formação emergem como alternativa aos tradicionais modelos presenciais, impulsionam o aprofundamento na discussão em relação às estratégias inovadoras para a promoção da formação continuada no contexto de organizações de governo por meio da educação a distância, o que pode contribuir para aumentar as chances de sucesso na formação de pessoal, visando à melhoria da qualidade dos serviços públicos brasileiros. Nos últimos anos a EAD vem adquirindo reconhecimento como uma modalidade de educação apropriada para o alcance de metas de políticas públicas e para a capacitação e aperfeiçoamento de servidores e gestores públicos em diversas áreas do conhecimento e nos diferentes níveis e esferas de governo 1. Programas de qualificação de gestores locais estruturados na modalidade a distância, em síntese, permitem atingir um público-alvo que está descentralizado em pequenos municípios. Ademais, permitem grande flexibilidade de estudos aos alunos, considerando serem gestores e servidores públicos que irão combinar trabalho e formação continuada no contexto de organizações de governo. O uso das novas TICs, sobretudo com o advento da web, facilitam um processo cada vez mais integrado de ensino e aprendizagem a distância, além de possibilitar o desenvolvimento de iniciativas que possibilitem o aprendizado em conjunto com a intervenção sobre a realidade do seu contexto. A modalidade de ensino a distância, por fim, tem se mostrado tão efetiva ou mais que as técnicas tradicionais de ensino presencial (FULLER, KUHNE e FREY, 2011, 2). Todavia, aspectos relacionados aos desafios de processos de ensinoaprendizagem mediados por novas tecnologias, tais como a autonomia do aluno, a interação propiciada por estes meios, os elevados índices de evasão dos cursos, entre outros, ainda são obstáculos na implementação de programas de formação continuada de gestores públicos. 1 Destaque ao Programa Nacional de Formação em Administração Pública (PNAP) implementado por mais de 40 instituições públicas de ensino superior no âmbito do Sistema UAB/CAPES, ofertandoum curso de bacharelado em administração pública e três especializações latu sensu em gestão pública; gestão pública municipal e gestão em saúde, em polos distribuídos por todos os estados. Para maiores informações consultar:

9 9 2 ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO DO PROJETO CAPACITAÇÃO EAD EM PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO MUNICIPAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL Este projeto se articula a um conjunto de iniciativas realizadas pelo Governo Federal e se viabiliza por meio de cooperação entre o CEGOV-UFRGS e a SPI/MP para elaboração e criação de uma rede eletrônica de suporte a qualificação de gestores público locais na elaboração, implementação, monitoramento e avaliação do Plano Plurianual nos municípios brasileiros, para o período Tem como público-alvo os agentes e técnicos municipais, estaduais e federais que atuam na elaboração e gestão dos planos plurianuais municipais. Suas atividades são estruturadas em torno de três grandes objetivos específicos: 1. Elaboração de cursos de formação de gestores locais, na modalidade EAD, voltados para qualificação, elaboração e implementação dos PPAs municipais ( ); 2. Criação de plataforma digital (ambiente virtual de aprendizagem AVA) de ensino e suporte a rede de gestores locais de planejamento governamental, visando o intercâmbio de informações e elaboração, monitoramento e avaliação dos planos municipais. 3. Realização de estudos e pesquisas visando o desenvolvimento de metodologias e indicadores de monitoramento e avaliação dos PPAs municipais; O desenho que segue apresenta de forma sintética o escopo do projeto em seus três grandes objetivos.

10 10 Figura 1: Organização do projeto de cooperação CEGOV-SPI Fonte: elaborado pelos autores no âmbito do projeto de cooperação Para alcance dos objetivos utilizará dos seguintes recursos pedagógicos: Criação de ambiente virtual de aprendizagem (AVA) destinado ao intercâmbio e informações e conhecimentos nas temáticas relacionadas ao planejamento governamental. Produção de material instrucional e objetos de aprendizagem adaptados a modalidade EAD, destinados a cursos livres de qualificação de gestores públicos locais nas temáticas do planejamento, implementação, monitoramento e avaliação de PPAs. Realização de estudos e pesquisas de caráter empírico nas diversas esferas da Administração Pública, nas temáticas do planejamento governamental, visando subsidiar o desenvolvimento de metodologias de alinhamento dos PPAs nas diferentes esferas. No que se refere ao primeiro objetivo, àqualificação de gestores, está programada a realização de quatro módulos de capacitação, na modalidade EAD, contando com suporte de tutoria a distância. Cada um dos módulos trata de uma das fases do ciclo de gestão do PPA, com a seguinte previsão de realização:

11 11 Módulo I - Planejamento: desenvolvimento de competências em planejamento estratégico e desenvolvimento territorial e identificação. Realizado entre setembro e outubro de Módulo II - Projetos: desenvolvimento de conceitos e competência no uso de métodos de elaboração de programas/ projetos governamentais. Realizado entre março e maio de Módulo III - Monitoramento: desenvolvimento de conceitos e competência no uso de metodologias de monitoramento de programas/ projetos governamentais.previsto para ser realizado entresetembro e novembro de Módulo IV - Avaliação: desenvolvimento de conceitos e competência no uso de metodologias de avaliação de programas/projetos governamentais. Previsto para ser realizado entre março e maio de Os cursos são planejados para uma carga horária EAD de 45h, cumpridas em seis semanas, com 25 alunos por turma, acompanhados por um tutor por turma. O quantitativo de turma pode variar conforme a demanda por qualificação pelos municípios. Todos os módulos incluem o desenvolvimento do material didático, incluindo guias de estudo em formato instrucionalescrito, gravação e edição de vídeo aulas, desenvolvimento de exercícios e atividades práticas. O programa de cursos é realizado em ambiente virtual de aprendizagem (AVA) desenvolvido especificamente para tal na plataforma MoodleInstitucional da UFRGS. No primeiro módulo houve oferta de 20 turmas de 25 alunos cada uma, num total de 500 alunos. Nos demais módulos haverá oferta de 50 turmas de 25 alunos em cada uma, num total de 1250 alunos a cada módulo. É desejável que o aluno faça os quatro módulos em sequência para a sua formação completa, porém os módulos são independentes e a finalização de cada um será certificada individualmente. A certificação ocorre como um curso de extensão universitária, com certificado emitido pela UFRGS. Em relação ao segundo objetivo, desenvolvimento e manutenção de plataforma digital de suporte a rede de gestores locais de planejamento governamental, tal ferramenta terá um papel estruturante em todo o projeto.

12 12 O desenvolvimento e manutenção da plataforma digital inclui a disponibilização de materiais escritos em formato digital, criação de videoteca com materiais instrucionais, criação de espaços de interação como fóruns, chats, comunidades de práticas, divulgação de eventos e estudos. Esta plataforma digital, preliminarmente denominada de Rede Digital PPA,será utilizada na realização dos módulos formativos e como suporte às demais metas do projeto. Deverá ser desenvolvida sobre plataforma de software livre, de livre acesso e necessitando de login e senha apenas para os que desejarem acesso às funcionalidades disponíveis, tais como a participação nas comunidades de práticas e fóruns de debate, na postagem de informações na agenda de eventos, entre outros. Ou seja, esta plataforma é atividade interativa e transversal ao programa, destinada a troca de informações entre gestores locais a respeito dos processos de construção, implementação, monitoramento e avaliação dos PPAs locais. A intenção é que a plataforma sirva como um repositório dinâmico de experiências e soluções de planejamento público a que os gestores possam recorrer permanentemente para inovar nas suas próprias ações locais, através da interação e da reflexão crítica com outros gestores e outras experiências. Será implementada e utilizada durante toda a execução do projeto. Em certa medida se pretende que em torno da plataforma se articule o que se chama de comunidades de prática, em um sentido semelhante ao que é discutido por Schommer e França Filho (2006) para o campo da gestão social. O conceito denota a noção de um grupo de praticantes de determinado campo que, a partir de interações regulares e organizadas entre si, conseguem aprender uns com os outros, na medida em que refletem coletivamente sobre as suas práticas e articulam tais reflexões com um conjunto de conhecimentos teóricos. No tocante ao terceiro objetivo, realizaçãode estudos e pesquisas,está previsto dois estudos: um primeiro estudo diagnóstico que buscará traçar o perfil dos quadros e da institucionalidade dos setores de planejamento municipal; um segundo estudo destina-se ao desenvolvimento de metodologia de avaliação do alinhamento dos PPAsmunicipais ao PPA Estadual e Federal, aplicando tal metodologia ao caso sul-riograndense.

13 13 A partir dos dados capturados na plataforma e nos módulos do curso, serão desenvolvidas as pesquisas acadêmicas que identifiquem e analisem, entre outras possíveis questões o alinhamento dos PPAs locais com programas e políticas sociais do âmbito federal; o perfil dos gestores públicos envolvidos com o planejamento, sua experiência e formação e futuras necessidades de capacitação e especialização. Com tais ações se busca contribuir no desenvolvimento de metodologias e indicadores de monitoramento e avaliação dos PPAs municipais, bem como na criação de um banco de dados de informações sobre a institucionalidade municipal de planejamento. Estes estudos estão previstos para serem realizados a partir do segundo semestre de Os referidos estudos podem vir a subsidiar políticas públicas de planejamento governamental a partir de um conjunto significativo de experiências, tanto do ponto de vista quantitativo quanto qualitativo. Do ponto de vista acadêmico a participação do CEGOV/UFRGS neste projeto em parceria com a SPI/MP constitui um meio de efetivação de seu papel de centro de difusão do conhecimento e de promoção do desenvolvimento, como instituição dinâmica e integrada à comunidade, que não se limita a estimular a produção científica, mas que apoia a aplicação prática dos avanços da Ciência, no interesse dos governos, das instituições, dos cidadãos e da sociedade em geral. 3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS Em atendimento ao objetivo deste estudo buscou-se realizar um balanço da realização do projeto até o momento. Em termos metodológicos adota uma perspectiva exploratório-descritiva por tratar de projeto de qualificação de gestores na temática do PPA, ofertado na modalidade a distância, ainda em execução. Aproxima-se com um estudo de caso que, segundo Robert Yin (2001), busca estudar um fenômeno contemporâneo num determinado contexto. Foi elaborado com base em dados extraídos do relatório de execução do primeiro módulo do programa de qualificação e de questionário de pesquisa aplicado via web, respondido por 71 alunos matriculados neste módulo, visando conhecer as opiniões dos mesmos sobre os materiais instrucionais, tutores e ambiente EAD do curso.

14 14 Como técnicas de análise, fez-se uso da análise documental e da análise de conteúdo, para as questões abertas e de estatísticas simples (percentuais e médias) para interpretar as respostas dos alunos. Os procedimentos de coleta e organização dos dados contaram com a colaboração da equipe de apoio do projeto, formada por alunos de pós-graduação da UFRGS. 4 RESULTADOSE DISCUSSÃO Os resultados apresentados e discutidos na sequencia referem-se a uma avaliação preliminar do módulo I do curso de capacitação de gestores em elaboração do PPA. Aborda três eixos avaliativos referentes à: realização das inscrições e preparação dos materiais instrucionais, bem como a execução do módulo I para 20 turmas. Cada um dos eixos traz um pequeno relato e, na sequência, a avaliação de cada uma das atividades. Essas avaliações resultam de um conjunto de reflexões feitas coletivamente por toda equipe do CEGOV/UFRGS desde os momentos iniciais da concepção do projeto até sua execução Execução do processo de inscrição As inscrições foram realizadas em duas etapas. Primeiramente o candidato realizou uma pré-inscrição feita pela internet por meio de formulário eletrônico. Nesta etapa, os candidatos preencheram um cadastro com seus dados pessoais e anexaram seu currículo profissional atualizado e uma carta de intenções na qual deveriam expor suas motivações para participar do curso. A segunda etapa do processo de inscrições consistiu no cadastro dos alunos na plataforma moodle ambiente virtual de aprendizagem local onde todo o material e recursos da atividade de capacitação foram disponibilizados e que o candidato podia acessar remotamente pela internet. Esse cadastro foi realizado pela equipe do CEGOV/UFRGS e dependia da confirmação do aluno que devia responder à mensagem automática gerada pela plataforma, enviada para o cadastrado pelo aluno.

15 15 As inscrições ficaram abertas entre os dias 17 e 30 do mês de junho de 2013, após divulgação do curso no Encontro para articulação dos PPAs e Agendas de Desenvolvimento Territorial, organizado pela SPI/MP evento que ocorreu em Brasília no dia 16 de junho de A divulgação foi feita pela SPI/MP através de canais institucionais e de sua veiculação no programa radiofônico A voz do Brasil e pelo CEGOV/UFRGS através da sua página na internet e lista própria de correio eletrônico de órgãos públicos. O público-alvo foram gestores públicos municipais envolvidos com as ações de planejamento nos seus municípios de origem. O formulário eletrônico de inscrição visava à captação de dados do perfil dos candidatos, tais como: formação acadêmica, experiência e grau de envolvimento com planejamento no serviço público municipal. Atendendo ao pedido da SPI/MP foram recebidas as indicações de 47 técnicos da Caixa Econômica Federal, da Frente Nacional de Prefeitos (FNP) e de consórcios municipais que atuam no apoio às gestões públicas municipais para elaboração de propostas e captação de recursos federais para projetos de desenvolvimento. O número total de pré-inscrições recebidas foi de 548, das quais foram validadas 492 para um total de 500 vagas disponíveis, contemplando 25 Unidades da Federação e o Distrito Federal. Apenas o Estado do Alagoas não teve registro de pré-inscrições recebidas. De acordo com os critérios estabelecidos 2, foram rejeitadas as inscrições de 56 candidatos que não possuíam vínculo formal com a administração pública - consultores e estudantes na sua maioria - e aqueles que não entregaram a totalidade da documentação solicitada. Além disso, tivemos 135 alunos que realizaram sua pré-inscrição, mas não completaram a segunda etapa que era o cadastro na plataforma moodle. Dessa forma, o curso teve início com um total de 357 alunos matriculados que foram distribuídos por 23 Unidades da Federação e o Distrito Federal, conforme ilustra o gráfico 1. 2 O critério para a validação das inscrições foi composto por quatro itens: (1) o preenchimento dos dados solicitados no formulário de inscrição; (2) anexação de um currículo profissional; (3) anexação de uma carta de motivação; e, (4) a existência de vínculo profissional do candidato com a administração pública.

16 16 Gráfico 1 Inscritos por UF Fonte: CEGOV, 2013 elaboração própria. As inscrições recebidas demonstram uma aproximação muito grande da meta que estava proposta, de 500 alunos, o que é bastante positivo diante de um quadro em que as inscrições ficaram abertas por somente duas semanas. Como mencionado anteriormente, efetivaram-se 548 pré-inscrições, porém, destas 56 foram rejeitadas por não se tratarem de servidores públicos envolvidos com Planejamento Municipal, e o projeto, ao utilizar recursos públicos para promover a capacitação, precisava zelar para que a sua aplicação não visasse fins privados. Foi possível identificar que uma parcela considerável dos servidores inscritos não atuava em áreas diretamente ligadas ao planejamento público municipal. Por um lado, isso é positivo no sentido de mostrar interesse dos servidores por capacitação e aperfeiçoamento profissional. De outro lado, isso pode ter implicado em dificuldades desses servidores para acompanhar o conteúdo e o ritmo do curso, que foram programados para aqueles profissionais já habituados a lidar com alguns termos técnicos de gestão e de planejamento. Na unidade I, intitulada PPA e Planejamento Governamental, a qual se propunha uma reflexão pessoal sobre as características do planejamento do município, alguns desses alunos conseguiram acompanhar a discussão e foram bastante participativos. Entretanto, a partir da unidade II, na qual se trabalharam ferramentas técnicas de diagnóstico, e na unidade III na qual foram vistas

17 17 ferramentas técnicas de planejamento respectivamente, Diagnóstico Territorial e PPA e Elaboração do PPA, esses mesmos alunos apresentaram grandes dificuldades e a participação caiu consideravelmente, apesar do persistente estímulo e acompanhamento dos tutores. As apresentações e interações no fórum geral da plataforma Moodle, especialmente no decorrer da unidade I do curso, permitiram a identificação do perfil desses alunos: trata-se de servidores públicos municipais sem envolvimento direto com a atividade de planejamento. Deste modo, percebe-se que para os próximos módulos é importante aprimorarmos o filtro feito na etapa de pré-inscrição, com o intuito de evitar ou ao menos reduzir o número de inscrições de servidores que destoem do perfil esperado. Avalia-se que um fator que contribuiu decisivamente para a grande adesão de servidores que de áreas tão distintas foi o fato da divulgação do curso ter ocorrido de forma ampla e aberta. Acredita-se que uma possível solução para o problema nas próximas etapas seja a adoção de uma estratégia de divulgação com foco nas prefeituras, de modo que estas se encarreguem de indicar seu(s) técnico(s) de acordo com o interesse da municipalidade, obedecendo a um critério prévio de envolvimento direto com o Plano Plurianual (PPA) Preparação do material instrucional O módulo I foi voltado para o desenvolvimento de competências em planejamento estratégico e desenvolvimento territorial para a identificação de projetos prioritários por eixos para os anos 2013/2014. As reuniões de preparação entre a equipe do CEGOV/UFRGS e da SPI/MP apontaram para a organização do módulo I em três unidades. A primeira dessas unidades salientava o caráter estratégico, participativo e garantidor de direitos do PPA municipal, resgatando-o como prática de Administração Pública que visa entregar ao cidadão o projeto político de desenvolvimento legitimado através do processo de eleição democrática do governo local (NAVARRO; SANTOS; FRANKE, 2012).

18 18 A segunda unidade teve foco no diagnóstico como etapa imprescindível à qualificação do planejamento. Nessa unidade, foram conhecidas várias bases de dados nas quais era possível pesquisar dados sobre a realidade de cada município, como subsídio para a eleição de prioridades e objetivos para o planejamento da gestão pública municipal. A terceira e última unidade visava preparar o estudante para a elaboração de Programas prioritários para a ação pública municipal, instrumentalizando-o para elaborar o projeto de lei do PPA, a mensagem à câmara de vereadores e para a organização de um Programa Estratégico a partir das prioridades diagnosticadas e da visão de futuro do município. A preparação dos materiais instrucionais foi realizada pela equipe do CEGOV/UFRGS em diálogo permanente com a SPI. Houve ainda edição e produção de materiais próprios de maneira a adicionar contornos específicos para o nível dos municípios. Um desses acréscimos foi o uso de bases de dados georeferenciadas, como a plataforma INDE, para que os alunos pudessem construir, na unidade II do módulo, diagnósticos baseados em dados reais e em situações estratégicas para cada município. Do ponto de vista pedagógico, essas consultas foram fundamentais, no sentido que elas propiciavam ao aluno um conhecimento concreto da situação do seu município e o auxiliaram para que ele fizesse um exercício o mais próximo possível da prática de um servidor envolvido com o planejamento municipal. Ou seja, o uso dessas plataformas e bases de dados externas ao ambiente de EAD foi fundamental para os objetivos pedagógicos do curso. A produção do material instrucional se materializou na forma de uma Guia de Estudos que consiste em um documento fundamental para o estudo do aluno. Este guia ficou disponível na plataforma EAD em formato de arquivo eletrônico (PDF) e podia ser baixado por ele para o seu computador pessoal. Seu conteúdo, contudo, também estava disponível na plataforma, distribuído no formato de aulas. A organização didático-pedagógica do material obedeceu a uma linha de objetividade crescente. Assim, a primeira unidade trabalhou as primeiras questões de caráter abstrato e conceitual do planejamento municipal e as seguintes passaram a colocar o aluno próximo das atividades de efetivo planejamento em âmbito

19 19 municipal. Com essa diferenciação e objetivação crescente ao longo do módulo, pretendeu-se desenvolver as competências previstas no termo de cooperação e nas suas metas. A premissa pedagógica é que o aluno chegasse ao final do módulo tendo: a) refletido sobre os aspectos conceituais do planejamento; b) discutido teoricamente sobre diagnóstico e indicadores; c) conhecido e aplicado às ferramentas de diagnóstico e coleta de dados para diagnósticos disponíveis; d) conhecido teoricamente a noção de programa; e) construído um programa decorrente do planejamento municipal. Os objetivos de cada unidade estavam explícitos no material impresso e eletrônico no inicio de cada unidade, e os exercícios propostos a cada unidade visavam colocar em prática os conceitos apresentados e discutidos, a partir da construção de ferramentas de planejamento. A identificação visual do ambiente de ensino à distância obedeceu à identidade proposta pela SPI/MP e que estava presente em outros materiais impressos e eletrônicos dessa ação de alinhamento dos PPAs municipais e estaduais. Do ponto de vista das suas funcionalidades, o ambiente de ensino à distância usou a plataforma da UFRGS, baseada no Moodle, ferramenta acadêmica consagrada em nível mundial pela sua flexibilidade, possibilidades de customização e interatividade com o usuário. O material instrucional online foi complementado com gravações de vídeo, tutoriais em vídeo para as bases de dados (unidade II), textos disponíveis em uma biblioteca virtual, além de mecanismos de interações como fóruns e correio interno da plataforma. Em termos avaliativos, a oferta do curso na modalidade à distância foi valorizada por grande parte dos alunos, que igualmente identificaram na plataforma e na disposição dos materiais um modo dinâmico e acessível de fazer uma formação que, de outro modo, não teriam acesso. Um destaque nessa avaliação foi a possibilidade de interação entre os alunos nos fóruns da plataforma. Outro ponto destacado na avaliação dos alunos foi a qualidade do conteúdo e a disponibilização de materiais complementares como vídeos, textos e o guia de estudos que facilitaram o estudo.

20 20 Ainda assim, entendemos que o material instrucional pode ter sua interface no ambiente moodle disposto de uma forma mais amigável, com maior destaque para a apresentação da sequência de atividades recomendadas especificamente para os alunos. Algumas sinalizações foram feitas nesse sentido nas avaliações postadas pelos alunos. Embora alguns alunos tenham destacado que a plataforma já tenha um layout bastante amigável e interativo, outros alunos, com menor familiaridade em relação aos mecanismos de educação à distância, podem ter sentido dificuldade para compreender e seguir a sequência lógica das atividades e ações pedagogicamente recomendadas. Houve também registros por parte dos alunos informando dificuldade em acessar vídeos, que estavam hospedados em plataformas públicas cujo acesso era restrito em muitos ambientes de trabalho. Aqueles alunos que faziam a capacitação no ambiente e no horário de trabalho provavelmente enfrentaram essa situação. Sugere-se, para os módulos seguintes, a possibilidade de hospedagem dos vídeos em outras plataformas que permitam um acesso mais amplo aos conteúdos Execução do módulo I A partir da construção do material, o CEGOV/UFRGS realizou um processo de seleção para tutores, que teriam a função de acompanhar os alunos no decorrer do curso. O primeiro módulo teve oferta de 20 turmas, com capacidade para 25 alunos em cada turma capacidade média estimada de atendimento por tutor. A distribuição dos alunos inscritos nas turmas foi realizada a partir de um critério demográfico. Dessa forma, os alunos foram alocados de acordo com o porte do seu município de origem (número de habitantes). O critério adotado visava agrupar os alunos a partir da complexidade do planejamento de cada município, tal medida deveria permitir, do ponto de vista pedagógico, o nivelamento da turma a respeito do conhecimento dos alunos sobre o tema. Além disso, foram criadas duas turmas especiais para os servidores da Caixa Federal e outra para solicitações de inscrição que surgiram após a formatação das turmas nas quais estavam representados municípios com portes populacionais distintos.

21 21 Foram selecionados 10 tutores entre alunos de graduação e pósgraduação da UFRGS e de outras Instituições de Ensino Superior, atendendo algumas características de perfil, como familiaridade com o assunto e/ou estar ligado a cursos afins ao tema de planejamento público municipal. Duas outras estudantes de pós-graduação, com perfil de formação e experiência mais avançado foram selecionadas para atuar no apoio à elaboração do material instrucional, no apoio à capacitação dos tutores e posteriormente para supervisão do trabalho dos tutores ao longo da execução do curso. Os tutores foram capacitados tanto pelos professores responsáveis pela coordenação do curso quanto pelas supervisoras de tutoria, contando ainda com o auxílio de outros bolsistas técnicos do CEGOV especialmente em relação ao ambiente virtual de aprendizagem. As atividades de atendimento das turmas tiveram início no dia 23 de setembro de 2013 e atendendo à demanda da SPI/MP o período de execução do módulo foi reduzido de quatro para três semanas. O objetivo da alteração foi possibilitar que o término do curso ocorresse em tempo hábil para que os alunos egressos pudessem utilizar os conhecimentos adquiridos na formulação do PPA dos seus respectivos municípios e entregá-lo dentro dos prazos legais. Assim, o atendimento às duas turmas de responsabilidade de cada tutor foi realizado simultaneamente, de modo que a capacitação atingisse seu objetivo. Da previsão inicial de duração de quatro semanas pensada para o curso, com uma carga horária de cerca de 10 horas semanais de estudos para o aluno, passamos para uma proposta de estudos em três semanas, com uma carga semanal de estudos de 15 horas, pelas razões já mencionadas. Essa nova configuração exigiu um trabalho intensivo da equipe de tutores, supervisores e professores, além do suporte técnico do CEGOV, no sentido de manter acesso diário da plataforma, sanar as dúvidas dos alunos de forma tempestiva, acompanhar o ritmo dos alunos e lembrá-los da importância do cumprimento das atividades e tarefas de cada uma das três unidades a cada semana. Assim, a data final para encerramento do módulo ficou marcada para 14 de outubro de 2013.

22 22 As atividades de interação diretamente com as turmas ocorreram diariamente por parte dos tutores: essa ação visava o estímulo e acompanhamento dos alunos, a cobrança para que os mesmos acessassem os materiais e interagissem nos fóruns (a ferramenta moodle emite relatórios de auditoria que permitem ao tutor e coordenadores visualizar todos os acessos e atividades feitas pelos alunos, com registro de data e hora). Por se tratar de uma capacitação de caráter intensivo esse acesso diário foi fundamental. Findado o prazo do dia 14 de outubro, percebemos que um número relevante de alunos não havia conseguindo seguir o ritmo de entregas das atividades de avaliação de cada unidade. Desse modo, prorrogamos o prazo de entrega das atividades por mais dez dias, estendendo o curso até o dia 24 de outubro, contando com nova ação intensiva dos tutores para estimular esses alunos a finalizarem as atividades. Essa ação aumentou em cerca de 30% o número de alunos que completaram a totalidade das atividades solicitadas no módulo. Com respeito ao processo de avaliação dos alunos, optou-se por não atribuir notas ou conceitos às atividades. Contudo, os tutores das turmas acompanhavam diariamente a plataforma e davam retorno às dúvidas dos alunos, assim, como avaliavam qualitativamente os trabalhos postados, exigindo, quando necessário, que o aluno refizesse o exercício ou parte dele para alcançar um grau satisfatório que demonstrasse a sua aprendizagem. Com isso, a certificação de conclusão do módulo foi feita a partir da avaliação dos tutores quanto ao cumprimento das atividades e exercícios previstos de forma tempestiva e com grau de qualidade desejável. Ao final do módulo, foram certificados 170 alunos que concluíram ao menos 75% das atividades propostas. Ao avaliar-se a realização deste módulo identificam-se duas grandes dificuldades na execução do mesmo que tiveram relação direta com a evasão de alunos. Primeiramente, o espaço temporal bastante extenso entre o período das inscrições e o início do curso, fez com que o interesse no curso fosse fortemente prejudicado. Além disso, a definição da data de início, sua divulgação para os inscritos e o início efetivo do curso ocorreram num espaço de tempo bastante curto. Levando-se em conta que o perfil do aluno é o do gestor público, que vive uma realidade de reuniões e viagens constantes, fica claro que esse curto período entre a retomada do contato com os inscritos e o início do curso foi também determinante para aumentar o número de desistentes.

23 23 Uma segunda dificuldade encontrada remete ao processo de inscrições que atraiu um número significativo de alunos que, embora possuíssem vínculo com a administração pública, não atuavam em áreas diretamente relacionadas ao planejamento. Não foi possível identificar no início das aulas o nível de familiaridade e de envolvimento dos alunos com o tema de planejamento no âmbito municipal. Mesmo que as fichas de inscrição contivessem um campo em que os alunos preenchiam com esse dado, do ponto de vista didático, foi apenas no momento do envolvimento direto com as tarefas que se tornou possível aferir o grau de conhecimento teórico e prático a respeito do assunto. Os alunos com esse perfil apresentaram muitas dificuldades nas unidades em que as atividades exigiam uma maior familiaridade com questões mais técnicas, o que também contribuiu para a evasão. Como salientado anteriormente, as turmas foram separadas por porte do município pensando-se no grau de complexidade das ações de planejamento, e com isso buscava-se facilitar e estimular a troca de experiências entre os alunos, além de uniformizar o padrão de comunicação dos tutores com a turma, o que é fundamental para a aprendizagem. Mesmo assim, o relato dos tutores apontava grandes diferenças nos graus de conhecimento dos alunos, mesmo entre alunos-gestores do mesmo município que estavam nas turmas, diferença essa que foi atribuída então ao padrão de envolvimento e de trabalho com o planejamento entre os alunos. Parte dessas diferenças também poderia ser atribuída às formações acadêmicas de cada aluno, que poderiam estar influenciando no seu grau de conhecimento e familiaridade com o tema de planejamento. Avalia-se ainda que o tempo de execução do curso foi curto, e que essas dificuldades de familiaridade e conhecimento poderiam ser superadas com um processo mais longo de aulas e acompanhamento pelos tutores. Por isso, os próximos módulos terão seis semanas de duração, de modo que se exija menos horas de dedicação semanal aos estudos e que também o tempo e a interação com mais exercícios e comunicação com os tutores permitam aos alunos superarem suas dificuldades, desenvolverem sua autoconfiança e também construírem uma relação mais sólida com os tutores, fatores que são fundamentais para o processo de aprendizagem à distância.

24 24 Destaca-se, ainda, que seria igualmente importante diminuir o interstício entre as inscrições e o início das aulas, para que se tentasse diminuir o processo de evasão e, a partir de datas bem estabelecidas, houvesse maior possibilidade de programação de estudos para os alunos. Em termos quantitativos o número de concluintes que alcançaram um grau satisfatório de desempenho e cumpriram acima de 75% das atividades propostas oscila em torno de 47% dos inscritos, resultado bem superior aos 27,5% que em média concluem capacitações em EAD no Brasil 3. Os 170 alunos que concluíram o mínimo de 75% das atividades solicitadas de modo satisfatório e receberão certificado do curso estavam distribuídos em 21 Unidades da Federação e o Distrito Federal. Os estados de São Paulo (35), Bahia (23) e Minas Gerais (21) são aqueles com os maiores números de concluintes no curso. Por outro lado, no tocante ao número de municípios com concluintes foram 104 ao todo, com destaque aos estados de São Paulo (19), Bahia (17) e Mato Grosso do Sul(12). 5 CONCLUSÕES Os resultados da realização do projeto até o momento apontam uma avaliação positiva em termos do alcance da meta de inscrições, de um percentual de conclusão superior ao que se tem como parâmetro em capacitações EAD e de considerações positivas dos alunos a respeito do material, do conteúdo e da metodologia do curso. Há pontos de melhoria necessários para o processo de inscrição, em especial com a possibilidade de que a indicação pela prefeitura dos servidores que farão a capacitação, para se evitar iniciativas individuais daqueles profissionais que não se envolvem diretamente com essa ação no município. A intenção é otimizar os resultados da capacitação, no sentido de efetivamente melhorar e alinhar as práticas de planejamento municipais. 3 De acordo com o Censo EAD 2012, relatório anual da Associação Brasileira de Educação a Distância (ABED).

25 25 No âmbito do material instrucional e execução dos módulos, são necessárias melhorias pontuais, especialmente quanto ao tempo disponível para a capacitação, de forma a minimizar os motivos que podem ter gerado evasão no primeiro módulo. Apesar das adversidades enfrentadas na implementação do primeiro módulo avalia-se que os resultados foram bastante razoáveis, tendo em vista a obtenção de uma taxa de alunos concluintes acima da média, no que se refere à modalidade de EAD, o que apenas reforça a convicção no sucesso do projeto. O avanço no desenvolvimento da plataforma digital do projeto, a qual integrará tanto os recursos de EAD quanto a rede de gestores, será o principal legado da parceria entre a SPI e o CEGOV. REFERÊNCIAS BRASIL. Plano Mais Brasil PPA : Relatório Anual de Avaliação : ano base 2012 / Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão/SPI. Brasília : MP/SPI, v. CACCIA-BAVA, S. PAULICS, V. e SPINK, P. (org). Programa Gestão Pública e Cidadania. FGV-EAESP/POLIS. São Paulo, CARDOSO, J.C. (2011) Planejamento Governamental e Gestão Pública no Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado, TD 1584, IPEA, Brasília. DE TONI, J. (2009) Em busca do planejamento governamental do século XXI, novos desenhos em Planejamento Estratégico, Reflexões para Iberoamérica, Cadernos EIAPP, CLAD, ENAP, Brasília. DEMARCO, Diogo Joel. Um balanço do Programa Nacional de Formação em Administração Pública (PNAP) como estratégia de fortalecimento da gestão pública : o caso da Escola de Administração da UFRGS. In: Congresso Consad de Gestão Pública (6. : 2013 abr. : Brasília, BR-DF). Trabalhos [recurso eletrônico]. Brasília :Consad, Tema 1, trabalho 016, p. 1-27, il. GAETANI, Francisco. Capacitação de recursos humanos no serviço público: problemas e impasses. Brasília: ENAP, f. (Texto para discussão). GARCIA, R. C. (2012) PPA: O QUE NÃO É E O QUE PODE SER, ARTIGO ESPECIAL, POLÍTICAS Sociais, Acompanhamento e Análise, no. 20, IPEA.