Contribuição da Abraceel à Audiência Pública nº 072/2012

Transcrição

1 Brasília, DF, 19 de outubro de Contribuição da Abraceel à Audiência Pública nº 072/2012 A Associação Brasileira dos Comercializadores de Energia (Abraceel) apresenta contribuição à Audiência Pública Aneel nº 072/2012, que tem o objetivo de obter subsídios para o aprimoramento do mecanismo de garantias financeiras associadas à liquidação financeira do mercado de curto prazo na Câmara de Comercialização de Energia Elétrica - CCEE. Inicialmente, gostaríamos de destacar a importância do aprimoramento da atual metodologia de garantias financeiras e parabenizar a Aneel e a CCEE pelas propostas apresentadas no âmbito a AP 72/2012. Adicionalmente, manifestamos nosso total apoio ao trabalho de monitoramento do mercado que vem sendo realizado pela CCEE, de modo que operações que coloquem em risco o mercado possam ser identificadas antes mesmo do período de aporte de garantias financeiras. Nesse sentido, é fundamental intensificar o monitoramento de mercado pela Câmara, mesmo após a aprovação da nova sistemática de garantias financeiras, conforme proposto na AP 72/2012. I) Da metodologia atual Na atual metodologia de garantias financeiras, todos os contratos registrados e validados na CCEE são contabilizados e considerados na liquidação financeira. Na hipótese de um contrato registrado gerar uma exposição do agente, são exigidas garantias financeiras conforme metodologia aprovada pela Aneel e vigente desde janeiro de 2009, que considera, tecnicamente, como horizonte de cálculo, os meses em liquidação (M-1), contabilização (M) e os quatro meses futuros (M+1 a M+4). Todavia, em que pese o registro e a validação dos contratos, o aporte de garantias financeiras não é um pré-requisito para a consideração do contrato no processo de liquidação. Isto é, um agente pode registrar um contrato de venda sem

2 apresentar o respectivo lastro (balanço positivo para o mês), não aportar garantias financeiras e, ainda assim, participar da contabilização e liquidação multilateral do mercado. Dessa forma, tal sistemática permite a transferência de inadimplências provocadas por determinados agentes para a liquidação multilateral dos demais. Isso significa que o atual processo de registro e contabilização de contratos independe do aporte de garantias financeiras. Por via de consequência, o contrato invariavelmente segue para a liquidação financeira, mesmo que o agente exposto não aporte as garantias financeiras exigidas pela CCEE. Apenas depois de verificada a segunda inadimplência do agente, no aporte daquelas garantias, é que será deflagrado o seu processo de desligamento, no qual se observa procedimento específico, o que poderia durar meses. A respeito do horizonte de quatro meses futuros para o cálculo das garantias financeiras, cumpre esclarecer que o lapso temporal foi definido com base no prazo teórico necessário para desligamento dos agentes inadimplentes, de modo que os contratos desacompanhados de garantias financeiras não fossem incluídos na liquidação multilateral, pois o inadimplente não seria mais agente da CCEE, tornando o problema bilateral. Ocorre que, na prática, os processos de desligamento de agentes têm se verificado ineficazes, demandando um prazo muito superior ao previsto originalmente, principalmente nas situações que envolvem agentes obrigatórios da CCEE, nas quais o Conselho de Administração não possui a atribuição de desligá-los, devendo o processo, compulsoriamente, ser encaminhado à ANEEL, conforme determina a Convenção de Comercialização de Energia Elétrica. Nesse sentido, é fundamental aprovar no menor prazo possível a proposta de aprimoramento do processo de desligamento de agentes discutida no âmbito da Audiência Pública 049/2012. Ademais, também se verificam diversas situações em que os agentes obtêm liminares na Justiça que impedem o desenrolar dos processos de desligamento e, até mesmo, de consideração de suas exposições na liquidação financeira da CCEE. Em função disso, diversos contratos que não possuem respaldo - físico ou financeiro - têm sido considerados na liquidação multilateral e gerado inadimplências no Mercado de Curto Prazo (MCP), inclusive em alguns casos de valores elevadíssimos.

3 Nesses casos, confere-se o respectivo lastro físico (energia para o mês) para o comprador do contrato em aberto. Com efeito, a atual lógica de registro de contratos não tem o condão de induzir os compradores a realizarem uma seleção criteriosa de seus fornecedores, uma vez que a entrega da energia é garantida ao comprador por ocasião do registro e da validação do contrato de venda na CCEE. Assim, inexistem efeitos nas contrapartes bilaterais caso o agente vendedor se torne inadimplente e não seja desligado de forma rápida e eficaz da Câmara. Dessa forma, pode-se verificar que o processo atual incentiva à consumação de operações de risco entre comprador e vendedor, visto que o ônus de eventual prejuízo experimentado é alocado a terceiros. Como mencionado, mesmo sem o devido aporte das garantias por parte do vendedor, o comprador recebe a energia. Em contrapartida, a incerteza na liquidação prejudica a formação de um mercado com características mais sólidas, em que o comprador escolhe o vendedor não só por critério de preço, mas também pela sua capacidade de efetivamente honrar o contrato bilateral. Dessa forma, a Abraceel é favorável à implementação da nova sistemática de garantias financeiras por etapas, destacando a necessidade de implementação imediata da 1ª etapa. O objetivo da proposta da 1ª etapa da AP 72/2012 é desconsiderar na contabilização/liquidação do mês em curso contratos não respaldados fisicamente e em que o agente vendedor não aporta as garantias financeiras correspondentes, calculadas pela CCEE, gerando um incentivo aos agentes para selecionar criteriosamente suas contrapartes comerciais. Cabe destacar que tal conceito já havia sido apresentado pela Abraceel, em 2011, ao MME, Aneel e CCEE, em proposta conjunta de 07 associações setoriais: Abraceel, Apine, Abradee, Abragel, Abeeólica, Abraget e Abragef. O aprimoramento proposto pelas associações supracitadas adota um conceito similar ao estatuído na Resolução Normativa Aneel nº 437, de 24 de maio de 2011, que estabelece disposições relativas ao registro de Contratos de Comercialização de Energia no Ambiente Regulado CCEARs.

4 Pela proposta, um contrato de venda só poderia ser contabilizado no mês, pela CCEE, caso o agente vendedor possua (i) balanço físico positivo para o mês em questão, ou (ii) aporte de garantias financeiras correspondentes ao volume não lastreado. Intenta-se, com isso, apartar da liquidação multilateral os contratos que não possuem respaldo físico ou financeiro para a contabilização do mês, relativo ao não aporte de garantias, obtendo-se um ambiente seguro de transações no mercado de energia elétrica. A inovação sugerida é que a etapa de aporte de garantias se constitua como pré-requisito para a consideração do contrato no processo de contabilização. Assim, caso o vendedor não aporte as garantias financeiras, o contrato não será considerado na liquidação multilateral do respectivo mês (suspensão da eficácia do registro para o mês), ficando o comprador bilateral do contrato exposto às operações realizadas no Mercado de Curto Prazo - MCP, enquanto que o vendedor ficaria inadimplente com o compromisso bilateral do contrato, uma vez que o primeiro não receberia o respectivo lastro de energia. Em um contrato com mais de um mês de duração, se o agente vendedor não aportar as garantias financeiras para o primeiro mês, o contrato não teria seu registro cancelado para todo o período do contrato, mas apenas não entraria para a liquidação do mês em questão. Dessa forma, em caso de inadimplência do vendedor, o comprador ficaria com a obrigação de arcar com a sua exposição ao MCP e deveria resguardar-se dessa situação por intermédio das garantias bilaterais dos contratos, as quais passariam a ser negociadas com as contrapartes vendedoras para todo o horizonte do contrato. A diferença primordial é que, no modelo atual, as garantias são negociadas apenas até o momento do seu registro pelo vendedor. Contudo, para a eficácia da sistemática de apartar da contabilização contratos sem respaldo físico/financeiro, é fundamental que as contrapartes agentes de mercado e consumidores tenham acesso a informações, via CCEE, que permitam avaliar criteriosamente suas contrapartes bilaterais. A proposta intenta que, se não houver o aporte de garantias financeiras pelo vendedor, o contrato será apartado da liquidação do mês, mas o vendedor não se exime da sua obrigação em relação ao contrato registrado. Nessa situação, o agente

5 vendedor deveria ainda ser enquadrado no processo de desligamento, por descumprir a obrigação de aporte de garantias financeiras na CCEE. Cabe destacar que essa proposta é passível de ser implantada imediatamente, visto que não demanda alterações no desenvolvimento do Novo SCL. Em nossa visão, essa sistemática eliminará de forma substancial os riscos de inadimplência ao qual o mercado está submetido atualmente. II) AP 72/2012-1ª Etapa: bilateralização do risco a) Acionamento do mecanismo A Abraceel é conceitualmente favorável à proposta apresentada na 1ª etapa da AP 72/2012. Entretanto, entendemos que o mecanismo deve ser aprimorado, de modo que a sistemática possa ser acionada antes que a primeira inadimplência seja configurada na liquidação do MCP. A proposta apresentada na 1ª etapa da AP 72, aparentemente, considera o acionamento do mecanismo de suspensão da eficácia do registro de contratos apenas depois de observada a primeira inadimplência do agente, nos moldes da REN 437/11. Como, atualmente, o cálculo das garantias financeiras é realizado no meio do período de registro de contratos, caso um agente realize uma venda (gerando uma exposição no MCP) em data posterior à considerada pela CCEE para cálculo das garantias, o mecanismo não atingiria essa operação e o contrato seria encaminhado à liquidação. Essa situação foi observada nos recentes casos de inadimplência verificados no MCP. Nesse sentido, a proposta das associações setoriais (discutida e encaminhada em 2011 e ratificada pela Abraceel nesta contribuição) considera o cálculo das garantias financeiras (fotografia, nos moldes atuais) como uma etapa posterior à data limite para registro/ajustes de contratos para o mês. Pela proposta, após o período de registro/ajustes, seria aberto o período de aporte de garantias e, na sequência, incluída uma nova etapa onde a CCEE faria a validação dos contratos que possuíssem respaldo físico ou financeiro, encaminhandoos para a contabilização e liquidação multilateral.

6 Com a alteração, a primeira operação de venda não respaldada já seria apartada da liquidação multilateral, atribuindo o débito às contrapartes do agente vendedor inadimplente. Nessa hipótese, as contrapartes (compradores) afetadas seriam obrigadas a honrar suas eventuais exposições no MCP, inclusive penalidades, na liquidação relativa ao mês em que ocorreu a suspensão da eficácia do registro do contrato sem respaldo. Caso contrário, também seriam iniciados seus processos de desligamento da CCEE. Dessa forma, a proposta contempla a inclusão de uma etapa adicional no processo (validação) e a realização do cálculo das garantias financeiras somente depois de encerrado o período de registro/ajuste dos contratos, o que altera os atuais prazos de contabilização e liquidação da CCEE, conforme ilustrado no diagrama apresentado a seguir: Registro CCEE Todos os contratos continuam sendo registrados na CCEE Verificação da exposição A fotografia para cálculo das garantias financeiras seria feita após encerrado o período de registro Aporte de Garantias O aporte de GF é pré-requisito para a contabilização do contrato Validação CCEE valida contratos que possuam respaldo físico (lastro) ou financeiro (garantias ) Contabilização Liquidação Financeira Considerados apenas os contratos validados Cabe destacar que, embora a alteração acima descrita não tenha sido considerada na proposta da 1ª etapa da AP 72/2012, esse cronograma reflete a proposta da CCEE para a 2ª etapa (limite operacional) conforme transcrito abaixo:

7 Mensalmente, imediatamente após a data limite de registro e ajuste de contratos no Sistema de Contabilização e Liquidação (SCL) e antes do início da contabilização do mês, a CCEE verificará a exposição do Agente no MCP por meio da comparação entre a exposição estimada do Agente no mês e o respectivo limite operacional. (Fl. 24 da Nota Técnica no 087/2012 SEM/ANEEL, de 11/09/2012). Dessa forma, a Abraceel propõe é que essa sistemática seja implementada já na 1ª etapa da AP 72/2012, de forma que o mecanismo que permite suspender a eficácia do registro de contratos não respaldados física/financeiramente possa ser acionado já no primeiro não aporte de garantias, de modo que a primeira operação de venda não respaldada já seja apartada da liquidação multilateral. Conforme destacado anteriormente, é fundamental reforçar o trabalho de monitoramento de mercado realizado pela CCEE. Com a implementação da 1º etapa da AP 72/2012, é importante que o monitoramento das operações seja realizado continuamente pela CCEE, de modo que operações que possam colocar em risco a segurança comercial do mercado sejam identificadas previamente ao período de aporte de garantias financeiras. Dessa forma, a CCEE poderá tomar medidas preventivas para resguardar a segurança do mercado. Além disso, a transparência é outro aspecto a ser mais bem estudado, pois uma vez que a avaliação bilateral de riscos será ressaltada com a proposta, é importante que os Agentes e consumidores tenham acesso, via CCEE, a todas as informações necessárias para a análise de risco de suas contrapartes, como o histórico de adimplência, etc. Observa-se, neste ponto, que a CCEE deverá ter grande agilidade na disponibilização de informações atualizadas sobre os agentes. Esse ponto é deveras importante, o que ratifica a intenção de imprimir maior segurança às relações. Pode, ainda, ser eficaz para conter um eventual desestimulo a migração para o ACL, pois, conhecendo as partes com quem contratarão, os consumidores se sentirão mais à vontade para contratar com partes detentoras de bom histórico comercial.

8 É possível, inclusive, prever-se um quadro em que os Agentes que atuam no mercado livre percebam a importância de atuarem pautados em princípios de boa-fé e segurança jurídica, o que, diferentemente, deixaria tal seara atrativa para as relações comerciais. Diante do exposto, reforçamos nosso pleito para que a 1ª etapa da AP 72/2012 seja implementada no menor prazo possível, de modo a preservar a segurança comercial do mercado. Entendemos que o conceito proposto já foi amplamente discutido no âmbito da AP 24/2011 e na presente audiência pública, podendo ser adotado de imediato pela agência reguladora. b) Critério de exclusão de contratos Conforme a 1ª etapa da AP 72/2012, os contratos de venda sem respaldo físico/financeiro seriam apartados da contabilização, em montante equivalente à quantia sem garantias, onde as contrapartes (compradores) ficariam sem o respectivo lastro. Pela proposta apresentada na AP 72, o rateio entre os compradores seria feito com base nos últimos contratos de venda registrados ou com volumes aumentados ( last in first out ). Na visão da Abraceel, e também na proposta discutida e apresentada pelas associações setoriais em 2011, é preferível ratear os montantes em aberto por todas as contrapartes do vendedor, na proporção dos respectivos contratos (loss sharing bilateral entre os compradores). A concentração do risco bilateral nas contrapartes dos últimos contratos de venda pode não ser a mais justa, especialmente nos casos em que o montante ajustado é maior que o volume inicialmente registrado, além de elevar o risco individual de contratação (de ser a última contraparte). Adicionalmente, permite ao vendedor manipular as datas de registro dos contratos na CCEE a fim de selecionar suas contrapartes que estariam garantidas e as que estariam sujeitas ao loss sharing. Dessa forma, é importante que o rateio seja efetuado entre todas as contrapartes do vendedor. A adoção do critério last in first out representaria uma

9 grande brecha para comportamentos inadequados e insegurança do sistema, além de ser injusto, pois a última contraparte toma decisão de fazer negócio sem ter plena ciência de todas as operações anteriormente feitas pela outra parte para o mesmo período. c) Aplicação de penalidades ao comprador A proposta da AP 72/2012 prevê que, em caso de suspensão do registro de contratos de venda, as eventuais penalidades por insuficiência de lastro sejam aplicadas aos compradores bilaterais. Na avaliação da Abraceel, essa medida é necessária para evitar possíveis registros de contratos bilaterais com o objetivo de criar lastros fictícios e evitar penalidades de insuficiência de lastro, uma vez que a exposição ao MCP estaria coberta pelo mecanismo de suspensão da eficácia de contratos. Entretanto, nessa situação, seria oportuno conceder um prazo (1 a 3 meses) para que os compradores pudessem efetuar a recomposição total de lastro, a fim de evitar penalidades, uma vez que estes não foram, diretamente, os responsáveis pela inadimplência e consequente suspensão da eficácia do registro do contrato original. Cabe destacar que tal medida já vem sendo adotada pela Aneel nos casos de desligamento de agentes inadimplentes da CCEE. III) AP 72/2012-2ª Etapa: limite operacional A Abraceel é favorável ao conceito de existência prévia de garantias financeiras para que os agentes possam abrir posições devedoras (exposições) no mercado de curto prazo, proposto na 2ª etapa da AP 72/2012 na forma do limite operacional. Entretanto, na proposta, não foram especificados os produtos que seriam negociados com os bancos e tampouco apresentadas simulações dos custos de tais operações, o que impede uma análise mais aprofundada sobre os benefícios da medida apresentada.

10 Nesse sentido, é necessário detalhar mais a proposta da 2ª etapa da AP 72/2012, em especial quanto aos seguintes temas: Quais os bancos (de primeira linha) seriam aceitos? De modo a evitar questionamento, devem ser adotados critérios objetivos para selecionar as instituições financeiras, que poderiam ser, por exemplo, o índice de Basiléia, Patrimonio Liquido, rating, entre outros. Haveria um número de bancos suficientes para permitir a concorrência entre as instituições financeiras? O acordo operacional/convênio dos bancos com a CCEE não foi apresentado. Entendemos que a elaboração deste acordo deva ser feita em parceria com as instituições financeiras. Possível elevação dos custos de transação com as medidas. Não foram apresentadas simulações de custos. Qual o tipo de produto financeiro será comercializado pelos bancos? Deveriam ser utilizados produtos já existentes para não elevar os custos de transação. Por que utilizar a maior previsão de PLD para os próximos seis meses se o valor da exposição será calculado para um mês? Limite operacional deveria ser válido para apenas dois meses (M - 1; M), uma vez que o mecanismo de suspender os efeitos dos contratos já eliminaria as eventuais inadimplências futuras. Não está prevista a representação de geradores pelo comercializador varejista. Cálculos dos limites mínimos e das exposições dos agentes possuem variáveis não definidas (vagas), como o fator de ajuste e diversos etc contidos na proposta. Dessa forma, considerando as dúvidas acima apresentadas e a necessidade de maior interação com as instituições financeiras quanto à sistemática proposta, é necessário aprofundar a discussão quanto ao tema. Na sessão presencial da AP 72/2012, realizada na sede da Aneel, em Brasília, em 08/10, foi sugerida pela agência reguladora a criação de um grupo de trabalho envolvendo a Aneel, CCEE, agentes e associações setoriais para discutir em detalhes a proposta. Assim, manifestamos o interesse da Abraceel em participar do referido grupo de trabalhos de modo a contribuir para o aprimoramento da proposta e permitir a

11 construção de um modelo seguro e eficiente de garantias para o mercado de energia elétrica. Contudo, cabe destacar que a criação do grupo de trabalhos deve ser célere, de modo a não alongar o processo de implementação da 2ª etapa da AP 72, que deve ser instaurada o quanto antes pela Aneel. IV) AP 72/2012-3ª Etapa: fundo garantidor A Abraceel entende que o atual mecanismo de rateio de inadimplências é inapropriado e gera sinais ineficientes ao mercado. A metodologia atual distribui as inadimplências apenas entre os credores do mercado no mês, o que traz impactos significativos na estratégia comercial de todos os agentes. Além disso, cabe destacar que algumas categorias de agentes são constantemente credoras do MCP em função das atuais regras setoriais, sendo extremamente penalizadas pelo atual critério de rateio de inadimplências por motivos não relacionados com as suas decisões comerciais. No âmbito da AP 72/2012, não foi apresentada uma proposta formal para criação do fundo garantidor, sendo apenas sugerida a ideia de criação de uma conta garantidora. Dessa forma, é necessário detalhar a proposta para que a Abraceel possa avaliá-la, principalmente em relação ao custo para constituição e manutenção do fundo garantidor. Neste momento, devem ser priorizados os mecanismos para reduzir o potencial de inadimplências para, posteriormente, se discutir novas formas de rateio das eventuais inadimplências, como a criação de um fundo garantidor, o repasse a todos os agentes, com base na distribuição de votos, ou o rateio entre os credores do mês em que ocorreu o fato gerador. Tais alterações poderiam se tornar viáveis com alteração da regra de registro de contratos e aporte de garantias em discussão, que objetivam minimizar os riscos de novas inadimplências. A ideia inicial é que, primeiramente, as contrapartes procurem

12 um entendimento entre si, ou seja, o problema é inicialmente bilateral. Somente inadimplências residuais seriam rateadas entre os demais agentes de mercado. Contudo, cabe destacar que a atual forma de rateio de inadimplências deve ser aprimorada, de modo a se obter uma regra mais justa e eficiente para o mercado. V) Considerações Finais Diante do exposto, apresentamos a seguir, de forma sintética, a visão da Abraceel em relação às propostas apresentadas na AP 72/2012: 1ª Etapa: Implementação imediata da proposta, com a alteração do mecanismo de acionamento, de modo que a sistemática de suspensão do registro de contratos possa ser acionada antes que a primeira inadimplência seja configurada na liquidação do MCP. 2ª Etapa: Criação de um grupo de trabalho envolvendo a Aneel, CCEE, agentes e associações setoriais para discutir em detalhes a proposta, em especial quanto ao produto financeiro relacionado ao limite operacional e à realização de simulações de custos da nova sistemática. 3ª Etapa: Aprofundar os estudos sobre novas formas de rateio de inadimplências e os benefícios e custos envolvidos, como a criação do fundo garantidor e o rateio na proporção de votos dos agentes. Além disso, é fundamental reforçar o trabalho de monitoramento de mercado que vem sendo realizado de forma eficiente e proativa pela CCEE. É importante que o monitoramento das operações seja realizado continuamente pela CCEE, de modo que operações que possam colocar em risco a segurança comercial do mercado sejam identificadas e que a Câmara possa tomar medidas preventivas para resguardar a segurança do mercado. Sem prejuízo da alteração do modelo de garantias financeiras e da implementação imediata da 1ª etapa, reforçamos a importância do aprimoramento dos critérios de autorização para comercializadores (AP 23/2011), do processo de

13 desligamento de agentes (AP 49/2012), da criação do comercializador varejista (AP 44/2012) e da suspensão de fornecimento de energia de cargas comprovadamente inadimplentes no âmbito da CCEE, além da intensificação do processo de fiscalização de novos empreendimentos de geração e transmissão. Por fim, a Abraceel manifesta, mais uma vez, profundo apreço pelo empenho dessa Agência em, continuamente, aprimorar as regras que regem o mercado de energia elétrica, atuando sempre com transparência e abertura quanto à participação de todos os agentes. Atenciosamente, Rivaldo Moreira Assistente Técnico Alexandre Lopes Coordenador Técnico Reginaldo Medeiros Presidente da Abraceel