Egrégio Supremo Tribunal Federal,

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1 AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 4203 Requerente: Associação Nacional dos Membros do Ministério Público CONAMP Requerida: Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro Relator: Ministro Menezes Direito Egrégio Supremo Tribunal Federal, Constitucional. Lei estadual que estabelece a obrigatoriedade da declaração de bens e rendas para diversos servidores públicos e autoridades do Estado do Rio de Janeiro. Preliminar. Ausência parcial de pertinência temática. A requerente somente possui legitimidade para impugnar as disposições pertinentes aos membros do Ministério Público. Mérito. Invalidade formal do diploma, que, nos termos da jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal, versa sobre matéria sujeita à reserva de lei complementar e cuja iniciativa legislativa compete concorrentemente ao Chefe do Poder Executivo e ao Procurador-Geral de Justiça do Estado. Manifestação pela procedência parcial da ação para que seja declarada a inconstitucionalidade das disposições legais relativas aos membros do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. O Advogado-Geral da União, tendo em vista o disposto no art. 103, 3 o, da Constituição da República, bem como na Lei n o 9.868/99, vem, respeitosamente, manifestar-se quanto à presente ação direta de inconstitucionalidade.

2 I. DA AÇÃO DIRETA Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público CONAMP, tendo por objeto a Lei nº 5.388, de 16 de fevereiro de 2009, do Estado do Rio de Janeiro, cujo teor é transcrito a seguir: Lei nº 5388, de 16 de fevereiro de Estabelece a obrigatoriedade da declaração de bens e rendas para o exercício de cargos, empregos e funções nos poderes e instituições discriminados. (...) Art. 1º Esta Lei estabelece normas suplementares de fiscalização financeira, com fundamento na competência constitucional de controle externo por parte do Poder Legislativo, determinando a obrigatoriedade da declaração de bens e rendas para o exercício de cargos, empregos e funções dos seguintes poderes e instituições: I - Poder Legislativo; II - Poder Executivo; III - Poder Judiciário; IV - Ministério Público Estadual e V - Defensoria Pública. Art. 2º É obrigatória a apresentação de declaração de bens, com indicação das fontes de renda, no momento da posse ou, inexistindo esta, na entrada em exercício de cargo, emprego ou função, bem como no final de cada exercício financeiro, no término da gestão ou mandato e nas hipóteses de exoneração, renúncia ou afastamento definitivo, por parte das autoridades e servidores públicos adiante indicados: I - Deputado; II - Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado; III - Governador; IV - Vice-Governador; V - Secretário de Estado; VI - Presidente de Autarquia, Fundação, de Agência Reguladora e seus Conselheiros; VII - Delegado de Polícia; ADI nº 4203, Rel. Min. Menezes Direito 2

3 VIII - Oficial Superior da Polícia Militar; IX - Oficial Superior do Corpo de Bombeiros; X - Fiscais de Rendas, bem como outros servidores com atribuição de fiscalização; XI - Desembargador; XII - Juiz de Direito; XIII - Procurador da Assembleia Legislativa; XIV - Procurador do Estado; XV - Procurador do Tribunal de Contas; XVI - Procurador do Ministério Público Especial; XVII - Procurador de Justiça; XVIII - Promotor de Justiça; XIX - Defensor Público e XX - Todos quantos exerçam cargos, empregos ou funções de confiança, na administração direta, indireta e fundacional dos seguintes poderes e instituições: a) Poder Legislativo; b) Poder Executivo; c) Poder Judiciário; d) Ministério Público Estadual; e) Defensoria Pública. 1º A declaração de bens e rendas será transcrita em livro próprio de cada órgão e assinada pelo declarante. 2º O declarante remeterá, incontinenti, uma cópia da declaração à Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, para o fim de esta: I - manter registro próprio dos bens e rendas do patrimônio privado de autoridades públicas; II - adotar as providências inerentes às suas atribuições e, se for o caso, representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados; III - publicar, periodicamente, no Diário Oficial, por extrato, dados e elementos constantes da declaração; IV - fornecer certidões e informações requeridas por qualquer cidadão, para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa, na forma da Lei. Art. 3º A declaração a que se refere o artigo anterior, excluídos os objetos e utensílios de uso doméstico de módico valor, constará de relação pormenorizada dos bens imóveis, móveis, semoventes, títulos ou valores mobiliários, direitos sobre veículos automóveis, embarcações ou aeronaves e dinheiros ou aplicações financeiras que, no País ou no exterior, constituam, separadamente, o ADI nº 4203, Rel. Min. Menezes Direito 3

4 patrimônio do declarante e de seus dependentes, na data respectiva. 1º Os bens serão declarados, discriminadamente, pelos valores de aquisição constantes dos respectivos instrumentos de transferência de propriedade, com indicação concomitante de seus valores venais. 2º No caso de inexistência do instrumento de transferência de propriedade, será dispensada a indicação do valor de aquisição do bem, facultada a indicação de seu valor venal à época do ato, ao lado do valor venal atualizado. 3º O valor de aquisição dos bens existentes no exterior será mencionado na declaração e expresso na moeda do país em que estiverem localizados. 4º Na declaração de bens e rendas também serão consignados os ônus reais e obrigações do declarante, inclusive de seus dependentes, dedutíveis na apuração do patrimônio líquido, em cada período, discriminando-se entre os credores, se for o caso, a Fazenda Pública, as instituições oficiais de crédito e quaisquer entidades, públicas ou privadas, no País e no exterior. 5º Relacionados os bens, direitos e obrigações, o declarante apurará a variação patrimonial ocorrida no período, indicando a origem dos recursos que hajam propiciado o eventual acréscimo. 6º Na declaração constará, ainda, menção a cargos de direção e de órgãos colegiados que o declarante exerça ou haja exercido nos últimos dois anos, em empresas privadas ou de setor público e outras instituições, no País e no exterior. Art. 4º A não-apresentação da declaração a que se refere o artigo 1º, por ocasião da posse, implicará a não-realização daquele ato, ou sua nulidade, se celebrado sem esse requisito essencial. Parágrafo único. Nas demais hipóteses, a não-apresentação da declaração, a falta e atraso de remessa de sua cópia à Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, ou a declaração dolosamente inexata, implicará infração político-administrativa ou falta grave disciplinar, passível de perda do mandato, demissão do cargo, exoneração do emprego ou destituição da função, além da inabilitação, até cinco anos, para o exercício de novo mandato e de qualquer cargo, emprego ou função pública, observada a legislação específica. ADI nº 4203, Rel. Min. Menezes Direito 4

5 Art. 5º Os administradores ou responsáveis por bens e valores públicos da administração direta, indireta e fundacional dos Poderes e Instituições constantes do artigo 2º, assim como toda a pessoa que, por força da Lei, estiver sujeita à prestação de contas ao Tribunal de Contas, são obrigados a juntar, à documentação correspondente, cópia da declaração de rendimentos e de bens, relativa ao período-base da gestão, entregue à repartição competente, de conformidade com a legislação do Imposto sobre a Renda. Parágrafo único. A Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro considerará como não-recebida a documentação que lhe for entregue em desacordo com o previsto neste artigo. Art. 6º A Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro e a Fazenda Pública Estadual poderão realizar, em relação às declarações de que trata esta Lei, troca de dados e informações que lhes possam favorecer o desempenho das respectivas atribuições. Parágrafo único. O dever do sigilo sobre informações de natureza fiscal e de riqueza de terceiros, imposto aos servidores da Fazenda Pública, que cheguem ao seu conhecimento em razão do ofício, estende-se aos servidores da Assembleia Legislativa que, em cumprimento das disposições desta Lei, encontrem-se em idêntica situação. Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, devendo os atuais ocupantes de cargos, empregos ou funções mencionados no artigo 2º prestar a respectiva declaração de bens e rendas até 30 de junho de Art. 8º Revogam-se as disposições em contrário. A requerente sustenta que o diploma legal em exame, derivado de projeto de lei de origem parlamentar, teria tratado de matéria cuja iniciativa legislativa competiria ao Chefe do Poder Executivo, em detrimento do disposto pelo artigo 61, 1º, inciso II, alíneas c e d, da Constituição da República e do princípio da separação dos Poderes (artigo 2º da Carta). Alega, ademais, que a lei estadual atacada ofenderia os artigos 127 e 128 da Lei Maior, uma vez que teria imposto obrigação (qual seja, a ADI nº 4203, Rel. Min. Menezes Direito 5

6 obrigatoriedade da declaração de bens e rendas para o exercício de cargos, empregos e funções no âmbito do Ministério Público, da Defensoria Pública e dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário do Estado do Rio de Janeiro) descabida e incompatível com a autonomia do Ministério Público. Distribuído o processo, os autos foram conclusos ao Min. Relator Menezes Direito, que adotou o rito do artigo 12 da Lei nº 9.868/99 (fl. 58), bem como solicitou informações à requerida, tendo a Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro sustentado a constitucionalidade da lei hostilizada. Geral da União. Na sequência, vieram os autos para manifestação do Advogado- II. PRELIMINAR: DA AUSÊNCIA PARCIAL DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA Conforme exposto, a presente ação foi ajuizada pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público CONAMP, alegando ser entidade de classe de âmbito nacional. Sabe-se, no entanto, que a legitimidade constitucionalmente conferida a referidas entidades para a propositura de ações diretas de inconstitucionalidade condiciona-se ao preenchimento de requisitos específicos, dentre os quais se destaca a necessidade da demonstração de pertinência temática, conforme exige a jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal. Confira-se: ADI nº 4203, Rel. Min. Menezes Direito 6

7 CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA: PERTINÊNCIA TEMÁTICA. I. - A legitimidade ativa da confederação sindical, entidade de classe de âmbito nacional, Mesas das Assembléias Legislativa e Governadores, para a ação direta de inconstitucionalidade, vincula-se ao objeto da ação, pelo que deve haver pertinência da norma impugnada com os objetivos do autor da ação. II. - Precedentes do STF: ADIn 305-RN (RTJ 153/428); ADIn MG ( DJ de ); ADIn RS ( LEX-JSTF, 211/54). III. - Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida. (ADI-MC 1519/AL. Relator: Min. CARLOS VELLOSO. Julgamento: 06/11/1996. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ ). Isso significa que (...) há que se exigir que o objeto da ação de inconstitucionalidade guarde relação de pertinência com a atividade de representação da confederação ou da entidade de classe de âmbito nacional, como leciona Gilmar Ferreira Mendes 1. Percebe-se, pois, que a legitimidade da autora para a propositura da presente ação não é completa, uma vez que contesta, por meio dela, a validade de lei que cria dever não apenas para seus associados, como também para outros servidores públicos e autoridades que não são por ela representados. Com efeito, a autora tem por objetivo a defesa e a representação dos membros do Ministério Público da União e dos Estados (artigos 1º, 2º e 5º do seu Estatuto fls. 14/25). No entanto, a obrigação de apresentar declaração de bens e rendas, conforme estabelecida pelo diploma legal questionado, não 1 MARTINS, Ives Gandra da Silva e MENDES, Gilmar Ferreira. Controle Concentrado de Constitucionalidade Comentários à Lei n , de ª edição. São Paulo: Saraiva, 2005, pg ADI nº 4203, Rel. Min. Menezes Direito 7

8 se restringe aos membros do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, que integram o quadro de associados da autora; abrange, outrossim, servidores e autoridades que exercem cargos, empregos e funções no âmbito da Defensoria Pública e dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário daquele ente federado, em relação aos quais a requerente carece de representatividade. Sendo assim, o objeto da presente causa não pode se estender à integralidade da Lei nº 5.388/09, mas deve restar circunscrito ao exame da validade do dever de apresentar declaração de bens e rendas imposto aos membros do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. De fato, em relação aos demais servidores públicos e autoridades (tais como os integrantes da Defensoria Pública e dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário do Rio de Janeiro), a obrigação criada legalmente não pode ser objeto de impugnação pela autora. Do mesmo modo, não há pertinência temática entre o objeto social da requerente e o dever imposto aos servidores do Ministério Público estadual, os quais, por não se confundirem com os membros de referida instituição, também não são por ela representados. Deve-se ressaltar, ainda, que, conforme entende esse Supremo Tribunal Federal, o Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas (...) qualifica-se como órgão estatal dotado de identidade e de fisionomia próprias que o tornam inconfundível e inassimilável à instituição do Ministério Público comum da União e dos Estados-membros 2. Desse 2 ADI 2884/RJ. Relator: Min. CELSO DE MELLO. Julgamento: 02/12/2004. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ 20/05/2005. ADI nº 4203, Rel. Min. Menezes Direito 8

9 modo, a presente ação direta também não deve ser conhecida em relação aos membros do Ministério Público especial junto ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, cujos membros, igualmente, não são representados pela requerente. Assim, em vista das razões expostas, o objeto da presente ação deve cingir-se ao exame da validade da Lei nº 5.388/09 em relação aos membros do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, o que corresponde às seguintes questões: (i) exame da constitucionalidade dos incisos XVII e XVIII do artigo 2º da Lei nº 5.388/09 e (ii) exame da constitucionalidade da expressão Ministério Público Estadual contida no artigo 1º, inciso IV, e no artigo 2º, inciso XX, alínea d, ambos da Lei nº 5.388/09, cujos textos incluem, indistintamente, tanto os servidores, quanto os membros do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. Em relação às demais normas contidas na lei hostilizada, requerse o não conhecimento da ação. III. MÉRITO Como demonstrado em sede de preliminar, a presente ação, por ter sido ajuizada pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público CONAMP, tem seu objeto circunscrito ao exame da constitucionalidade da Lei nº 5.388/09 em relação, tão somente, aos membros do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. Cuida-se de avaliar, ADI nº 4203, Rel. Min. Menezes Direito 9

10 portanto, a validade da obrigação de apresentar declaração de bens e rendas imposta aos promotores e procuradores de Justiça pela lei fluminense. Referida matéria já foi apreciada por esse Supremo Tribunal Federal, nos autos da ADI nº 2.420, oportunidade em que declarou a inconstitucionalidade de lei estadual que, de iniciativa parlamentar, tornava obrigatória a apresentação de declaração de bens e valores patrimoniais (dentre outros documentos) no ato de posse dos servidores públicos da administração direta, das autarquias e das fundações do Estado do Espírito Santo. Confira-se a ementa do julgado referido: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 191/00, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. DOCUMENTOS DE APRESENTAÇÃO OBRIGATÓRIA NA POSSE DE NOVOS SERVIDORES. MATÉRIA RELATIVA AO PROVIMENTO DE CARGO PÚBLICO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. OFENSA AO ART. 61, 1º, II, C DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. O art. 61, 1º, II, c da Constituição Federal prevê a iniciativa privativa do Chefe do Executivo na elaboração de leis que disponham sobre servidores públicos, regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria. Por outro lado, é pacífico o entendimento de que as regras básicas do processo legislativo da União são de observância obrigatória pelos Estados, por sua implicação com o princípio fundamental da separação e independência dos Poderes. Precedente: ADI 774, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ A posse, matéria de que tratou o Diploma impugnado, complementa e completa, juntamente com a entrada no exercício, o provimento de cargo público iniciado com a nomeação do candidato aprovado em concurso. É, portanto, matéria claramente prevista no art. 61, 1º, II, c da Carta Magna, cuja reserva legislativa foi inegavelmente desrespeitada. 3. Ação direta cujo pedido se julga procedente. (ADI 2420/ES. Relatora: Min. ELLEN GRACIE. Julgamento: 24/02/2005. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ Grifou-se). ADI nº 4203, Rel. Min. Menezes Direito 10

11 O entendimento acolhido pelo precedente referido amolda-se ao presente caso, em que obrigação idêntica foi imposta aos membros do Ministério Público do Rio de Janeiro por lei estadual derivada de iniciativa parlamentar. Com efeito, a obrigação de apresentar declaração de bens e de rendas, assim como os demais deveres que compõem o estatuto de referidas autoridades, somente pode derivar de lei complementar de iniciativa do Governador do Rio de Janeiro ou do Procurador-Geral de Justiça de tal Estado, conforme determinam os artigos 61, 1º, inciso II, alínea d (parte inicial); e 128, 5º, ambos da Constituição da República, verbis: Art. 61. (...). 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...) II - disponham sobre: (...) d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; (Grifou-se). Art (...). 5º - Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros: (...). (Grifouse). De fato, a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público do Rio de Janeiro constituem temas submetidos à reserva de lei complementar, cuja iniciativa compete concorrentemente ao Chefe do Poder ADI nº 4203, Rel. Min. Menezes Direito 11

12 Executivo e ao Procurador-Geral de Justiça do Estado, conforme reconhece a jurisprudência dessa Suprema Corte. Veja-se: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 16, CAPUT, E SEU 1.º DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS RORAIMENSE. NOMEAÇÃO DO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA. INICIATIVA LEGISLATIVA PARA ELABORAÇÃO DA LEI ORGÂNICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. Tendo a norma do caput do art. 16 do ADCT de Roraima eficácia limitada no tempo, dirigida que era a regular a nomeação do Procurador- Geral de Justiça até que os membros do parquet do Estado atingissem a vitaliciedade, resta caracterizada a perda de objeto do feito nesse ponto específico ante a nomeação, para o cargo em questão, de Procurador no gozo de tal garantia. Precedente. A atribuição, exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo estadual, da iniciativa do projeto de Lei Orgânica do Ministério Público, por sua vez, configura violação ao art. 128, 5.º, da Constituição Federal, que faculta tal prerrogativa aos Procuradores-Gerais de Justiça. Ação julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade do 1.º do referido art. 16 do ADCT da Constituição do Estado de Roraima, estando prejudicada quanto ao mais. (ADI 852/RR. Relator: Min. ILMAR GALVÃO. Julgamento: 29/08/2002. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ Grifou-se). (...) o panorama é idêntico ao da Constituição Federal, onde há também essa impropriedade terminológica de chamar privativa a competência do Presidente, que, no entanto, sofre a concorrência do Procurador-Geral da República. Essa privatividade só pode ter um sentido, que é o de eliminar a iniciativa parlamentar. Há uma impropriedade terminológica, mas essa mesma conciliação possível há de ser feita no plano federal e no plano estadual. (ADI-MC 400/DF. Relator: Min. CARLOS VELLOSO. Relator p/ Acórdão: Min. MARCO AURÉLIO. Julgamento: 22/11/1990. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ ). Ressalte-se que dever semelhante ao imposto pela Lei nº 5.388/09 aos membros do Ministério Público fluminense já encontrava previsão nos ADI nº 4203, Rel. Min. Menezes Direito 12

13 artigos 59, 1º; e 118, inciso XX, ambos da Lei Orgânica 3 de referida instituição (Lei Complementar nº 106, de 03 de janeiro de 2003, do Estado do Rio de Janeiro), a qual, esta sim, qualifica-se como lei complementar, de iniciativa do Procurador-Geral de Justiça local. Assim, por se tratar de lei ordinária derivada de iniciativa parlamentar, contata-se a inconstitucionalidade formal da Lei nº 5.388/09 em relação, tão somente, às suas disposições relacionadas aos membros do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. IV. CONCLUSÃO Por todo o exposto, o Advogado-Geral da União manifesta-se pela procedência parcial da ação direta, declarando-se a inconstitucionalidade dos incisos XVII e XVIII do artigo 2º da Lei nº 5.388/09 e a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, da expressão Ministério Público Estadual contida no artigo 1º, inciso IV, e no artigo 2º, inciso XX, alínea d, ambos da Lei nº 5.388/09, para que sejam excluídos de sua incidência os membros do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. 3 Art O candidato nomeado terá o prazo de 30 (trinta) dias, prorrogável por igual período, a critério do Procurador-Geral de Justiça, para tomar posse no cargo. 1º - Até o ato da posse o candidato deverá apresentar declaração de seus bens e informar sobre a ocupação de outro cargo, função ou emprego, e sobre a existência de qualquer outra fonte de renda, em relação a si próprio e àqueles que vivam sob sua dependência econômica. (...) Art São deveres dos membros do Ministério Público, além de outros previstos em lei: (...) XX Apresentar anualmente declaração dos seus bens e informar sobre a ocupação de outro cargo, função ou emprego, e sobre a existência de qualquer outra fonte de renda, em relação a si próprio e àqueles que vivam sob sua dependência econômica. ADI nº 4203, Rel. Min. Menezes Direito 13

14 São essas, Excelentíssimo Senhor Relator, as considerações que se tem a fazer em face do art. 103, 3º, da Constituição Federal, e tendo em vista a orientação fixada na interpretação do referido dispositivo nas ADI(s) nº e 2.101, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de e , respectivamente. Brasília, de abril de EVANDRO COSTA GAMA Advogado-Geral da União Interino GRACE MARIA FERNANDES MENDONÇA Secretária-Geral de Contencioso HENRIQUE AUGUSTO FIGUEIREDO FULGÊNCIO Advogado da União ADI nº 4203, Rel. Min. Menezes Direito 14