FINANCIAMENTO DA EDUCAÇAO NA AMÉRICA LATINA

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1 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇAO NA AMÉRICA LATINA -

2 FINANCIAMENTO - DA EDUCAÇAO NA AMÉRICA LATINA TRADUÇÃO PAULO MARTINS GARCHET ~PREAL fundação GETULIO VARCAS EOJTORA

3 ISBN Copyright Programa de Promoção da Reforma Educativa na América Latina e Caribe - Preal Direitos desta edição reservados à EDITORA FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS Praia de Botafogo, 190-6º andar Rio de Janeiro - Brasil Tel.: (021} Fax: (021} 53Ei Impresso no Brasil I Printed in Brazil É vedada a reprodução total ou parcial desta obra li! edição ORGANIZAÇÃO E REVISÃO TÊCNICA: Helena M. B. Bomeny REVISÃO DE ORIGINAIS: Maria Lucia Leão Velloso de Magalhães EDITO RAÇÃO ELETRÔNICA: Jayr Ferreira Vaz e Simone Ranna REVISÃO: Aleidis de Beltran e Fatima Caroni PRODUÇÃO GRÁFICA: Helio Lourenço Netto CAPA: Tira linhas studio Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV Financiamento da educação na América Latina I Preal; tradução de Paulo Martins Garchet - Rio de Janeiro: Editora Fundação Getulio Vargas, p. Trabalhos apresentados em seminário internacional promovido pelo Programa de Promoção da Reforma Educativa na América Latina e Caribe, realizado em Bogotá, em julho de Educação - Aspectos económicos. 2. Educação - Financiamento. 2. Educação - Custos. 3. Investimentos na educação. I. Programa de Promoção da Reforma Educativa na América Latina e Caribe. II. Fundação Getulio Vargas ÇDD- 379.l

4 SUMÁRIO Apresentação à edição brasileira 7 Helena M. B. Bomeny Introdução JS Marcela Gajardo e ]effrey PUJyear 1. Como os países financiam suas escolas? 19 Stephen M. BarTo 2. Custo e financiamento da educação nas economias asiáticas de alto desempenho 93 Alain Mingat 3. O financiamento da educação e a reforma educacional: um marco para a sustentabilidade 125 Gustavo Areia, Carola Alvarez e Tanya Scobie 4. Financiamento da educação no Chile 159 Pablo González S. O gasto privado com educação, México, Teresa Bracho e Andrés Zamudio 6. Financiamento da educação no Peru ]aime Saavedra e Roberto Melzi 207

5 APRESENTAÇÃO À EDIÇÃO BRASILEIRA O livro que ora publicamos trata de um tema crucial para os sistemas educacionais em todo o mundo - quanto custa e como pagar a educação básica de qualidade. O que, à primeira vista, pode ser identificado como um problema dos países em desenvolvimento, ou subdesenvolvidos, é de fato um desafio permanente também para as economias prósperas, evidentemente que com resultados menos dramáticos do que aqueles que afetam as nações depauperadas em suas reservas econômicas. Os investimentos em educação são tão altos, e tão significativas as perdas sociais com sua falta, que, em todos os países, a inclusão do Estado em sua preservação acaba se tornando obrigatória. A relação alto custo/lento retorno, característica do investimento em educação, é sempre o desafio imposto aos agentes públicos responsáveis pelas políticas de financiamento. A idéia de que educação não é custo e, sim, investimento, tão enfatizada neste final de milênio pelos economistas, tem sempre que conviver com o constrangimento de ser o investimento mais dispendioso do que a rapidez de seus resultados. O que os países desenvolvidos sabem, e o Brasil, com lentidão imperdoável, começa a sentir, é que o custo social, e mesmo econômico, do desinvestimento em educação é mais elevado do que aquele contabilizado pela lógica imediatista do mercado. O seminário internacional que o Programa de Promoção da Reforma Educativa na América Latina e Caribe (Preal) promoveu em Bogotá, em julho de 1997, reuniu especialistas no tema do financiamento, propiciando uma troca substantiva de informações, sugestões de políticas bem sucedidas, avaliação de insucessos entre os representantes de diversos países que ali estiveram. O Brasil esteve formalmente representado por mim, como coordenadora do Preal no país, e pelo assessor especial do Fundo Nacional de De-

6 8 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NA AMÊRICA latina senvolvimento da Educação (FNDE), do Ministério da Educação e do Desporto, Waldir Catanzaro. Coube-me apresentar aos empresários e lideranças da sociedade civil colombiana um painel com as principais orientações da reforma educativa tal como vem sendo implementada pelo Ministério da Educação e do Desporto do governo Fernando Henrique Cardoso. Waldir Catanzaro esteve incumbido de expor ao plenário o programa principal do FNDE, que trata de redistribuir equanimemente entre os estados e municípios da Federação os recursos disponíveis na esfera federal com vistas ao atendimento das necessidades escolares e à melhoria dos salários dos professores. O diagnóstico que apresentei considerou os pontos estratégicos e os desafios da reforma educativa brasileira, enfatizando as dimensões mais visíveis de nossa crise educacional - altos índices de repetência, problemas de qualidade na educação detectados pelo fraco desempenho escolar, desvalorização e despreparo do corpo docente para assumir os desafios de uma educação competitiva e atualizada. As sociedades de alta tecnologia expõem de forma impiedosa e irreversível o fosso que se cria entre os que têm acesso aos instrumentos de informação e socialização e aqueles que estão condenados ao desconhecimento e à exclusão de oportunidades educativas. No Brasil, a desvalorização, social e econômica, da carreira docente tem dificultado a implementação de políticas cujo sucesso depende da capacidade de inovação, do talento de interagir com novas metodologias c do entusiasmo do professor bem preparado para sua tarefa de aperfeiçoar a experiência de ensino-aprendizagem. E, de fato, as dificuldades com a carreira docente estão em um estágio ainda muito anterior às novas tecnologias e metodologias que, pouco a pouco e perversamente, vão distinguindo em escala valorativa a educação oferecida no país. Os professores se sentem fracassados em sua missão histórica de ensinar a ler, escrever e, ainda, em lidar pedagogicamente com as operações aritméticas básicas. Salários defasados, desatenção aos programas de formação e atualização docentes, acomodação do próprio grupo, falta de uma rotina de avaliação de desempenho, tudo isso alimenta a crise aguda de qualidade dos profissionais e, como desdobramento inevitável, do ensino oferecido. Agravando este quadro, a convivência com um material didático de péssima qualidade, um precário sistema de avaliação e ainda os efeitos negativos de uma política de centralização de recursos e falta de autonomia das escolas na gerência de suas próprias atividades regulares. Outro sintoma da crise da educação ministrada no Brasil pode ser encontrado na taxa de distorção série/idade no ensino fundamental, pela estimativa do MEC em 1996: 68,7% é o percentual de distorção em nível nacional Ou seja, menos de 40% da população em idade escolar freqüentam as séries em idade apropriada. A região de melhor desempenho - região Sul- está ainda longe de poder celebrar algum feito positivo: 53,6%

7 APRESENTAÇÃO 9 dos alunos estão freqüentando as séries iniciais em idade muifo mais avançada do que o esperado. Para cada um desses pontos do diagnóstico, apresentei as medidas que o Ministério da Educação e do Desporto anunciava ao longo do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, o que mereceria um espaço de avaliação e apreciação mais extenso do que cabe nesta apresentação. Estamos avançando? É possível perceber resultados? Que benefícios seria possível mensurar no decurso das medidas que vêm sendo implementadas? Quais são e onde se localizam as maiores resistências ao programa de reformas? No panorama crítico da educação brasileira, um dos programas que mereceu atenção especial no seminário da Colômbia foi aquele apresentado por Waldir Catanzaro, e que diz respeito ao mecanismo de distribuição de recursos provenientes da tributação dos estados e municípios. Os impostos são recolhidos, centralizados no governo federal e redistribuídos aos próprios estados e municípios. Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Funde!) foi o nome dado ao programa de racionalização de recursos para a melhoria da educação básica, através da garantia de mais investimentos no ensino fundamental e da valorização do magistério. O Fundef é um fundo de natureza contábil, cuja criação possibilita uma mudança na forma de financiamento do ensino fundamental no país, pela introdução de novos critérios de distribuição e utilização dos recursos destinados à educação, de sorte a promover, no âmbito de cada estado e do Distrito Federal, uma redistribuição de recursos de acordo com o número de alunos atendidos em cada rede de ensino. A liberação de recursos para estados e municípios pelo governo federal fica condicionada ao cumprimento, pelas unidades federadas, da decisão legal de aplicar 25% do orçamento em educação e, deste montante, 60% no ensino fundamental. O Ministério da Educação e do Desporto partiu da constatação de que, embora fosse certa a intenção, nem sempre era observada a aplicação correta dos recursos, uma vez que cabia ao Estado suprir a rede mais onerosa do ponto de vista financeiro- a educação fundamental -, enquanto os municípios ficavam apenas com a educação pré-escolar, e nem sempre atendendo toda a demanda. A correção de tal distorção pareceu urgente, e a solução do problema parecia vir da aprovação de emenda à Constituição centralizando recursos em um fundo contábil que, de uma vez, captasse a parcela de 25% dos estados e municípios e a retornasse para ser aplicada em educaçiío, dando poder de gasto a quem efetivamente atendesse alunos de ensino fundamental em sua rede de ensino. A prioridade de tratamento foi o ensino fundamental, alunos e professores. O corpo docente seria beneficiado com um novo

8 10 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NA AMÉRICA latina plano de carreira e com maiores recursos para recomposição salarial e melhoria de todo o sistema. O Fundef foi implantado em I g de janeiro de 1998, quando se iniciaram as transferências dos recursos correspondentes a cada estado, ao Distrito Federal e a cada município. Para que as transferências dos recursos do Fundef sejam efetuadas, os estados e municípios têm que comprovar o atendimento em rede própria de ensino fundamental e o número de alunos próprios cadastrados no censo escolar do ano anterior. A inovação do programa consiste na garantia de alguns tópicos que devem ser mencionados: recursos proporcionais ao número de alunos matriculados no ensino fundamental; um valor mínimo de R$300,00 por aluno/ano; destinação de 60% dos recursos advindes do Fundo ao pagamento do magistério, e repasse automático dos recursos ao provedor do ensino fundamental. Waldir Catanzaro lembrou as vantagens oferecidas por este sistema de financiamento:... os recursos para o financiamento são creditados em contas específicas de educação fundamental; "' só recebem recursos os responsáveis pela rede educacional, uma vez que esses são repassados em função do número de alunos existentes;.. 60% dos recursos destinam-se a salários de pessoal docente em exercício efetivo;.& o ensino fundamental é priorizado com a nova política; "' estabelecimento de um patamar mínimo por aluno ao ano, válido em todo o país, e que em 1997 foi calculado em R$300,00. O boletim do Fundef de julho de 1998 informou que, do total previsto para distribuição (R$ ,10) já haviam sido liberados cerca de 65%, incluída aí a complementação da União de que trata a Portaria ng 104, de 29 de abril de Desse valor, 67% tiveram como origem o ICMS. Algumas conseqüências importantes já eram anunciadas por ocasião do seminário. As novas medidas estimulariam as prefeituras municipais a proverem o ensino fundamental em seus territórios, não perdendo, assim, os recursos para os estados, o que significa municipalizar o ensino. Os recursos destinados a salários poderão, ao longo de cinco anos, ser utilizados para pagar cursos para professores leigos, a fim de adequar sua formação à exigida na nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Ao longo do tempo, haverá uma especialização dos poderes em termos de ensino, ficando os municípios responsáveis pelos ensinos pré-escolar e fundamental; os estados

9 APRESENTAÇÃO 11 também pelo ensino fundamental e pelo segundo grau, e a União, pelo ensino superior. Finalmente, entre as exigências do Fundef está um novo plano de carreira para o magistério, o que valorizará os docentes, havendo também mais recursos para aumento de salários. As políticas públicas, no entanto, sofrem constrangimento de pressões políticas de grupos de interesse e vêem modificadas regras estabelecidas e anunciadas, com repercussões freqüentemente conflitivas. O jornal O Globo de domingo, dia 2 de agosto de 1998, publicou a manifestação de descontentamento do Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Educação (Consed), órgão que congrega as representações de todos os estados brasileiros, com a decisão do ministro da Educação e do Desporto, Paulo Renato de Souza, pressionado pela área económica) de manter o mesmo nível mínimo básico de investimento aluno/ano com o qual foi inaugurada a nova sistemática de financiamento do ensino fundamental, contrariando o princípio inovador de investimento progressivo, de acordo com o aumento do número de alunos atendidos pelos estados e municípios. A descaracterização de uma política que tinha na ampliação do investimento garantido por dispositivo constitucional sua marca mais inovadora ampliou o leque dos descontentes com os cursos da reforma educacional, pondo à mostra a fragilidade de uma política que pretende priorizar a educação básica em um país que ainda não a incluiu em sua agenda política fundamental. E revela também a dimensão universal do conflito, nem sempre conciliável, entre as normas sociais e o mundo dos interesses. Os problemas diagnosticados no Brasil encontram nos demais países destacáveis pontos de convergência. A qualidade dos especialistas que expuseram suas comunicações no seminário demonstra a universalidade do desafio que temos que enfrentar por uma educação básica de boa qualidade. Este livro apresenta ao leitor brasileiro as contribuições de seleto grupo de pesquisadores que se dedicaram aos problemas cruciais do financiamento da educação. Stephen Barro elabora um comparativo internacional entre sistemas de financiamento da educação, analisando quatro modelos: o norte-americano (Estados Unidos e Canadá), o britânico (tomando como referência a ampla reforma de 1988), o centralizado da Europa continental (que tem a França como arquétipo, mas foi também adorado pela Holanda, Bélgica e alguns países nórdicos) e, finalmente, o modelo federativo da Europa continental (Alemanha, Áustria e, mais recentemente, Espanha). O autor caracteriza os atares e seus papéis, as atribuições das responsabilidades financeiras, as fórmulas de alocação dos fundos, a participação do setor privado - inclusive no ensino vocacional técnico - a cobertura no pré-escolar etc. Alain Mingat, decano de economia da Universidade de Dijon, analisa custos e meios de financiamento da educação nas economias asiáticas de alto desempenho (Japão, China, Formosa, República da Coréia, Tailândia,

10 12 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NA AMÉRICA latina Indonésia e Malásia), revendo números e políticas, comparando as iniciativas e sua cronologia, nesses países e entre eles e países de outras regiões, a fim de fornecer indicações que ajudem, especialmente os países em desenvolvimento, na formulação de políticas, já que não resta dúvida de que o excepcional progresso dessas economias asiáticas nas últimas décadas não teria sido possível sem um forte investimento em educação. Gustavo Areia, Carola Alvarez e Tanya Scobie tratam do marco de sustentabilidade, analisando os problemas de financiamento da educação básica na América Latina e o custo da educação. Os autores avaliam os principais problemas, revêem as principais recomendações da literatura e salientam a necessidade de accountability. Pablo Gonzáles passa em revista a evolução e os problemas da educação no Chile a partir da descentralização dos anos 80. Teresa Bracho e Andrés Zamudio analisam os custos reais da educação no México, onde a Constituição determina que a educação seja gratuita. Por fim, Jaime Saavedra e Roberto Melzi analisam a estrutura do gasto. público com educação no Peru, traçando sua evolução ao longo das duas últimas décadas. A centralidade das discussões e a seriedade com que os especialistas trataram da agenda proposta para o seminário acenderam o entusiasmo por uma publicação no Brasil. A Editora Fundação Getulio Vargas, por iniciativa e com o apoio do Preal, pôde realizar o projeto editorial que entregamos ao público interessado em compreender e intervir nos processos de melhoria da educação em nosso país. Esta publicação faz parte de um programa de tradução e difusão de textos especializados em educação para o público brasileiro patrocinado pelo Preal, e que conta com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e de fundos adicionais do Canadian International Development Research Centre (IDRC), da US Agency for lnternational Development (Usaid), e do GE Fund. A coordenação do Preal no Brasil está sediada no Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC), da Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro. O Programa tornou-se possível no Brasil graças ao interesse e ao apoio de algumas fundações na discussão de um formato apropriado ao nosso país. No final de julho de 1995 fizemos uma reunião preparatória para avaliação da proposta do programa na Fundação Getulio Vargas, na qual contamos com a participação das Fundações Vitae, Clemente Mariani, Odebrecht, do Instituto Herbert-Lévy da Gazeta Mercantil, da delegada regional do MEC no Rio de Janeiro,. Sorria Moreira, além, naturalmente, da direção geral da Fundação Getulio Vargas e da direção do CPDOC. A Fundação Vitae esteve representada por Helcio Saraiva, diretor executivo dos programas de educação da instituição. As outras reuniões de preparação do Preal contaram também com sua participação estimulante e interessada. Helcio Saraiva tomou conhecimento da intenção do Preal de publicar os resultados do seminário da Colôm-

11 APRESENTAÇÃO 13 bia no Brasil, aprovando e estimulando a imctauva em favor da publicação. O final da edição, todavia, coincidiu com o falecimento daquele que se integrou desde a primeira hora, tornando-se um parceiro das realizações do Programa no Brasil e um amigo de todos nós. A coordenação do Preal no Brasil registra a homenagem de todo o grupo a Helcio Saraiva, oferecendo a edição brasileira deste livro em sua memória. Helena M. B. Bomeny Rio de Janeiro, janeiro de 1999

12 INTRODUÇÃO Este livro reúne os principais documentos apresentados no Seminário Internacional sobre Financiamento da Educação na América Latina, realizado em Santa Fé de Bogotá, nos dias 23 e 24 de julho de Organizado pelo Preal em conjunto com o Ministério da Educação Nacional, o Departamento Nacional de Planejamento da Colômbia e o Instituto de Pesquisa SER, o encontro teve o propósito de promover um debate público sobre modelos de financiamento educacional e examinar as lições de alguns países que experimentaram ou experimentam novas fórmulas nesse campo. No seminário foram apresentadas as principais características dos modelos europeus, norte-americano e britânico de financiamento da educação primária. Examinaram-se ainda os casos das economias asiáticas de alto desempenho, entre as quais Coréia, Formosa e Cingapura. Ao mesmo tempo, foi analisado o que está ocorrendo no campo das reformas dos sistemas de financiamento do ensino primário na América Latina, tendo sido apresentadas algumas estratégias nacionais aplicadas, com maior ou menor êxito, nos países da região, como o compartilhamento de receitas entre os governos federal, estaduais e locais; as transferências redistributivas; as subvenções por aluno; o financiamento compartilhado e a criação de fundos especiais para a expansão e a melhoria da educação básica, entre outras. Os trabalhos incluídos neste livro cobrem o exposto acima. Em primeiro lugar, apresenta-se o texto de Stephen Barro, que oferece um quadro geral, comparativo, de modelos internacionais de financiamento que ajuda a definir políticas, esclarecer problemas c identificar novas alternativas para a diversificação das fontes de financiamento educacional c a melhor administração dos recursos disponíveis. O texto de Alain Mingat apresenta ao leitor as estratégias adotadas pelos países asiáticos de alto rendimento para fazer da educação um instrumento efetivo de desenvolvimen- PREVIOUS PAGE BLANK

13 16 financiamento OA EDUCAÇÃO NA AMÉRICA latina to. Neste trabalho escrito, assim como em sua intervenção oral, destacou a incorporação de importantes recursos privados à educação e a maximização dos resultados de aprendizagem pelo investimento em suprimento de textos e materiais de ensino e na melhoria da capacitação dos professores. O trabalho de Gustavo Areia e seus colaboradores coloca-se em uma perspectiva mais ampla. Fornece elementos para se posicionar o tema do financiamento da educação em um contexto de responsabilidade social e prestação de contas e identifica algumas estratégias destinadas a evitar que seus recursos continuem dependendo de transferências fiscais - sujeitos ao vaivém da economia ou a circunstâncias políticas. Os casos nacionais estão aqui representados pelos trabalhos de Pablo González, Teresa Bracho e Andrés Zamudio, e de Jaime Saavedra com Roberto Melzi. O primeiro aborda a forma pela qual se deu a mudança de gestão e o subsídio à demanda na reforma educacional chilena e aponta como temas relevantes da mesma o aumento sustentado de recursos e a prioridade dada à educação, a geração de modelos de funcionamento para corrigir desigualdades, a política de melhoria das remunerações, o enfoque e os progressos de uma descentralização curricular e pedagógica. O trabalho de Teresa Bracho e Andrés Zamudio se coloca em uma perspectiva diferente. Examina o comportamento do gasto familiar com educação no México, a partir dos dados obtidos na Encuesta nacional de in[{resos y gastos de los hogares (Pesquisa nacional ele rendas e gastos dos domicílios), ressalta sua importância para as famílias mexicanas e destaca o custo privado mais alto da educação secundária em relação à primária como um potencial obstáéulo à universalização da educação básica no país. Por último, o texto de Jaime Saavedra e Roberto Melzi examina a magnitude dos recursos que a sociedade peruana investe em capital humano através da educação formal. Para tanto, analisa o gasto que o Estado e as famílias realizam em educação, nos sistemas público e privado, estuda a evolução do gasto público nas últimas décadas e as disparidades regionais do gasto com educação. No seminário houve ainda outras colocações e intervenções que aduziram à riqueza das conclusões. "làl foi o caso da experiência da Colômbia, que, por ser o país anfitrião, foi sempre usado como contraponto dos trabalhos que se incluem neste livro. As lições que este caso nacional oferece foram expostas por altas autoridades do governo, por autoridades locais e por pesquisadores dedicados a esse tema. Três experiências regionais, as de Antioquia, Risaralda e Distrito Capital, trouxeram contribuições ao debate das estratégias para o financiamento das reformas e para a obtenção de maior eficiência e melhor qualidade. No conjunto, estes textos, assim como o debate suscitado por eles, deixaram em evidência que:

14 INTRODUÇÃO 17 "' há lições valiosas na expenencia acumulada por países que lograram eficiência, qualidade e eqüidade educativas por meio da experimentação e da adaptação de estratégias de financiamento às realidades e às conjunturas económicas que lhes são particulares; "' não há receitas universais para o êxito. O que funciona em um contexto pode não funcionar em outro. Os modelos centralizados, por exemplo, têm valor se for reservada aos governos centrais a função de garantidor da eqüidade, e os descentralizados, se existirem os instrumentos e capacidades para manejar recursos financeiros com transparência e efetividade;... qualquer que seja o modelo ou as estratégias a adotar, é fundamental considerar as variáveis de contexto, envolver todos os a tores em seu projeto e implantação, incorporar as contribuições tecnológicas e dar ênfase à eqüidade;... a sustentabilidade das estratégias de financiamento e administração dos recursos depende fortemente dos vínculos que se estabeleçam entre elas e a avaliação dos resultados e entre esta e a transparência na gestão. Criar mecanismos para garantir essa vinculação é uma condição para o êxito e a sustentabilidade; "' é cada vez mais forte a necessidade de envolver as famílias e organizações sociais na formulação de propostas e na execução das políticas. O fortalecimento da demanda por uma educação de qualidade e a supervisão dos resultados parecem ser dois elementos-chave para se ter o comprometimento de participação dos atares no financiamento da educação;... existe uma preocupação de todos com o volume de recursos que se investe na remuneração dos professores, sem se obter grandes melhorias em suas condições de trabalho. Há um relativo consenso a respeito da necessidade de estabelecer incentivos e de avaliar com base no desempenho;... dado o estágio do avanço em matéria de inovação e opções novas de política no campo do financiamento da educação, urge promover o intercâmbio de experiências e realizar estudos que permitam extrair as melhores lições para lograr, no mais curto prazo, um financiamento amplo, estável e diversificado para a reforma educativa. Marcela Gajardo e Jeffrey Puryear Co-diretores do Preal

15 Capítulo STEPHEN M. BARRO COMO OS PAÍSES FINANCIAM SUAS ESCOLAS? UM COMPARATIVO INTERNACIONAL ENTRE SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DOS ENSINOS PRIMÁRIO E SECUNDÁRIO Nos últimos anos houve acentuado aumento de interesse, por parte dos responsáveis pela formulação de políticas educacionais nos Estados Unidos, em comparativos internacionais de ensino. Esse interesse - centrado inicialmente nas comparações dos desempenhos dos alunos e nas conclusões, amplamente divulgadas, de que os resultados dos estudantes norte-americanos são fracos pelos padrões mundiais - se expandiu, passando a englobar vários aspectos dos sistemas, instituições, processos e práticas educacionais. Muitos são os educadores e autoridades responsáveis na área da educação que hoje reconhecem haver muito a ser aprendido com o estudo de como outros países administram suas escolas, e que os métodos estrangeiros podem conter, quando não soluções prontas e acabadas, pelo menos indicações de como atenuar algumas de nossas próprias dificuldades educacionais. Entre os comparativos internacionais que atraíram maior atenção estão os que se referem ao custeio do ensino. Tais comparativos abordam ai- St~phcn M. Barro é economisw c consultor da SMB Economic Research Inc., dos EUA. Este estudo foi preparado para o Centro Financeiro do Consórcio para a Pesquisa de Políticas de Educação (Finance Center of the Consortium for Policy Research in Education ~ CPRE), através de subcontrato com a Universidade de Wisconsin, nos termos do contrato celebrado entre ela c o Escritório de Pesquisa c Melhoria da Educação, do Departamento de Educação dos Estados Unidos (US Departmcnt of Education, Office of Educational Research and Improvement - Oeri). Todas as opiniões aqui expressas são exclusivas do autor e não refletem, necessariamente, as do CPRE, da Universidade de Wisconsin, ou do Oeri. PREVlOUS PAGE BLANK

16 20 financiamento DA EDUCAÇÃO NA AMÉRICA. latina gumas das variáveis de política educacional que estão mais diretamente sujeitas ao controle dos que formulam essas políticas - que incluem o total de recursos que um país destina à educação, a divisão desses recursos por nível e tipo de ensino, sua distribuição geográfica, a alocação de verbas para as escolas e a composição específica dos recursos destinados a cada tipo de escola. Embora tenham--se levantado algumas questões relativas às diferenças qualitativas entre os sistemas nacionais de custeio, os aspectos quantitativos vêm predominando até o momento. Os funcionários e analistas norte-americanos têm desejado saber, por exemplo:..., - se os Estados Unidos destinam à educação uma parcela maior ou menor do produto interno bruto que seus concorrentes internacionais;... quanto os Estados Unidos investem no ensino de cada aluno em comparação com o que aplicam outros países do mundo desenvolvido; _.. qual a relação entre as fontes que os Estados Unidos utilizam no financiamento da educação e as que empregam outros países economicamente desenvolvidos;... se o rateio de nossos fundos entre os diversos níveis e tipos de ensino e entre os vários tipos de recursos nele aplicados difere do de outros países;... se as disparidades internas (em cada país) nos gastos com educação são, em outras nações, similares às nossas. Como a maioria dessas questões não podia ser respondida adequadamente com os dados internacionais brutos disponíveis no passado, devotou-se muita energia, nos últimos anos, à ampliação e à melhoria das estatísticas internacionais sobre gastos com educação. A principal agência internacional que atua no setor, a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico - OCDE (Orga"ization for Economic Cooperation and Development), tem-se dedicado a melhorar as aferições do nível e da composição desses gastos e a desenvolver novas estatísticas comparativas sobre tendências das despesas e disparidades internas. O Centro Nacional de Estatísticas de Educação dos Estados Unidos (US National Center for Education Statistics - NCES) também tem tido importante participação. O NCES e a OCDE vêm colaborando, particularmente nos esforços para atenuar os muitos problemas de comparabilidade internacional que impediram, até o momento, comparações válidas en I~

17 COMO OS PAiSES FINANCIAM SUAS ESCOLAS? 21 tre os gastos dos diferentes países. 1 Em conseqüência, melhorou a qualidade das estatísticas internacionais sobre educação, e já há condições para novos avanços nesse campo. Em comparação, relativamente pouco se fez para estabelecer comparativos qualitativos confiáveis entre os sistemas nacionais de financiamento das escolas, apesar de tais comparações serem tanto potencialmente valiosas em si- mesmas, quanto essenciais para se fazer bom uso das estatísticas comparativas do financiamento da educação. A importância do confronto dos sistemas de financiamento de outros países com o nosso se deve a três razões principais: primeiro, as informações sobre os mecanismos financeiros básicos são essenciais para que se possam interpretar corretamente as correlações internacionais de despesas. Vale lembrar, como exemplo, que muitas confusões acerca das fontes de fundos para a educação nos diferentes países foram causadas por não terem sido levados em consideração os fluxos de fundos públicos de destinação geral para os governos subnacionais responsáveis pelo ensino - um fator cuja importância fica evidente logo que se começa a analisar os sistemas estrangeiros de custeio das escolas. Segundo, as informações sobre a estrutura e os processos de financiamento do ensino são indispensáveis para que sejam entendidas, ou explicadas, as diferenças internacionais nos padrões de despesas com a educação. O fato de as disparidades geográficas nos gastos por aluno serem muito menores na Europa do que nos Estados Unidos, por exemplo, se deve a diferenças específicas nas estruturas e nos mecanismos que os países em questão criaram para financiar suas escola~. Terceiro, saber como funcionam os diferentes sistemas de financiamento é importante para que se compreenda de que maneira podem ser alcançadas as mudanças almejadas nos resultados financeiros e, mais especificamente, de que forma os métodos utilizados por um país podem ser adaptados para aplicação em outro. O presente trabalho trata de comparações qualitativas entre os métodos de financiamento dos ensinos primário e secundário (e de certos aspectos do pré-primário) nos Estados Unidos e em outros países economicamente adiantados. Seu objetivo é comparar os sistemas que os diversos paí- 1 Os esforços da OCDE para melhorar os comparativos internacionais de educação materializaram-se no projeto Indicadores dos Sistemas Educacionais (Indicators o! Education Systems Ines), que publicou uma série de relatórios sob o título Education at a glance. O trabalho incluiu o desenvolvimento de um novo conjunw de instrumentos (1994) para reunir dados estatísticos melhorados sobre o ensino nos países-membros da OCDE. O NCES patrocinou o Estudo Internacional de Comparabilidade dos Gastos, sob a direção do amor do presente capítulo, no qual foram investigadas a natureza, a freqüência e a gravidade dos problemas exisw tentes nas comparações, entre países, dos gastos com educação e. suas possíveis soluções.

18 22 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NA AMÉRICA latina ses desenvolveram para desempenhar as funções básicas que todo sistema nacional de financiamento escolar precisa realizar, quais sejam:... gerar fundos para as escolas (e, no processo, determinar o valor total a ser gasto);.. distribuir os fundos e demais recursos destinados à educação entre as regiões, localidades e escolas;... alocar tais fundos segundo os diversos níve1s e tipos de programas de ensino e distribuí-los entre as várias categorias de recursos usados nas escolas; e distribuir proporcionalmente os custos do ensino entre as diferentes classes de contribuintes. As comparações cobrem as principais categorias estruturais dos sistemas de financiamento escolar de cada país, as fórmulas e outros mecanismos adorados para determinar a distribuição dos recursos (tanto os financeiros, quanto os reais), as regras e restrições a eles vinculadas, a divisão das responsabilidades pelas inúmeras decisões envolvidas nesses processos e vários dos dispositivos especiais referentes a determinados níveis ou setores da educação. As informações em que essas comparações se baseiam foram extraídas principalmente de uma série de estudos de caso de diferentes países realizados em 1992 e 1993, c que foi posteriormente atualizada através de discussões com autoridades e peritos dos respectivos países. Alguns desses estudos de caso foram desenvolvidos especificamente para o presente trabalho, patrocinado pelo Centro Financeiro do CPRE. Outros foram feitos em função do estudo, já mencionado, de comparabilidade das estatísticas de gastos com educação, apoiado pelo NCES nos termos de um convênio de troca de informações entre ambos os projetos 2 Suas conclusões foram complementadas com informações adicionais extraídas de relatórios nacionais e internacionais e, em alguns casos, de outros estudos comparativos anteriores. 2 Por força do convênio recíproco, os estudos de caso relativos a cada um dos países abordados tinham por objetivo obter dados para ambos os projetas. Assim, quando realizados sob o patrocínio do Centro Financeiro do CPRE, permitiram obter informações tanto sobre os problemas estatísticos quanto sobre os sistemas nacionais de financiamento e, quando conduzidos como parte do estudo de comparabilidade dos gastos, permitiram obter amplas informações descritivas, tanto dos sistemas de financiamento quanto dos aspectos estatísticos.

19 COMO OS PAiSES FINANCIAM SUAS ESCOLAS? 23 Essa combinação de fontes de dados abrangeu os sistemas de financiamento de alguns países mais detalhadamente que os de outros. Os que dispunham de informações razoavelmente amplas para a presente análise foram (além dos Estados Unidos): Canadá, Reino Unido, França, Alemanha, Holanda e Áustria. Também foram obtidos dados substanciais da Suécia, mas mudanças estruturais relevantes no sistema educacional desse país tornaram-nos obsoletos. Informações sobre a Bélgica e a Espanha, mesmo que limitadas, permitiram-nos incluí-las neste estudo. Fazemos ainda referência ocasional a pontos específicos dos sistemas de vários outros países. Na abordagem geral do trabalho não se procurou apresentar comparações detalhadas entre os diversos países, mas enfocar um número relativamente pequeno de modelos nacionais genéricos de sistemas de financiamento da educação, como a seguir se explica. Na tentativa de tornar o presente texto útil tanto para leitores norte-americanos quanto para estrangeiros interessados em financiamento escolar, tentou-se chegar a um equilíbrio entre o ponto de vista especificamente norte-americano e uma perspectiva internacional mais ampla. Atendendo a interesses norte-americanos, estão incluídas numerosas observações sobre diferenças entre o nosso sistema e os de outros países, além de extensa discussão de tópicos - especialmente a disparidade no tocante a gastos- que são (ou têm sido) mais de nosso interesse do que de outros. Para atender a uma perspectiva internacional, trata-se o sistema dos Estados Unidos como apenas um dos vários que estão sendo comparados. Por isso, foram incluídas informações descritivas básicas sobre nosso sistema de financiamento escolar de que os leitores com ele familiarizados não necessitariam, caracterizando-o como um observador externo o vê e ressaltando aspectos que, quando não fazem dele um caso único, o distinguem no contexto internacional. ESTRUTURA DA COMPARAÇÃO ATRIBUTOS DOS SISTEMAS NACIONAIS DE FINANCIAMENTO ESCOLAR O primeiro passo para se comparar os sistemas de financiamento de diferentes países é definir os aspectos que precisam ser correlacionados. Para os propósitos da presente análise foram escolhidos os que afetam significativamente a maneira pela qual cada país executa as funções básicas já identificadas de custeio das escolas: geração, distribuição e alocação de fundos e recursos. Por conveniência desta exposição, os atributos fundamentais dos sistemas estão agrupados sob três títulos principais: aspectos estruturais, mecanismos de alocação e distribuição, e disposições setoriais específicas.

20 24 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NA AMÉRICA LATINA ASPECTOS ESTRUTURAIS As estruturas dos sistemas nacionais de financiamento dos ensinos primário e secundário podem ser descritas e comparadas em termos de: a) alcance ou extensão, b) atares e papéis e, c) fluxos de fundos e recursos. Os significados dessas categorias são os seguintes: Alcance ou extensão. A gama de atividades educacionais coberta pelo sistema nacional geral de custeio das escolas primárias e secundárias é consideravelmente mais ampla em alguns países do que em outros. Por vezes engloba todo o ensino público primário e secundário, mas exclui a educação provida por instituições privadas e a educação que antecede o nível primário. Outras vezes, estende-se também, no todo ou em parte, ao ensino pré-escolar. Em vários casos de monta deixa de cobrir um componente importante (e caro) da educação secundária: a parte do ensino vocacionaltécnico fornecida pelos empregadores na forma de treinamento de aprendizes. Em vários casos, abrange o ensino ministrado por pelo menos alguns tipos de escolas privadas - vale dizer, nesses casos, que o setor público é responsável pelo financiamento de instituições educacionais tanto privadas quanto públicas, por vezes em termos praticamente iguais. Por motivos óbvios, ao compararmos diferentes sistemas nacionais de financiamento, devemos ser claros a respeito dos níveis e setores específicos que cada sistema atende. Os setores da educação que não recebem fundos através do sistema principal de um país são, necessariamente, financiados através de sistemas independentes. Algumas vezes tais sistemas são total ou majoritariamente privados, como nos casos dos programas de aprendizes financiados pelos empregadores e dos setores de escolas particulares que não contam com apoio público. Neste trabalho identificamos, e algumas vezes descrevemos sucintamente, tais esquemas de financiamento "auxiliares", mas as descrições e comparações mais detalhadas referem-se, em geral, apenas aos sistemas nacionais principais. Atores e papéis. Em quase todos os países, o financiamento da educação envolve transações entre múltiplos atares públicos e, algumas vezes, privados. Os atares do setor público podem incluir agências do governo central (nacional), regional (estadual ou provincial) e local. Nos níveis central e regional podem estar incluídas não só agências cujo propósito principal seja a educação, como ministérios e secretarias de educação, mas também outras cujas missões primárias a ela não se refiram, embora tenham funções educacionais significativas, como ministérios e secretarias de saúde e de agricultura. No nível local, os atares são em geral órgãos do governo local com propósitos gerais, como secretarias municipais de educação. Em alguns poucos casos, porém, são autoridades independentes especializadas, com funções exclusivamente educativas, como os distritos escolares dos Estados Unidos, por exemplo.

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