Manual de. Elaboração de Projetos e. Captação de Recursos

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1 Manual de Elaboração de Projetos e Captação de Recursos

2 GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS Antonio Augusto Anastasia Governador do Estado de Minas Gerais SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO Renata Maria Paes de Vilhena Secretária de Estado SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO Paulo Sérgio Martins Alves Secretário-Adjunto SUBSECRETARIA DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E QUALIDADE DO GASTO André Abreu Reis Subsecretário SUPERINTENDÊNCIA CENTRAL DE COORDENAÇÃO GERAL Silvia Caroline Listgarten Dias Diretora da Superintendência DIRETORIA CENTRAL DE PROJETOS Gabriella Nair Figueiredo Noronha Pinto Diretora Elaboração Áurea Regina Evangelista Soares Franco de Carvalho Bruna Fioravante de Matos Gabriela Dinardi Resende Gabriella Nair Figueiredo Noronha Pinto Guilherme de Ávila Naves Ivania Moraes Soares José César Mássimo Faria Lídia Gonçalves Botelho Lúcio Otávio Seixas Barbosa Agradecimentos especiais à Equipe da Assessoria de Gestão por Resultados da Polícia Militar de Minas Gerais PMMG, que gentilmente nos cedeu os modelos de documentações utilizados na seção Dados de um projeto para captação deste Manual.

3 Sumário Introdução... 3 Elaboração de projetos... 4 O que é um projeto... 4 Por onde começar... 6 Dados de um projeto para captação Avaliação prévia de projetos O que é o Framework de Projetos Quadro Lógico Questionário Matriz de Stakeholders Fluxo de Caixa Checklist Captação direta de recursos Transferências Voluntárias da União Captação direta de recursos Contrapartida Portal de Convênios do Governo Federal - SICONV Identificação de oportunidades de captação Emendas Parlamentares Federais Individuais Restrições Tipos de emendas A Política Estadual de Captação de Recursos Nacionais e as emendas parlamentares Contatos... 57

4 Introdução Dentre os grandes desafios da Administração Pública está a disparidade entre as demandas da população por intervenções públicas e os recursos disponíveis para satisfazê-las. Tendo em vista a impossibilidade de atuar sobre todos os problemas percebidos pela população, é imprescindível que os escassos recursos do Estado sejam aplicados de forma eficiente. Esse desafio motivou a Diretoria Central de Projetos a propor a reflexão sobre o tema e estabelecer parâmetros para a elaboração de projetos públicos, avaliação prévia dos mesmos e captação de recursos. Essas três etapas do processo de implementação da política inserem-se na discussão de qualidade do gasto, uma vez que bons projetos, isto é, projetos bem planejados e viáveis sob diversos aspectos, evitam o desperdício de recursos, tendem a alcançar seus objetivos de maneira mais eficaz e estão mais aptos a captar recursos de agentes financiadores. Isto posto, a equipe da DCP espera que deste manual seja feito bom proveito, bem como se coloca à disposição, através do dcp@planejamento.mg.gov.br, para esclarecimentos de dúvidas e troca de informações. 3

5 Elaboração de projetos O que é um projeto No Brasil existem diversos conceitos para a palavra projeto. Mesmo no âmbito do governo estadual, essa palavra projeto pode ser utilizada em contextos bastante diferentes, como para se referir a obras, projetos básicos e executivos ou aos programas prioritários do Estado, chamados Projetos Estruturadores. Para este manual, adotou-se uma definição baseada em diversas metodologias, incluindo (i) a do governo britânico, PRINCE2, que define projetos como uma organização temporária criada com o propósito de realizar uma ou mais entregas de acordo com um Business Case; (ii) a do Project Management Institute - PMI, que diz que um projeto é um esforço temporário, levado a efeito para criar um produto, serviço ou resultado único; (iii) além de elementos da metodologia do Marco Lógico, tais como a lógica e a hierarquia dos objetivos de uma intervenção. Dessa forma, definimos projeto como: Organização temporária para a realização de um conjunto de atividades necessárias, integradas e articuladas que produzem bens ou serviços (entregas), com o intuito de atingir um propósito específico para um grupo de beneficiários previamente definidos e, por fim, contribuir para a solução de um problema ou para suprir uma necessidade que, por sua vez, motivou a implementação do projeto. No âmbito da estratégia estadual, tal conceito pode ser vislumbrado no esquema a seguir, a partir do desdobramento do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI em Projetos Estruturadores e Associados, sendo estes compostos por ações, que por sua vez materializam-se em projetos: 4

6 Figura 1 - Desdobramento do PMDI Nem toda ação orçamentária é materializada em projetos. Há aquelas que constituem rotinas nos órgãos e são executadas de forma ininterrupta para a manutenção do funcionamento do Estado. Existe um conjunto de características que distingue os projetos das atividades de rotina: Gera mudança: projetos são os meios pelos quais introduzimos mudanças em um ambiente. Multidisciplinar: projetos envolvem pessoas com habilidades e conhecimentos diferentes trabalhando juntas para criar uma mudança que impactará em um ambiente externo a esse grupo. A equipe do projeto pode incluir pessoas de departamentos dentro de uma mesma instituição ou de organizações completamente diferentes. Cada envolvido tem uma motivação e perspectiva para se envolver na mudança. Único: uma mesma organização pode executar vários projetos similares e estabelecer um padrão para eles, mas cada um diferencia-se em algum aspecto: equipe, cliente, localização, conjuntura. Incerto: as características inerentes aos projetos introduzem riscos e oportunidades diferentes daquelas encontradas em atividades de rotina, tornando os projetos mais arriscados. Temporário: projetos são temporários por natureza, motivo pelo qual devem ter um início e um fim bem definidos. 5

7 Observação: Neste manual nos referiremos aos Projetos Estruturadores, Associados ou Especiais da Lei Orçamentária Anual - LOA como programas. Por onde começar O processo de elaboração do projeto deve, via de regra, iniciar-se pela delimitação do problema a ser tratado. É importante ter em mente que problemas não existem independentemente das pessoas que os têm eles existem quando elas os sentem. Isso significa que os atores envolvidos estarão enfocando sua própria realidade e, dependendo da situação, o que é um problema para um grupo pode ser a solução para outro. Uma boa análise deve integrar os diversos aspectos da realidade e não desenhar apenas um cenário setorial. Existem diversos instrumentos para se efetuar essa análise. Um dos mais largamente difundidos, inclusive pelo método do Marco Lógico é a árvore de problemas. Para iniciar a construção dessa árvore é necessário que se determine o foco de análise ou o problema central, possibilitando clareza sobre a situação problemática e sua abrangência. Estabelecido o foco, passa-se ao levantamento e à ordenação dos problemas, considerando a relação de causalidade entre eles, dentro do princípio de que problemas geram problemas. Os problemas devem ser formulados como condições negativas e de forma precisa, cuidando-se para que não se apresentem os problemas como soluções pré-concebidas redigidas de forma negativa. Exemplos: Errado Falta de escolas Correto Baixos índices de escolaridade Figura 2 - Árvore de problemas 6

8 O diagrama de causa-efeito - árvore de problemas - é um instrumento que possibilita uma análise dos problemas existentes, com a compreensão de suas correlações causais. Nele são estabelecidas as ligações mais importantes, transformando a realidade, que é complexa, numa concepção simplificada a fim de tornar possível uma ação. É o que a literatura denomina de redução da complexidade. A importância de um problema não é dimensionada por sua posição na árvore. O raciocínio, ao se trabalhar com esse instrumento, é analítico-causal e não hierárquico. O próximo passo é a análise de objetivos, que consiste no estabelecimento da situação futura desejada, com a solução ou abrandamento dos problemas atuais. Portanto, a árvore de objetivos é construída a partir da árvore de problemas. Os objetivos devem ser descritos como algo já alcançado, refletindo uma situação positiva em contraposição à negativa estabelecida na árvore de problemas. A construção da árvore de objetivos obedece a uma relação meio-fim, substituindo a relação causa-efeito da árvore de problemas. A revisão da árvore de objetivos deve verificar se os objetivos definidos em níveis inferiores são os meios necessários e suficientes para a obtenção dos objetivos em níveis superiores. A última fase da análise de situação é constituída pela análise de alternativas. É o momento da escolha da estratégia a ser adotada a partir das diferentes relações meios-fins representadas na árvore de objetivos. A partir desse momento, os planejadores focam sua atenção no futuro programa. Para a definição da escolha da estratégia é necessário que, inicialmente, se proceda à identificação de objetivos que estão fora da governabilidade de um programa a ser desenvolvido pelos atores envolvidos. Há também que se verificar se há objetivos que já estão sendo trabalhados por outros programas para que sejam evitadas superposições de ações. Neste caso, se possível, deve-se procurar formas de cooperação para a maximização de resultados. A opção por uma dentre várias alternativas deverá levar em conta critérios definidos pelo grupo de planejadores. Um projeto baseia-se sempre num consenso: as partes envolvidas concordam em trabalhar em prol de um objetivo comum durante um período de tempo limitado não se esquecendo, entretanto, que qualquer solução para um problema deve ser economicamente viável, tecnicamente exeqüível e politicamente aceitável (crivos limitadores). 7

9 No início do desenho do projeto, isto é, na elaboração do pré-projeto, uma vez selecionada a alternativa de intervenção, devem ser esboçados os seguintes parâmetros: Justificativa da intervenção e alinhamento estratégico A escolha da intervenção ou projeto não deve pautar-se apenas no conhecimento do elaborador; mas em estudos, diagnósticos e estatísticas. Desta forma, além da maior possibilidade de alcance dos resultados pretendidos, estabelece-se de forma coerente a defesa do projeto. Normalmente, tais estudos já subsidiam planos setoriais ou globais, facilitando o trabalho do gestor. No caso do Estado de Minas Gerais, uma vez que existe um planejamento estratégico de longo prazo, o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI, os principais problemas a serem enfrentados pelo Governo e as justificativas já estão estabelecidas e traduzidas em objetivos estratégicos. Também, a intervenção justifica-se pela competência institucional do órgão, a qual deve ser respeitada no âmbito da execução. Metodologia Neste campo faz-se necessário descrever de maneira clara e definida as formas e técnicas que serão utilizadas para implementar o projeto, bem como qual o escopo do mesmo. A metodologia responde a questões como: a) Como o projeto vai atingir seus objetivos?; b) Quais atividades antecedem a execução do projeto?; c) Como serão coordenadas e gerenciadas as atividades?; d) Como e em que momentos haverá a participação e envolvimento direto do grupo social?; e e) Qual o tempo de implementação e manutenção, e quais atividades são dependentes e concomitantes? Nesse processo, podem ser utilizadas diversas ferramentas, como a Estrutura Analítica de Projeto EAP e o detalhamento do escopo em um plano de projeto ou termo de referência. Viabilidade técnica e disponibilidade de recursos É possível executar e manter esse projeto com os recursos disponíveis? Caso negativo, é possível obter os recursos necessários? De que maneira isso será feito? Relação custo benefício 8

10 A execução de um projeto somente é pertinente quando seus custos superam seus benefícios. Compõem os custos de um projeto os recursos necessários para sua utilização e também perdas derivadas do mesmo. Normalmente estas perdas ocorrem especialmente no âmbito ambiental, entretanto outros tipos podem ocorrer. Em relação aos benefícios, estes constituem-se como o valor que o projeto gera para a sociedade. Atualmente a consideração de tais benefícios é bastante subjetiva, considerando-se principalmente a população beneficiária e a intensidade da intervenção sobre suas vidas. Entretanto, existem técnicas de mensuração dos benefícios sociais que, apesar de complexas, podem ser utilizadas para a valoração destes. As principais técnicas são valoração hedônica, método dos custos de viagem, preferências definidas e comparação custo-eficiência. Não convém detalhá-las, mas é importante saber que há evolução acadêmica e institucional no sentido de que fique clara a relação custo-benefício de um projeto público. Stakeholders / parceiros Os projetos não acontecem independentemente das pessoas. Eles têm que ser capitaneados por alguém (viabilidade política) e envolver os executores, parceiros e, frequentemente, os beneficiários. Nesse sentido, algumas ações, como sensibilizações ou capacitações, podem e devem estar previstas como atividades prévias ao projeto. Impacto ambiental Antes de colocar um projeto em prática precisa-se saber mais a respeito do local onde tal projeto será implementado, conhecer melhor o que cada área possui de ambiente natural e ambiente social (infraestrutura material constituída pelo homem e sistemas sociais criados). Impacto ambiental é a alteração, que pode ser negativa ou positiva, no meio ou em algum de seus componentes por determinada ação ou atividade. Segundo Resolução CONAMA Nº 001, de 23 de janeiro de 1986, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II - as atividades sociais e econômicas; III - a biota; IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V - a qualidade dos recursos ambientais.. 9

11 O objetivo de estudar os impactos ambientais é, principalmente, avaliar as consequências de determinadas ações, para que possa haver a prevenção da qualidade de determinado ambiente que poderá sofrer a execução de certos projetos ou ações. Conhecendo-se os impactos ambientais a serem provocados, pode-se definir as medidas necessárias para eliminação, ou pelo menos minimização, dos danos ao meio ambiente. Verificação dos resultados e impactos do projeto Os projetos são elaborados para interferir na realidade e ocasionar mudanças benéficas. Para tanto, é necessário conhecer a realidade anterior à implementação, desenhar indicadores para acompanhamento do alcance dos resultados e mensurá-los após a execução. Portanto, os impactos do projeto junto aos beneficiários devem ser claramente definidos e efetivamente mensurados. Não duplicidade com outros programas Deve-se verificar se não há outro programa que já exerça papel semelhante ao do projeto. Essa verificação deve pleitear todas as esferas federativas, ou seja, ocorrer tanto para programas estaduais quanto federais e municipais. É importante ressaltar a necessidade de realizar um mapeamento dos programas governamentais que já intervém na região onde o projeto será executado, pois estes podem tanto potencializar os efeitos do projeto em questão, como anulá-los. Documentos necessários Ao se desenhar um projeto é importante verificar se as condições práticas para a concepção e andamento do mesmo estão sendo atendidas. Este item possibilita identificar a necessidade e/ou ausência de documentos que poderão interferir na implantação e/ou andamento do projeto. A observância deste parâmetro permite antecipar entraves e dificuldades a serem superados, a exemplo de documentos de posse de terreno, licenças ambientais, entre outros, possibilitando a adequação dos aspectos práticos do projeto antes da execução do mesmo. A exigibilidade ou dispensa de documentos deve ser verificada tendo em vista as peculiaridades do caso concreto. 10

12 Dados de um projeto para captação Com o pré-projeto em mãos e a partir da identificação da oportunidade de captação de recursos no Orçamento Geral da União - OGU, o detalhamento do projeto normalmente obedece à seguinte ordem: Proposta de Trabalho Plano de Trabalho Termo de Referência / Projeto Básico Projeto Executivo Proposta de Trabalho No caso de projeto direcionado à captação no OGU, o proponente deverá manifestar seu interesse em celebrar convênios e contratos de repasse por meio do SICONV. A manifestação poderá ser dirigida em face de programas federais preexistentes ou mesmo será fruto de proposição original, concebida pelo próprio órgão. A Proposta de Trabalho não é o Plano de Trabalho exigido pela Lei de Licitações e Contratos. Na prática, servirá até como peça preparatória do Plano de Trabalho, podendo-se afirmar que é uma versão preliminar e simplificada deste. O conteúdo mínimo exigido para a Proposta de Trabalho é o seguinte: descrição do objeto a ser executado, ou seja, a apresentação geral de qual é a ação que será desenvolvida; informações como a área que será atendida pela ação ou o número de potenciais beneficiários podem ser postas aqui; justificativa contendo a caracterização dos interesses recíprocos, a relação entre a proposta apresentada e os objetivos e diretrizes do programa federal e a indicação do público-alvo, do problema a ser resolvido e dos resultados esperados; estimativa dos recursos financeiros, discriminando o repasse a ser realizado pelo concedente ou contratante e a contrapartida prevista para o proponente, especificando o valor de cada parcela e do montante de todos os recursos, na forma estabelecida em lei; é importante que o órgão já tenha um nível de precisão relativamente apurado sobre o que será feito e de custos envolvidos nessa ação; previsão de prazo para a execução, informando-se a data de início e fim da vigência do convênio ou contrato de repasse; evidentemente, aqui o mais importante é ter uma boa dimensão do tempo necessário para o desenvolvimento da ação; não há como ter, neste momento inicial, precisão 11

13 sobre a data de vigência, pois a data da celebração do acordo dependerá, entre outras coisas, da tramitação da proposta, algo sobre o qual o proponente não detém controle; o ajuste quanto a esse ponto (datas relacionadas à vigência) será feito pelo órgão concedente, por ocasião da confecção do termo aditivo; informações relativas à capacidade técnica e gerencial do proponente para execução do objeto. No caso da aceitação da proposta, após a devida apreciação pelo órgão ou entidade repassador dos recursos financeiros, será observado o seguinte: realização do pré-empenho pelo órgão ou entidade da Administração Pública Federal, que ficará vinculado à proposta; com isso, o valor correspondente ao pedido será reservado na dotação orçamentária federal; o proponente atenderá às exigências para efetivação do cadastro (se isso não tiver sido feito) e incluirá o Plano de Trabalho no SICONV (se não tiver sido enviado junto com a proposta). Em linhas gerais, o proponente deve primar pela clareza e pela explicitação de elementos que permitam conferir se a ação que se pretende desenvolver é compatível com as diretrizes gerais para a transferência voluntária e especificamente com as regras estabelecidas para o programa selecionado. Plano de Trabalho O Plano de Trabalho é a peça elaborada antes do convênio e tem a missão de definir uma série de questões relacionadas ao acordo, especialmente no tocante aos aspectos de execução operacional e financeira. Nos termos da Lei de Licitações e Contratos e da Portaria Interministerial nº 127, é imprescindível sua elaboração, sendo nulo o convênio celebrado sem observar essa condição. É necessário que, no mínimo, o Plano de Trabalho apresente: justificativa para a celebração do instrumento é necessário indicar a situação de fato que requer a atuação do Poder Público; por exemplo, em se tratando de uma ação voltada para a alfabetização de adultos, qual o número de adultos não alfabetizados na localidade, os problemas causados pela não alfabetização e ainda o interesse/dever do Estado de erradicar ou diminuir essa situação; descrição completa do objeto a ser executado deve ser detalhada a execução da atividade do convênio, a fim de permitir a avaliação inicial quanto 12

14 à viabilidade e à eficiência; permanecendo na hipótese da alfabetização de adultos, será importante definir as condições dos locais de ensino, as unidades utilizadas, quantos alunos haverá em cada sala, o horário das aulas, a metodologia empregada, os critérios para escolher quem será atendido etc.; descrição das metas a serem atingidas metas significam, em essência, os resultados devidamente quantificados que se pretende atingir; no exemplo utilizado, deve constar no Plano de Trabalho quantos adultos serão atendidos e quantos serão alfabetizados pelo convênio; definição das etapas ou fases da execução para um bom plano é fundamental estabelecer como ele será desenvolvido ao longo do tempo; normalmente haverá a divisão das atividades e dos resultados por períodos mais curtos do que a duração de todo o convênio; para cada etapa ou fase espera-se um resultado específico que faz parte do resultado final do convênio; assim poderá ser determinado que cada ciclo de alfabetização deverá durar seis meses e, desse modo, as atividades serão organizadas a partir desses períodos; conforme o caso, poderá haver uma fase preparatória para capacitação dos professores ou seleção das instituições que executarão o objeto; tudo isso deve ser detalhado no Plano de Trabalho; cronograma de execução do objeto (cronograma físico) deve ser estimado com o devido rigor o tempo necessário para cada atividade ser desenvolvida.é normal que o Plano de Trabalho organize seu cronograma levando em consideração os ciclos identificados pelas etapas de execução, mas a representação é normalmente feita por meio de uma tabela de meses, para identificar em cada mês o que estará em andamento naquele período; isso facilita o controle e o monitoramento das atividades. Se houver a fase preparatória para a alfabetização, devem ser descritas as atividades correspondentes e a sua previsão de início e fim; em relação às atividades de alfabetização, deve-se marcar os meses que vão entre o início e o fim de cada ciclo de formação de turmas, de preferência identificando o número de alunos a serem atendidos em cada etapa; cronograma de desembolso praticamente nenhuma atividade se torna possível hoje sem o emprego de recursos financeiros; além de definir os recursos necessários de forma global, interessa ao convênio desde o início saber qual será o período de cada repasse e de aplicação da contrapartida para a conta convênio, bem como o valor correspondente a cada época; em muitos casos isso é feito mês a mês, mas o tratamento pode variar por cada convênio; 13

15 não é necessário que as parcelas mensais sejam sempre no mesmo valor, a não ser que as regras específicas daquele programa exijam a realização da despesa dessa forma; nesse sentido, o Plano de Trabalho para alfabetização de adultos deve indicar a época e os valores dos repasses federais e também da contrapartida; plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pelo concedente e da contrapartida financeira do proponente um ponto imprescindível para cada convênio é discriminar exatamente o que será feito com o recurso destinado àquele acordo. Por isso mesmo, é necessário identificar em primeiro lugar o valor estimado para cada despesa imaginada, como a compra de livros, as despesas com os profissionais que trabalharão em prol do convênio e cada material utilizado em sala de aula. Em essência, cumpre identificar com precisão onde os recursos serão aplicados, bem como os períodos da realização dessas despesas. No SICONV existem três formulários que procuram dar conta exatamente do Plano de Trabalho. Eles se encontram junto à aba Dados da Proposta com os seguintes nomes: CronoFísico, CronoDesembolso, Bens e Serviços, Plano de Aplicação. No cronograma físico: como etapas deverão ser descritos os eventos referenciais para atingimento da respectiva meta; é recomendável identificar-se como etapa aquelas realizações que tenham expressão econômica própria; cada meta deve conter pelo menos uma etapa, e as informações lançadas em cada formulário (metas e etapas) deverão ser compatíveis, especialmente, quanto a prazo e valores. Assim, a soma do total dos valores atribuídos às etapas de uma meta não poderá superar o valor desta (meta). No cronograma de desembolso (financeiro): serão informados os valores e as datas em que as parcelas do repasse e da contrapartida financeira serão destinadas à conta convênio; as contrapartidas em bens e serviços, se previstas no Plano de Trabalho, não devem ser inseridas no cronograma de desembolso; cada parcela de desembolso será associada a pelo menos uma meta. Aqui há combinações distintas que são possíveis. Uma mesma parcela pode estar 14

16 relacionada a mais de uma meta, bem como uma meta pode receber várias parcelas; o valor da(s) parcela(s) destinada(s) a uma mesma meta nunca poderá ser superior ao valor total estabelecido para a meta correspondente. Bens e serviços: o proponente deve especificar cada bem ou serviço (aqui incluindo os produtos de uma obra) a ser adquirido ou contratado para a execução do convênio; para qualquer convênio ou contrato de repasse será exigível indicar essas informações, que não ficam vinculadas apenas à hipótese em que haja contrapartida em bens e serviços, pois a finalidade dela é listar os bens e serviços que serão destinados para a realização do convênio e que representam o seu custo; deverá ser informado a título de natureza da aquisição, se a aquisição do bem (ou execução do serviço/obra) será feita com recursos do convênio ou se decorrerá da contrapartida em bens e serviços; lembre-se de que por recursos financeiros devem ser compreendidos tanto os repasses federais como a contrapartida financeira, sem haver necessidade de individualizar o que será arcado pela contrapartida financeira e o que será custeado pelo repasse, afinal de contas os valores se reunirão em conta única; outra informação necessária será o código de natureza da despesa, de acordo com a classificação orçamentária vigente, sendo recomendável que o preenchimento do formulário seja acompanhado por um técnico do Município com domínio sobre o tema (orçamento público); serão relacionados inclusive os dados que permitem identificar o valor unitário estimado dos bens (e serviços/obras) adquiridos (contratados), basicamente a unidade de fornecimento, a quantidade e o preço unitário; especialmente em se tratando de obra, não será necessário decompor à exaustão os preços unitários, bastando normalmente informar a estimativa de preço para as referências principais que definem a obra; por exemplo, na construção de uma vila olímpica mencionam-se os equipamentos que serão instalados (pista de atletismo, piscina, trampolim etc.) indicando a dimensão deles (unidade e quantidade de fornecimento) e quanto custará cada m² da pista, m³ da piscina ou unidade do trampolim. O que está sublinhado, muito embora me pareça correto, deve ser revisado pela área operacional. 15

17 Preenchidas essas informações corretamente, o sistema elabora automaticamente o Plano de Aplicação. É fundamental que o órgão desenvolva com especial cuidado o Plano de Trabalho, haja vista que servirá como principal parâmetro para avaliar a execução do convênio ou contrato de repasse. Em se tratando da peça central para as atividades que serão desenvolvidas, decerto é a partir dele que serão mais bem examinados aspectos como a economicidade e a eficiência, podendo ocorrer sua rejeição exatamente por uma análise negativa nesses pontos. Aquele instrumento, quando aprovado, é que fornecerá os elementos para apreciar se houve de fato o avanço da execução das atividades, bem como os resultados parciais e finais esperados, funcionando como parâmetro para a apreciação das contas. Mesmo ao longo da vigência do acordo, será possível ocorrer a modificação daquela peça, a fim de promover os ajustes necessários. É importante frisar que a alteração só ocorrerá se submetida e aprovada previamente pela autoridade competente, com a devida justificativa, passando a integrar uma nova versão do Plano de Trabalho. Projeto Básico e Termo de Referência Conforme o objeto do convênio ou contrato de repasse, será necessária a elaboração do Projeto Básico ou do Termo de Referência. O primeiro se aplica mais às obras e aos serviços de engenharia; o segundo, aos serviços e compras em geral. Ambas as peças destinam-se a assegurar uma maior precisão no tocante às atividades que serão desenvolvidas. Projeto Básico Nos termos empregados pela Portaria Interministerial nº 127/2008, o Projeto Básico representa o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra ou serviço de engenharia e a definição dos métodos e do prazo de execução. Essa definição é praticamente a mesma encontrada na Resolução do CONFEA que trata do assunto (nº 361/91). Na concepção tradicional, o Projeto Básico é uma peça de engenharia e consiste na descrição de uma obra ou serviço de engenharia, definindo cronologicamente suas etapas e fases e vários detalhes técnicos acerca da forma de execução. 16

18 Entre as principais características esperadas se encontram: desenvolvimento da alternativa escolhida como sendo viável, técnica, econômica e ambientalmente, e que atenda aos critérios de conveniência de seu proprietário e da sociedade; fornecer uma visão global da obra e identificar seus elementos constituintes de forma precisa; especificar o desempenho esperado da obra; adotar soluções técnicas, quer para conjunto, quer para suas partes, devendo ser suportadas por memórias de cálculo e de acordo com critérios de projeto preestabelecidos de modo a evitar e/ou minimizar reformulações e/ou ajustes acentuados, durante sua fase de execução; identificar e especificar, sem omissões, os tipos de serviços a executar, os materiais e equipamentos a incorporar à obra; definir as quantidades e os custos de serviços e fornecimentos com precisão compatível com o tipo e porte da obra, de tal forma a ensejar a determinação do custo global da obra com precisão de mais ou menos 15% (quinze por cento); fornecer subsídios suficientes para a montagem do plano de gestão da obra; considerar, para uma boa execução, métodos construtivos compatíveis e adequados ao porte da obra; detalhar os programas ambientais, de maneira compatível com o porte da obra, de modo a assegurar sua implantação de forma harmônica com os interesses regionais. Já o Termo de Referência é o documento elaborado quando o objeto do convênio, ou do contrato de repasse, envolver aquisição de bens ou prestação de serviços. Segundo a Portaria Interministerial, deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado, a definição dos métodos e o prazo de execução do objeto. O Projeto Básico ou o Termo de Referência poderão ser dispensados no caso de padronização do objeto, desde que em despacho fundamentado pela autoridade competente. Isso ocorrerá porque as definições técnicas necessárias sobre o objeto já estarão preestabelecidas pelo órgão ou entidade concedentes. Com a Portaria Interministerial, a regra geral passa a ser que a apresentação do Projeto Básico ou do Termo de Referência se dê após a assinatura do convênio (ou contrato de repasse) e antes da liberação da primeira parcela. Conforme o caso, 17

19 porém, o órgão ou entidade concedentes poderão exigi-lo juntamente com o Plano de Trabalho, nos termos especificados no programa federal de interesse do proponente. É interessante destacar que também poderá ser previsto que uma primeira parcela a ser repassada corresponda à elaboração do Projeto Básico ou do Termo de Referência. Nesse sentido, evidentemente, tal parcela será liberada antes da apresentação daquela peça. Termo de Referência O Termo de referência deve conter, além de todas as informações que compõem o Plano de Trabalho, o máximo possível de detalhes relativos às aquisições que se pretendem realizar com os recursos do convênio, bem como os critérios de aceitação e a relação com as metas e etapas descritas no SICONV. Via de regra, é importante descrever as aquisições separadamente, isto é, uma para Pessoa Física, uma para Pessoa Jurídica e uma para Bens Permanentes e de Consumo. No caso de realização de eventos, podem ser exigidos modelos de documentações como listas de presença e certificado. 18

20 Proposta SICONV n Termo de Referência Pessoa Física Objetivo geral Contratar pessoa física para <descrever e justificar o serviço a ser prestado>. Referência de Meta e Etapa na proposta SICONV <Ex: Meta 1 / Etapa 1.6> <relacionar em qual meta e em qual etapa está inserida a referida contratação>. Descrição das atividades a serem desenvolvidas O profissional desenvolverá... <relacionar as atividades do profissional e demonstrar a importância deste serviço frente ao objeto do convênio, ou seja, qual o impacto deste serviço no cumprimento do objeto do convênio proposto>. Qualificação profissional O profissional em questão deve ter formação superior... Experiência profissional na área, por xx anos de experiência <descrever o perfil genérico do profissional a ser contratado>. Metodologia de trabalho <Orientações gerais de natureza estratégica, política ou administrativa> Ex: forma de prestação de serviço, regulamentos e normas internas e externas a serem seguidas, se haverá reuniões periódicas com a área demandante, modalidade e tipo de licitação proposta, se alguém acompanhará a execução dos trabalhos, etc. Aqui também deve ser relacionado se o próprio órgão realizará o certame ou se outro, na esfera administrativa, é o que terá essa competência. Etapas e Cronograma de Execução Etapa Procedimento Início (Mês/ano) Término (mês/ano) 1 Elaboração do Edital <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 2 Abertura Edital <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 3 Contratação <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 4 Entrega 1 relatório <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 5 Entrega 2 relatório <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 6 Pagamento <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano Coordenação dos trabalhos <Relacionar o órgão que ficará responsável administrativamente pela gestão do contrato a ser firmado> Considerações gerais <Incluir neste campo toda e qualquer observação complementar que julgar pertinente> Orçamento Detalhado (preços praticados no mercado) Profissional Nome CPF Telefone Valor Profissional 1 R$ 100,00 Profissional 2 R$ 200,00 Profissional 3 R$ 300,00 Valor estimado da contratação a constituir o Plano de Trabalho da proposta SICONV R$ 200,00 19

21 Proposta SICONV n Termo de Referência Pessoa Jurídica Objetivo geral Contratar pessoa jurídica para <...> Referência de Meta e Etapa na proposta SICONV <Ex: Meta 1 / Etapa 1.6> Objetivos específicos 1. Objetivo específico 1 (produto 1); 2. Objetivo específico 2 (produto 2); 3. etc <incluir os desdobramentos da contratação, sem em produtos a serem entregues ou em fases de execução> Metodologia de Trabalho <Orientações gerais de natureza estratégica, política ou administrativa> Ex: forma de prestação de serviço, regulamentos e normas internas e externas a serem seguidas, se haverá reuniões periódicas com a área demandante, modalidade e tipo de licitação proposta, se alguém acompanhará a execução dos trabalhos, etc. Aqui também deve ser relacionado se o próprio órgão realizará o certame ou se outro, na esfera administrativa, é o que terá essa competência. Etapas e Período de Execução Etapa Procedimento Início Término (Mês/ano) (mês/ano) 1 Elaboração do Edital <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 2 Abertura Edital <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 3 Contratação <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 4 Entrega 1 produto <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 5 Entrega 2 produto <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 6 Pagamento <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano Coordenação dos trabalhos <Relacionar o órgão que ficará responsável administrativamente pela gestão do contrato a ser firmado> Considerações gerais <Incluir neste campo toda e qualquer observação complementar que julgar pertinente> Orçamento Detalhado (preços praticados no mercado) Empresa Nome CNPJ Telefone Valor Empresa 1 R$ 310,00 Empresa 2 R$ 450,00 Empresa 3 R$ 440,00 Valor estimado da contratação a constituir o Plano de Trabalho da proposta SICONV R$ 400,00 20

22 Proposta SICONV n Termo de Referência Bens Permanentes e de Consumo Bem permanente a ser adquirido <Relacionar o bem> Especificação técnica <Descrever as especificações técnicas do bem. Deve ser a mesma utilizada para a cotação de preço> Referência de Meta e Etapa na proposta SICONV <Ex: Meta 1 / Etapa 1.6> Aplicação do Bem no Convênio <Demonstrar a importância da aquisição para o cumprimento do objeto e sinalizar aonde o mesmo será empregado> Metodologia de Trabalho <Orientações gerais de natureza estratégica, política ou administrativa> Ex: forma de aquisição, regulamentos e normas internas e externas a serem seguidas, se haverá assistência técnica/treinamento, modalidade e tipo de licitação proposta, se alguém acompanhará a execução dos trabalhos, etc. Aqui também deve ser relacionado se o próprio órgão realizará o certame ou se outro, na esfera administrativa, é o que terá essa competência. Etapas e Período de Execução Etapa Procedimento Início (Mês/ano) Término (mês/ano) 1 Elaboração do Edital <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 2 Abertura Edital <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 3 Contratação <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 4 Entrega <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 5 Treinamento <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 6 Pagamento <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano Responsável pelo bem <Relacionar o órgão que ficará responsável administrativamente pelo bem> Considerações gerais <Incluir neste campo toda e qualquer observação complementar que julgar pertinente> Orçamento Detalhado (preços praticados no mercado) Empresa Nome CNPJ Telefone Valor Contato Empresa 1 R$ 310,00 Empresa 2 R$ 450,00 Empresa 3 R$ 440,00 Valor estimado da contratação a constituir o Plano de Trabalho da proposta SICONV R$ 400,00 21

23 N Nome do Bem e Especificação Técnica Proposta SICONV n Termo de Referência Material Permanente e de Consumo Referência de Meta e Orçamento 1 Orçamento 2 Orçamento 3 Valor cotado Etapa Nome empresa, CNPJ, Nome empresa, CNPJ, Nome empresa, CNPJ, (colocar média sem Meta x; etapa x telefone, valor cotado telefone, valor cotado telefone, valor cotado centavos) Metodologia de Trabalho <Orientações gerais de natureza estratégica, política ou administrativa> Ex: forma de aquisição, regulamentos e normas internas e externas a serem seguidas, se haverá assistência técnica/treinamento, modalidade e tipo de licitação proposta, se alguém acompanhará a execução dos trabalhos, etc. Aqui também deve ser relacionado se o próprio órgão realizará o certame ou se outro, na esfera administrativa, é o que terá essa competência. 22

24 Etapas e Período de Execução Etapa Procedimento Início (Mês/ano) Término (mês/ano) 1 Elaboração do Edital <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 2 Abertura Edital <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 3 Contratação <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 4 Entrega <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 5 Treinamento <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano 6 Pagamento <por exemplo> Mês/Ano Mês/Ano Responsável pelo bem <Relacionar o órgão que ficará responsável administrativamente pelo bem> Considerações gerais Natureza da Despesa Código Especificação Concedente Proponente Total Valor do recurso Valor do recurso Código dos valores do elemento de orçamentário a ser Registra valor, em unidade orçamentário a ser despesa correspondente à utilização dos Descrição do elemento de despesa aplicado pelo de milhar, por elemento de transferido pelo órgão recursos orçamentários proponente despesa ou entidade concedente (contrapartida) TOTAL GERAL Somatório dos valores atribuídos aos elementos de despesa 23

25 Avaliação prévia de projetos Uma vez definido o que é um projeto e como elaborá-lo, cabe ressaltar as razões para avaliá-lo, bem como caracterizar a avaliação prévia. A avaliação pode ser classificada sob diversos critérios, sendo estes: o agente que a realiza, a natureza de contribuição para o programa e o momento de sua realização. Com relação ao momento, esta pode ocorrer prévia, em curso ou posterior. A avaliação prévia é realizada ao começo do programa, com o objetivo de dar suporte à decisão de implementá-lo ou não, e ordenar as alternativas segundo sua eficiência para alcançar os objetivos determinados. A avaliação prévia para projetos de iniciativa pública já é realizada em outros países da América Latina e é incentivada por instituições multilaterais de auxílio internacional, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, o Banco Mundial - BIRD e a Comissão Econômica para América Latina e Caribe - CEPAL. Para tanto, os governos nacionais de países como Chile, Peru e Colômbia desenvolveram ao longo das últimas décadas sistemas nacionais de avaliação de projetos de investimentos, contemplando, inclusive, a análise de projetos de outras esferas de governo e, até mesmo, incentivando este tipo de análise na iniciativa privada. O governo federal brasileiro possui uma iniciativa semelhante, realizada pela Câmara Técnica de Projetos de Grande Vulto, que avalia antecipadamente projetos com custo total igual ou superior a R$ 100 milhões para iniciativas financiadas com recursos do orçamento de investimento das estatais, de responsabilidade de empresas de capital aberto ou de suas subsidiárias. Também, avalia projetos com custo total igual ou superior a R$ 50 milhões para iniciativas financiadas com recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social. Viabilidades Considerando-se como premissa das técnicas de avaliação prévia o objetivo de subsidiar a decisão de implementação do projeto, há a necessidade de que a ferramenta utilizada para tal seja capaz de aliar a compreensão holística dos projetos à percepção de especificidades que demonstrem pontos fortes, bem como necessidade de identificar melhorias ou pontos críticos que impeçam sua implementação. Desse modo, deve-se avaliar a partir do entendimento de que um projeto deve ser viável sob cinco diferentes aspectos: técnico; gerencial; ambiental; legal e financeira, conforme figura 2. 24

26 Figura 3 - Viabilidades que devem ser observadas na elaboração de um projeto Segue abaixo a especificação de cada uma dessas viabilidades: Viabilidade financeira: A mensuração da viabilidade financeira objetiva definir a conveniência da realização dos investimentos a partir da análise de suas características de desembolso e de sustentabilidade. Nesse sentido, a manutenção do investimento deve ser estimada e levada em consideração quando do comprometimento do orçamento ou do estabelecimento de parcerias com outros entes federativos, por exemplo. Viabilidade Técnica: Basicamente, a análise de viabilidade técnica deve verificar se um projeto apresenta um diagnóstico robusto, coerência institucional e correlação entre entregas e objetivos finalísticos. Assim, um projeto tecnicamente viável deve possuir um processo produtivo claramente definido, não suscitar dúvidas em relação à capacidade de seus inputs gerarem as entregas elencadas (produtos ou serviços), bem como uma forte relação causal para que as entregas levem o projeto a atingir seus objetivos. Também se devem considerar as análises de demanda, atual e futura, reprimida e atendida; o tamanho do projeto; a amplitude e o local de atuação e a análise dos insumos e custos de operação. Viabilidade Gerencial: Um projeto viável do ponto de vista gerencial possui atividades bem definidas e passíveis de coordenação, para que contemple um desenvolvimento harmônico, tanto estrutural como funcional. Assim, deve apresentar requisitos mínimos, como comprometimento dos principais stakeholders e inexistência de riscos expressivos que, associados a uma elevada probabilidade de ocorrência, sejam capazes de inviabilizar o projeto. Viabilidade Legal: No âmbito público e considerando-se o princípio da legalidade, presente no artigo nº. 37 da Constituição Federal de 1988, tem-se que a Administração Pública é positiva, ou seja, só atua conforme previsão legal, de forma que é minimamente necessário que os projetos estejam relacionados às temáticas de competência de seus respectivos entes federativos executores e enquadrem-se nas legislações específicas, incluindo cumprimento de quesitos básicos, sem os quais não é possível a 25

27 implementação do projeto. De modo simplificado, a análise deste quesito procura responder basicamente a duas questões: Há embasamento legal que permita a implantação do projeto? Dispõe-se de toda a documentação necessária para a sua implementação? Viabilidade Ambiental: É razoável esperar que todos os projetos impactem em seu entorno e que haja níveis diferentes de impacto que variem de mínimo a elevado e que este último inviabilize sua execução. Essa mensuração deve ser realizada pelos órgãos legais responsáveis que, a depender da complexidade do projeto, emitirão diferentes relatórios, como Estudo de Impacto Ambiental para projetos mais complexos e alvará de funcionamento para os mais simples, por exemplo. Portanto, o projeto deve estabelecer qual documentação necessita para comprovar sua regularidade quanto a esses quesitos e a existência, se for o caso, de ações compensatórias ou mitigações e seus respectivos custos. O que é o Framework de Projetos Com a missão precípua de auxiliar os órgãos do estado a adequarem seus projetos a padrões de qualidade no momento de sua iniciação, a DCP desenvolveu uma metodologia que objetiva avaliar e propor melhorias para os projetos elaborados no âmbito do Estado de Minas Gerais, a partir da sua estruturação, baseada na metodologia do Marco Lógico. Denominamos Framework o conjunto das seguintes ferramentas: Quadro-Lógico, Questionário de Verificação, Checklist da Documentação, Matriz de Stakeholders e Fluxo de Caixa. Estas ferramentas basearam-se em práticas já reconhecidas e adaptadas à realidade do Governo Estadual e também na necessidade de inovação na busca da sustentabilidade e da qualidade do gasto público. Seguem abaixo as ferramentas que constituem o Framework: Quadro Lógico: permite a apresentação dos elementos que compõem o projeto de forma sucinta, clara, lógica e sistemática. Trata-se de um modo de exposição resumido do projeto e sugere a utilização da metodologia do Marco Lógico como base para sua elaboração. Questionário: objetiva verificar a qualidade da elaboração do projeto. Com ele pretende-se qualificar os projetos quanto a critérios mínimos de aceitação, levando em consideração a forma e o conteúdo dos mesmos e observando se elementos básicos que, futuramente, auxiliarão na execução, monitoramento 26

28 e avaliação posterior, foram levados em consideração no momento da elaboração. É composto pela avaliação em quatro eixos, considerados imprescindíveis para a condução de um projeto com sucesso: (i) contexto institucional e estratégico; (ii) justificativa do projeto; (iii) lógica da intervenção e (iv) planejamento e implementação. Ao final da aplicação do questionário, cada eixo receberá uma nota relativa às respostas e comprovações documentais, bem como haverá uma nota geral, dessas derivada, indicando a necessidade de reformulação ou melhoria do projeto. Matriz de Stakeholders: objetiva verificar se os agentes com maior poder de influência no projeto podem implicar risco à sua implementação, por possuírem interesses contrários aos do projeto, bem como verificar a existência de oportunidades de parcerias para alavancar sua implementação. Checklist: busca verificar se documentações e critérios essenciais para implementação de um projeto, como documentos de posse de terreno, licenças ambientais, entre outros, estão sendo atendidos. Esta ferramenta toma como base a legislação referente a projetos, tais como portarias interministeriais, instruções normativas e resoluções. Fluxo de caixa: consiste no fluxo de entradas e saídas de recursos financeiros e objetiva permitir que seja feita uma análise dos gastos, identificando tanto o investimento quanto o custeio deste derivado, a que se compromete o Estado a realizar no momento em que assume o investimento. A construção de uma penitenciária, por exemplo, é um investimento que, por sua natureza, compromete o Estado à sua manutenção, pois tornaria inviável politicamente, ou mesmo injustificável racionalmente a não utilização da obra, que dificilmente seria apropriada eficientemente a outros fins, por suas peculiaridades. Desse modo, é imprescindível que, ao momento de se pleitear um recurso para investimento, fique claro o custeio que este exigirá nos anos futuros. Uma vez consideradas as cinco viabilidades, abaixo é demonstrada a relação entre elas e as diferentes ferramentas que compõem o Framework: 27

29 Figura 4 - Viabilidades que compõem o Framework de Projetos Esta estrutura permitirá que os resultados de cada uma das ferramentas, ao serem analisados em conjunto, indiquem a viabilidade ou não de um projeto, bem como oportunidades de melhorias. Para que se permita a análise completa, o Framework gerará um relatório da avaliação, que conterá a nota do questionário, o resumo do quadro lógico, os stakeholders que forem considerados impeditivos à implementação do projeto, se for o caso, os documentos que são imprescindíveis ao projeto e ainda não foram obtidos, o comprometimento anual do Estado com o custeio do projeto e o parecer técnico acerca da implementação ou não do projeto. Este relatório será consolidado pela equipe técnica da SEPLAG. Quadro Lógico O Quadro Lógico (QL) é uma ferramenta de planejamento e gerenciamento de projetos que tem como objetivo apresentar informações referentes aos elementos chave do projeto de forma clara, concisa, lógica e sistemática. O quadro é parte do método do Marco Lógico desenvolvido pela United States Agency for International Development - USAID no final da década de Desde então, esta metodologia foi adotada, melhorada e adaptada para uso de várias outras agências de desenvolvimento e governos ao redor do mundo. Em suma, o QL é capaz de apresentar de forma resumida as seguintes informações sobre o projeto: O que o projeto pretende alcançar? Que atividades serão executadas a fim de produzir as entregas e resultados propostos? Que recursos serão necessários? Quais os principais fatores externos que poderão afetar o sucesso do projeto? Como o progresso e sucesso do projeto serão mensurados e verificados? 28

30 O processo para criação do Quadro Lógico deve ser participativo, incluindo as pessoas que provavelmente participarão de sua execução. Além disso, quando possível, é de grande valia a participação do público alvo e dos beneficiários do projeto ou de seus representantes. O Quadro Lógico para do Framework foi adaptado do Método Quadro Lógico, amplamente utilizado para elaboração de projetos sociais. O quadro permite a visualização simplificada, lógica e sistemática dos objetivos que compõem o projeto. Estes objetivos, por sua vez, são representados de forma hierárquica, sendo o Objetivo Geral, de longo prazo, aparecendo na parte de cima, seguido do propósito e das entregas do projeto, e, por último, das atividades que o compõem. Os objetivos do projeto, hierarquizados, são apresentados na primeira coluna do quadro lógico e devem ser preenchidos de cima para baixo. São quatro os níveis hierárquicos do Quadro Lógico do Framework, a saber: Objetivo Geral do Projeto é o objetivo de mais longo prazo, com o qual o projeto pretende contribuir. Deve fazer parte do escopo de um programa e, geralmente, faz referência direta a um Objetivo Específico deste empreendimento mais abrangente. Propósito do Projeto é um objetivo de médio prazo, conquistado logo após a conclusão do projeto, ou seja, o resultado do empreendimento. Este resultado, por sua vez, no longo prazo e associado ao de outras iniciativas, irá contribuir para o objetivo geral. Entregas do Projeto são os produtos e/ou serviços resultantes do projeto. Atividades referem-se aos trabalhos necessários para a produção das entregas, sendo necessário indicar a qual entrega a atividade está relacionada. Figura 5 - Programa versus Projeto 29

31 A lógica para o preenchimento da primeira coluna do quadro é apresentada nas figuras 6 e 7. Figura 6 - Hierarquia dos objetivos Figura 7 - Árvores de Problemas e Objetivos e Quadro Lógico A segunda etapa para o preenchimento do Quadro Lógico é a descrição dos indicadores de cada nível e, para cada um deles, apresentar o meio de verificação para sua mensuração. Estes indicadores representam a quantificação da mudança pretendida com a implementação do projeto e são apresentados no quadro a seguir: 30

32 Por fim, a última coluna do quadro é preenchida, de baixo para cima, com os fatores externos ao ambiente do projeto, mas necessários para que o sucesso de um nível de objetivo leve ao nível logo acima. Estes são os pressupostos, ou, fatores fora da governabilidade do gestor, mas que influem diretamente no sucesso de cada um dos níveis de objetivo do projeto. Dessa forma, essas condicionantes devem ser cumpridas para o avanço ao nível seguinte da hierarquia de objetivos. Por sua vez, esses pressupostos, apesar de externos ao ambiente do projeto, admitem a influência do gestor, que deve monitorá-lo a fim de determinar a viabilidade do projeto. Para decidir se um pressuposto necessita ou não ser incluído, deve-se levar em conta a análise esquematizada a seguir: 31

33 Questionário O Questionário do Framework foi baseado em metodologias de avaliação posterior de projetos que permitem relacionar as fases de elaboração, planejamento e execução com os resultados obtidos. Neste sentido, a idéia central por trás do questionário é garantir que critérios mínimos sejam alcançados na fase de elaboração, uma vez que a qualidade da informação produzida nesta etapa tem influência direta sobre todas as outras e, consequentemente, no sucesso do projeto. O questionário foi criado de forma a auxiliar e orientar a elaboração do projeto. As perguntas procuram identificar se o processo de elaboração do projeto e o conteúdo que possibilitou o preenchimento do quadro lógico contém informações suficientes que respaldarão as fases subseqüentes da implementação do projeto. A aplicação do questionário possibilita qualificar o projeto e classificá-lo baseando-se em critérios concretos. Dessa forma, a utilização da ferramenta permite determinar as 32

34 oportunidades de melhoria no processo de elaboração, possibilitando a adequação do desenho do projeto antes de sua execução. O questionário é composto por 28 perguntas que deverão ser respondidas pelos responsáveis pela elaboração em conjunto com o gerente responsável pela execução do projeto. Cada questão poderá ser respondida com SIM ou NÃO e deverão ser comprovadas documentalmente, evitando, assim, que as respostas sejam baseadas em fatores subjetivos. A comprovação, por sua vez, poderá ser ACEITA, ACEITA PARCIALMENTE ou NEGADA. Dessa forma, cada pergunta poderá receber pontuação: 1 caso seja respondida como SIM e a comprovação ACEITA; 0,5 para resposta SIM e comprovação ACEITA COM RESSALVA ou; 0 para resposta NÃO ou para comprovação NEGADA. Eixos As questões estão relacionadas com cada um dos quatro eixos de avaliação propostos: Contexto Institucional e Estratégico; Justificativa do Projeto; Lógica da Intervenção e Planejamento e Execução. Cada pergunta pode ser relacionada com um ou mais eixos e todas as perguntas dentro de um eixo terão o mesmo peso. Cada eixo, por sua vez, receberá pontuação entre 0 e 100, calculado a partir da média das questões que o compõem. Um projeto que não tenha conseguido nota mínima em qualquer um dos eixos de avaliação deve ser revisto e melhorado. A idéia principal é que os projetos não sejam reprovados, mas que sejam observadas oportunidades de melhoria e que estas contribuam para que, ao final da fase de elaboração, tenha-se um projeto mais robusto, contendo as informações pertinentes para as etapas seguintes de implementação do mesmo. Abaixo são apresentados os 4 eixos de avaliação: Eixo 1: Contexto Institucional e Estratégico A avaliação permite identificar se o projeto está aderente ao contexto organizacional e estratégico no qual se insere. Este alinhamento é essencial para que o projeto tenha o apoio institucional necessário para sua boa execução. Eixo 2: Justificativa do Projeto A avaliação proposta neste eixo permite identificar se as bases que justificam a execução do projeto são sólidas e se o projeto é pertinente e oportuno. Além disso, pretende-se verificar se o projeto é, de fato, o caminho para a solução do problema identificado. Eixo 3: Lógica da Intervenção 33

35 Esta avaliação pretende avaliar o respaldo técnico, científico e/ou acadêmico que embasa a lógica de execução do projeto selecionada. Pretende-se verificar se existe uma correlação entre os elementos de mais baixo nível do projeto com os impactos finais almejados. Eixo 4: Planejamento e Implementação O eixo quatro pretende avaliar se o projeto possui informações suficientes para que se inicie a fase de planejamento e execução. Além disso, verifica se foram estabelecidas algumas informações mínimas necessárias para o monitoramento, avaliação posterior e gerenciamento de riscos do projeto. Perguntas Pergunta 1: O projeto está aderente a um contexto institucional mais amplo no Estado, fazendo parte de algum programa (Projeto Estruturador ou Associado)? Eixo: CONTEXTO. Finalidade: determinar se o projeto está efetivamente aderente ao contexto do planejamento do Estado, contribuindo para objetivos estratégicos de médio e longo prazo. Pergunta 2: O Objetivo Geral do Projeto se relaciona diretamente a um Objetivo Específico do "programa" no qual está inserido? Eixos: CONTEXTO; JUSTIFICATIVA. Finalidade: verificar se o projeto está efetivamente alinhado com as estratégias traçadas para o programa. 34

36 Pergunta 3: O projeto é distinto de qualquer outra iniciativa (federal, estadual ou municipal), ou seja, não é uma iniciativa duplicada ou redundante? Eixos: CONTEXTO; JUSTIFICATIVA. Finalidade: garantir que não haja duplicidade de esforços e gastos em ações com o mesmo objetivo. Evitar que, em uma avaliação futura, sejam atribuídos ao projeto ganhos que, na realidade são de outras iniciativas. Pergunta 4: O projeto é uma resposta a um problema, interesse ou necessidade específica e bem definida? Eixo: JUSTIFICATIVA. Finalidade: verificar se o objetivo do projeto está bem definido como a alteração de uma situação atual, resolvendo um problema ou atendendo a uma necessidade. Pergunta 5: A elaboração do projeto partiu de um estudo preliminar, diagnóstico ou afim, que permite identificar com clareza a necessidade da intervenção? Eixo: JUSTIFICATIVA. Finalidade: verificar se o projeto partiu da identificação e comprovação da existência de um problema ou necessidade que orientou a sua formulação. Pergunta 6: Foram levadas em consideração alternativas para a intervenção proposta capazes de atuar na problemática definida? Eixo: JUSTIFICATIVA. Finalidade: evitar que o projeto em questão seja a única opção para a atuação em um problema ou necessidade. Pergunta 7: Dentre as alternativas levadas em consideração, a proposta atual é a que se identificou como a mais adequada para a situação? Eixo: JUSTIFICATIVA. Finalidade: verificar se o projeto em questão é a melhor opção disponível para atuação sobre o problema ou necessidade identificada. Condicionante: aplicável apenas se questão 6 for verdadeira. 35

37 Pergunta 8: Existem comprovações que indiquem que o resultado da conclusão do projeto será capaz de contribuir para o Objetivo Geral? Eixo: LÓGICA. Finalidade: verificar a existência de respaldo técnico ou científico que garanta a relação lógica entre o projeto e os objetivos de médio e longo prazo. Pergunta 9: Existem comprovações técnicas que o conjunto das entregas será capaz de produzir o resultado definido como propósito? Eixo: LÓGICA. Finalidade: verificar a existência de respaldo técnico ou científico que garanta a relação lógica entre as entregas do projeto e os resultados pretendidos no curto e médio prazo. Pergunta 10: Os conjuntos de atividades são suficientemente capazes de produzir, com a qualidade esperada, as entregas a que se relacionam? Eixo: LÓGICA. Finalidade: verificar a existência de respaldo técnico ou científico que garanta a qualidade das entregas a partir da realização das atividades que compõem o projeto. Pergunta 11: Foram utilizados critérios claros para estimar os recursos necessários para a realização de cada atividade? Eixos: LÓGICA; PLANEJAMENTO. Finalidade: garantir que os recursos do projeto sejam suficientes para a realização das atividades previstas para o projeto. Pergunta 12: As entregas produzidas pelo projeto são a abordagem considerada mais eficiente/efetiva para o problema em questão? Eixo: PLANEJAMENTO. Finalidade: verificar se dentre as intervenções possíveis para o projeto foram escolhidas aquelas que alcancem dos melhores resultados na solução de determinado problema. 36

38 Pergunta 13: As entregas do projeto foram definidas claramente, incluindo os critérios de aceitação e suas limitações? Eixo: PLANEJAMENTO. Finalidade: garantir que não haja excesso de expectativas com relação às entregas e/ou que elas não sejam incompletas. Pergunta 14: Os indicadores ligados ao Objetivo Geral são capazes de mensurar os impactos de longo prazo do projeto? Eixo: LÓGICA. Finalidade: garantir que haja um meio de verificação a respeito do sucesso ou fracasso do projeto. Pergunta 15: Os conjuntos de indicadores utilizados para mensurar as entregas são capazes de medir os produtos ou serviços gerados em termos de qualidade, quantidade e prazos? Eixo: PLANEJAMENTO. Finalidade: garantir a existência de um meio de verificação a respeito dos critérios de aceitação das entregas. Pergunta 16: Os indicadores relacionados ao(s) propósito(s) do projeto são capazes de medir o resultado do projeto logo após sua conclusão? Eixo: LÓGICA. Finalidade: garantir a existência de meios de verificação para averiguar o fim da fase de execução e os resultados imediatos do projeto que contribuirão para o Objetivo Geral. Pergunta 17: Todos os indicadores em todos os níveis são claros, objetivos, mensuráveis e realistas? Eixo: PLANEJAMENTO. Finalidade: garantir a qualidade dos indicadores de cada um dos objetivos. 37

39 Pergunta 18: Os atores relevantes para o projeto foram identificados e sua participação e influência sobre o mesmo foi avaliada? Eixo: PLANEJAMENTO. Finalidade: garantir que sejam conhecidos os objetivos e interesses de cada grupo envolvido no projeto, sejam estes positivos ou negativos do ponto de vista da iniciativa. Pergunta 19: O projeto possui apoio institucional? Eixo: CONTEXTO; PLANEJAMENTO. Finalidade: verificar se as instituições estão dispostas a apoiar a execução do projeto. Pergunta 20: Os principais riscos do projeto foram identificados, avaliados e considerados aceitáveis? Eixo: PLANEJAMENTO. Finalidade: garantir que os principais riscos e oportunidades sejam conhecidos e, principalmente, sejam consideradas as formas de atuação sobre eles para diminuir as perdas e maximizar os benefícios. Pergunta 21: Os recursos financeiros necessários para o projeto estão previstos no orçamento? Eixo: PLANEJAMENTO. Finalidade: verificar se o projeto já está incluído no planejamento estadual. Pergunta 22: Há capacidade operacional para execução do projeto, ou seja, estão disponíveis recursos humanos e tecnológicos para sua execução? Eixo: PLANEJAMENTO. Finalidade: garantir que a falta de pessoal, aparelhamento ou tecnologias não impeçam ou atrasem a conclusão do projeto. 38

40 Pergunta 23: Foram identificadas e analisadas as interdependências entre as atividades/entregas do projeto e outras iniciativas? Eixos: CONTEXTO; PLANEJAMENTO. Finalidade: garantir que o projeto seja executado conforme planejado em casos onde há dependência de uma atividade ou produto com outros elementos dentro e fora do projeto. Pergunta 24: Os beneficiários do projeto foram claramente definidos? Eixo: LÓGICA. Finalidade: garantir que os atores que receberão diretamente os benefícios finais gerados pelo projeto sejam bem conhecidos e delimitados. Pergunta 25: O público alvo do projeto foi claramente definido? Eixo: LÓGICA. Finalidade: garantir que os atores que receberão diretamente os bens e/ou serviços gerados pelo projeto sejam bem conhecidos e delimitados. Pergunta 26: Está prevista a medição dos indicadores antes da iniciação do projeto para efeitos de criação de uma linha de base? Eixo: PLANEJAMENTO. Finalidade: garantir que sejam estabelecidos os parâmetros iniciais necessários para que o sucesso e alcance do projeto sejam medidos e acompanhados futuramente. Pergunta 27: Os pressupostos do projeto são capazes de ligar um nível de objetivo com o próximo (Ex.: atividades + pressupostos = entrega)? Eixo: PLANEJAMENTO. Finalidade: garantir que sejam conhecidos e considerados os elementos externos ao ambiente do projeto, mas necessários para o seu sucesso. Pergunta 28: Todos os pressupostos foram considerados aceitos? Eixo: PLANEJAMENTO. Finalidade: garantir que haja anuência a respeitos dos riscos não controláveis e necessários para o bom andamento e/ou sucesso do projeto. 39

41 Matriz de Stakeholders A Matriz de Stakeholders objetiva verificar se o conjunto dos agentes com capacidade de influência no projeto pode implicar em elevado risco a sua implementação por possuírem interesses contrários aos do projeto, bem como verificar a existência de oportunidades de parcerias para alavancar sua implementação. Assim, assume-se o conceito de stakeholder como...qualquer grupo ou indivíduo que possa afetar ou seja afetado pelos objetivos organizacionais. As linhas indicam grupos de stakeholders que usualmente exercem influência sobre projetos públicos. Pode-se inserir quantos atores se acredite necessários para caracterizar a rede de influência mútua gerada pelo projeto. Caso um ator não se enquadre em nenhum dos grupos sugeridos, deve-se inseri-lo na categoria outros. As demais categorias são: beneficiários; fornecedores; governo; outras esferas federativas e sociedade civil organizada. Para preenchimento das demais células, segue a explicação de cada coluna: Interesse: deve definir o interesse do stakeholder que será afetado pelo projeto. Tal interesse deve ser relativo ao projeto e não o interesse principal do ator. Por exemplo, em geral podemos assumir que o interesse dos pais de uma criança seja seu bem-estar, entretanto, no caso específico de um projeto de construção de uma creche, seu interesse relativo será a existência de um local apropriado para deixar seu filho enquanto necessita trabalhar. Polaridade: deve indicar qual a polaridade do impacto do projeto sobre o interesse do stakeholder. Se o stakeholder for negativamente influenciado, coloca-se -, se for positivamente influenciado coloca-se +. Por exemplo, no caso da duplicação de uma via, os moradores do local que serão desapropriados serão negativamente afetados pelo projeto, polaridade -, enquanto os motoristas que utilizam a via e terão redução no seu tempo de deslocamento serão favoravelmente afetados, polaridade +. Relevância do projeto sobre o stakeholder: deve indicar em que grau o projeto afeta o interesse do stakeholder em uma escala de 1 a 5, sendo 1 para menor grau de relevância e 5 o máximo grau de relevância. No caso do exemplo acima, o grau em que o projeto afeta os moradores da via que terão suas casas desapropriadas é máximo, 5. Enquanto no caso dos motoristas, 40

42 pode-se classificar como grau 3, já que não será um impacto intermediário em suas vidas. Impacto do stakeholder sobre o projeto: deve indicar em que grau o stakeholder pode influenciar o projeto, em uma escala de 1 a 5, sendo 1 para menor grau de influência e 5 para o máximo grau de influência. Pode-se considerar grau máximo de influência quando o ator tem a capacidade de paralisar o andamento do projeto e mínima quando não há impacto sobre o mesmo. No exemplo do morador que será desapropriado, podemos supor que caso procure via judicial para solucionar seu problema ele poderá fazer com que o projeto fique parado por um prazo de 6 meses. Um caso desses é considerado intermediário, assumindo grau 3. Pontuação: é conferida automaticamente pela planilha. Varia de -25 a +25, sendo que o sinal indica a polaridade do stakeholder em relação ao projeto (se poderá atuar contra ou a favor) e a variação entre 0 a 25 caracteriza o grau em que este estará disposto a entrar em ação para viabilizar ou paralisar o projeto. O objetivo de haver uma pontuação para cada ator é que fique claro após a realização desta análise quais serão os atores cruciais para que o projeto seja executado em sua completude e que possa-se apontar stakeholders que dificultariam o projeto para que se inclua no planejamento o projeto a sensibilização de atores, como também se identifique oportunidades de parcerias com atores amplamente favoráveis. Farol: é o correspondente gráfico da pontuação. Faróis vermelhos indicam que os stakeholders terão opinião negativa em relação ao projeto, faróis amarelos significam atores pouco envolvidos para a execução do projeto e faróis verdes indicam atores envolvidos e a favor da plena execução do projeto. Fluxo de Caixa A ferramenta Fluxo de Caixa é feita baseada nos cronogramas de desembolso que costumam ser preenchidos nos Sistemas SICONV e SIGCON. A principal diferença é que este cronograma estrutura-se em função das atividades definidas no Quadro Lógico, o qual deverá ser feito antes de partir para o preenchimento do Fluxo de Caixa. Outra diferença é a estimação dos gastos com a manutenção do projeto. Após a fase de implantação, é necessário verificar a sustentabilidade e a viabilidade dos 41

43 produtos e/ou serviços gerados pelo projeto, considerando, portanto, aqueles gastos supervenientes à sua execução. O primeiro passo para o preenchimento do Fluxo de Caixa é dividir seu projeto em três etapas, em função de seu estágio de implementação: pré-implantação, implantação e pós-implantação. A pré-implantação são os gastos ocorridos no estágio de negociação do projeto, em que ainda não se tem certeza sobre sua execução ou, mesmo tendo certeza, ainda não se conhece o valor total necessário e para isso há que se fazer um projeto mais detalhado, que deverá ser contratado. Devem ser considerados todos os gastos envolvidos em estudos e pré-projetos, por exemplo. No caso da construção de uma creche, por exemplo, seria o gasto para preparar o projeto de engenharia do prédio. A fase de implantação do projeto é aquela em que ocorre a execução propriamente dita. No exemplo da creche seria a construção do prédio e compra e instalação de equipamentos e mobiliários, de modo simplificado. Já a fase de pós-implantação é considerada a grande novidade neste fluxo de caixa e é um dos principais diferenciais de um cronograma de desembolso comum. É de extrema importância ao Governo Estadual a capacidade de previsão de seus gastos futuros, principalmente quando estes já estão comprometidos. Dessa forma, esta fase trata dos custos para manutenção do projeto. Existem dois tipos de manutenção, conforme drop-down da coluna Tipo de Manutenção: a Manutenção Física e a Manutenção da Operação, que serão detalhados posteriormente. Fases de Pré-implantação e Implantação Como as fases de pré-implantação e implantação possuem o mesmo cabeçalho de suas colunas, a explicação de cada uma delas seguirá abaixo: Atividade: Deverão ser elencadas as mesmas atividades do Quadro Lógico em que haja necessidade de recursos. Para cada uma dessas atividades poderá ser acrescentado um número ilimitado de gastos a partir da coluna seguinte. Para isso, utilizar o comando inserir linha. Descrição do Gasto: Deve-se inserir o nome do gasto referente à atividade. Em caso de aquisições, deve-se detalhar o nome, a quantidade e a unidade (se for o caso) do bem a ser adquirido. Exemplos: Aquisição de 38 computadores; aquisição de 5kg de café. Quando se tratar de serviço, detalhar o nome do 42

44 mesmo que será utilizado no processo de compras. Ex: Contratação de serviço de consultoria para qualificação de servidores em Planejamento Estratégico. Categoria Econômica: Para a fase de implantação, deve-se selecionar se o gasto trata-se de despesa de custeio ou despesa de capital, conforme classificação orçamentária vigente nas normas estaduais. Como os gastos com pré-projeto, no âmbito estadual, são sempre considerados despesas de custeio, para a fase de pré-implantação só está disponível para seleção a opção despesas de custeio. Elemento/item: Deve-se selecionar o elemento item a que se refere a despesa, classificado conforme orientações constantes no Classificador Econômico de Despesas, disponível em governo/planejamento/orcamento/orcamento.asp. Fonte de Financiamento: Deve-se selecionar a fonte de financiamento do gasto. As opções são: Recursos de arrecadação própria 10 ou 12: Tesouro 10.3: Contrapartida própria do órgão 10.3 EGE: Contrapartida com recursos do EGE - Encargos Gerais do Estado 24: Recursos de transferências voluntárias da união 25: Recursos de financiamentos 46 ou 47: Doações Responsabilidade de outro ente Período: Deve-se preencher o cronograma com os gastos correspondentes ao tempo necessário para a conclusão de implantação do projeto, compreendendo inclusive a fase de pré-implantantação do mesmo. Fases de Pós-implantação Os itens descrição do gasto e fonte de financiamento devem ser preenchidos conforme explicação acima. Segue abaixo a explicação das demais colunas: Tipo de manutenção: Manutenção Física é aquela necessária para que os equipamentos e estruturas físicas continuem hábeis ao uso com o passar do tempo e gastos básicos com 43

45 custeio para que a estrutura funcione, independente de sua finalidade. Deve-se considerar, por exemplo, a necessidade de compra de novos equipamentos, considerando a vida útil daqueles adquiridos inicialmente, ou gastos com consertos e troca de peças para mantê-los funcionando, a necessidade de reformas prediais e também gastos simples de custeio que geram um comprometimento decorrente do projeto relacionado a gastos com tarifas de água, luz, gastos com telefonia, gastos com material de limpeza e agentes terceirizados de conservação e limpeza, se for o caso. Tais gastos existiriam de qualquer modo após a construção de uma estrutura predial, independente da finalidade para qual tenha sido criada. Já a Manutenção da Operação é aquele gasto necessário para que o serviço ou produto final do projeto seja de fato entregue à população. Em um projeto de construção de um presídio, por exemplo, a lista de gastos para sua manutenção é bastante ampla, entretanto, sem estes o presídio não poderá funcionar e a construção da estrutura física terá sido em vão. Neste exemplo, enfatizo a necessidade de contratação de diversos tipos de funcionários o que traria um gasto adicional decorrente dessa contratação, cujo valor deve ser estimado, como também a necessidade de contratação de um serviço de alimentação diária. Outro exemplo seria o caso de um projeto de Tecnologia da Informação, em que haja a necessidade do pagamento mensal a um servidor, este deveria ser estimado. Enfim, trata-se de todos os gastos, normalmente de custeio, necessários para que a entrega do projeto se perpetue. Responsabilidade pela Manutenção: este item existe para que se valorize a participação de outros entes como responsáveis pelo projeto. Por exemplo, caso seja um convênio para construção de um prédio para prestação de um determinado serviço público e a prefeitura se responsabilize pela manutenção, isso deve ser valorado, para que durante a análise se tenha a devida proporção do envolvimento do Estado no projeto. Detalhamento do responsável pelo gasto: caso haja um outro ente responsável pela manutenção, pede-se que explicite qual é, detalhando o ente federativo e sua especificação, por exemplo: Prefeitura de Matozinhos. Receitas decorrentes do projeto: 44

46 A linha referente à receita decorrente do projeto deve ser preenchida quando o projeto gerar receita.deve-se preencher os seguintes itens: Descrição da Receita: Deve-se descrever a origem da receita, por exemplo: inscrição em cursos; taxas de matrícula, etc. Fonte de Arrecadação: deve-se escolher a fonte de arrecadação conforme as diretrizes orçamentárias estaduais. Checklist Checklists são listas de verificações com itens a serem observados, tarefas a serem cumpridas, materiais a serem comprados, documentos a serem apresentados, ou seja, é uma lista onde se coloca itens que podem fazer falta em alguma tarefa ou em algo que se esteja planejando ou executando, evitando assim futuros esquecimentos, falhas, faltas. Segundo Atul Gawande autor do livro The Checklist Manifest: How to get things right ( O manifesto do checklist: Como fazer a coisa certa, tradução livre), uma checagem simples é a chave de prevenção para que um pequeno engano não se transforme num desastre de enormes proporções. Gawande diz que a lista pode ir muito além de apenas evitar enganos. Eis as principais vantagens do checklist, segundo ele: Segurança a lista funciona como uma rede de segurança cognitiva. Detecta falhas mentais que costumam surgir da complexidade do trabalho moderno. Eficiência as equipes tornam-se mais rápidas e eficientes quando se acostumam ao checklist. Os times ficam mais bem preparados e azeitados. Exatidão esse é o desafio das profissões modernas. Já somos muito bons. O que precisamos melhorar é a exatidão dos nossos procedimentos, diz o autor. Foco quando a equipe adota o checklist, o óbvio e patente deixa de atrapalhar, e os profissionais ficam livres para se concentrar em outras áreas do projeto. O checklist de documentos proposto é uma listagem padrão de documentos técnicos, institucionais e jurídicos necessários à elaboração e à implementação de um projeto. Esta ferramenta busca verificar se as condições práticas para a concepção e andamento do projeto estão sendo atendidas. Este checklist é um roteiro padrão e a exigibilidade ou dispensa de documentos deve ser verificada tendo em vista as peculiaridades do caso concreto. A lista de documentos foi elaborada com base na legislação federal sobre celebração de convênios, tais como Portaria Interministerial nº 127, de 29 de maio de 2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Instrução Normativa nº 1, de 15 de 45

47 janeiro de 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional; e Resolução nº 1, de 23 de janeiro de 1986, do Conselho Nacional do Meio Ambiente. Baseou-se ainda no Manual de Orientações Técnicas da CAIXA e no Manual de Instruções para Aprovação e Execução dos Programas e Ações do Ministério das Cidades inseridos no Programa de Aceleração do Crescimento. A aplicação do checklist possibilita identificar a ausência de documentos que poderão interferir na implantação e/ou andamento do projeto. Dessa forma, a utilização da ferramenta permite antecipar entraves e dificuldades a serem superados, a exemplo de questões ambientais e fundiárias, possibilitando a adequação dos aspectos práticos do projeto antes da execução do mesmo. O checklist é composto por 44 documentos, sendo 16 necessários a qualquer projeto, inclusive obra; a documentação restante deve ser apresentada exclusivamente em caso de obra. Há ainda a indicação de documentos que devem ser apresentados apenas no caso de convênios. Cada documento poderá ser respondido com POSSUI, EM ELABORAÇÃO com a perspectiva de prazo para tal, NÃO POSSUI, ou NÃO SE APLICA e cada resposta está relacionada com um farol. Dessa forma, cada documento poderá receber farol: VERDE para resposta POSSUI ou NÃO SE APLICA; AMARELO para resposta EM ELABORAÇÃO ou; VERMELHO para resposta NÃO POSSUI. Os documentos estão relacionados com três viabilidades: Técnica, Ambiental e, Legal; sendo que cada documento está relacionado com apenas uma viabilidade. Documentos Plano de Trabalho Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Documento elaborado pelo proponente, que tem o intuito de definir uma série de questões relacionadas ao projeto, especialmente no tocante aos aspectos de execução operacional e financeira. Contêm as seguintes informações: justificativa para a celebração do instrumento; descrição completa do objeto a ser executado; descrição das metas a serem atingidas; definição das etapas ou fases da execução; cronograma de execução do objeto; cronograma de desembolso; plano de aplicação dos recursos. Termo de Referência Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Documento por meio do qual o proponente descreve o projeto que se pretende implementar, com detalhes que permitam a quaisquer técnicos conhecer as especificações, as etapas a serem cumpridas, os produtos esperados, o tempo de execução, os critérios para seleção do executor e a forma de pagamento. Projeto Básico 46

48 Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar o projeto, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, conforme normas específicas da ABNT e Lei 8.666/93 parcialmente alterada pela Lei 8.883/94. Licenciamento Ambiental Viabilidade: AMBIENTAL Descrição: Procedimento administrativo pelo qual o órgão de gestão do meio ambiente concede licença ambiental de localização, instalação, ampliação e de operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetivas ou potencialmente poluidoras ou que possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso. Cronograma Físico-Financeiro Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Planejamento detalhado das diversas fases de um empreendimento, onde devem estar discriminadas as correlações existentes entre as aplicações financeiras e a evolução física dos trabalhos. Especificações Técnicas Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Discriminação das características técnicas de insumos, equipamentos e serviços, estabelecendo claramente o padrão a ser obedecido na execução do empreendimento e mencionando as normas técnicas aplicáveis. Orçamento Discriminado Viabilidade: TÉCNICA Descrição: O orçamento discriminado (ou detalhado) é aquele composto por uma relação extensiva dos serviços ou atividades a serem executados na obra. Os preços unitários de cada um destes serviços são obtidos por composições de custos, as quais são, basicamente, "fórmulas" empíricas de preços, relacionando as quantidades e custos unitários dos materiais, dos equipamentos e da mão-de-obra necessários para executar uma unidade do serviço considerado. As quantidades de serviços a serem executados são medidas nos projetos. Apenas Obra Estudos Preliminares e Projeto Básico de Engenharia Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Os Estudos Preliminares devem servir de base para o desenvolvimento do Projeto Básico. O Projeto Básico deverá conter, no mínimo, os seguintes elementos: diagnóstico da situação atual; termo de referência ambiental; estudos técnicos 47

49 listando vantagens e desvantagens da solução adotada; descrição técnica que permita a caracterização da alternativa adotada; desenhos e memorial descritivo; orçamento de referência detalhado; cronograma e prazo de execução; indicações de legislações federal, estadual e municipal a serem atendidas, bem como as normas técnicas a serem observadas. Projeto Executivo Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Utilizado para obra de grande vulto acima de R$ ,00, conforme definido nos termos do item V do art. 6º da Lei de 21 de junho de Trata-se de um conjunto de elementos técnicos que permitem a realização de obras e instalações. Deve contemplar: memorial descritivo e técnico, cronograma, orçamento, plantas e ART (Anotação de Responsabilidade Técnica) pertinente. Quadro de Composição de Investimentos QCI Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Planilha que serve para demonstrar a parcela de contribuição financeira ou física de cada ente envolvido na composição dos itens de investimento. Licença Ambiental Prévia LP Viabilidade: AMBIENTAL Descrição: Documento de licença ambiental que é concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade, aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação. Licença de Instalação LI Viabilidade: LEGAL Descrição: Documento de licença ambiental que autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambientais e demais condicionantes, das quais constituem motivos determinantes. Licença de Operação LO Viabilidade: LEGAL Descrição: Documento de licença ambiental que autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas para a operação. As Licenças Ambientais poderão ser expedidas isoladas ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade. Estudo de Impacto Ambiental EIA Viabilidade: AMBIENTAL Descrição: Documento técnico que avalia as consequências para o meio ambiente, decorrentes de um determinado projeto. Nele encontram-se identificados e 48

50 valorados, de forma imparcial e meramente técnica, os impactos que um determinado projeto poderá causar no ambiente. Apresenta também as respectivas medidas mitigadoras. Sua solicitação deve ser expedida durante o trâmite da Licença Ambiental Prévia. O acesso a ele é restrito, em respeito ao sigilo industrial. Relatório de Impacto Ambiental RIMA Viabilidade: AMBIENTAL Descrição: Relatório que reflete todas as conclusões apresentadas no EIA, para tanto, deve acompanhá-lo. Sua elaboração procede-se de forma objetiva, sendo recomendada a ilustração por mapas, quadros, gráficos e afins. Devem constar no relatório: objetivos e justificativas do projeto; descrição e alternativas tecnológicas do projeto; síntese dos diagnósticos ambientais da área de influência do projeto; descrição dos prováveis impactos ambientais da implantação da atividade; caracterizar a futura qualidade ambiental da área; descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras em relação aos impactos negativos e o grau de alteração esperado; programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos; conclusão e comentários gerais. Deve também respeitar o sigilo industrial (se este for solicitado), mas pode ser acessível ao público. Relatório de Controle Ambiental RCA Viabilidade: AMBIENTAL Descrição: O Relatório de Controle Ambiental é exigido pela Resolução CONAMA 010/90, na hipótese da dispensa do EIA/RIMA, para obtenção de Licença Prévia LP; deve ser elaborado de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo órgão ambiental competente, contendo as informações que permitam caracterizar o empreendimento a ser licenciado e, como objeto principal, os resultados dos levantamentos e estudos realizados pelo empreendedor, os quais permitirão identificar as não conformidades legais referentes ao meio ambiente. Assim, o RCA será o documento norteador das ações mitigadoras a serem propostas no Plano de Controle Ambiental PCA, visando a solucionar os problemas detectados. Plano de Controle Ambiental PCA Viabilidade: AMBIENTAL Descrição: O Plano de Controle Ambiental PCA deve ser apresentado para o pedido da Licença Ambiental de Instalação (LI). O PCA deve apresentar todos os impactos previstos para a fase de implantação da obra, as respectivas medidas mitigadoras e/ou de controle e como ficarão registradas tais medidas. Os registros poderão ser feitos por meio de fotos, relatórios, fichas de registros, notas fiscais e documentos (CTR s Certificados de Transportes de Resíduos, etc.) desde que comprovem a adoção das respectivas medidas mitigadoras/controles. Relatório de Avaliação de Desempenho Ambiental do Sistema de Controle e demais Medidas Mitigadoras RADA Viabilidade: AMBIENTAL 49

51 Descrição: Este relatório tem a finalidade de subsidiar a análise do requerimento de revalidação da LO. O procedimento de revalidação da LO tem por objetivo fazer com que o desempenho ambiental empreendimento seja formalmente submetido a uma avaliação periódica. Esse período é sempre aquele correspondente ao prazo de vigência da LO vincenda. A revalidação da LO é também a oportunidade para que o empreendedor explicite os compromissos ambientais voluntários porventura assumidos, bem como algum passivo ambiental não conhecido ou não declarado por ocasião da LP ou da LI ou da primeira LO ou mesmo por ocasião da última revalidação. Mapa de localização do terreno Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Deve representar a posição do terreno dentro do contexto territorial em que está situado (área de reserva ou proteção ambiental, dentre outros pontos relevantes), deve indicar também as áreas de intervenções e equipamentos comunitários existentes (ex: creche, escola, posto de saúde). Planta de situação do terreno Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Composto por levantamentos e estudos elementos gráficos e descritivos para justificar a situação prévia existente. Deve apresentar: compatibilidade com o dimensionamento apresentado no documento de dominialidade; endereçamento; a malha urbana no entorno; dimensões do terreno e norte magnético; levantamento planialtimétrico do terreno com cotas; curvas de nível representadas a cada metro de desnível; e os respectivos confrontantes ao terreno, como descrito do registro do terreno (proprietários e logradouros públicos). Memorial Descritivo Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Deve conter descrição da seqüência executiva do empreendimento, detalhando todas as atividades envolvidas. Documento complementar aos projetos, constando todas as informações necessárias para a execução da obra, detalhadas por item, conforme o escopo da planilha orçamentária da obra. Composição Analítica do BDI (Benefícios e Despesas Indiretas) Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Benefícios e Despesas Indiretas é a taxa percentual determinada pela contratante que incide sobre todos os preços unitários compostos pelos materiais, como pela mão de obra, encargos sociais e trabalhistas, e equipamentos, incluindo os tributos necessários e fretes. Na composição do BDI acham-se, segundo os critérios claramente definidos e de acordo com metodologia matemática de cálculo precisamente estabelecida, os custos de (1) administração central, em parcela rateada para o projeto em causa; (2) custo de capital financeiro contraído do mercado; (3) margem de incerteza e a (4) carga tributária específica, nas várias esferas estatais. Declaração do Regime de Execução de Obras 50

52 Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Declaração do proponente informando o regime a ser adotado para execução das obras empreitada por preço global, administração direta, mutirão ou outros. Permite saber se há a incidência de BDI nos preços apresentados para fazer a análise dos custos do empreendimento. Declaração das Concessionárias de Serviços Públicos sobre a Viabilidade Técnica Viabilidade: TÉCNICA Descrição: Documento emitido pelas respectivas concessionárias de água, tratamento de esgoto e energia elétrica onde estas declaram que na área a ser utilizada para a execução do empreendimento proposto há viabilidade de fornecimento destes serviços. Anotações de Responsabilidade Técnica (ART) de Orçamentos Viabilidade: LEGAL Descrição: Anotação de Responsabilidade Técnica é o registro do contrato entre as partes envolvidas, com o objetivo de garantir aos profissionais registrados pelo Sistema CONFEA/CREAs um meio de cadastrar suas obras e serviços, cargos ou funções, cursos e prêmios e etc. Instituída pela Lei Federal 6496/77, a ART define as obrigações contratuais e identifica os responsáveis pelos empreendimentos previstos no projeto. A ART não é apenas uma obrigação legal, é um instrumento público, que confere legitimidade documental e assegura com fé publica a autoria e os limites da responsabilidade e participação técnica do profissional em cada obra ou serviço. O art. 40 2º, inciso II, da Lei 8.666, diz que o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários é anexo obrigatório de todo e qualquer edital de obras ou serviços públicos. Portanto toda obra pública tem obrigação de ter um orçamento e por conseqüência direta tem a obrigação de ter uma ART específica de orçamento, e se não for única esta tem que estar discriminada em outra ART, (pode ser junto com a de Projeto, por exemplo), mas com o campo específico assinalado, o de orçamento. Anotações de Responsabilidade Técnica (ART) de Projetos, de Fiscalização da obra, e de Execução da obra e serviços Viabilidade: LEGAL Descrição: São documentos que comprovam a ciência, por parte do CREA, do projeto elaborado, da fiscalização exercida e da execução da obra. Por meio delas, os profissionais atuantes são registrados como Responsáveis Técnicos sobre projetos, fiscalização e execução. A ART de Projetos deve ser enviada juntamente com os projetos apresentados; a ART de Fiscalização das obras deve ser enviada juntamente com os projetos, porém somente se as obras forem executadas pelo regime de empreitada; a ART de Execução pode ser enviada após a autorização do início das obras, juntamente com a primeira solicitação de vistoria para saque de recursos. Alvará de Execução Viabilidade: LEGAL 51

53 Descrição: O Alvará de Execução é a licença para construção emitida pela municipalidade em conformidade com o projeto legal do empreendimento. A construção só pode ser iniciada com esse alvará em mãos. Licença de Patrimônio Histórico Viabilidade: LEGAL Descrição: A Declaração sobre a existência de patrimônio histórico, arqueológico e espeleológico é um documento obrigatório, exigido para a realização de loteamentos urbanos residenciais. A finalidade da Declaração é informar se existem ou não, no local do empreendimento ou em seu entorno, bens de importância histórica e cultural que possam ser colocados em risco pela obra e o atendimento às recomendações para evitá-lo ou minimizá-lo. O documento consiste em um parecer técnico e deve ser obtido pelo responsável pelo loteamento, seja pessoa física, empresa ou órgão governamental. A Declaração é emitida pelo Instituto Estadual do Patrimônio Histórico e Artístico de Minas Gerais (Iepha) e integra a relação de documentos exigidos pelo Sistema Integrado do Meio Ambiente SISEMA para a concessão do licenciamento ambiental de loteamentos do solo urbano para fins exclusiva ou predominantemente residenciais. Licença de Vigilância Sanitária Viabilidade: LEGAL Descrição: Documento fornecido pela autoridade de saúde, que autoriza a ocupação e uso de imóvel recém-construído ou reformado e/ou o funcionamento de estabelecimentos comerciais, industriais, agropecuários, de saúde, de educação préescolar e outros, após a vistoria prévia das condições físico-sanitárias do mesmo. Outorga para Uso de Água Viabilidade: AMBIENTAL Descrição: Outorga é um instrumento legal que assegura ao usuário o direito de utilizar os recursos hídricos. Por meio da Outorga, o IGAM Instituto Mineiro de Gestão das Águas executa a gestão quantitativa e qualitativa do uso da água, emitindo autorização para captações e lançamentos, bem como para quaisquer intervenções nos rios, ribeirões e córregos de Minas Gerais. Documentação Comprobatória da Titularidade da Área Viabilidade: LEGAL Descrição: Documento registrado em cartório onde consta a comprovação de que a área proposta para a construção do empreendimento pertence ao proponente. Permite a comprovação de que a área de intervenção proposta está livre de ônus e impedimentos legais. Plano de Regularização Fundiária Viabilidade: LEGAL Descrição: A regularização fundiária sustentável é a intervenção que tem por objetivo legalizar a permanência de populações moradoras em assentamentos habitacionais 52

54 irregulares, garantindo também melhoria socioeconômica dos moradores e das condições de habitabilidade e salubridade dos lugares. Esta regularização resulta ainda em melhoria do acesso à infra-estrutura e equipamentos básicos, ingresso no mundo da legalidade urbana e fortalecimento da organização comunitária. Documentação Comprobatória do Exercício Pleno dos Poderes Inerentes à Propriedade do Imóvel Viabilidade: LEGAL Descrição: Certidão emitida em cartório de registro de imóveis competente, que comprova o exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel, cujo Termo de Compromisso guarda por objeto a execução de obras e/ou benfeitorias no imóvel. 53

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60 Captação direta de recursos Transferências Voluntárias da União Os estados brasileiros possuem três tipos principais de fontes de recursos: Os recursos de arrecadação própria, de acordo com as competências tributárias constitucionais de cada ente federado; Os recursos de transferência obrigatória, constantes na Constituição Federal e outras legislações; As transferências voluntárias, repasses de recursos entre entes federados, que não estão previamente assegurados em legislação, ou seja, que dependem do poder discricionário daqueles que detém os recursos. A Lei Complementar 101/2000 define transferência voluntária como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao SUS". Assim, estas assumem um papel de destaque no cenário das relações entre os entes federativos por se tratarem de um recurso disponível para a ampliação da capacidade de execução de políticas públicas pelos entes subnacionais e um recurso importante de poder nas mãos do Governo Federal em sua relação com os estados, municípios e legisladores federais, dada a discricionariedade de sua liberação. Captação direta de recursos Denomina-se captação direta de recursos a obtenção de recursos provenientes de transferências voluntárias do Governo Federal, através de convênios ou instrumentos similares, cujo processo de negociação tenha origem a partir da iniciativa do Governo Estadual (através de seus órgãos e entidades), após a identificação de uma oportunidade. Sua importância é intrínseca à possibilidade de ampliação do atendimento às demandas sociais, dado que os objetivos dos instrumentos pactuados estão sempre associados à execução de políticas públicas. O esforço de captação de recursos deve ser integrado às diretrizes do planejamento estratégico estadual, mais especificamente ao PPAG, e pode ocorrer tanto para substituição de fonte orçamentária, como para viabilizar investimentos que não foram incluídos no orçamento do ano em questão, mas que são coerentes e complementares ao alcance dos objetivos estratégicos estaduais. 47

61 Figura 2 - Formas de captação direta A captação para substituição de fonte ocorre quando o objeto celebrado em um convênio seria, antes desse acordo, financiado com recursos previstos no Orçamento Estadual. Sua vantagem consiste na redução da despesa para o tesouro estadual, possibilitando o investimento em outras políticas públicas. Contrapartida Entende-se um convênio, ou instrumento similar, como um acordo de cooperação para obtenção de um resultado desejado por ambas as partes, concedente e convenente. Desse modo, é comum a exigência de contrapartida (parte do valor total do convênio) como forma de comprometimento financeiro com o objetivo. A Lei de Diretrizes Orçamentárias da União determina anualmente, na sessão referente às transferências voluntárias, os limites de contrapartida segundo critérios como região geográfica e esfera federativa. Nos últimos anos, o Estado de Minas Gerais tem se enquadrado no limite de 20%, sendo que alguns programas exigem bem menos, como o PRONASCI, que no ano de 2009 exigiu contrapartida de 2% do valor do convênio. Para a captação para substituição de fonte, a origem dos recursos de contrapartida deve ser parte do valor orçado inicialmente para o projeto. Para os casos de novos investimentos, a SEPLAG gerencia o chamado EGE Encargos Gerais do Estado, no qual se inserem recursos destinados às necessidades de contrapartida para convênios celebrados. Ressalta-se, entretanto, que é necessária uma análise criteriosa do quão prioritário é um projeto dento do planejamento estratégico do Estado, dado que os recursos existentes comumente são insuficientes para arcar com toda a demanda por contrapartida. Nos casos em que o projeto não se insere em um quadro prioritário no contexto estadual, mas é entendido como tal no âmbito interno do órgão ou entidade, sugere-se a utilização de recursos próprios de seu orçamento. 48