COMO INOVAR NO ENSINO DE APLICAÇÃO

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1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 16, 17 e 18 de abril de 2013 COMO INOVAR NO ENSINO DE APLICAÇÃO Maria Stela Reis

2 2 Painel 06/022 Como transformar funcionários em agentes de inovação COMO INOVAR NO ENSINO DE APLICAÇÃO Maria Stela Reis RESUMO O objetivo deste texto é refletir sobre as possibilidades de as políticas e ações de capacitação de servidores públicos constituírem-se como elemento de alavancagem de inovações na gestão pública e na prestação de serviços públicos. A abordagem a ser desenvolvida é a do estabelecimento de um marco conceitual e analítico do contexto político e institucional das políticas de capacitação, situadas estas na própria problemática do governar, bem como do sentido do inovar no setor público. Os conceitos básicos para a reflexão aqui empreendida são os de capacidade de governo, desenvolvimento de competências e ensino-aplicação. As metodologias adotadas pela ENAP em seus programas de capacitação, dessa forma, serão analisados segundo sua vinculação com essa perspectiva sistêmica do governar e inovar e também com o significado da missão da Escola no contexto da Administração Pública federal. Assim, o pressuposto e também a conclusão desta análise é o de que a capacitação, por si, não é suficiente para transformar servidores em agentes de inovação, porque ela depende da pré-existência de estratégias de inovação e melhoria da função pública.

3 3 OBJETIVO O objetivo deste texto é refletir sobre as possibilidades de as políticas e ações de capacitação de servidores públicos, segundo a metodologia do ensinoaplicação, possam ser elemento de alavancagem de inovações na gestão pública e na prestação de serviços públicos METODOLOGIA A abordagem (método de análise) a ser desenvolvida é a do estabelecimento de um marco analítico do contexto político e institucional das políticas de capacitação, situadas estas na própria problemática do governar, dialogando com a pergunta geradora deste painel, que é a de como transformar servidores em agentes de inovação. Os conceitos básicos para a reflexão aqui empreendida são os de capacidade de governo, desenvolvimento de competências, ensino-aplicação e inovação. As metodologias adotadas pela ENAP em seus programas de capacitação, dessa forma, serão analisados segundo sua vinculação com essa perspectiva sistêmica do governar e inovar e também com o significado da missão da Escola no contexto da Administração Pública federal. DESENVOLVIMENTO A Escola Nacional de Administração Pública é uma fundação vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, criada em 1985 cuja missão é contribuir para o desenvolvimento de competências de servidores para aumentar a capacidade de governo na gestão de políticas públicas. A ENAP atua na profissionalização de quadros, seja por meio da formação inicial de carreiras do ciclo de gestão, seja pelos Cursos de Especialização em Gestão Pública, em nível de pós-graduação lato sensu e Contribui para o desenvolvimento profissional dos servidores federais por meio de oferta regular de cursos de curta-duração e projetos sob medida de capacitação.

4 4 Ganha destaque histórico sua função de prover formação inicial e educação continuada para a carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, porque o projeto de criação dessa carreira faz parte do movimento de fortalecimento e profissionalização de quadros da alta burocracia para reforma do Estado e redemocratização do país, na Nova República e justificou a criação da própria Escola. Cabe aos EPPGG serem reconhecidamente agentes estratégicos da construção de uma nova administração pública, atuando na produção de políticas públicas. Diante de sua atuação transversal e descentralizada na Administração Pública Federal, é grande o desafio de alinhar a carreira ao seu papel estratégico. A ENAP, na condição de Escola de Governo, opera o ensino de aplicação como princípio metodológico para a aprendizagem ao conceber programas orientados por problemas concretos e ao incorporar às estratégias didáticas os elementos da vivência profissional dos participantes, de forma que eles atuem como os sujeitos de sua aprendizagem. As atividades de capacitação devem levar o aluno, profissional, a refletir e reelaborar a sua própria vivencia, re-significando-a, ao submetê-la a uma análise crítica, abrangente e conjugada com possibilidades de inovação. O referencial de competências, expresso em sua missão e adotado como norteador dos seus programas, conflui no ensino-aplicação e pressupõe que o indivíduo competente aprende a formular, analisar e administrar os problemas, sabendo justificá-los e mobilizar os recursos necessários para enfrentar e resolver uma situação (Ramalho e Nuñez, 2006), sendo o cerne de uma formação por competências sua orientação prática, inserida na vida profissional do servidor. Sob essa égide, a ENAP vem desenvolvendo algumas inovações em termos de estratégias de capacitação, com a inclusão de Práticas de Governo em seus programas de média duração. Serve-se também de outras importantes ações institucionais, como o banco de casos para uso em capacitação, denominado Casoteca, e também ações de estímulo à identificação e disseminação de inovações em gestão pública por meio do Prêmio Inovação em Gestão Pública que se encontra em sua 17ª edição (2013).

5 5 Essas estratégias buscam aproximar a formação do objeto da profissão, das situações concretas da prática profissional, afastando-se da perspectiva exclusiva da titulação. Citando Ramalho e Nuñez, As competências se distribuem à luz de um conjunto de variáveis que permeiam os interesses, as aptidões, os conhecimentos, os saberes e as habilidades, adquiridos no processo formativo e fora dele. Continuando, não há um indivíduo competente total ou competente pleno para sempre. Por isso, é mais prudente abordar-se competência como processo, não enquanto produto. Portanto, cursos são elementos importantes no desenvolvimento profissional, mas é na ação que os indivíduos mobilizam sua base de conhecimentos cognitivos, habilidades e atitudes, tornando-se competentes e inovadores. A capacitação regular, orientada em um marco de desenvolvimento profissional, ancorado por sua vez em um consistente planejamento da força de trabalho, constituem um meio que pode contribuir para mobilizar as competências básicas para uma atuação empreendedora e criativa. E, num processo de médio a longo prazos, fincar as bases para a construção de um corpo funcional capaz de refletir a sua ação, compreender as implicações sociais e políticas de suas intervenções e desenvolver uma ação modificadora, presidida pelos valores do papel do Estado no serviço aos cidadãos. É desafio da escola, portanto, aperfeiçoar e inovar em seus métodos e atualizar seu projeto político pedagógico continuadamente na busca da aproximação da capacitação profissional oferecida ao campo e ao objeto da profissão, do trabalho do profissional sob a égide de uma visão de Estado Democrático e de objetivos superiores de desenvolvimento. Mas cabe refletir sobre qual é o alcance das estratégias de capacitação para contribuir para o estabelecimento de inovações no setor publico. Tornar a capacitação um elemento efetivo da inovação requer um olhar estratégico para a capacitação, em que se busque promover a melhoria do sistema de gestão e não somente das pessoas. Inovação requer um ambiente favorável à inovação, que pode ser aqui identificado com um padrão de gestão, ou um modelo de gestão que valorize a produção e disseminação de conhecimentos, a horizontalidade nas relações de

6 6 trabalho, a permeabilidade ao ambiente externo, o compartilhamento da visão estratégica e de finalidade, presidindo as ações em todos os níveis, uma vez que, segundo estudos (Brandão, 2012), a inovação é uma construção multidimensional e que pode vir de todos os níveis da organização. Brandão destaca, em suas conclusões, que o comprometimento com o serviço público, requisitos legais, apoio político e crises vistas como oportunidades são fatores indutores da inovação (com base nas respostas de organizações que implementaram inovações em gestão nos últimos 2 anos). Esse mesmo estudo identifica as principais barreiras à inovação no setor público, quais sejam: baixa capacidade de gestão intergovernamental e intersetorial, limitações gerais e orçamentárias e dificuldade de coordenação de atores.... além disso, coloca que é necessário reconhecer que a a falta de incentivos, estímulos e apoio à inovação por parte da alta direção, acaba traduzindo-se em resistência a mudanças e no aumento da aversão ao risco, das equipes. Os estudos sistematizados por Brandão, bem como pesquisas realizadas pela ENAP a respeito da sustentabilidade das experiências premiadas no citado Prêmio, vão constituindo um o conceito sobre o que seja Inovação no setor público, cujos elementos mais interessantes, além daquele de que a inovação seja algo novo ou uma melhoria significativa na forma de prestação de um serviço, de que ela se define como tal por haver sido implementada, vale por sua finalidade pública e por sua aplicabilidade, bem como por sua faculdade de ser disseminada (Brandão, citando Farah 2008) ou seja, poder ser reproduzida em outros contextos e ganhar a dimensão de um novo modus operandi na operação de políticas e serviços públicos. Essa disseminação de inovações, no campo das políticas públicas no território brasileiro, depende do contexto político e dos arranjos institucionais de cada programa público. Capacidades individuais e coletivas intrinsecamente relacionadas com a inovação são a do domínio técnico dos processos de trabalho, sua razão de ser e resultados, a conexão com e compreensão do ambiente externo, e a capacidade de identificar oportunidade. Dessa forma, é no cruzamento entre conhecimento e oportunidade que se encontra a possibilidade de inovação, que somente ocorrerá por meio de uma atitude criativa associada ao desejo de contribuir para a melhoria do bem-estar e da qualidade de vida dos cidadãos.

7 7 A aposta da ENAP em seus cursos de formação e especialização é de capacitar agentes de mudança e lideranças, baseada no pressuposto de que uma das competências essenciais dos agentes públicos que formulam, implementam e avaliam ações e políticas públicas é a capacidade de lidar com a complexidade e a incerteza, e essa capacidade corresponde ao pensamento estratégico, à visão sistêmica e à capacidade analítica. Requer uma visão integrada de várias áreas do conhecimento (Morin), espírito crítico e investigativo, maturidade, vivências significativas individual e coletivamente- ferramentas analíticas, raciocínio lógico, pensamento espacial, senso de oportunidade, flexibilidade, bom senso, valores, moral e ética. Contudo, em congruência com o argumento mencionado, isso extrapola a capacitação propriamente dita e coloca desafios de ordem mais abrangente. A análise da experiência recente da escola no desenvolvimento de experiências inovadoras de ensino-aplicação levou à conclusão de que essa mostrou-se uma estratégia adequada e produtiva não só para a preparação dos alunos enfrentarem a complexidade da realidade governamental, como para o fortalecimento da própria Escola, no seu papel de desenvolver competências para aumentar a capacidade de governo na gestão de políticas públicas. (REIS, FERRAREZI e ANTICO, 2012). Além disso, mostrou a importância da ENAP fortalecer sua capacidade de alavancar a discussão a respeito da gestão pública e articular redes, promover debates e interlocuções, inclusive valendo-se da cooperação técnica internacional, para criar a sinergia em torno da inovação no setor público. Enfim, inovar no ensino-aplicação implica que a Escola participe ativamente da gestão, estando envolvida e alinhada com todas as ações de melhoria da gestão que estejam sendo concebidas, implementadas e avaliadas pelo governo, centrando seu foco no aperfeiçoamento e na inovação. E mais, a escola precisa constituir-se como um lócus facilitador da produção das reflexões e das inovações da gestão pública, favorecendo a visão estratégica e a gestão do conhecimento, em sua acepção mais essencial, para a Administração Pública, no espírito do comprometimento com o bem-estar e a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos.

8 8 CONCLUSÃO A capacidade para inovar, portanto, não é algo que possa ser isolado de um conjunto de capacidades cognitivas, atitudinais e instrumentais; ela se constitue neste todo, e pode ser potencializada por indutores. Estes, sem dúvida, podem ser criados artificialmente em um ambiente de aprendizagem essa é a arte da capacitação - mas sobretudo acontecem na vivência política e organizacional, nas interações sociais e na necessidade de resolver problemas. O ensino-aplicação é por excelência a abordagem que preside e orienta todas as ações da ENAP, mais do que as permeando, porque deve ser sua precisa materialização. Algumas experiências que foram desenvolvidas nos últimos 09 anos foram destacadas neste trabalho em razão de seu próprio caráter inovador, a saber: as práticas de governo associadas aos programas de formação e especialização de quadros e o uso dos estudos de caso, amparado aqui na metodologia de estudos de caso e na Casoteca. São estratégias intimamente vinculadas com os princípios do desenvolvimento de competências, segundo o qual a competência só é desenvolvida nos momentos em que o servidor vivencia o desafio concreto, mobilizando seus conhecimentos e sua capacidade de compreender e avaliar o próprio contexto. É fundamental, contudo, ter em tela que o sucesso das práticas de governo depende da sua conexão com o objetivo do programa de capacitação e, por sua vez, deste com uma clara intenção e visão sobre a importância e o objetivo da formação daqueles quadros e seu papel na Administração Pública. Isso distingue uma Escola de Governo, como uma instituição do aparato estatal. A efetividade do uso dessas estratégias em programas de capacitação depende da qualidade da sua inserção em uma ação mais estruturante do próprio governo. Inovar em políticas públicas e em gestão pública, mais do que produzir mudança, requer agregação de valor público e possibilidade de disseminação. Para além de atuar na engenharia do aprendizado, buscando a identificação de quais são as melhores estratégias didáticas para a efetividade de capacitação de gestores que atuam em áreas estratégicas no Estado, é fundamental o desafio de dar significado a essas ações junto aos decisores governamentais e à sociedade, para que a capacitação não seja uma panacéia que pode perder o seu valor em si.

9 9 Portanto, volto ao argumento inicial, de que a inovação que produza mudança social significativa só pode ser aquela que nasça na égide de um sistema orientado para a transformação e somente nesse contexto que ganha sentido o papel de uma Escola de Governo. ALGUMAS EXPERIÊNCIAS DESENVOLVIDAS NA ENAP Práticas de Governo - Estágio Supervisionado Considerando o papel fundamental do gestor público no fortalecimento da capacidade da ação governamental da administração pública, faz parte do Programa de Formação Inicial dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental um conjunto de estratégias aqui denominadas de Práticas de Governo, que têm por objetivo aprofundar o caráter aplicado da formação, propiciando ao gestor a oportunidade de participar e analisar a realidade operacional de governo da administração pública federal. As Práticas de Governo são constituídas por estágio supervisionado em órgãos governamentais e oficinas de análise e de simulação da prática governamental, que envolvam a complexidade da tomada de decisão sobre políticas do governo federal, permitindo que os futuros gestores tenham contato com a realidade de trabalho dos órgãos públicos, tomando parte e analisando-a. Visitas Técnicas no Curso de Especialização em Gestão de Políticas Públicas de Proteção e Desenvolvimento Social. A Visita Técnica foi concebida como uma atividade que permitiria aos alunos do Curso verificarem a implementação de um programa/projeto de proteção e desenvolvimento social, considerando a lógica do sistema, e relacionando com os elementos teóricos, temas e ferramentas estudados no curso. Grupos de alunos visitaram projetos espalhados pelo território brasileiro: Acolhimento Familiar - A experiência do Programa Sapeca (Campinas SP); Implantação dos CRAS em Curitiba - Programa de Atenção Integral à Família (Curitiba PR); Projeto de Inclusão Produtiva para Mulheres (Fortaleza CE); Grupo de Envelhescentes (Manaus AM); Incubando empreendimentos populares, tecendo uma estratégia de

10 10 desenvolvimento socioeconômico (Osasco - SP); Agência de Desenvolvimento Local ADEL (Pentecoste CE); Convivência com a realidade semiárida, promovendo o acesso à água, solidariedade e cidadania (Teixeira PB). Os projetos foram escolhidos por desenvolverem ações nas áreas de assistência social, inclusão produtiva e segurança alimentar, todas afetas à atividade do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate ä Fome. A experiência buscou inovar no ensino aplicação ao aproximar os profissionais ao objeto de sua ação e apresentar a perspectiva de stakeholders com os quais nem sempre desenvolvem interlocução em seu dia-a-dia, mas que neles reside grande parte do potencial para o sucesso das políticas públicas federais no campo do desenvolvimento e da proteção social, associando a essa visão mais concreta a possibilidade concreta da inovação, uma vez que foram eleitos como lócus das visitas as experiências premiadas no Prêmio Rosani Cruz, de inovação social. REFERÊNCIAS Brandão, Soraya M. Indutores e Barreiras à Inovação em Gestão em Organizações Públicas do Governo Federal Brasileiro: análise da Percepção dos Dirigentes. Dissertação de Mestrado e Administração do Programa de Pósgraduação em Administração da Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Ciência da Informação e Documentação da Universidade de Brasília. Brasília, DF Dizner, Gabriel F.F., Lotta, G. S, Pinto Galvão, M.C.C., Reis, M.S. e Chippari, M. Estudo sobre atuação recente da ENAP na capacitação de EPPGG ( ). Documento Interno de Trabalho, ENAP. Brasíla, agosto de ENAP, Especialização em Gestão de Políticas Públicas de Proteção e Desenvolvimento Social, 1ª edição Relatório Final de Atividades (maio de 2010 a abril de 2012). Documento Interno de Trabalho da ENAP, Brasília, abril de ENAP, Plano de Desenvolvimento Institucional, Morin, Edgar. Epistemologia da Complexidade. Novos Paradigmas, Cultura e Subjetividade. Nuñez, Isauro B. e Ramalho, Betania L. Competência como fio condutor da formação profissional: o desafio possível.. In: Oliveira, Vilma Q. Sampaio F. O Sentido das competências no projeto político-pedagógico. Coleção Pedagógica n. 3, 2ª. edição Natal (RN): EDUFRN Editora da UFRN, 2004.

11 11 Nuñez, Isauro B. e Ramalho, Betania L. Competência: uma reflexão sobre o seu sentido. In: Oliveira, Vilma Q. Sampaio F. O Sentido das competências no projeto político-pedagógico. Coleção Pedagógica n. 3, 2ª. edição Natal (RN): EDUFRN Editora da UFRN, Reis, M. S., Galvão, M. C.P., Chippari,M., A eficácia da capacitação, in: Multi Cidades Finanças dos Municípios do Brasil Ano Reis, Maria S., Ferrarezi, Elizabete R., Antico, Claudia. A realidade de governo como matéria-prima na capacitação de servidores públicos na Escola Nacional de Administração Pública no Brasil. Texto apresentado no XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, em Cartagena de Indias, Colombia, 30/10 a 02/11/2012. Souza, Zilmar Rodrigues de. Pressupostos para formação por competências.. In: Oliveira, Vilma Q. Sampaio F. O Sentido das competências no projeto políticopedagógico. Coleção Pedagógica n. 3, 2ª. edição Natal (RN): EDUFRN Editora da UFRN, 2004.

12 12 AUTORIA Maria Stela Reis Diretora de Formação Profissional da Escola Nacional de Administração Pública ENAP. Endereço eletrônico: