Material de Apoio 2: Textos dos Estudos Empíricos Elaborados pela RedeSist. Coordenação Geral do Projeto Helena M.M. Lastres José E.

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1 ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS: uma nova estratégia de ação para o SEBRAE Material de Apoio 2: Textos dos Estudos Empíricos Elaborados pela RedeSist Coordenação Geral do Projeto Helena M.M. Lastres José E. Cassiolato Agosto de 2002

2 Contrato BNDES/FINEP/FUJB Arranjos e Sistemas Produtivos Locais e as Novas Políticas de Desenvolvimento Industrial e Tecnológico Bloco 3 Nota Técnica 25 Novas políticas na economia do conhecimento e do aprendizado Helena M.M. Lastres Marco Antônio Vargas Cristina Lemos Coordenação dos Estudos Empíricos Arlindo Villaschi Filho Renato Ramos Campos Marina Honório de Souza Szapiro Cristina Lemos Coordenação do Projeto José Eduardo Cassiolato Helena Maria Martins Lastres Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro IE/UFRJ Rio de Janeiro, dezembro de

3 SUMÁRIO 1. Introdução 4 2. A nova forma do capitalismo mundial e as novas condições de desenvolvimento industrial e tecnológico A economia do conhecimento e do aprendizado Desafios do Regime de Acumulação dominado pelas Finanças Glocalização x globalização: a importância do local no novo contexto Países em desenvolvimento e a economia do aprendizado crescentemente globalizada Desafios e oportunidades para países em desenvolvimento e seus sistemas produtivos locais O novo papel, objetivos e instrumentos de política de desenvolvimento industrial e tecnológico Promoção de arranjos e sistemas produtivos locais: novas dimensões de política industrial e tecnológica Novos requerimentos de política industrial e tecnológica em países em desenvolvimento e no Brasil Schmitz, 2000, por seu turno, discutindo mais as implicações para políticas dos estudos sobre arranjos produtivos em países em desenvolvimento, relaciona as seguintes conclusões: Considerações finais 25 Relação das 13 Notas Técnicas do Bloco 1 do projeto 28 Bibliografia complementar 29 3

4 Novas Políticas na Economia do Conhecimento e do Aprendizado Helena M. M. Lastres, Marco Antonio Vargas e Cristina Lemos 1. Introdução O projeto de pesquisa Arranjos e Sistemas Produtivos Locais e as Novas Políticas de Desenvolvimento Industrial e Tecnológico originou-se da necessidade de investigar em detalhe um conjunto de questões interrelacionadas, as quais têm despertado interesse no âmbito tanto acadêmico quanto político-institucional. Conforme enunciado em seu termo de referência, o projeto parte do reconhecimento de que (i) o cenário mundial sofreu significativas transformações na década dos 80, envolvendo aspectos e dimensões políticas, produtivas, tecnológicas, organizacionais, informacionais, comerciais e financeiras, institucionais, sociais etc, que se relacionam de maneira dinâmica; (ii) a aceleração dos processos de liberalização econômica, (r)evolução tecnológica, assim como da crescente competição e globalização são as manifestações mais visíveis de tais transformações ao nível da economia mundial. Reconhece-se também que as transformações associadas à conformação da nova ordem mundial vêm implicando em importantes readaptações e reestruturações. Estas afetam, em primeiro lugar, a hierarquia política e econômica de diferentes segmentos dentro das sociedades nacionais, assim como dessas diferentes sociedades no cenário mundial. Afetam as várias atividades e setores produtivos, destacandose principalmente o maior dinamismo relativo do setor de serviços e das atividades intensivas em informação e conhecimento. Afetam também as diversas instituições (particularmente em seus papéis, formas de organização, atuação e de articulação), a começar por empresas de todo o tipo, centros de ensino e treinamento, pesquisa e desenvolvimento, até o próprio Estado com seus distintos órgãos e instâncias. Assim como, afetam os próprios indivíduos, enquanto consumidores, trabalhadores e cidadãos. Dentro do conjunto mais amplo das transformações acima referidas, emergem duas questões de relevância central para o projeto de pesquisa realizado e cuja discussão constituiu o cerne do primeiro bloco do mesmo. A primeira refere-se à consideração de que o próprio processo de desenvolvimento econômico vem sendo influenciado de forma significativa pelas importantes mudanças vividas nas duas últimas décadas do milênio. Igualmente destaca-se que, na Era do Conhecimento, o acirramento da competição, a emergência do paradigma das tecnologias de informação e comunicações (TICs) e a aceleração do processo de globalização têm apresentado um impacto significativo sobre a forma como se realiza o desenvolvimento industrial e tecnológico. Nosso interesse particular nesta discussão consiste em caracterizar e analisar como essas transformações vêm afetando as capacitações nacionais e locais, tanto produtivas quanto inovativas. A segunda questão relaciona-se ao reconhecimento de que, como reflexo das atuais mudanças, formulam-se novas exigências de políticas para o desenvolvimento industrial e inovativo, assim como estão sendo revistas as próprias concepções de Estado-nação e formas de intervenção. Atrelados a essa conclusão encontram-se desdobramentos que, longe de consensuais, vêm sendo alvo de intensos debates. Por um lado, argumenta-se que - como decorrência de tais transformações e particularmente da aceleração do processo de globalização - os espaços dos projetos e políticas nacionais ficariam reduzidos, ou mesmo anulados. De lado diametralmente oposto, vem se defendendo a tese de que uma das razões para estar-se retardando a saída da crise de adaptação provocada pelas referidas transformações refere-se exatamente à demora em conhecer melhor suas especificidades e traçar políticas visando sua superação. O principal objetivo desta nota técnica é o de resgatar as principais contribuições sobre o impacto das mudanças recentes aos processos de desenvolvimento econômico, industrial e tecnológico, assim como 4

5 sobre os novos requisitos de políticas para a promoção dos mesmos. Para tal contou-se com as conclusões e recomendações (i) do seminário internacional do projeto, realizado em setembro de 2000; e (ii) das 13 notas técnicas integrantes do bloco 1 do projeto, que abordaram os diferentes aspectos da discussão proposta. As 13 notas e seus temas estão relacionadas no final, antes da bibliografia complementar. Estruturamos a presente nota técnica em torno dos dois grandes eixos de análise propostos no termo de referência geral deste projeto de pesquisa. O primeiro eixo estrutura-se com base nas novas condições e formas como se realizam o desenvolvimento industrial e tecnológico associadas à Era do Conhecimento, tendo em vista a experiência internacional e considerando as necessidades de um país como o Brasil. Este recorte analítico envolve o seguinte conjunto de questões: 1) Em que medida o desenvolvimento e difusão das TICs e a atual fase de aceleração do processo de globalização modificam a dimensão espacial do processo de inovação e do desenvolvimento econômico, em geral, e tendo em vista a situação de um país em desenvolvimento? 2) Quais têm sido as características mais marcantes do desenvolvimento econômico, industrial e inovativo e quais colocam-se como tendências mais prováveis do mesmo no próximo milênio, ou na, assim denominada, Era do Conhecimento? 3) Quais são as conclusões e lições mais importantes produzidas pela análise comparativa das experiências de clusters e distritos industriais em países avançados e em desenvolvimento? 4) Que novos desafios e oportunidades vêm sendo apresentados aos sistemas nacionais de inovação do Brasil e dos países da América Latina? No segundo eixo de análise pretende-se equacionar qual o papel, objetivos e instrumentos de política de desenvolvimento industrial e tecnológico, tendo em vista as dimensões supranacional, nacional, regional, estadual e local, no novo cenário. As principais questões que norteiam este segundo eixo de análise são as seguintes: 5) Qual a importância do local no cenário crescentemente globalizado e quais têm sido as alternativas mais significativas de políticas nacionais e regionais para enfrentamento dos novos tempos? 6) Quais os papéis e sinergias entre as novas políticas nacionais, subnacionais e supranacionais face à aceleração da globalização? 7) Quais são as principais tendências das políticas de promoção de arranjos e sistemas de desenvolvimento industrial e inovativo nos países que apresentam os casos mais significativos de desempenho de tais arranjos? 8) Quais as características mais importantes das políticas para promoção de Sistemas Nacionais de Inovação na Economia do Conhecimento, tendo em vista a experiência dos países que têm demonstrado maior dinamismo econômico e inovativo atualmente? 9) Dentre os novos objetivos e instrumentos de políticas de desenvolvimento industrial e tecnológico propostos em diferentes países quais têm sido (e seriam) mais adequados ao caso dos países em desenvolvimento? 10) Tendo em vista o atual quadro político institucional e macroeconômico brasileiro quais seriam indicadas como as mais importantes alternativas de estratégias e políticas de desenvolvimento industrial e tecnológico? Tendo em vista esse conjunto de questionamentos, a presente nota técnica encontra-se organizada em dois itens, além desta introdução e das considerações finais: a nova forma do capitalismo mundial e as novas condições de desenvolvimento industrial e tecnológico; 5

6 o novo papel, objetivos e instrumentos de política de desenvolvimento industrial e tecnológico No primeiro item, inicialmente discutem-se as características principais da que se convencionou denominar economia do conhecimento e do aprendizado e regime de acumulação dominado pelas finanças. Em seguida, resgata-se a importância que assume a proximidade na dinâmica produtiva e inovativa das firmas que integram arranjos e sistemas locais de produção, tendo em vista a dicotomia que se estabelece entre o global e o local na organização das atividades produtivas e inovativas; e são discutidas as ameaças e oportunidades a arranjos e sistemas produtivos locais nos países em desenvolvimento diante das transformações que vêm sendo promovidas na forma de organização das atividades produtivas e inovativas no escopo da nova economia do conhecimento e do aprendizado. No segundo item são analisadas as implicações deste novo contexto de desenvolvimento sobre a promoção e implementação de políticas voltadas para arranjos e sistemas produtivos locais, assim como são discutidos os novos requerimentos de política industrial e tecnológica em países em desenvolvimento e no Brasil. 2. A nova forma do capitalismo mundial e as novas condições de desenvolvimento industrial e tecnológico 2.1 A economia do conhecimento e do aprendizado Todos as contribuições dos estudos temáticos do primeiro bloco do projeto de pesquisa reconhecem a importância de caracterizar a mudança de padrão de acumulação ocorrida a partir da década de Apesar das diferentes abordagens para compreensão das mudanças em curso, a quase maioria dos autores reconhece que a presente fase da economia é caracterizada pelo mais intenso uso do conhecimento como principal fonte de mudança (Johnson e Lundvall, 2000; Humbert, 2000; Freeman, 2000; e Petit, 2000). As principais reflexões realizadas, no âmbito dos estudos temáticos deste projeto sobre o conhecimento, e suas implicações em relação aos demais aspectos mencionados acima, serão objeto de analise neste item. No cerne das mudanças estruturais que delineiam este novo regime de crescimento encontra-se a difusão de um novo regime tecnológico ou, mais amplamente, de um novo paradigma tecno-econômico, centrado nas tecnologias de informação e comunicação (TICs). Estas tecnologias alteraram substancialmente o padrão de produção e consumo mundial, tendo em vista que possuem como principal característica sua penetrabilidade em todas as partes, setores e atividades econômicas. De fato, observou-se que, a partir da difusão da microeletrônica e concomitante diminuição de preços destas tecnologias, mudaram significativamente a velocidade de geração e difusão das inovações. Os avanços observados na microeletrônica e tecnologias correlacionadas tiveram como consequências de maior impacto para a economia e para sociedade o desenvolvimento e difusão de equipamentos e sistemas cada vez mais sofisticados que executam grande parte das tarefas anteriormente realizadas pelo trabalho humano direto. Microcomputadores e softwares constituem-se em exemplo disso. Os avanços nas telecomunicações igualmente revolucionaram os sistemas de comunicação. A convergência entre estas duas bases tecnológicas vem permitindo o acelerado desenvolvimento dos sistemas e redes de comunicação eletrônicos mundiais e o desenvolvimento de novas formas de geração, tratamento e distribuição de informações. Neste processo, reconhece-se que é crescente a proporção da força de trabalho envolvida na produção e distribuição de informações e conhecimento codificado e não mais na produção de bens materiais, gerando reflexos no crescimento relativo do setor de serviços, frente ao industrial. Como nos lembra Petit, 2000, tal constatação levou alguns inicialmente a caracterizar a nova forma de acumulação econômica como pós-industrial. Campolina, 2000, por sua vez salienta que, apoiados pelas TICs, os serviços ganham nova natureza e funções, características técnicas e mercados diferenciados, sendo cada 6

7 vez mais difícil a separação entre estes e a produção material. Já Chesnais e Sauviat, 2000, destacam as sinergias estabelecidas entre estas novas tecnologias, a aceleração do processo de globalização e o setor financeiro. Destaca-se também que o novo contexto é fortemente orientado por um novo tipo de competição, não mais baseado unicamente no preço, mas principalmente na construção de competências específicas para a aquisição de conhecimentos e de inovação. A busca por melhoria na competitividade passa a depender muito mais fortemente da criação e renovação de vantagens competitivas associadas ao aprendizado, à qualidade dos recursos humanos e à capacitação produtiva das empresas. A produtividade e competitividade dos agentes econômicos dependem, não apenas dos novos meios técnicos disponibilizados e da capacidade de usá-los, mas principalmente da capacidade de aprender e de inovar, mesmo que estas capacidades em muito possam ser potencializadas com a utilização eficiente dos mesmo. Assim, a despeito do maior acesso a informações - que vêm sendo processadas e transmitidas por meio de novos instrumentos e sistemas - aponta-se para a importância crucial do conhecimento incorporado em indivíduos e (através dos mesmos em organizações) para se ser capaz de enfrentar e gerar mudanças. Pois sem o mesmo não é possível decodificar o conteúdo das informações e transformá-las em novos conhecimentos. Em outras palavras, a partir da crescente e acelerada difusão do novo padrão de acumulação baseados nas TICs, a informação e o conhecimento codificado podem ser mais facilmente transferidos através do mundo. No entanto, o conhecimento que não é codificado, aquele que permanece tácito, só se transfere com aprendizado interativo, através da interação social, localizada e enraizada em organizações e ambientes específicos (Johnson e Lundvall, Humbert, 2000). O acesso a conhecimentos de vários níveis, particularmente aqueles científicos e tecnológicos, assim como a capacidade de apreendê-los, acumulá-los e usá-los são vistos como definidores do grau de competitividade e desenvolvimento de nações, regiões, setores, empresas e indivíduos. Aludindo-se ao aumento de tal importância é que tem se tornado comum a referência a esta fase como sendo a era do conhecimento ou da economia baseada no conhecimento. Argumenta-se também que a emergência do atual paradigma baseado nas TICs, colocou ainda mais em relevo o papel das inovações e a importância de suas diferentes fontes e da interação entre estas como condição necessária para possibilitar sua geração permanente. Cada uma das fontes de geração de inovações baseadas na ciência, ou na experiência cotidiana de produção, design, gestão, comercialização e marketing dos produtos e até mesmo baseadas na imitação tem relevância e impacto distinto para o processo. Tudo isso depende da estrutura e tipo da empresa, dos setores e países em questão, e também da natureza da inovação, se se refere a aperfeiçoamentos ou se representa rupturas nos sistemas tecnológicos, ou seja, se são inovações incrementais ou radicais. Com o crescimento das exigências de competitividade, o processo de inovação aumentou consideravelmente sua velocidade nas últimas décadas. A ponto de alguns autores denominarem o novo padrão de acumulação como a economia da inovação perpétua (Morris-Suzuki, 1997). Novas exigências são constantemente criadas, forçando os indivíduos, empresas e organizações a gerarem, adquirirem e utilizarem mais intensamente conhecimentos e inovações. As atuais altas taxas de mudanças e inovações implicam por sua vez em uma forte pressão por capacitação para responder às necessidades e oportunidades que se abrem. Exigem, por sua vez, novos e cada vez maiores investimentos em educação e treinamento, pesquisa e desenvolvimento. Assim, cada vez mais se compreende que o processo de inovação consiste em um processo de aprendizado interativo, realizado com a contribuição de variados agentes econômicos e sociais que possuem acesso a diferentes tipos de informações e conhecimentos. O processo de geração de conhecimentos e de inovação vai implicar no desenvolvimento de capacitações científicas, tecnológicas e organizacionais e envolvendo, principal mas não exclusivamente, esforços substanciais: 7

8 em aprendizado com experiência própria, no processo de produção (learning-by-doing), comercialização e uso (learning-by-using); na busca incessante de novas soluções técnicas nas unidades de pesquisa e desenvolvimento ou em instâncias menos formais (learning-by-searching); e na interação com fontes externas, como fornecedores de insumos, componentes e equipamentos, licenciadores, licenciados, clientes, usuários, consultores, sócios, universidades, institutos de pesquisa, prestadores de serviços tecnológicos, agências e laboratórios governamentais, organismos de apoio, entre outros (learning-by-interacting). Conhecimentos codificados e tácitos, públicos ou privados vêm se tornando cada vez mais interrelacionados e a nova dinâmica nas formas de geração, difusão e aquisição de conhecimento leva a mudanças nas relações entre conhecimento tácito e codificado. Visando maiores chances de apropriação do conhecimento, nota-se uma necessidade intensificada de expansão das fronteiras do conhecimento codificado. O processo de codificação do conhecimento vem sendo intensificado, em última instância, para dotá-lo de atributos que o tornem similares aos bens tangíveis e convencionais, aproximando-o de uma mercadoria, objetivando facilitar sua apropriação para uso privado e sua comercialização. Transformando-se em uma mercadoria mesmo que com características bastante específicas - o conhecimento codificado como informação permite ser armazenado, transacionado e transferido, além de poder ser reutilizado, reproduzido e comercializado indefinidamente, a custos extremamente baixos (Cowan e Foray, 1998). O papel do conhecimento como o principal recurso na atual fase, contribui para reforçar a tendência de comodificação deste (Johnson e Lundvall, 2000), o que pode acrescer as dificuldades para acessá-lo. De um lado, as firmas querem acesso livre à informação e ao conhecimento gerado, aproveitando suas características de bem público. De outro, querem garantir de forma mais eficiente a apropriação e controle daquele conhecimento produzido internamente. Johnson e Lundvall, 2000, discutindo o processo de transformação de conhecimento em mercadoria notam que: i) o conhecimento é socialmente produzido através de aprendizado interativo e localizado, tornando-se difícil captar e distribuir seus retornos; ii) a dinâmica das mudanças no conteúdo do conhecimento faz com que somente aqueles que participam de seu processo de criação tenham acesso ao mesmo; iii) por outro lado, fica cada vez mais difícil fazer com que o processo de codificação do conhecimento acompanhe a rapidez com que se dão as mudanças tecnológicas; e iv) as características particulares do conhecimento dificultam ainda mais seu processo de comodificação nos moldes dos bens tangíveis tradicionais. Apesar de se apontarem os limites inerentes ao processo de codificação do conhecimento - tendo em vista a impossibilidade de todo o conhecimento tácito ser codificado - Johnson e Lundvall alertam que o descontrolado processo de comodificação pode ser perigoso. Pois pode tender a minar algumas das mais importantes e usuais formas contemporâneas de produção e uso do conhecimento. Destacam particularmente aquelas relacionadas com as redes para o compartilhamento do conhecimento, baseadas no aprendizado interativo e intensivo para a geração de inovações. Nestas são fundamentais capacitações, como know-how, know-who, que estão incorporados além de indivíduos, em organizações e regiões específicas, nas relações sociais que promovem cooperação e comunicação entre diferentes tipos de pessoas e organizações. Neste sentido é que Johnson e Lundvall (2000) reforçam a necessidade crescente, não só de investir na melhoria qualitativa dos níveis educacionais, mas fundamentalmente de estimular a capacidade dos indivíduos em aprender, para poder enfrentar a velocidade das mudanças que se apresentam. Estes autores propõem a utilização do conceito de economia do aprendizado 1 como um conceito alternativo ao de economia baseada no conhecimento, objetivando ampliar a compreensão dos elementos chaves 1 Desenvolvido recentemente (Lundvall e Johnson, 1994 e Lundvall e Borràs, 1999), o conceito de economia do aprendizado, basea-se na hipótese de que nas últimas décadas vem se acelerando a criação e destruição de conhecimentos. Tal conceito expressa a idéia de que indivíduos e instituições necessitam renovar suas competências (mais frequentemente do que no passado). Neste contexto, considera-se que ter acesso a um estoque especializado de conhecimento não é garantia de êxito. A chave deste está muito mais no aprendizado, e também no esquecimento daqueles conhecimentos que inibem novos aprendizados, do que em um conhecimento consolidado específico. 8

9 desta fase. A opção pelo aprendizado como conceito chave enfatiza o caráter dinâmico do processo de criação, transformação e destruição de conhecimentos especializados. Enfatiza-se, assim, que o que realmente importa atualmente é a capacidade de aprender e também de esquecer, muito mais do que dispor de um estoque dado de conhecimentos. Na economia do aprendizado, a habilidade de aprender é, mais do que nunca, crucial para o sucesso econômico de indivíduos, firmas, regiões e nações. O aprendizado, neste sentido, se refere à construção permanente de novas competências e ao estabelecimento de novas qualificações. E o crescimento se dá e é alimentado por um processo baseado na confiança e em capital social Desafios do Regime de Acumulação dominado pelas Finanças Diferentemente dos demais autores que utilizam os termos economia da informação, do conhecimento ou do aprendizado, Chesnais e Sauviat, 2000, desenvolvem o conceito de regime de acumulação dominado pelas finanças RADF para caracterizar a nova forma de capitalismo em difusão a partir dos anos 80. Neste sentido contrapõem: (a) o regime de acumulação dominante desde o final da segunda guerra mundial caracterizado por forte presença do Estado na definição e implementação de investimentos, tanto produtivos quanto de infraestrutura, com (b) o atual regime, no qual o governo e as autoridades públicas (o Estado), na maior parte dos países, têm aceitado (ou sido forçado a) diminuir a sua capacidade de comandar o processo de tomada de decisões relativas a investimentos, particularmente aqueles com grandes efeitos estruturantes. Acrescentam que a progressiva erosão desta capacidade no Estado tem um papel importante no novo regime de acumulação. Acima de tudo ressalta-se que as decisões de investimento passaram crescentemente a ser comandadas pelo setor privado e utilizam critérios subordinados aos objetivos de portfolio dos grandes investidores institucionais. O argumento principal aqui é que as atividades de intermediação do setor financeiro são associadas a uma avaliação da competência das firmas, seus ativos e a relevância de suas estratégias, que privilegia as necessidades de remuneração de capital muito específicas e tem influenciado significativamente o modo de governança das empresas produtivas. Esta governança, de caráter eminentemente financeiro, estaria levando as empresas produtivas a darem prioridade total aos interesses dos acionistas em detrimento de outros interesses, particularmente aqueles dos trabalhadores e outros ligados à estratégia de longo prazo das empresas. O resultado líquido é que as empresas produtivas estariam sendo levadas a perseguir estratégias baseadas em critérios de curto prazo. Em tal contexto, são as atividades que tendem a ser privilegiadas pelas empresas que terão um impacto maior no retorno do investimento a curto prazo (como o conhecido downsizing ). De maneira oposta, aquelas atividades que requerem uma visão de longo prazo, como os investimentos em P&D, tendem a ser negligenciadas. Salientam-se importantes exceções naqueles países onde (i) o governo se mantém como foco central do sistema de inovações (ii) o processo de privatizações enfrenta resistências políticas internas e (iii) continua-se reconhecendo a necessidade de contínuo apoio público à ciência e tecnologia. Estas exceções incluem países como Japão, França e EUA. 3 Aponta-se, no entanto, que mesmo no caso dos EUA - e excluindo-se as indústrias de alta tecnologia, onde a aliança Estado-setor privado continua vigente - as exigências dos novos investidores com relação à distribuição da renda corporativa (nível de lucros e também divisão de lucros entre dividendos e lucros 2 Conforme destacado por Johnson e Lundvall, 2000, o conceito de capital social, extraído da sociologia, tem sua base em um conjunto de hábitos e normas, que influenciam os níveis de coesão, confiança, interação e aprendizado do sistema social. É proporcional à densidade das relações entre os cidadãos e peso especial é dado à frequência de participação em organizações e redes que se estendam além de fronteiras familiares. 3 Nota-se que é neste último que os exemplos são mais contundentes: principalmente no caso de semicondutores (onde o governo alocou diretamente no programa SEMATECH US$ 200 milhões por ano durante o período ) e na indústria automobilística (US$ 1 bilhão nos anos 90 no Programa Supercar 2000, após o financiamento de programas como Star-Wars ) Além desses, aumentos importantes têm sido observados nos gastos públicos em P&D em biotecnologia e ciências da vida, visando apoiar as empresas norte-americanas do setor farmacêutico e agro-industrial. 9

10 retidos) têm já apresentado importantes efeitos na estratégia tecnológica das empresas (e, consequentemente, no montante de gastos em P&D). Tais efeitos significam, de fato, uma mudança generalizada nas estratégias tecnológicas das grandes corporações, onde a adaptação de tecnologias é enfatizada em detrimento de busca sistematizada por novos produtos e processos. Adicionalmente argumenta-se que: tal mudança em direção a estratégias adaptativas é sustentada, no curto prazo, na exploração das capacitações acumuladas no passado; algumas empresas têm tentado contrabalançar a diminuição dos esforços internos de P&D a partir do aumento de diferentes formas de aquisição externa de tecnologia. Alianças tecnológicas, aquisição de capacitações em universidades e centros públicos de P&D, entre outros, têm sido os meios utilizados; já são visíveis os resultados negativos decorrentes da substituição de esforços internos de P&D pela aquisição externa de tecnologia; a capacidade que o sistema produtivo tem demonstrado de preencher as novas demandas do RADF relaciona-se ao uso extremamente eficiente das tecnologias de informação e comunicações - TICs. 4 Chama-se a atenção aqui para a congruência entre as contribuições de Chesnais e Sauviat e Freeman, 2000, referente ao questionamento da sustentabilidade de tal modelo. Neste sentido ambas contribuições põem em xeque os argumentos dos entusiastas da Nova Economia de que (i) a crise estrutural de ajuste ao novo paradigma tecnológico associado às TICs já passou, no caso dos EUA; e que (ii) a economia mundial está se movendo em direção a um longo período de crescimento, comparável aos dos anos ou Um dos argumentos principais é que o crescimento da produtividade norte-americana é um fenômeno ainda limitado ao próprio segmento produtor de bens e serviços baseados em tecnologias de informação e comunicações, estando longe de ser um fenômeno generalizável. Igualmente descarta-se a visão entusiasta de que as TICs - ao disponibilizar informações econômicas instantâneas e com alto grau de precisão - teriam a capacidade de aumentar a perfeição dos mercados e assim torná-los mais estáveis. Assim é que Freeman (2000) discute as possibilidades de uma decolagem forçada para o propalado atual crescimento do economia norte-americana. Adicionalmente, enfatiza que idéias eufóricas sobre a inauguração de novas economias renascem a cada grande revolução tecnológica. Nota que, enquanto existe alguma justificativa para euforia em relação às mudanças associadas à difusão das novas tecnologias no bojo de tais revoluções, há menos justificativas para a subestimação que em geral se faz do tumulto econômico que acompanham tais mudanças. Na comparação entre os diagnósticos e expectativas que políticos, acadêmicos, banqueiros e industrialistas influentes nos EUA faziam do quadro econômico nos anos 20 e fazem agora nos 90, o autor aponta que: se, por um lado, há evidentes e importantes diferenças entre a economia norte-americana dos anos 90 e aquela dos 20 e que a análise do boom dos anos 20 e seu subsequente colapso de forma alguma mostra que o mesmo processo pode ser repetido nos próximos anos; por outro, a estória dos anos 20 é um claro e salutar exemplo de como a euforia produzida durante um boom pode distorcer o julgamento mesmo de participantes e observadores bem informados 5. 4 The successful recourse to IT can indeed be listed as a fifth trait of the accumulation regime. It helps to explain why a regime in which industry is dominated by finance has nonetheless been, up to now capable of producing and transferring to the financial sphere enough wealth to meet the appetite of institutional investors and other institutions of finance capital along with the large rentier interests grouped around them. It has done this despite a strong fall in the rate of growth of R&D and in some instances a drop in the absolute levels of outlays and a shift to adaptive strategies based on the exploitation of the capabilities accumulated in the past (Chesnais e Sauviat, 2000). 5 Seus argumentos principais são que: it is still irrational exuberance which is sustaining the American stock market and that this bubble is inflated by expectations which cannot possibly be fulfilled (Freeman, 2000, p. 10); the events of the Great Depression are themselves a factor inducing caution on the part of the banks and other financial institutions, including the Federal Reserve, which now has greater powers to regulate the system, and has shown its willingness to use them to 10

11 2.3 Glocalização x globalização: a importância do local no novo contexto Um dos aspectos bastante debatidos sobre as recentes mudanças no cenário mundial refere-se ao processo de crescente globalização da economia. Este processo é sem dúvida intensificado pela difusão de um novo padrão baseado nas TICs, o qual permite a interconexão e aproximação de diferentes e mais distantes partes geográficas do mundo em tempo real e a comunicação e troca de informações como nunca antes foi experimentado. A difusão de um novo paradigma tecno-econômico e a aceleração da globalização relacionada a esta são resultado assim como refletem mudanças político-institucionais que caracterizaram o ambiente de países mais desenvolvidos. Tais mudanças também orientam o processo de crescente desregulação e liberalização de mercados mundiais supostamente associados às crescentes exigências de maior competitividade. Na verdade, o que se observa-se, mais fortemente, é um movimento de globalização financeira, apoiado sobremaneira pelas TICs e a busca por expansão de mercados produtores e consumidores. Porém, aponta-se para uma tendência de intensificação da concentração do locus da decisão em alguns países mais desenvolvidos. No que se refere ao processo de globalização das economias, uma análise mais acurada permite perceber que são muito poucas as multinacionais realmente globais; a mobilidade do capital não tende da mesma forma a promover um deslocamento dos investimentos e do emprego de países avançados para aqueles em desenvolvimento; além de existir uma concentração dos fluxos comerciais, produtivos e tecnológicos nos países da chamada Tríade. No que se refere especificamente ao processo inovativo e aos fluxos tecnológicos originados deste, sua geração permanece localizada e não há evidência da desconcentração da apropriação de seus resultados. No caso brasileiro, o autor aponta para uma exclusão do país dos fluxos globais de geração de tecnologia (Maldonado,1999; Humbert, 2000). Neste sentido, a globalização é entendida por muitos autores como um estágio mais recente do processo histórico de internacionalização do capital. Outros, como por exemplo Petit, 2000, consideram que o atual processo vai além da internacionalização já vista, pois as economias nacionais estariam passando a atuar como partes de um único todo global. Este autor salienta contudo que, apesar da crescente globalização, a fase atual não pode ser caracterizada ainda por uma híper globalização, na qual o mundo se transformaria em um único e grande mercado, com uma única esfera de produção e com fronteiras nacionais dissolvidas. Adicionalmente, e conforme argumentado em publicações resultantes de fases anteriores deste mesmo projeto de pesquisa, ao mesmo tempo em que se assiste ao avanço do processo de globalização em algumas dimensões, assiste-se também a uma tendência oposto em outras. Aponta-se particularmente para a inexistência de evidências comprovando mudanças significativas no sentido da desconcentração da apropriação dos resultados ou da divisão do trabalho intelectual entre as diferentes empresas, regiões, países ou blocos de países. Na verdade, a análise das evidências disponíveis ressalta, não apenas a localização (ao contrário da globalização) de informações, conhecimentos e atividades consideradas estratégicas para empresas e países - relacionados ao planejamento e controle decisório e às atividades de pesquisa e desenvolvimento, por exemplo - como em muitos casos, conclui-se por uma reconcentração de tais atividades, informações e conhecimentos. 6 Igualmente, aponta-se para uma significativa concentração em nível mundial da taxa de introdução de inovações, com alguns países, setores, empresas tendendo a desempenhar o papel de principais indutores de inovações, enquanto outros ficam relegados ao papel de adotantes. Isto contraria radicalmente a hipótese de que o mundo estaria rumando para uma situação de tecno-globalismo, a qual se ajustaria ao atingir equilíbrio. make credit available in the event of recession before a downward spiral gained momentum. However, the Fed now has a somehow different problems: how to slow or stop the asset inflation without bringing about a serious inflation (pg. 33). 6 Ver, dentre outros, Cassiolato, 1996; Lastres,

12 A atenção que passa a ser dada ao caráter localizado da inovação e do conhecimento deriva particularmente, da constatação dessa desigual distribuição espacial da capacidade de geração e de difusão de inovações. Cabe então notar que o enfoque em sistemas nacionais de inovação (i) se contrapõe à idéia de um suposto tecno-globalismo; (ii) reforça as teses de que a geração de inovações e de tecnologias é localizada e circunscrita às fronteiras localizadas nacional ou regionalmente. Tendo em vista que parte importante dos conhecimentos que baseiam o processo inovativo são tácitos, cumulativos e localizados, existiria um espaço importante em nível nacional, regional ou local para o desenvolvimento de capacitações tecnológicas endógenas, imprescindíveis para se absorver conhecimentos de forma eficiente para adaptar, modificar e gerar, assim, novos conhecimentos. Humbert (2000) utiliza a noção de glocalização para salientar a importância de articulação entre o global com o local, de forma a aproveitar as dinâmicas globais para alimentar aquelas locais. Para ele, orientações deste tipo devem ser objeto de políticas governamentais, particularmente para países em desenvolvimento. Como aponta o autor, algumas rotinas e competências residem em forças locais e regionais que conformam as capacitações das firmas. Culturas locais são cruciais em vários processos de mudança técnica e outras associadas. Isto graças ao caráter tácito e localizado do conhecimento e à necessidade de compartilhar a linguagem, confiança e o sentimento de pertencer à mesma comunidade, que permitem a comunicação interfirmas e a cooperação. Salienta-se, ainda, o papel da confiança, hoje reconhecido como de extrema importância, promovendo a troca de valores e cultura, conforme vem sendo abordado no enfoque de sistemas de inovação. Conforme destacado em estudos anteriores 7 e também enfatizado por Mytelka (2000), o interesse crescente em torno de diferentes conceitos de aglomerações produtivas reflete um conjunto de mudanças no ambiente competitivo das empresas que passaram a ficar evidentes no decorrer das décadas de 70 e 80. De fato, desde a década de 80 a análise da relação entre proximidade geográfica, dinamismo tecnológico e vantagens competitivas tem sido objeto de diversos estudos que focalizam a experiência de arranjos produtivos locais em diferentes regiões e países. Muitos destes estudos estiveram fundamentados nas mudanças paradigmáticas envolvendo a transição do modelo fordista de produção em massa para novas formas de organização baseadas na desintegração vertical da produção e na aglomeração espacial de empresas. Inspiradas pelo conceito marshalliano de externalidades, um dos elementos chave destas abordagens reside na percepção de que os processos de inovação nas firmas são gerados e sustentados através de relações inter-firmas e, particularmente, através de vínculos intra regionais entre atores que integram circuitos inovativos. Esse interesse em torno da dinâmica econômica e tecnológica de sistemas produtivos operando em regiões específicas tem resultado na criação de múltiplas definições e conceitualizações: sistemas regionais de inovação, vantagens competitivas dinâmicas, economia, innovative milieux, sistemas locais de inovação, entre outros. Da mesma forma, ainda que sejam oriundos de abordagens teóricas diversas, este corpo de literatura tem demonstrado uma considerável convergência de idéias com relação à dimensão localizada da competitividade e da inovação. Em primeiro lugar, a maior parte destes estudos tem destacado a importância crescente de aglomerações industriais locais e regionais como elemento central na busca de competitividade e dinamismo tecnológico de firmas em diferentes setores. Em segundo lugar, na medida em que o aprendizado interativo emerge como um elemento chave neste novo contexto de desenvolvimento econômico e tecnológico, a proximidade geográfica também surge como o melhor contexto para facilitar a troca de conhecimentos tácitos. Desta forma, a região passa a ser vista como um espaço cognitivo, onde valores compartilhados, confiança e outras formas de ativos intangíveis constituem-se em elementos fundamentais que podem contribuir para o desenvolvimento de processos de aprendizado interativo e para minimizar custos de transação entre as firmas. Em terceiro lugar, ainda que permaneça com uma unidade primária de análise do processo de inovação, a firma passa a ser reconhecida como uma organização cujo aprendizado é influenciado por contextos institucionais mais amplos. Em outras palavras, processos de aprendizado não ocorrem num vácuo institucional. A dimensão institucional, 7 Ver Lastres, Lemos, Cassiolato, Maldonado e Vargas,

13 enquanto o conjunto de normas e rotinas sob as quais sistemas produtivos locais são organizados constituem-se num elemento crucial para compreensão do processo de capacitação inovativa e competitiva locais e regionais. Em quarto lugar, outro ponto importante de convergência da maior parte destes estudos se reflete no esforço conceitual e metodológico de lidar com esquemas de análise dinâmicos relacionados à análise dos processos de inovação em aglomerações industriais locais e regionais. Em particular, percebe-se atualmente no estudo de sistemas locais e regionais de inovação um grande esforço no sentido de priorizar o foco dos estudos na evolução de trajetórias de aprendizado ao invés de enfatizar unicamente aspectos relacionados à infra-estrutura tecnológica e educacional desses arranjos. Cabe inclusive lembrar que os principais elementos associados com as trajetórias de sistemas locais de inovação tendem a mudar na medida em que estes sistemas evoluem. 2.4 Países em desenvolvimento e a economia do aprendizado crescentemente globalizada Ao discutirem as consequência da difusão das TICs, do processo de globalização e do estabelecimento do novo regime de acumulação, alguns autores explicitam a preocupação de que as desigualdades constituídas no passado entre países pobres e ricos, mais ou menos desenvolvidos ou industrializados sejam ainda mais aprofundadas. Ou seja, que com a acirrada competição internacional, intensifiquem-se disparidades na capacidade de acessar e usar as novas tecnologias e, principalmente, na capacidade de aprender, absorver e gerar novos conhecimentos e inovações, no que alguns vêm chamando de digital divide e learning divide (Arocena e Sutz, 2000). Na visão consensual dos autores que contribuíram com o primeiro bloco deste projeto, a promoção apenas do uso das TICs nos países em desenvolvimento não é suficiente e pode contribuir para torná-los e mantê-los passivos e dependentes no processo de globalização. No sentido de contribuir para contrarrestar efeitos negativos aponta-se para a importância do apoio à difusão das TICs, centrado no estímulo ao aprendizado, com a participação dos agentes em redes, respeitando as condições específicas de cada país e região (Petit, 2000; Humbert, 2000). Evidentemente que a maior possibilidade de comunicação amplia as oportunidades de troca de informações, experiências e culturas e também oferece maiores oportunidades de aprendizado. Entretanto, não desloca nem substitui as interações face a face. As evidências disponíveis sobre o uso das TICs apontam para a complementação e potencialização das interações interpessoais. Sem dúvida que para países em desenvolvimento, uma questão fundamental e prioritária relacionada à economia do aprendizado refere-se à força de trabalho existente e aos seus níveis reduzidos de escolaridade, capacitação e qualificação. Outra grave questão refere-se aos desafios colocados pela aceleração do processo de evasão de cérebros (brain drain) que assola a grande maioria dos países menos desenvolvidos. Tais aspectos negativos podem reduzir de forma alarmante as possibilidades de inserção de forma positiva na nova economia e podem invalidar outros esforços. Na chamada era do conhecimento, os dados disponíveis relativos ao padrão das exportações latinoamericanas nos anos 90, apontam para uma tendência à especialização dos países em setores e áreas de dinamismo relativamente baixo. Assim, as exportações latino-americanas, em termos de valor, crescem a taxas significativamente menores do que aquelas dos países desenvolvidos e asiáticos. 8 Apesar de a pauta de exportações latino-americana (em particular a brasileira, argentina e mexicana) ter evoluído no sentido de maior presença de produtos industrializados, a inserção atual de tais países no mercado internacional, caracteriza-se pela exportação de commodities intensivas em recursos naturais e/ou energia e de bens intensivos em mão-de-obra barata. Como é sabido tais commodities têm 8 No período , enquanto tais taxas para aqueles grupos de países eram de 14,0% e 18,6% ao ano, a dos países latinoamericanos crescia a 5,8%. Tal tendência se repete, quando, durante , o valor das exportações dos países desenvolvidos crescia 12,2%, o dos países asiáticos 15,8% e o dos países latino-americanos 9,1%. 13

14 experimentado uma tendência de baixo dinamismo, excesso de oferta e consequentemente estagnação e mesmo queda de preços. Tal progressiva erosão na competitividade internacional latino-americanos associa-se à importante perda de fatias no mercado internacional. A participação das exportações destes países no exportações mundiais têm diminuído. Em 1960 ela era de 7,7%, em 1980, 5,5% e em 1994, 3,8%. A um nível de detalhe maior e focalizando especificamente os países do Mercosul, nota-se que o Brasil era responsável por 1,5% das exportações mundiais em Em 1993 e 1996, tal percentual decresceu para 1% e 0,93%, respectivamente. Excluindo-se as exportações intra-mercosul, a participação brasileira decresceu de 1,42%, em 1984, para 0,79%, em 1995, e a argentina de 0,31%, em 1986, para 0,28%, em Tais dados questionam, portanto, a eficácia das políticas de inserção competitiva praticadas nestes países quanto a seu quesito fundamental. Desafios e oportunidades para países em desenvolvimento e seus sistemas produtivos locais A análise da literatura sobre arranjos e sistemas produtivos, em diferentes âmbitos, demonstra que a maior parte dos estudos desenvolvidos - sejam de cunho teórico ou baseados em evidências empíricas - não refletem importantes especificidades referentes ao contexto dos países menos desenvolvidos na medida em que se baseiam fundamentalmente na experiência de países industrializados mais avançados e geralmente nos casos de sucesso 9. Neste contexto, não obstante a importância que assumem estes estudos ao prover novos elementos teóricos e empíricos para composição de uma abordagem sistêmica para o processo de inovação em arranjos locais, eles dificilmente logram refletir as especificidades do contexto de países em desenvolvimento. De uma maneira geral, a experiência dos países em desenvolvimento revela que, aliado ao investimento reduzido nas atividades de C&T e à importância de fontes externas na capacitação tecnológica do setor produtivo 10, existem limitações igualmente importantes relacionadas à inexistência ou ineficácia de configurações institucionais que compõem o sistema de inovação e mesmo à falta de interação entre seus principais atores. Em outras palavras, a natureza sistêmica dos processos de inovação - que constitui um elemento essencial na concepção de sistemas de inovação - dificilmente encontra-se presente no contexto institucional dos países em desenvolvimento (Arocena and Sutz, 1999). Da mesma forma, considera-se que o estabelecimento de um referencial analítico adequado ao estudo do impacto do ambiente local na capacitação competitiva inovativa de arranjos produtivos nos países em desenvolvimento passa também pela compreensão do impacto das transformações recentes que vêm sendo promovidas na estrutura econômica e produtiva destes países. Tais transformações remetem ao processo de reformas estruturais promovidas no decorrer da década de 90 e refletem a crescente internacionalização de mercados associada ao processo de globalização. O impacto do processo de reformas estruturais sobre diferentes elementos da economia latino-americana é analisado por Katz, De acordo com o autor, ainda que o processo de reformas estruturais no decorrer da década de 90 tenha logrado resgatar o equilíbrio macroeconômico nos países latino americanos, existe uma clara percepção de que o intenso processo de abertura comercial externa, desregulação e privatização não trouxe nenhuma melhora significativa em termos de eficiência produtiva e menos ainda eqüidade distributiva. De uma maneira geral, os ganhos de produtividade associados com o processo de reformas estruturais foram sustentados principalmente pelos setores tradicionais em detrimento de setores intensivos em conhecimento. Além disso, os ganhos de 9 De fato em particular algumas experiências de sucesso atraíram a atenção de pesquisadores: os distritos industriais italianos na região Nordeste da Itália, o Vale do Silício na California, Baden-Wurttemberg, no Sul da Alemanha, Toyota City no Japão. 10 Como enfatizado por Cassiolato and Lastres (1999:7-8) Across the majority of technology importing firms of the region and over four decades from the 1950s to the 1980s, the acquisition of foreign technology was not part of a broader process of technologically dynamic industrial development. These ex-post patterns of limited dynamism in assimilating what had been imported were typically associated with only limited ex-ante efforts to create the technological capabilities required for effectively exploiting international sources of technology in the first place. 14

15 produtividade verificados nestes setores tradicionais estiveram associados tanto com a redução no emprego como com a diminuição do peso relativo do segmento de PMEs nestes setores. Tais preocupações são compartilhadas por Coutinho, 2000, o qual reforça particularmente o ponto de que as características específicas dos regimes macroeconômicos se sobrepõem e condicionam as decisões microeconômicas, tendendo a conformar padrões de financiamento e de coordenação corporativa, de comércio exterior, de concorrência e de mudança técnica. As variáveis-chave (taxa de juros, taxa de câmbio, expectativa de inflação) e demais condições macroeconômicas involucram e moldam o espaço das decisões micro. Estas, por sua vez, ao se socializarem (em geral através de convenções) formam padrões em vários planos (inclusive mesoeconômicos) que terminam por repercutir e condicionar o próprio regime macroeconômico que lhes deu origem. Há, portanto, uma dupla e realimentada interação entre os planos micro e macroeconômico. Os principais argumentos de sua contribuição são que: sob a dominância da globalização a posição externa das economia se tornou um condicionantechave para a determinação de seu regime macroeconômico. Economias com posição externa sólida (ou frágil) tanto em termos de estoque (posição credora/devedora) quanto em termos de fluxo (superávit/déficit em conta-corrente) se situam bem (ou mal) em termos de raio-de-manobra para as políticas de taxas de juros/taxas de câmbio. para conviver bem com a globalização das finanças é preciso não depender tanto dela. Países que têm seus balanços de pagamentos equilibrados ou superavitários, com boa posição de reservas cambiais, se tornam mais atraentes pois podem crescer mais a partir de taxas de juros mais baixas e fator de risco-cambial mais reduzido. China, Taiwan e a Coréia do Sul são tomados como exemplos desta condição. Ao contrário, os países com persistente desequilíbrio em sua conta de transações correntes, sem uma posição sustentável de reservas de divisas, ficam onerados por riscos de câmbiopaís e precisam manter taxas de juros mais altas, refletindo uma condição de vulnerabilidade macroeconômica, como no caso da maioria dos países da América Latina nos anos 90. o indicador chave do grau de autonomia da política macroeconômica de um país não-emissor de moeda internacional é a trajetória da sua conta de transações correntes (sendo isto é ainda mais verdadeiro e intenso para os países em desenvolvimento) e a autonomia é diretamente proporcional à robustez da conta-corrente que agrega o resultado da balança comercial e da conta de serviço dos fatores (fluxo líquido de juros, lucros, dividendos, royalties, etc.) e dos não-fatores (fluxo líquido de turismo, transportes, seguros, etc.). paradoxalmente, os países em desenvolvimento, carentes de capital, que em tese deveriam ser deficitários em conta-corrente (o que equivale a importar capitais) tendem a ser punidos pelas finanças globalizadas ao se colocarem em uma posição persistentemente deficitária. Ao contrário, os países superavitários conseguem conviver autônoma e favoravelmente em termos de política de juros e mesmo da possibilidade de impor controles seletivos de capitais muito embora não se coloquem numa posição de importadores líquidos de capital e sim, fundamentalmente, de poupadores de base doméstica. ao contrário do sistema organizado de Bretton Woods, onde os países em desenvolvimento poderiam incorrer em déficits externos moderados (a serem financiados por investimentos diretos e por empréstimos oficiais) sem injunções sobre suas políticas de juros, o atual não-sistema de finanças globalizadas traz implicações perversas sobre a alocação eficiente de capitais ao punir os países deficitários e premiar os superavitários. Como decorrência, Coutinho, 2000 aponta que - no final dos 90 neste contexto da globalização, sob um regime maligno - a situação do setor empresarial brasileiro como um todo era de evidente fragilidade, em função dos seguintes aspectos macroeconômicos: performance competitiva fraca com projeção da fragilidade comercial para todos os setores com alto valor agregado e alto conteúdo tecnológico. Reforça então o ponto já destacado acima de que - contrariamente ao desejável tendo em vista os desafios da economia do conhecimento - a 15