Título: Programas de Transferência Condicional de Renda e Pagamentos por Serviços Ambientais: Os Desafios da Condicionalidade

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1 1 Título: Programas de Transferência Condicional de Renda e Pagamentos por Serviços Ambientais: Os Desafios da Condicionalidade Eixo Temático: Sustentabilidade dos Biomas Brasileiros e as Políticas Públicas Resumo (300 palavras) Em 1997, o governo mexicano lançou o PROGRESA (hoje chamado de OPORTUNIDADES), programa de transferência condicional de renda através do qual famílias de baixa renda recebem mensalmente um montante de dinheiro desde que suas crianças frequentem a escola e compareçam a visitas periódicas ao posto de saúde. Naquele mesmo ano, a Costa Rica passou a implementar o primeiro sistema de pagamentos por serviços ambientais em escala nacional (Pagiola, 2008). Enquanto programas de transferência de renda possuem um objetivo primariamente social e pagamentos por serviços ambientais possuem objetivo principalmente ambiental, há um fator em comum a ambas as iniciativas que determina o sucesso na consecução de seus objetivos: a condicionalidade. A hipótese deste estudo é: Programas de pagamentos por serviços ambientais constituem um tipo de programa de transferência de renda, condicional em teoria mas frequentemente não condicional na prática. A partir da hipótese apresentada acima, as seguintes perguntas foram formuladas: O que se sabe sobre políticas de transferência de renda em geral, no que se refere particularmente a mudanças de comportamento do indivíduo? O que o conhecimento sobre transferências condicionais de renda sugere a esquemas de pagamentos por serviços ambientais? Quais são os pontos positivos e os problemas em potencial que a condicionalidade pode nos trazer na busca pelo objetivo da conservação? Como solucioná-los? Abstract In 1997, the Mexican government launched PROGRESA ( at present called OPPOTUNITIES), a conditional cash transfer program through which low income families receive a monthly amount of money as long as their children attend school and pay periodical visits to the doctor. In that same year, Costa Rica started to implement the first payments for ecosystem services system at a

2 2 national scale (Pagiola, 2008). While conditional cash transfer programs have a primarily social objective and payments for ecosystem services have mainly environmental objectives, there is a factor common to both initiatives that determine the success in the achievement of their objectives: conditionality. The hypothesis of this study is: Payments for ecosystem services system constitute a type of income transfer program, conditional in theory but frequently not conditional in practice. Based on this hypothesis, the following questions were formulated: What do we know about conditional cash transfer programs in general and, specifically, regarding behavior change? What does this knowledge suggests for payments for ecosystem services schemes? What are the benefits and problems that conditionality may bring into the achievement of conservation goals? Palavras-chave: Pagamentos por Serviços Ambientais, Programas de transferência de renda, condicionalidade.

3 3 Introdução Em 1997, o governo mexicano lançou o PROGRESA, programa de transferência condicional de renda através do qual famílias de baixa renda recebem mensalmente um montante de dinheiro desde que suas crianças frequentem a escola e compareçam a visitas periódicas ao posto de saúde. Implementada em resposta à crise do Peso de 1997, que aumentou de 52% para 69% a proporção de mexicanos abaixo da linha de pobreza (De La O, 2009), a ideia do PROGRESA era unir elementos de várias políticas anteriores, fracassadas, de assistência social visando ao desenvolvimento de capital humano no país. No mesmo ano de 1997, a Costa Rica passou a implementar o primeiro sistema de pagamentos por serviços ambientais em escala nacional a partir da aprovação da Lei 7575, que reconhece os serviços ofertados pelos diversos ecossistemas no país (Pagiola, 2008). Embora programas de transferência de renda possuam um objetivo primariamente social e pagamentos por serviços ambientais possuam objetivo principalmente ambiental, há um fator em comum a ambas as iniciativas que determina o sucesso no alcance de seus objetivos: a condicionalidade. Tradicionalmente, o desenvolvimento social tem sido abordado do ponto de vista da oferta, segundo o qual o governo constrói hospitais, escolas e outras estruturas de apoio social esperando que os cidadãos façam uso dos serviços disponíveis. Em países em desenvolvimento, muitos acabam por não usar os serviços disponíveis, seja por falta de informação, seja por falta de acesso a esses serviços. Outras formas tradicionais de fomento ao desenvolvimento têm sido a oferta de doações em espécie, principalmente de comida, e a provisão de transferências de renda, muitas vezes momentâneas, com vistas ao alívio da pobreza e como forma de evitar a instabilidade social e econômica em tempos de crise. Nos programas de transferência condicional de renda, como o PROGRESA, que posteriormente veio a ser chamado de OPORTUNIDADES, e o Bolsa Família no Brasil, o foco encontra-se na geração de demanda por serviços de apoio social,

4 4 uma vez que o pagamento de um bolsa mensal está atrelada à busca por escolas, hospitais e postos de saúde. Aí se situa a importância do elemento da condicionalidade, novidade deste tipo de política de desenvolvimento e inclusão social, à qual se tem atribuído o sucesso desse tipo de política no mundo todo. No que se refere a esquemas de pagamentos por serviços ambientais, estes constituem tentativas de abordar o problema da degradação ambiental como externalidade negativa do comportamento dos proprietários de terra, cujo ecossistema oferece uma série de serviços ambientais à população. Serviços ambientais são os benefícios que as pessoas obtêm a partir dos ecossistemas (Constanza et al., 1997). De acordo com o Millenium Ecosystem Assessment (2006), esses serviços podem ser de suporte (ciclagem de nutrientes, formação do solo, produção primária), provimento (alimento, água, combustível, madeira etc), regulação (climática, hídrica etc) e cultural (estética, espiritual, recreacional etc). O problema é que esses benefícios gerados pelos ecossistemas nem sempre são bem compreendidos, especialmente quando os donos do ambiente não são os mesmos agentes que se beneficiam desses serviços (pagiola, 2005). Assim, em esquemas de pagamentos por serviços ambientais busca-se criar uma espécie de mercado para esses serviços gerando-se incentivos econômicos à conservação. Nesse caso, os atores responsáveis pelo fornecimento de determinado serviço ambiental recebem pagamentos condicionados à comprovação de entrega daquele serviço. Para isso, segundo Wunder (2005), são necessários 5 elementos: 1. Um serviço ambiental bem definido (ou uso do solo que resulte nesse serviço); 2. Pelo menos um fornecedor; 3. Pelo menos um comprador; 4. Transações voluntárias; e 5. Condicionalidade determinando se as transações ocorrem ou não (se, e somente se).

5 5 Assim sendo, a hipótese deste estudo é: Programas de pagamentos por serviços ambientais constituem um tipo de programa de transferência de renda, condicional em teoria mas frequentemente não condicional na prática. Essa política baseada em incentivos contrasta com a política ambiental tradicional de comando e controle, e apresenta como elemento fundamental para o seu funcionamento a condicionalidade, à semelhança do que ocorre com os programas de transferência de renda. A partir da hipótese apresentada acima, tentou-se responder às seguintes questões: O que se sabe sobre políticas de transferência de renda em geral no que se refere, particularmente, a mudanças de comportamento do indivíduo? O que o conhecimento sobre transferências condicionais de renda sugere a esquemas de pagamentos por serviços ambientais? Quais são os problemas em potencial que a condicionalidade pode nos trazer na busca pelo objetivo da conservação? Como solucioná-los? Metodologia e Informações Utilizadas O presente trabalho constitui uma análise comparativa entre programas de transferência condicional de renda e esquemas de pagamentos por serviços ambientais. Ambos possuem no cerne de seu desenho a condicionalidade, ou seja, o pagamento por certo tipo de comportamento é realizado se, e somente se, tal comportamento for efetivamente observado. Um revisão bibliográfica foi realizada a partir do histórico e de estudos de caso de programas de transferência de renda e de pagamentos por serviços ambientais. Os fatores que têm levado ao sucesso ou ao fracasso dessas políticas foram identificados, analisados e comparados. A teoria de economia do desenvolvimento e a teoria de melhoramento de processos foram os arcabouços teóricos utilizados para a compreensão desses dois tipos de esquema.

6 6 A teoria de governança de bens de uso comum e de resolução de conflitos, assim como estudos de caso em âmbito nacional e internacional, mais especificamente a experiência do direito internacional relacionada à manutenção e restauração da camada de ozônio, foram utilizados num exercício teórico que levou a uma proposta de solução para os problemas relacionados especificamente ao monitoramento em esquemas de pagamentos por serviços ambientais. Esse exercício teórico foi realizado considerando a estocagem de carbono como serviço ambiental e a situação encontrada em regiões de floresta tropical, mais especificamente a Amazônia brasileira, região de fronteira onde ainda predomina uma cobertura florestal primária extensa, onde a infraestrutura de governança é insustentável e o processo de regularização agrária ainda se encontra incompleto, cujo acesso dá-se principalmente através de estradas e onde o uso predominante do solo é a exploração cíclica de recursos naturais e a agricultura de subsistência. Resultados Parciais Como visto acima, tanto Programas de transferência condicional de renda quanto Esquemas de pagamentos por serviços ambientais constituem políticas cujo elemento central é a condicionalidade. Nos dois modos de intervenção, o governo ou uma parte privada implementam a política, mas são os indivíduos que vão definir se cumprem ou não o proposto e até que ponto (Jack et al.,2008). As decisões individuais vão depender do contexto político, cultural, social e educacional em que se encontram as populações-alvo e o incentivo econômico à mudança de comportamento deve condizer com as suas diferentes realidades. O incentivo econômico capaz de gerar mudanças de comportamento no caso de Programas de transferência condicional de renda, de modo geral, é bem menor do que o incentivo econômico mínimo para gerar mudanças de comportamento em Esquemas de pagamentos por serviços ambientais. Isso porque o custo de oportunidade de uma criança ir à escola é muito menor do que o custo de oportunidade de um agricultor familiar, por exemplo, deixar de trabalhar parte de sua propriedade ou modificar seu modo de trabalho. Os custos da mudança de

7 7 comportamento são mais difíceis de calcular em Esquemas de pagamentos por serviços ambientais do que em Programas de transferência condicional de renda. Se a intenção com a implementação de Esquemas de pagamentos por serviços ambientais é criar um mercado para determinado serviço ambiental, é fundamental que esse serviço ambiental seja tangível e observável, assim como os processos ecológicos que levam a ele. Os compradores do serviço ambiental precisam estar certos de que efetivamente receberão por um serviço que estão contratando e que o esquema de pagamentos por serviços ambientais em questão não se transformará em mais um programa assistencialista, cujas metas de longo prazo não se traduzirão em resultados. A condicionalidade nos Programas de transferência condicional de renda tem a mesma função, garantir que resultados efetivos e mais duradouros sejam alcançados e que esses resultados impliquem em mudanças efetivas no nível de desenvolvimento da sociedade em questão. Repenning e Sterman (2001) apresentam um modelo de melhoramento de processos que pode ser chamado de armadilhas de capabilidade. Capabilidade, na teoria de processos, representa as habilidades que um instituição possui de levar a cabo seus processos. Este modelo pode ser útil na reflexão sobre a evolução que programas de transferência condicional de renda representam em relação às tradicionais políticas de desenvolvimento social e nos ajuda a refletir sobre a sustentabilidade e potencial efetividade de esquemas de pagamentos por serviços ambientais.

8 8 Figura 1 As armadilhas de capabilidade correspondem à inércia existente em algumas instituições ou políticas públicas, em que o foco é dado ao trabalho intenso e ao gasto de recursos, de modo que sempre exista uma lacuna entre o objetivo desejado e a performance efetiva daquela organização ou política (representada na figura acima pelo círculo interno). A alternativa é trabalhar de maneira inteligente, buscando melhorias de processos, planejando e focando no investimento de longo prazo, levando a instituição, ou política pública, a atingir os resultados desejados. Esses investimentos de longo prazo, sendo contínuos, acarretam uma performance (representada na figura acima pela elipse envolvente) que, diferentemente do círculo interno, de curto prazo, possui um certo retardo de tempo até que os objetivos sejam alcançados. No entanto, é a sistemática de longo prazo que conduz à consecução dos objetivos estabelecidos. Ao investir no desenvolvimento e acúmulo de capital humano, adicionalmente à promoção de pagamentos que aliviam de modo mais imediato as restrições orçamentárias das populações menos favorecidas, os programas de transferência de renda representam uma mudança em relação a políticas de desenvolvimento social anteriores, trabalhando de maneira mais inteligente a questão do desenvolvimento, ou seja, na elipse envolvente. Espera-se que, no médio e longo prazo, as famílias passem a se graduar do programa, na medida em que os filhos

9 9 concluam os estudos na escola e, tendo recebido uma capacitação, passem a integrar o mercado de trabalho em melhores condições do que ocorreria caso não tivessem participado do programa. O mecanismo que garante esse investimento em programas de transferência de renda é justamente a condicionalidade que gera uma demanda por serviços de educação e saúde na camada menos favorecida da sociedade. Da mesma forma, esquemas de pagamentos por serviços ambientais representam um avanço em relação às políticas ambientais de comando e controle, pois há um incentivo econômico para a mudança de comportamento em prol da conservação. A condicionalidade também representa aqui papel fundamental, pois somente ela garantirá que os objetivos de longo prazo sejam alcançados. Segundo Engel (2008), a abordagem de pagamentos por serviços ambientais foi desenvolvida e implementada como mecanismo de melhoria da eficiência do manejo de recursos naturais e não como mecanismo de redução da pobreza. No entanto, em situações como as encontradas nos ecossistemas florestais tropicais, a pobreza e o subdesenvolvimento constituem a realidade de boa parte das populações em contato direto com a floresta. Nesse caso, um sistema de pagamentos por serviços ambientais só pode ser eficaz se permitir a retirada dessas populações da situação de pobreza em que se encontram através da melhoria das atividades que elas desenvolvem, fazendo com que trabalhem de maneira mais eficiente em terras já desmatadas, deixando assim de pressionar áreas ainda florestadas. Dessa forma poderão, no futuro, graduar-se desses pagamentos, permitindo ainda a continuidade de seu modo de vida e do ecossistema florestal (a não ser que o objetivo do programa seja pagar para que as pessoas fiquem ociosas, o que, todavia, não condiz com a realidade dessas populações). Focar o esquema representado pelo círculo interno seria trabalhar dentro da armadilha de capabilidades, em que se investe e trabalha intensamente e os resultados esperados nunca são atingidos. Assim, juntamente com a conservação, os objetivos de esquemas de pagamentos por serviços ambientais também deveriam incluir objetivos de desenvolvimento.

10 10 As tabelas abaixo resumem a comparação entre programas de transferência condicional de renda e esquemas de pagamentos por serviços ambientais. Além das diferenças e semelhanças em termos de objetivos, discutidas acima, os programas diferem em escala: programas de transferência de renda têm sido mais comuns em nível nacional, como o OPORTUNIDADES no México e o Bolsa Família no Brasil, embora existam casos desse tipo de programa em escala municipal. Esquemas de pagamentos por serviços ambientais têm sido mais frequentes em escala menor, em nível local ou regional, como é o caso do Bolsa Floresta e o da fábrica de água da Nestlé, a Vittel Waters, na França (exemplo de esquema que deu certo). O foco dos programas de transferência de renda tem sido as populações de baixa renda. Tanto a renda direta quanto a indireta são levadas em conta, sendo, em alguns programas, consideradas também as características dos domicílios. No caso de esquemas de pagamentos por serviços ambientais, o público-alvo são os fornecedores do serviço ambiental em questão. Neste caso, o custo de oportunidade da mudança de comportamento deve ser bem maior do que no caso de programas de transferência de renda. Porém, o número de beneficiários também deve ser bem menor. No que se refere às fontes de financiamento, programas de transferência de renda têm sido realizados principalmente por governos nacionais com recursos provenientes da arrecadação governamental e/ou de empréstimos de instituições financeiras multilaterais como o Banco Mundial. Os recursos destinados a esquemas de pagamentos por serviços ambientais, por outro lado, podem ser provenientes tanto do setor público quanto do setor privado. Por exemplo, na Costa Rica, o programa de pagamentos por serviços ambientais é sustentado por pagamentos realizados por hidrelétricas, cervejarias e por um imposto sobre o combustível no país. O Bolsa Floresta, no estado do Amazonas, foi inicialmente financiado pelo Banco Mundial, através do governo estadual, mas ultimamente tem sido sustentado com recursos privados.

11 Figura 2 11

12 Figura 3 12

13 13 É no monitoramento que se encontra o maior problema para o cumprimento da condicionalidade em esquemas de pagamentos por serviços ambientais. Em programas de transferência condicional de renda, os resultados imediatos do programa, como a frequência das crianças na escola e de visitas ao posto de saúde, são de fácil mensuração. Além disso, os indicadores de performance são os mesmos para toda a população incluída nesse tipo de programa. Por outro lado, os resultados de longo prazo, como a melhoria da qualidade de vida das famílias envolvidas e o desenvolvimento da economia em questão, são mais difíceis de serem mensurados, considerando que são vários os programas e fatores externos que podem contribuir para esses objetivos de longo prazo. No entanto, a contribuição dos programas de transferência condicional de renda pode ser estimada. A dificuldade no monitoramento em sistemas de serviços ambientais já começa na mensuração dos resultados imediatos, que geralmente levam um certo tempo para se concretizar. O grau de dificuldade de mensuração varia de acordo com o tipo de serviço ambiental em questão e com a clareza da relação entre comportamento humano e o fornecimento do serviço ambiental. No longo prazo, assim como em programas de transferência condicional de renda, os efeitos da mudança de comportamento interagem com outros programas e fatores externos que podem gerar efeitos finais até mesmo contrários aos desejados quando da concepção do sistema. A dificuldade de monitoramento em esquemas de pagamentos por serviços ambientais gera dificuldades no cumprimento da condicionalidade, já que a falta de instrumentos e métodos precisos de acompanhamento e mensuração de resultados pode levar os potenciais fornecedores do serviço ambiental em questão a trapacear e receber os pagamentos sem efetivamente prover os serviços conforme acordado. Esse fator gera uma insegurança que, principalmente quando a fonte de recursos para tal esquema for de origem privada, pode colocar em

14 14 cheque a existência ou a criação de um mercado ou sistema de pagamentos por aquele serviço ambiental. Dada essa dificuldade de instrumentos e métodos de monitoramento, como garantir o cumprimento da condicionalidade pelos atores envolvidos em um esquema de pagamentos por serviços ambientais? Que fazer para que o incentivo econômico alinhe os interesses individuais aos objetivos da conservação? Ostrom (1990) discute a habilidade de auto-organização e de auto-monitoramento de certas comunidades no caso em que lidamos com recursos naturais de uso comum. Estes constituem, de acordo com aquela autora, sistemas naturais ou criados pelo homem que geram um fluxo finito de benefícios, em que é dispendiosa a exclusão de beneficiários e onde o consumo por uma pessoa subtrai o montante de benefícios disponível aos outros (Ostrom, 1990). Mesmo quando é de interesse de um indivíduo agir de acordo com as regras da comunidade, Elinor Ostrom mostrou que o fracasso é mais comum que o sucesso (ao contrário do que está previsto no arcabouço teórico da economia clássica). Ostrom (2000) identifica os princípios fundamentais para a ação coletiva de sucesso que busca a proteção de um recurso de uso comum por uma comunidade. São eles: (1) o grupo de pessoas que se beneficiam do recurso deve ser bem definido; (2) o tempo de uso, as tecnologias utilizadas e o montante de recurso utilizado devem ser definidos de acordo com as condições locais e os benefícios retirados do recurso devem ser proporcionais ao seu custo de manutenção; (3) os donos do recurso devem elaborar suas próprias regras de uso; (4) as regras devem ser entendidas por todos na comunidade e devem se fazer cumprir pelos próprios comunitários; (5) uma série de sanções deve ser definida em escala gradual, de acordo com a severidade e recorrência das violações; (6) arenas locais de resolução de conflitos entre os usuários do recurso devem estar disponíveis e com acesso fácil; (7) esse sistema de manejo do recurso natural deve ter o reconhecimento de uma instituição nacional que dê legitimidade à comunidade, para que ela se auto-organize.

15 15 Em esquemas de pagamentos por serviços ambientais, o que se quer solucionar é a existência de uma externalidade, em que os interesses dos fornecedores do serviço ambiental em questão (que para isso devem manejar o ecossistema em que vivem) não estão alinhados com os interesses dos beneficiários (por sua vez, compradores) deste serviço. É então necessário encontrar uma forma de internalizar esses incentivos e criar uma situação que simule aquela em que há o manejo de um recurso de uso comum. Propõem-se aqui dois mecanismos: (1) Deve-se tratar os comunitários como um grupo apenas, como uma única entidade em que o recebimento do incentivo (pagamento por serviço ambiental) está atrelado à performance da entidade como um todo. Desta forma, os membros da comunidades se organizarão para que, de acordo com a sua realidade, todo indivíduo cumpra a condição para o recebimento do pagamento assim como acordado no contrato de pagamento por serviços ambientais. Com base nas suas tradições e costumes, os próprios comunitários desenvolverão seu sistema de monitoramento do comportamento para garantir a provisão do serviço ambiental. (2) O segundo mecanismo foi pensado com base na Emenda de Copenhague ao Protocolo de Montreal, que define as metas de redução de emissões de substâncias que degradam a camada de ozônio que envolve o planeta Terra. Juntamente com aquele tratamento único dado a uma comunidade, seria também criada uma instituição que representasse um espaço de discussão e de resolução conflitos entre as partes do contrato de pagamentos por serviços ambientais, para que possa haver o entendimento geral de como o esquema funciona e para que possa haver cumplicidade e segurança de que ele está sendo efetivamente implementado. Adicionalmente, esse espaço representaria uma oportunidade às partes do contrato para requerer ajuda técnica, financeira, educacional, dentre outras questões. Essa instituição estaria sob o comando de um comitê do qual fariam parte representantes de todas as partes envolvidas assim como do governo (local e federal) para garantia da participação igualitária das partes em todo o processo.

16 16 O motivo pelo qual um estudo de caso que se deu em nível internacional é utilizado aqui neste estudo está na diversidade cultural e de interesses das partes envolvidas num esquema de pagamentos por serviços ambientais. O incentivo econômico deve vir acompanhado de uma estrutura institucional, assim como ocorre com programas de transferência condicional de renda, para que o objetivo da conservação seja alcançado. Vale reforçar a necessidade da inclusão de objetivos de desenvolvimento junto ao de conservação, principalmente quando o esquema de pagamentos por serviços ambientais dá-se em escala nacional ou até mesmo internacional. A conservação dos ecossistemas de floresta tropical passa pelo desenvolvimento das sociedades que ali vivem. Conclusões ou Considerações Parciais Apesar de a condicionalidade ser a peça principal, tanto em programas de transferência condicional de renda quanto em esquemas de pagamentos por serviços ambientais, ela é mais difícil de ser garantida em esquemas de pagamentos por serviços ambientais. O monitoramento apresenta-se como o principal obstáculo à aplicação da condicionalidade em esquemas de pagamentos por serviços ambientais, especialmente em ambientes de floresta tropical, como a Amazônia brasileira. Apesar da já avançada infraestrutura de monitoramento via satélite que possui o Brasil, o conhecimento e a cultura de populações locais em contato direto com o ecossistema florestal deve ser a principal ferramenta de monitoramento de sistemas de pagamentos por serviços ambientais na região. Essa ferramenta pode ser ainda mais valiosa em países que ainda não possuem as mesmas capacidades de que dispõe o Brasil no monitoramento via satélite. A fim de alinhar os comportamentos individuais de membros de comunidades locais ao objetivo, muitas vezes externo, de conservação de serviços ambientais, será interessante gerar estruturas de governança que induzam os indivíduos a agir de maneira coletiva. O tratamento dos indivíduos em grupos (ou seja, como

17 17 comunidades) e a realização dos pagamentos de acordo com o atendimento à condicionalidade do sistema de PAGAMENTOS POR SERVIÇOS AMBIENTAIS do grupo como um todo pode simular a existência de um recurso de uso comum em que, para o seu manejo e benefício, os comunitários devem monitorar as ações uns dos outros. No desenho de pagamentos por serviços ambientais, uma instituição de facilitação deve ser criada para servir de espaço entre as distintas partes do contrato, fornecedores de serviços ambientais (comunidades ribeirinhas, indígenas, quilombolas, assentados, etc) e os compradores dos serviços (e.g. comunidade internacional, países, setor privado). Dessa maneira, seria oferecido um espaço seguro de resolução de conflitos e entendimento mútuo, bem como de busca por oportunidades de educação, treinamento e assistência técnica. Apenas através da confiança e de acordos mútuos as regras do contrato podem ser cumpridas e o incentivo econômico pode ter seu objetivo efetivado. Além disso, para que programas de pagamentos por serviços ambientais tenham sucesso e alcancem os objetivos de conservação e sustentabilidade, seu design deve ser pensado dentro de uma estratégia de desenvolvimento. Por um lado, não podemos encarar os programas de pagamentos por serviços ambientais como solução para a degradação e incentivo à conservação, assim como não podemos contar com esse tipo de mecanismo para sempre. As populações em contato direto com a floresta muitas vezes dependem de outras atividades econômicas não necessariamente relacionadas ao recurso florestal, como a agricultura e a pecuária, imprescindíveis para a sua segurança alimentar. Se o objetivo central é a conservação, no longo prazo, ela não pode ocorrer sem o desenvolvimento integrado das propriedades das populações locais, para que elas tenham a opção de não pressionar o recurso florestal. Portanto, programas de pagamentos por serviços ambientais na verdade devem constituir também um instrumento de transição para economias mais desenvolvidas (a partir de tecnologias já existentes), economias que são interessantes para as comunidades em contato direto com a floresta e para aqueles que estão pagando pelos serviços ambientais.

18 18 Sendo assim, quando refletimos sobre Redução de Emissões de Desmatamento e Degradação Florestal (REDD), os pagamentos que acabam por aliviar as restrições orçamentárias de curto prazo devem ocorrer juntamente com investimentos de médio e longo prazo em educação e desenvolvimento. Trata-se de trabalhar no ciclo maior para que não se caia na armadilha da capabilidade e se possa efetivamente atingir o objetivo da conservação. Apesar de os custos de transação tornarem-se maiores com o estabelecimento de um marco institucional apropriado e participativo, esses custos devem ser compensados no longo prazo por maiores retornos sobre o investimento, na forma de nova economia com base na floresta e na conservação. Finalmente, um melhor entendimento dos fatores que têm levado a fracassos na implementação de programas de pagamentos por serviços ambientais é essencial para o acerto de políticas no futuro. Infelizmente, as tentativas fracassadas de esquemas de pagamentos por serviços ambientais não têm sido documentadas. É fundamental que a literatura passe a contemplar experimentos nas políticas públicas, assim como tem ocorrido com os programas de transferência condicional de renda. Esse processo é que permitirá a inovação, assim como sabidamente ocorre nas companhias privadas. A documentação e a análise cumulativa de experiências passadas e atuais de esquemas de pagamentos por serviços ambientais, e REDD mais especificamente, talvez seja a maneira mais eficiente de aperfeiçoá-los e, assim, de atingir o objetivos de conservação.

19 19 Bibliografia Barbier, E. (2008). Poverty, Development, and Ecological Services. International Review of Environmental and Resource Economics, No. 2: Bamberger, M.; Hewitt, E. (1986) Monitoring and Evaluating Urban Development Programs: A Handbook for Program Managers and Researchers. World Bank Technical Paper No 53. The World Bank Group. Costanza, R.; d'arge, R.; de Groot, R.; Farber, S.; Grasso, M.; Hannon, B.; Limburg, K.; Naeem, S.; Oneill, R.V.; Paruelo, J.; Raskin, R.G.; Sutton, P.; van den Belt, M. (1997). The Value of the World's Ecosystem Services and Natural Capital. Nature, No. 387: Engel, S; Pagiola, S.; Wunder, S. (2008). Designing payments for environmental services in theory and practice: An overview of the issues. Ecological Economics, Vol. 65, No. 4: Jack, K.; Kouskya C; Simsa K.R.E. (2008). Designing payments for ecosystem services: Lessons from previous experience with incentive-based mechanisms. PNAS, Vol. 105, No. 28: Kennedy, L. (1999). Cooperating for survival: Tannery pollution and joint action in the Palar Valley (India). World Development, Vol. 27, No. 9: Kurukulasuriya, L.; Robinson, N. A. (2006). Training Manual on International Environmental Law. United Nations Environment Programme. Maskin, E. (1994). The Invisible Hand and Externalities. The American Economic Review, Vol. 84, No. 2: Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge Unit Press. Ostrom, E. (2000). Collective Action and the Evolution of Social Norms. The Journal of Economic Perspectives, Vol. 14, No. 3:

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