1.As ONGs no Brasil, da Década de 60 aos Anos 90: Uma Leitura

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1 1 AS ONGS E O ESPAÇO PÚBLICO NO BRASIL Paulo Cesar Pontes Fraga 1.As ONGs no Brasil, da Década de 60 aos Anos 90: Uma Leitura Refletir sobre o papel das Organizações Não Governamentais (ONGs) na sociedade brasileira requer primeiramente definição acerca da compreensão e da delimitação da terminologia ONGs e do seu universo. Nos últimos anos, variadas instituições abarcando práticas as mais difusas, se autodenominam Organização Não Governamental. Na realidade, para além de uma definição formalista, ONGs configuram-se, historicamente, como um campo de práticas sociais comuns a entidades que interagiram no sentido de apoiar atores sociais emergentes na luta por seus direitos. Assim, tais instituições devem ser compreendidas pelas suas ações e atividades engendradas na esfera pública. Significa, de outra forma, perceber a construção de identidades forjadas na diferenciação das ações inerentes ao campo da filantropia e no posicionamento contrário às políticas desenvolvidas pelo Estado Autoritário no país. Desta forma, ao nos remetermos às ONGs no Brasil, devemos abranger uma gama de instituições que foram construindo uma identidade comum, apesar de compor um campo extremamente heterogêneo do ponto de vistas de suas ações mais imediatas. Como bem definiu Landim (1993b), as ONGs desenvolveram ao longo de décadas, trabalho cuja visibilidade não era facilmente percebida. No Brasil, com o início do regime militar, na década de 60, as atividades das ONGs não eram bem vistas pelas instâncias governamentais, devido aos trabalhos de assessoria a trabalhadores urbanos e rurais, em que se questionavam a ordem vigente e a prática buscava uma reflexão dos grupos sobre a sua própria situação social. As ações eram semiclandestinas e investiam na continuidade de trabalhos inseridos na linha da educação popular, desenvolvida desde a década de 50 pelos chamados Centros de Educação. Permeados por um ideário desenvolvimentista, estes Centros cultuavam valores

2 2 como autonomia e cidadania (Landim 1993). Viriam a contribuir, de forma efetiva, para a constituição de vários movimentos sociais, tanto no campo quanto nos meios sociais urbanos. Por desenvolverem atividades de cunho social sem conotações lucrativas, as ONGs não geravam recursos financeiros próprios. A continuidade e execução dos trabalhos necessitavam de financiamento para a viabilidade material de sua efetivação. O acesso aos fundos públicos no país não estava disponível para estas instituições devido ao caráter de suas ações num regime marcadamente ditatorial. As ONGs buscavam nas agências de cooperação internacional a base de sustentação material para o desenvolvimento de sua atuação. O ideário presente no exercício de repasse financeiro dessas agências para as ONGs do Brasil e do Terceiro Mundo, em geral, baseava-se no princípio da conversão à cidadania dos setores populares e a de que as atividades desenvolvidas por estas entidades poderiam contribuir para uma mudança na qualidade de vida e do padrão de desenvolvimento. As ONGs desenvolveram, na década de 60 e 70, o papel de mediadores dos movimentos sociais e de apoio às causas populares, no sentido da luta pela democratização da sociedade brasileira. O papel político dos mediadores variava de acordo com as necessidades dos movimentos e as conjunturas políticas específicas. Estes agentes foram fundamentais para a qualificação dos conflitos sociais neste período. Instituições como a FASE, o CEAS, o ASSESSOAR, o CEDI e outras, todavia, não se reconheciam atuando num mesmo campo, muito menos se autodenominavam ONGs. Isso significa adotar a identificação de ONG como tardia a estas entidades, datada dos anos 80. O fim do Regime Militar, na década de 80, a volta dos exilados políticos e as mudanças sociais mais profundas de uma sociedade envolta em graves crises, apresentaram no campo das ONGs uma série de conseqüências: o aumento significativo do número das instituições que se denominavam no campo da luta por melhores condições de vida e por acesso à cidadania; transformações nas relações com o Estado e com os movimentos sociais e;

3 3 alterações nas temáticas e prioridades sociais de seus trabalhos. Nesse sentido, Sarah Timpson, do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), no I Encontro Internacional de ONGs e o Sistema de Agência das Nações Unidas, em 1990, observou: Provavelmente, há apenas cinco anos esse encontro teria sido impensável. Naquele momento, a familiaridade entre a maioria de nossos colegas do PNUD e as ONGs não ia além do breve contato anual com as associações nacionais no dia das Nações Unidas. Muitos Governos do Sul viam as ONGs com muita desconfiança, para não dizer com alarme; os contatos governamentais eram centralizados e havia pouca ou nenhuma interação com autoridades dos distritos e dos municípios; e o potencial de contribuição do setor privado a este tipo de atividade era consideravelmente desconhecido (Timpson 1992) Nos anos 80, percebe-se a proliferação de instituições que desenvolviam trabalhos voltados para novas temáticas: meio ambiente, crianças e adolescentes, discriminação de minorias étnicas e sexuais, entre outras. Concomitantemente, a questão sindical e da organização dos movimentos populares de bairros ganhavam novos contornos com a livre organização dos sindicatos e a maior expressividade do movimento de bairro. As ONGs aos poucos foram abandonando estas temáticas, principalmente o trabalho com os movimentos sindicais, devido a uma nova conjuntura mais propícia às reivindicações sociais e a formação de sindicatos livres e de associação de moradores, fundando novos espaços de atuação. A relação com o Estado também passa por transformações, mas havia ainda, uma distância bastante marcante. Durante o Regime Militar e ainda no período de transição da Nova República (1), a relação das ONGs com o governo era muito tensa e as parcerias eram praticamente inexistentes. Havia o reconhecimento da impossibilidade de diálogo ou parceria com os governos autoritários pela violação dos direitos humanos e pela falta de espaços de participação. Além disso, no caso do período ditatorial, o trabalho destas instituições, como já foi discutido, era semiclandestino. Mesmo no governo da Nova República, salvo raríssimas exceções, não se processaram parcerias entre tais agentes. As principais razões seriam: a) nesta conjuntura, era marcadamente significativo nas ONGs um ideário pautado na autoorganização popular e na autogestão social, referências de modelos de sociedade; b) o Estado era a organização política antagônica de tais princípios norteadores.

4 4 Na década de 90, contudo, novas mutações se operacionalizarão no campo das ONGs: um alargamento de sua especificação; novas relações com o Estado; crise nas fontes tradicionais de financiamento oriundos da cooperação internacional; novos parâmetros de relação com os movimentos sociais. De outra forma, cada vez mais, vão se apresentar como espaço de trabalho para muitas pessoas, algumas migrando dos movimentos sociais. No caso de algumas temáticas, este movimento foi relevante para o seu fortalecimento estimulador, como contra partida, de uma certa desmobilização dos movimentos sociais. Embora alguns técnicos ainda militassem em campos ou temas específicos, a prática de articulação com os movimentos e a legitimidade das próprias ONGs facilitariam estes deslocamentos de ênfase. A tarefa desenvolvida em nível das ONGs acaba por adquirir centralidade em suas ações. Neste sentido, as ONGs têm formado e contado com um quadro técnico de alta qualidade, preparado para a discussão em fóruns variados. Tais quadros tenderam, muitas vezes, a tornar-se uma espécie de militantes destas entidades, representando-as onde são solicitados. É interessante observarmos aqui, as peculiaridades do trabalho dos técnicos de ONGs na conjuntura da década de 70 e neste período. A década de 90 vai se caracterizar por um refreamento do fluxo de ajuda financeira de agências de cooperação para a América do Sul e, particularmente o Brasil. O problema agravou-se devido ao fato de que muitas agências não consideraram mais a região como prioritária para investir recursos. Novos problemas atraem o interesse da sociedade européia. Primeiro os que dizem respeito a sua situação interna: desemprego, crescimento do nacionalismo discriminatório, aumento do fluxo migratório em direção ao continente, oriundo de países situados em regiões vizinhas. Segundo, os relacionados aos problemas dos países do Leste Europeu e da África, considerados pela sociedade européia como regiões prioritárias para o investimento de recursos destinados a cooperação internacional. A Europa, como um todo, reorientou os seus investimentos destinados às ONGs do Sul e de países em desenvolvimento, conformando, para isso, redes de instituições e especialistas

5 5 que se dedicaram ao tema. Por exemplo, como a Aietti e Cedla na Espanha, IDS na Holanda, Cespi na Itália e o Instituto Alemão de Políticas para o Desenvolvimento de Berlim. Em um estudo do início da década, Valderrama (1993) expunha o desinteresse de investimento na América Latina pelas agências européias de cooperação. O autor observa, entretanto, que este desinteresse não afetava de forma homogênea todos os países: Em geral, as perspectivas da cooperação com a América Latina não são boas. O interesse pela região decresce. Este fato refletiu nas recentes reuniões do G7 (Grupo dos 7 ) onde as atenções se concentraram na Rússia e na Europa do Leste. No entanto, é importante considerar que a redução da cooperação não impacta por igual nem a todos os tipos de ajuda. (...) (Valderrama 1993: 2) Neste contexto, registrava-se o uso dos recursos da cooperação internacional para fins diversos. Em países como a Holanda e a Espanha, comentava-se a possibilidade de que recursos fossem alocados para finalidades que contrariavam a ética, tais como: desvio para créditos vinculados a operação comercial, venda de armas e bens de capital. Na Itália tinha sido divulgada amplamente a existência de corrupção na utilização dos fundos. Na realidade, mudou sensivelmente a relação das ONGs brasileiras com as agâncias de cooperação internacional, embora o recurso oriundo desta fonte ainda é, hoje, bastante significativo no bojo do total utilizado para a manutenção dos serviços prestados pelas ONGs brasileiras. De outra forma, a Constituição Brasileira de 1988 cria mecanismos de participação de instituições não governamentais em conselhos, execução de atividades e fiscalização da coisa pública. Os governos civis eleitos, posteriormente aos governos militares, principalmente o Governo Fernando Henrique Cardoso, criam diversos programas destinados ao envolvimento das ONGs. Do mesmo modo, diferentes governos municipais e estaduais, também abrem espaços para a participação das instituições. Todavia, muitos dos programas são claramente direcionados à substituição de tarefas que eram realizadas por organismos estatais, na onda de esvaziamento do compromisso e do papel do Estado na

6 6 área social. Uma das graves conseqüências deste novo panorama é a subcontratação de pessoas para fins determinados, muitas vezes sem garantias legais. Nesses sentido, muitas ONGs acabam adotando medidas que não garantem os direitos dos trabalhadores, numa atitude contraditória às suas práticas históricas. As relações das ONGs com os movimentos sociais também sofrem mutações. Apesar de se constituírem grandes parceiros, a participação de instituições não governamentais como representantes da sociedade civil é bastante criticada pelos movimentos sociais, pois as ONGs não representam nenhuma parcela da sociedade, embora haja o reconhecimento da importância dos trabalhos desenvolvidos. Em algumas áreas como a dos direitos de crianças e adolescentes, defesa do meio ambiente e do direito da mulher, a atuação das ONGs tornaram-se mais significativas e detentoras de maior visibilidade do que os movimentos sociais. Camurça (1994) observa como na área da defesa dos direitos de crianças e adolescentes existem tensões entre representantes dos movimentos sociais e das instituições não governamentais, quanto à representatividade social destas instituições: As entidades que tratam da questão do menor sofrem de um caráter dúbio. De um lado, fazem o movimento de reivindicação, de denúncias, lutam pela garantia de direitos, pela melhoria das condições de vida da população; porém, tudo isto sem que esta população esteja envolvida. Levantam as questões do povo, porém, sem consulta popular, sem participação democrática da população. Estas instituições, embora não representativas, são legítimas e necessárias. Até hoje, ninguém disse: vocês não representam esse segmento; ao contrário, tanto os partidos políticos como o Governo nos caracterizam como representantes da Sociedade Civil. Porém, cada vez mais as entidades têm dificuldades de abrir discussões com a população sobre aquilo que elas definem como tarefas delas, de representação e de defesa dos interesses populares (...) ( Camurça 199:62) O campo das ONGs brasileiras sofre, nos anos 90, o efeito de mudanças ocorridas nas conjunturas nacional e internacional. As mais antigas, fundadas antes da década de 80, aos poucos foram se profissionalizando, e as surgidas após este período, praticamente já nasceram com esta perspectiva.

7 7 Estas mudanças imprimiram ao campo uma tensão e, muitas vezes, precipitações na ação de atores. A necessidade de sobrevivência destas entidades, aliada à sua vocação de trabalho sem fins lucrativos e à energia desprendida por seus diretores e técnicos na defesa da qualidade e da especificidade do trabalho - que apesar da sua progressiva profissionalização e institucionalização, é movido por uma intensa paixão -, apressam processos de decisão. As dificuldades enfrentadas pelas Organizações Não Governamentais brasileiras, a partir do progressivo corte de financiamento de projetos estabelecido pelas agências de cooperação internacional, precipitaram a discussão acerca do acesso aos recursos públicos. Entretanto, a postura de aproximação com o Estado não se constituiu em exclusividade da realidade brasileira, embora tenha ganho contornos específicos nas conjunturas social e política nacionais. Alguns agentes do campo passam a reivindicar para as ONGs o papel de ator social emergente, o que as qualificariam ao acesso aos fundos governamentais. O então presidente da ABONG, mais importante e crítica associação de ONGs no Brasil, em 1994, em documento dirigido aos afiliados se posiciona frente à definição das relações com o governo, considerando o que devam ser postos alguns pontos para o avanço desta relação. 2. Espaço Público, ONGs e Neoliberalismo: Considerações A exposição anterior buscou descrever as mudanças ocorridas na trajetória das organizações não governamentais no Brasil nas últimas décadas, passando de instituições negadoras do papel do Estado Autoritário (Souza, 1992) e de mediadoras para a emergência de novos atores na esfera pública, para instituições que passam a reivindicar para si a identidade de atores sociais emergentes. Trata-se, logicamente, de um campo heterogêneo, com posicionamentos divergentes ora críticos ou não e que nos últimos anos incorporou instituições até então posicionadas no campo da filantropia tradicional e, mais recentemente, aquelas posicionadas em uma nova filantropia empresarial construída, na maioria das vezes, com recursos que não repassa ao Estado (Passeti, 1999).

8 8 As novas relações com o Estado, todavia, devem se afastar da possibilidade da refundação de uma filantropia de nova monta ou de ações meramente compensatórias, legitimadores do esvaziamento do papel do Estado na área social. Em trabalho recente desenvolvido sob nossa coordenação sobre as políticas sociais para jovens no Rio de Janeiro (Minayo, Fraga et all. 1999), observamos que das 105 instituições investigadas que desenvolviam trabalhos com a população juvenil, 74% se denominavam ONGs e apenas 26% eram vinculadas à instâncias governamentais, mas quase todas as denominadas ONGs possuíam apoio em suas atividades de recursos públicos. Todavia o estudo apontou uma série de problemas no tocante ao desenvolvimento das atividades e na relação público-privado: os objetivos das ações mostravam-se imprecisos e ambiciosos e freqüentemente incoerentes com as atividades desenvolvidas; não havia acompanhamento nem avaliação das instâncias públicas que financiavam os projetos das ONGs; muitos projetos possuíam vida efêmera e muitas instituições possuíam o tempo de vida do projeto. Ao se extinguir o projeto, terminava a instituição; entre outros problemas. As considerações do parágrafo anterior buscam apontar uma face complexa e perigosa da relação público e privado na esfera do desenvolvimento social, no sentido da melhoria das condições de vida da população e da promoção da cidadania de determinados atores. As ONGs sempre se pautaram por uma posição crítica em relação ao assistencialismo e à privatização do Estado. O alargamento do campo das ONGs forjado pelo desmonte do já tão frágil ou inexistente Estado do Bem-Estar Brasileiro, empurram estas instituições, envoltas com problemas de sobrevivências, em uma seara que pode significar a perpetuação de desigualdades históricas ou segundo as palavras de Demo (1990:32) continuar a se ter uma oferta pobre para pobre, para que o pobre permaneça pobre. Numa atmosfera nacional e internacional marcada pelo aumento da exclusão social e a retirada progressiva da regulamentação do Estado, corremos cada vez mais o risco de verificar as conquistas pela inclusão de parcelas consideráveis da população no consumo coletivo e no gozo de direitos fundamentais se espraiarem. Acreditamos que as ONGs possuem papel fundamental na sociedade brasileira, construído historicamente e com

9 9 intensa legitimidade. Contudo deve se orientar no sentido da valorização do público e da experiência cotidiana dos setores populares. De outro modo, não concordamos com o papel assumido por determinados setores do campo de reivindicar, de forma cada vez mais freqüente, a condição de ator social. Não concordamos com esta posição (Fraga 1995). Por mais que reconheçamos mudanças significativas no papel exercido pelas ONGs na esfera pública, reafirmamos a noção de campo. Se o ator existe, ele está ainda em gestação, haja vista que não é capaz de defender interesses próprios. As noções de mediação e de articulação são mais adequadas para caracterizar estas entidades. NOTAS 1. Nova República foi como ficou conhecido o período de transição do último governo militar para o primeiro Governo eleito pelo voto direto em 1989, após quase 21 anos de ditadura militar.

10 10 Bibliografia CAMURÇA, M Estado e ONG s- Uma Parceria Possível? - Rio de Janeiro: Fundação Fé e Alegria. DEMO, P Participação Comunitária e Constituição: Avanços e Ambigüidades Série Política Social em Debate nº 2. Núcleo de Estudos e Pesquisas em Políticas Públicas. UnB, Brasília. FRAGA, P As ONGs no Espaço Público: Uma Trajetória de Mudança. Dissertação de Mestrado apresentada ao IPPUR/UFRJ,Rio de Janeiro. LANDIM, L Para além do Mercado e Do Estado- Filantropia e Cidadania no Brasil. Edição Núcleo de Pesquisa/ ISER. Rio de Janeiro b A Invenção das ONGs- Do Serviço Invisível à Profissão Sem Nome Tese de Doutorado apresentado ao PPGAS do Museu Nacional/UFRJ,Rio de Janeiro, MINAYO, M. C., FRAGA, P. C. et all Políticas Sociais Para Jovens no Rio de Janeiro: Cadastro e Análise de Casos.. Rio de Janeiro, Ed. FIOCRUZ.. PASSETTI, E Criança Carentes e Políticas Públicas In: PRIORE,M. del P. História das Crianças no Brasil, São Paulo, Contexto. TIMPSON, S Declarações In: IBASE/PNUD- Desenvolvimento, Cooperação Internacional e as ONGs,- Ibase, Rio de Janeiro. VALDERRAMA, M Novas Perspectivas na Cooperação Internacional, Textos ABONG, Rio de Janeiro.