A dimensão social do MERCOSUL

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1 A dimensão social do MERCOSUL Marco conceitual

2 A dimensão social do MERCOSUL Marco conceitual Reunião de Ministros e Diretores de Desenvolvimento Social e Estados Associados

3 Aclaração Durante o processo de edição deste livro, dois importantes eventos políticos ocorreram no MERCOSUL: a suspensão temporal da República do Paraguai e à adesão da República Bolivariana da Venezuela. A República do Paraguai, por meio da Secretaria de Ação Social, tem acompanhado todo o processo até o mês de junho de Para abordar o contexto acima, nesta publicação o ISM tem seguido as disposições das seguintes normas do MERCOSUL: MERCOSUL / CMC / DEC. N º 28/12 REGULAMENTAÇÃO DE ASPECTOS OPERATIVOS DA SUSPENSÃO DA REPÚBLICA DO PARAGUAI ; e MERCOSUL / CMC / DEC. N º 27/12 ADESÃO DA REPÚBLICA BOLIVARIANA DA VENEZUELA AO MERCOSUL.

4 Reunião de Ministros e Diretores de Desenvolvimento Social (RMADS) Instituto Social do Mercosul Ministra de Desenvolvimento Social da República Argentina Alicia Kirchner Ministra de Desenvolvimento Social e Combate à Fome da República Federativa do Brasil TEREZA CAMPELLO Ministro de Desenvolvimento Social da República Oriental do Uruguai DANIEL OLESKER Conselho Representantes titulares Secretária de Organização e Comunicação Comunitária do MDS-AR INÉS DEL CARMEN PÁEZ D ALESSANDRO Secretário Executivo Substituto do MDS-BR MARCELO CARDONA ROCHA Diretor de Políticas Sociais do MIDES-UY ANDRÉS SCAGLIOLA Representantes suplentes Coordenadora de Articulação de Assuntos Internacionais do MDS-AR ANA MARÍA CORTÉS Chefa da Assessoria Internacional do MDS-BR ALINE SOARES Chefe da Unidade de Assuntos Internacionais do MIDES-UY GUSTAVO PACHECO Diretor Executivo CHRISTIAN ADEL MIRZA

5 Conteúdo Prólogo, Luiz Inácio Lula da Silva, 7 Apresentação, Christian Adel Mirza, 11 Introdução, 13 I. MERCOSUL ontem e hoje, 23 II. Políticas públicas e desenvolvimento social, 35 III. A agenda social e seus desafios, 57 Referências bibliográficas,75

6 Prólogo O MERCOSUL é uma das experiências exitosas de integração regional desenvolvidas na América Latina. Apesar da complexidade de qualquer processo de integração, o nosso bloco tem dado mostras de excepcional vigor. Basta dizer que, desde que foi criado, em 1991, o fluxo comercial entre os países do MERCOSUL passou de 5 para 50 bilhões de dólares, e os investimentos produtivos intra-bloco mais do que dobraram. Com a entrada da Venezuela, passamos a representar mais de 70% do território, da população e do PIB da América do Sul. Somos hoje uma das poucas regiões do mundo onde não há guerras. Protegemos os direitos humanos e estamos aprofundando cada vez mais as nossas democracias. No último período, avançamos muito, tanto na esfera econômica quanto social. Reduzimos fortemente a pobreza e a desigualdade. Geramos empregos, distribuímos renda e promovemos inclusão social, mas ainda temos importantes desafios a superar. Apesar das conquistas recentes, na América Latina, segundo a ONU, os 20% mais ricos da população têm uma renda média per capita quase 20 vezes maior do que os 20% mais pobres. No MERCOSUL não é diferente. A injusta distribuição de oportunidades penaliza de forma mais severa as mulheres, os jovens, as comunidades afrodescendentes, os trabalhadores rurais e os trabalhadores informais. Prólogo 9

7 O MERCOSUL terá que se voltar cada vez mais para essa população, implementando políticas regionais capazes de atender as suas necessidades básicas de bem-estar. Apenas a livre circulação de bens, serviços e capitais não dá conta de sustentar a integração econômica e, ao mesmo tempo, superar a persistente fratura social existente na região. A harmonização e a coordenação de politicas públicas de proteção e promoção social tornaram-se uma exigência imperiosa para o desenvolvimento regional. Em 2007, quando decidimos criar o Instituto Social do MERCOSUL, juntamente com os meus colegas Néstor Kirchner, da Argentina, Fernando Lugo, do Paraguai, e Tabaré Vásquez, do Uruguai, pensávamos precisamente em dar um rosto humano ao MERCOSUL. O início do século XXI testemunhou mudanças substantivas, transformações políticas e econômicas muito significativas na América do Sul: na Venezuela (1999), depois na Argentina e no Brasil (2003), Bolívia e Uruguai (2005) e mais tarde no Equador (2007), Paraguai (2008) e Peru (2011), entre outros. Nesses países os povos elegeram democraticamente novos governantes e decidiram deste modo apontar para novas orientações políticas, econômicas, sociais e culturais. A cidadania expressou assim o desejo de mudanças na região como resposta contundente às frustrações acumuladas de milhões de latino-americanos que não se resignavam a seguir submetidos à pobreza e à desigualdade social. Desde então o MERCOSUL assumiu outro enfoque para aprofundar os processos de integração regional, no qual a dimensão social ocupa papel fundamental. É com grande satisfação que recebi o convite para escrever o prólogo deste primeiro trabalho de reflexão conceitual, organizado pelo ISM, sobre os pressupostos da integração social do MERCOSUL. O desenvolvimento social do MERCOSUL representa, sem sombra de dúvida, uma dimensão prioritária da nova maneira de encarar a integração regional. A coordenação e harmonização das políticas de saúde, educação e previdência do MERCOSUL, que já foram iniciadas há mais tempo, podem e devem se aprofundar. O desenvolvimento econômico e o desenvolvimento social são indissociáveis, e devem se complementar. A agenda regional não pode prescindir da integração da infraestrutura física, financeira e comercial, e todas elas devem contribuir para maior bem-estar e dignidade de nossos povos. Com a publicação deste livro, o Instituto Social do MERCOSUL presta uma importante contribuição ao debate sobre a integração social. Parabenizo a toda equipe do ISM pelo trabalho realizado e recomendo a sua leitura aos que sonham com um MERCOSUL cada vez mais democrático, social e participativo. Luiz Inácio Lula da Silva Ex-presidente da República do Brasil 10 A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Prólogo 11

8 Apresentação A dimensão social do MERCOSUL deixa em evidência uma realidade plausível do processo de integração regional, diferente dos aspectos comerciais, alfandegários ou tarifarios, porém igualmente fundamentais. A presente publicação surge da iniciativa da Reunião de Ministras, Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do MERCOSUL (RMADS), âmbito institucionalizado do qual depende diretamente o Instituto Social do MERCOSUL (ISM). O marco conceitual da dimensão social do MERCOSUL constitui um passo significativo na convergência de olhares, perspectivas e enfoques ao redor da questão social contemporânea que se conjugaram logo de profundos e extensos debates realizados em quase dois anos e com o impulso do Conselho do ISM (CISM). Este documento não esgota a discussão relativa às políticas sociais, mas é um avanço substantivo que contribui ao desenho de políticas pluriestatais e regionais que haverão de concretizar o próprio Plano Estratégico de Ação Social aprovado pelo Conselho Mercado Comum (CMC) e na Cúpula de Presidentes realizada em junho de 2011 na cidade de Assunção. Portanto, deve-se ressaltar o caráter aberto na construção do seu conteúdo, o qual haverá de cumprir com o seu objetivo sempre que motive o debate em círculos cada vez mais amplos do Bloco Regional. Apresentação 13

9 Introdução A consolidação da Comissão de Coordenação de Ministérios da Área Social do MERCOSUL (CCMASM), assim como a de diversos espaços, redes e grupos especializados a nível regional, estimula precisamente a continuar a tarefa de atualizar, ajustar ou ampliar as principais conclusões e desafios colocados no presente documento; porque foi assim como se concebeu, como material avançado no caminho rumo a mais integração, mais justiça social e equidade, e menos pobreza e desigualdade. Em definitiva: mais e melhor MER- COSUL, mais e melhor Desenvolvimento Social. Christian Adel Mirza Diretor Executivo Instituto Social do MERCOSUL Assunção, dezembro de 2012 A criação do Instituto Social do MERCOSUL (ISM) em 2007 respondeu à necessidade de consolidar o processo iniciado com a institucionalização da Reunião de Ministros de Autoridades de Desenvolvimento Social do MERCOSUL (RMADS), cuja finalidade essencial foi precisamente hierarquizar a dimensão social da integração regional. Em efeito, a instauração daquele Instituto como instrumento técnico-político que apoiasse a tais propósitos da RMADS, exigiu não só definições na ordem programática e normativa, mas também, à luz dos avanços obtidos, comprometeu a explicitação do marco conceitual que orienta sua tarefa na área social. Por outro lado, a Cúpula de Assunção, realizada em junho de 2011, analisou e aprovou um Plano Estratégico de Ação Social (PEAS) que envolve todos os Ministérios e Secretarias com competência no campo das políticas sociais no MERCOSUL. Esse Plano havia sido visualizado alguns meses antes- como a enunciação das prioridades políticas dos Estados Parte no que concerne aos problemas sociais que afetam grandes coletivos sociais na Região e cuja abordagem merecia a convergência dos múltiplos esforços realizados até o presente. O processo teve alguns marcos importantes que merecem ser destacados para compreender melhor os resultados obtidos até o momento: 14 A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Introdução 15

10 Iniciativa de Assunção sobre a Luta contra a Pobreza Extrema. Cú- pula de Presidentes, junho de Nessa cúpula se expressava que a consolidação da democracia no MERCOSUL depende da construção de uma sociedade mais equitativa e justa, o que obriga a assumir a tarefa prioritária de um Plano de Ação de maior alcance para responder os graves desafios da atual situação social. Comunicado Conjunto dos Presidentes do MERCOSUL, Cúpula de Presidentes, junho de 2005; no seu artigo 27, reafirma a prioridade de definir uma Agenda Social Integral e Produtiva orientada a desenvolver iniciativas e políticas ativas para reduzir o déficit social, promover o desenvolvimento humano integral e a integração produtiva. Neste sentido, reconheceram a importância de elaborar um Plano Estratégico de Ação Social (PEAS) para identificar medidas destinadas a impulsionar a inclusão social e assegurar condições de vida mais dignas para nossos povos. Para estes efeitos, instruíram os Ministros com competência na temática social para elaborar linhas estratégicas que dotarão o mencionado Plano de conteúdo. Adoção por parte do Conselho do Mercado Comum (CMC) do documento preliminar do Plano Estratégico de Ação Social do MER- COSUL; Salvador, Bahia, dezembro de O documento continha cinco eixos de discussão e dezenove diretrizes. Naquela oportunidade os chefes de Estado manifestaram: Acolheu os avanços na construção dos Eixos e Diretrizes do Plano Estratégico de Ação Social do MERCOSUL, para a elaboração do Plano Estratégico encomendado pelos Presidentes e Chefes de Estado do MERCOSUL, por ocasião da Cúpula Presidencial de Córdoba, em 21 de julho de Salientou a amplitude e o enfoque integrado do referido documento, o qual abrange a erradicação da fome, o combate à pobreza e às desigualdades sociais, fortalecimento da assistência humanitária, circulação de pessoas, participação social, direitos humanos e diversidade, saúde, educação e cultura, integração produtiva, agricultura familiar, economia solidária e cooperativa. Destacou as iniciativas aprovadas pela Reunião de Ministros e Altas Autoridades de Desenvolvimento Social relacionadas ao combate à fome, à pobreza e às desigualdades sociais e ressaltou o compromisso de seus Governos de implementá-las. Criação do Instituto Social do MERCOSUL pela Decisão 03/07, no Rio de Janeiro, janeiro de Esta instituição inicia suas atividades em fevereiro de 2011, com toda a equipe técnica formada depois de um rigoroso processo de seleção dos candidatos, realizado em Declaração dos Chefes de Estado em Foz do Iguaçu, dezembro de A mesma destaca: Assinalaram que o documento da Comissão de Coordenação de Ministros de Assuntos Sociais do MERCOSUL (CCMASM) representa uma importante contribuição na consecução dos objetivos de aprofundamento da dimensão social da integração. Reafirmaram que as políticas so- 16 A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Introdução 17

11 ciais são políticas de Estado que resultaram na diminuição das desigualdades sociais e na redução significativa da pobreza nos países da região na última década. Sublinharam que o PEAS reflete essa prioridade no âmbito regional. Ressaltaram que o PEAS representa o elemento central do pilar social do MER- COSUL e dará uma contribuição fundamental para os esforços dos países do Bloco para enfrentar desafios compartilhados. Aprovação por parte do Conselho do Mercado Comum (CMC) da versão final do Plano Estratégico de Ação Social (PEAS), Cúpula de Assunção, junho de O documento continha nove eixos principais e vinte e seis diretrizes estratégicas. A ideia básica é apresentar um marco conceitual pertinente, consistente e coerente para orientar tanto o ISM no seu papel técnico, como guiar a implementação do PEAS, na medida em que se trata de uma ação a partir de e sobre uma mesma realidade socioeconômica a nível regional. Em consequência, este documento constitui a primeira tentativa de estabelecer um consenso sobre o marco conceitual do desenvolvimento social entre os Estados Parte do MERCOSUL, no qual se propõem algumas ideias de referência em um contexto geral, no qual o padrão de acumulação, produção e distribuição e consumo continua sendo basicamente capitalista. Não obstante a precisão formulada, é fundamental advertir as enormes diferenças de abordagem da questão social que os governos do Bloco encararam no último decênio em relação às estratégias assumidas em décadas passadas nas quais primavam os enfoques cen- trados no mercado. O caráter estrutural da sociedade do capital, de fato, demarca campos, mas não impede a luta e o desejo por aquisições no âmbito da educação, cultura, civilidade, qualidade de vida, desenvolvimento humano, autonomia, equidade, avanço científico e do campo civilizatório (Sposati, 2009). Em seguida se propõem algumas reflexões vinculadas à relevância da dimensão social no contexto da consolidação das democracias na Região e como sustentação ética-política dos mandatos da cidadania. O capítulo I se examina brevemente a gênese e evolução histórica da perspectiva social do Bloco para situar as coordenadas contemporâneas do debate sobre as políticas sociais e seu lugar no processo de integração regional. O capítulo II aborda tópicos de caráter teórico que enquadram as principais categorias analíticas e os conceitos fundamentais que informam o devir das políticas públicas e as práticas institucionais concretas que desenvolvem na Região, para culminar no capítulo III, que aborda os principais desafios da Agenda Social do MERCOSUL. Democracia, integração e equidade A estabilidade democrática se deve em boa medida ao normal funcionamento das instituições e ao cumprimento das regras de ouro de qualquer sistema político que se considere como tal. No entanto, para que efetivamente se possa aprofundar e garantir sua permanência devem-se garantir os direitos civis, políticos e sociais, pois um autêntico regime democrático republicano se sustenta na defesa irrestrita dos direitos humanos na sua mais ampla acepção, isto inclui, necessariamente, a cobertura das necessidades básicas 18 A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Introdução 19

12 dãos da Região, assim como o descenso da taxa de mortalidade inda população, a integração social como pilar fundante e a equidade como critério orientador do sistema. Assumir a dimensão social da integração baseada em um desenvolvimento econômico da distribuição equitativa, tendente a garantir o desenvolvimento humano integral, que reconhece o indivíduo como cidadão sujeito de direitos civis, políticos, sociais, culturais e econômicos. Desta maneira, a Dimensão Social da integração regional se configura como um espaço inclusivo que fortalece os direitos cidadãos e a democracia. 1 A Declaração de Princípios do MERCOSUL Social sintetiza os temas que tinham ocupado a atenção e gerado acordos nas reuniões de Ministros e Autoridades do MERCOSUL Social até aquele momento. 2 Os fundamentos conceituais se referem à: Centralidade da dimensão social da integração que pretenda promover um desenvolvimento humano e social integral; Indissociabilidade do social e econômico na formulação, desenho, implementação e avaliação das políticas sociais regionais; Reafirmação do núcleo familiar como eixo de intervenção privilegiado das políticas sociais na região; Ressaltar a relevância da segurança alimentar e nutricional; Centralidade do papel do Estado; Proteção e promoção social a partir de uma perspectiva de direitos, superando a visão meramente compensatória do social; 1. Declaração de Buenos Aires Por um MERCOSUL com rosto humano e perspectiva social, Buenos Aires, 14/07/ Se refere à VII Reunião de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do MERCOSUL, Bolívia, Chile, Peru, em 2004; à Declaração de Assunção e a Declaração de Montevidéu, em 2005; e à Declaração de Buenos Aires, em Transversalidade de um enfoque dirigido a resistir e evitar todo tipo de discriminação, seja por questões étnico-raciais, por gênero ou geracionais; Participação comunitária, sociedade civil fortalecida organizacionalmente; Perspectiva territorial e descentralizada das intervenções públicas, considerando a redução das assimetrias intra e transfronteiriças. Resulta plausível a correlação direta entre o afiançamento da democracia e o desenvolvimento social: toda vez que aos cidadãos seja impossível ou difícil suprir suas necessidades básicas a democracia será lesionada, e a medida que um segmento da população se mantenha excluído dos frutos do progresso e do avanço tecnológico a democracia será incompleta (Terra, 1990). Não se trata somente de advertir o que manifesta a abundante evidencia empírica ao respeito, mas principalmente ressaltar o princípio ético-político que sustenta a relação vinculante entre bem-estar, exercício pleno dos direitos e legitimidade democrática. O debate sobre as políticas de proteção social e seu impacto na construção de um novo patamar de direitos os direitos sociais e de uma nova dimensão da cidadania cidadania social não apenas estaria diretamente vinculado às dimensões política e civil da democracia, mas seria a própria base de organização dos estados modernos (Jaccoud, 2009). Neste sentido, os avanços notáveis em termos de superação da pobreza e melhoramento da qualidade de vida de milhões de cida- 20 A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Introdução 21

13 fantil, a melhora no acesso aos serviços de saúde e educação, entre outras conquistas, não devem nos paralisar, mas ser o estímulo para continuar no caminho para erradicar a fome e a indigência, superar as situações de pobreza e gerar mais oportunidades a muitos cidadãos que ainda não alcançaram os níveis de dignidade que merecem. Do mesmo modo, os efeitos redistributivos das políticas sociais devem ser acompanhados também por medidas no plano tributário, de modo que aquelas conquistas sociais sejam sustentáveis e que se aprofundem as estratégias em direção à equidade. A redução da brecha social não pode ser única e exclusivamente produto da aplicação das políticas sociais, estas vão precisamente de mãos dadas com medidas econômicas, tendentes a reduzir a pressão fiscal dos setores sociais vulneráveis. Paralelamente, a regularização dos mercados de trabalho, a criação de novas fontes de trabalho decente, e o aumento das retribuições salariais demostraram ter efeitos diretos na melhora da renda familiar e, por conseqüência, na diminuição da desigualdade social. Parece evidente que quanto maior o bem-estar geral, maior é a predisposição a formar parte dos assuntos públicos, o que resulta em outra forma de robustecer a democracia e ampliar os horizontes de participação cidadã. Neste sentido, parece indispensável incorporar ações concretas para criar um novo tipo de relacionamento com a sociedade civil. Este deve gerar instâncias de participação real dos atores sociais 3. A participação real compreende não só a incorporação dos cidadãos de direito para a implementação dos planos, programas e projetos sociais regionais, mas também sua inserção no plano do desenho da planificação das políticas sociais, na busca de um relacionamento cada vez mais orgânico. Isto e, incorporar não só suas demandas dentro de um esquema definido e estruturado de ação, mas também aquelas propostas que democraticamente se definam. Para isso se vislumbram como pré-requisito e desafio de fortalecimento dos espaços decisórios e de sua mecânica de tomada de decisões aos efeitos de dar uma resposta efetiva e a tempo a mais demandas, cada vez mais complexas, de uma comunidade ativa e participativa. Não podemos renunciar ao surgimento de instâncias concretas que possibilitem um pensamento crítico, capaz de elucidar permanentemente sobre o rumo das nossas ações. Será necessário conjugar a ação política com a ação social, de modo que se consolide um coletivo hegemônico capaz de sustentar a longo prazo as transformações em curso. Pensar em um MERCOSUL onde os cidadãos se vejam identificados e construir uma identidade regional implicam democratizar as relações de poder e promover a participação orgânica dentro de um amplo Bloco que continue aprofundando seus objetivos de inclusão social. 3. Movimentos sociais, organizações de bairros e rurais, organizações não governamentais A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Introdução 23

14 I. MERCOSUL ontem e hoje As origens do MERCOSUL se remontam nos anos 90 e a partir de então em sucessivas etapas o processo de integração foi aprofundando sua estrutura, seus objetos e suas conquistas. Desde então, a conformação do Bloco permitiu continuar somando sócios da região como uma plataforma estratégica de projeção à própria região e do Cone Sul ao mundo. 4 No contexto atual, o MERCOSUL tem objetivos diferentes aos inicialmente propostos. Os primeiros anos se desenvolveram sob uma concepção de integração regional que ponderava quase exclusivamente os fatores e indicadores de crescimento econômicocomercial. Assim, desenvolveu-se na primeira década um MERCO- SUL mercantilizado até que finalmente a crise do fim do milênio provocou a diminuição das relações comerciais intra-regionais, desvanecendo as perspectivas de crescimento e aumentando os níveis de pobreza e desemprego. Mais tarde, o MERCOSUL foi deixando para trás aquela concepção centrada exclusivamente no mercado e cercada por assuntos aduaneiros, tarifários e comerciais, para ir incorporando outras facetas da integração regional, repensando seu 4. O Bloco regional MERCOSUL está formado pelos Estados Parte fundadores, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, mais Venezuela, recentemente incorporado. MERCOSUL ontem e hoje 25

15 espaço territorial com um olhar continental e avançando na dimensão política do processo iniciado há mais de vinte anos. Nos primeiros anos do presente século, a partir de visões progressistas a nível nacional, os diversos governos do Bloco iniciaram processos de transformação que gradualmente se projetaram para o contexto regional. A partir desse momento, o cenário da integração se transformou e a ideia de um projeto estratégico e de caráter integral começou a ser aprofundada para dar lugar à dimensão social. A convergência de vários objetivos sociais neste espaço comum não foi produzida instantaneamente, já que a iniciativa do MERCOSUL, em seus inícios, minimizava, ou diretamente excluía de sua agenda as dimensões social, cultural, política, produtiva, ambiental e identitária no seu modelo de integração. A crise social, econômica e política que afetou a região, principalmente entre 1998 e 2002, colocou em evidencia as limitações e o esgotamento daquele modelo de desenvolvimento no âmbito dos Estados Parte, debilitando também o MERCOSUL e as capacidades dos Estados encarregados de levar adiante os processos de integração regional que deixaram de operar com a lógica mercantilista e burocrática nas suas instituições. A nova questão social 5 se plasmou com maior violência, deixando altos níveis de inequidade, pobreza, desemprego e exclusão social em vários países da região. A este processo se somaram transformações e mudanças nas conjunturas regionais, identificando no- 5. A questão social é uma aporia fundamental, na qual uma sociedade experimenta o enigma de sua coesão e trata de impedir o risco de se romper. É um desafio que interroga, põe em questão a capacidade de uma sociedade existir como conjunto vinculado por relações de interdependência. (Castel, 1997). vos segmentos da população denominados novos pobres indivíduos e famílias que se constituíram como os principais destinatários das políticas sociais assistencialistas e focalizadas. Desta maneira se aprofundou ainda mais a desigualdade, afetando severamente os níveis de coesão, equidade e integração social nos Estados da Região. Portanto, no contexto atual, os desafios do MERCOSUL são amplos, com uma proporção da população a pesar de todas as medidas tomadas ainda ausente dos benefícios do esquema atual de intercambio comercial ampliado e buscando conciliar uma integração com objetivos mais amplos das suas políticas. O cenário regional planteado supõe a necessidade de outorgar ao MERCOSUL e seus Estados associados um novo sentido à coordenação de esforços regionais, aprofundando o processo de integração e as linhas de convergência em políticas públicas regionais. A reconceituação dos grandes objetivos centrais, na medida em que estes gerarem maiores níveis de bem-estar e desenvolvimento 6, determinará o desenvolvimento das sociedades que se relacionam dentro do espaço geográfico compartilhado com o Cone Sul das Américas. 6. Para Amartya Sen (2000), autor no qual se inspiram as concepções atuais de desenvolvimento social que elaborou as bases conceituais para uma noção de desenvolvimento com liberdades, uma concepção adequada de desenvolvimento deve ir além da acumulação de riqueza e do crescimento econômico. Em sua concepção, o desenvolvimento implica a ampliação das liberdades necessárias para que os sujeitos possam tomar decisões ao respeito de suas vidas e, portanto, requer o incremento das capacidades individuais, que estão relacionadas ao aumento das decisões e oportunidades disponíveis para cada indivíduo. Desta maneira, para promover o desenvolvimento, seria preciso eliminar as principais fontes de privação da liberdade: pobreza e a falta de oportunidades econômicas, e também a eliminação da negligência sistemática e a intolerância dos serviços públicos. Seção Brasil, em A Dimensão Social do MERCOSUL, Reunião de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do MERCOSUL e Estados Associados, junho de A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual MERCOSUL ontem e hoje 27

16 Conceber o MERCOSUL é repensá-lo no âmbito de um projeto político e estratégico, que inclui tanto aspectos de integração econômico-social como aqueles que implicam continuar valorizando as políticas sociais com perspectiva regional, aos efeitos de continuar superando o enfoque utilitarista e economicista do bem-estar. A relevância e o entendimento da Dimensão Social no processo de integração regional supõe conceber as políticas sociais não como compensatórias e subsidiárias do crescimento econômico, mas assumir que todas as políticas públicas conformam uma estratégia de desenvolvimento humano. Em consequência disso, tanto há condições econômicas para o desenvolvimento social, como condições sociais para o desenvolvimento econômico. É necessário não perder de vista que todas estas ações serão em vão se não geram ações concretas que facilitem o acesso, apropriação e exercício de uma cidadania plena dos povos da região. Esta concepção nos coloca diante do principio irrenunciável de dotar a integração regional de sua dimensão ética, o que é essencial se queremos conceber e desenvolver uma integração plena e socialmente justa. Por outro lado, as problemáticas sociais hão de ser assumidas com toda sua complexidade, procurando completar a integridade na resposta aos problemas existentes. Sobre esse fundamento o MERCOSUL faz alusão à Dimensão Social a partir de uma perspectiva de intervenção social necessariamente articulada, pois a verdadeira dimensão de uma política social leva em consideração todos os campos da realidade, em seus aspectos econômicos, sociais, políticos e culturais XIII Reunião de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do MERCOSUL e Estados Associados. Ata Nº 02/07, anexo 5, Montevidéu, 23 de novembro de A partir de uma visão geral dos grandes desafios a serem abordados a partir da dimensão social no MERCOSUL, faz-se necessário e pertinente colocar novos elementos sobre os quais as reflexões serão orientadoras da nossa reflexão em matéria de Política Social. Neste sentido, é fundamental a importância do papel do Estado na gestão das políticas sociais as quais já não deveriam ser pensadas como subsidiárias dos efeitos não desejados do crescimento econômico, mas como um eixo transversal que articula todo o processo de integração. Neste sentido tem validez o fato de recuperar as reflexões desenvolvidas em seu momento por Alicia Kirchner (2006): A Dimensão Social do MERCOSUL não deve ser mais uma parte do emaranhado de áreas envolvidas, mas tem de ser central, porque o social entendendo-se o social como ação para a promoção da pessoa e sua realização individual em uma sociedade inclusiva-, em países como os nossos, cujos povos sofreram anos de abandono, exclusão e pobreza, deve constituir a pedra angular que sustente e articule toda a rede de políticas públicas. Atualmente, no processo de integração do MERCOSUL social, vem-se discutindo sobre a importância da incorporação das políticas sociais no desenho de modelos de desenvolvimento, debate que dá lugar à questão seguinte, ou seja, ao tipo de políticas sociais que se impulsionam, e o papel crucial que elas exercem no desenvolvimento da Região. A melhora das condições econômicas gerais experimentadas na Região no período e a aplicação de planos de programas sociais específicos trouxeram como resultado a diminuição da pobreza e da indigência (CEPAL, 2010) e, em menor escala, da desigualdade. 28 A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual MERCOSUL ontem e hoje 29

17 Estes avanços geraram espaços para o debate sobre as políticas sociais e se começou a buscar novos rumos considerando as questões estruturais e de mais longo prazo, superando uma inclinação de curto prazo e optando por uma visão estratégica. Neste novo horizonte a política social começa a recuperar e reformular uma nova relação entre política social e cidadania (Kirchner, 2006). Em geral, o que está sendo discutido é o que constitui o maior desafio da região: como superar o fracasso das políticas sociais das décadas passadas em sua tentativa de reduzir a desigualdade 8 e assegurar políticas que fortaleçam o acesso e apropriação de maiores níveis de cidadania. Consideramos fundamental, e como ponto de partida do processo de integração regional, optar por um enfoque que busque recuperar a história e as particularidades de cada um dos países em relação às diversas formas de abordar a questão social 9. A ineficiência das políticas sociais era resultado da impossibilidade de superar em seu desenho um enfoque teórico da convergência, que pretendia assemelha-se ao Estado de Bem-estar europeu. Desta maneira, se pretendia um ideal de desenvolvimento que não levava em consideração a realidade própria de cada país e, consequentemente, as possibilidades reais de desenvolvimento. Sendo assim, outros fatores foram decisivos no processo de deteriorização das matrizes de bem-estar clássicas, vinculados à formação de fortes corporações com interesses setoriais, burocracias ineficientes e sem 8. Atualmente a América Latina continua sendo o continente mais desigual do mundo. 9. A Questão Social foi o reconhecimento de um conjunto de novos problemas vinculados às condições modernas de trabalho urbano a partir das grandes transformações sociais, políticas e econômicas geradas pela Revolução Industrial na Europa no século XIX (Gómes, 1979). controles adequados, redução dos recursos e políticas clientelistas que afetaram em seu conjunto os dispositivos consolidados em décadas anteriores. Por outro lado, no passado recente (último quarto do século XX) se aplicaram políticas que abjurando daquele modelo de Estado, destruíram os dispositivos de cobertura e proteção social substituindo-os por formulações minimalistas e exclusivamente compensatórias que provocaram o desamparo de amplos setores da população e sua exclusão do exercício dos direitos sociais e que agudizaram um processo que acumulava pobreza há muito tempo atrás. Foi com o início do presente século que se superou um conceito do Estado Mínimo ausente ou prescindível para retomar um novo caminho de construção solidária, responsável e eficaz ante as situações de vulnerabilidade socioeconômica. O ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva afirmava desta maneira que o século XIX foi da Europa, e o século XX foi dos Estados Unidos, não podemos perder a oportunidade de mudar essa história. Há 10 anos olhávamos para a Europa e para os Estados Unidos e de repente, em dois anos, fizemos uma coisa chamada Comunidade Sul-americana de Nações e todos nós participamos do MERCO- SUL. Neste sentido, é fundamental dirigir o olhar ao interior de nossa região e encontrar as diferenças de cada país as fortalezas que conduzam a uma sinergia regional que possibilite maiores níveis de autonomia e desenvolvimento da região. Optar por um desenvolvimento endógeno, que olhe o interior da nossa América, que reconheça e fortaleça as capacidades próprias de cada território com uma participação ativa das pessoas na construção de poder a partir 30 A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual MERCOSUL ontem e hoje 31

18 de uma ética de participação e consenso. Neste sentido as políticas sociais têm um papel estratégico neste modelo de desenvolvimento, a partir da busca de uma abordagem integral e territorial que articule disciplinas, setores e recursos, orientadas a gerar mecanismos genuínos de integração social cidadã. Com a aprovação do Plano Estratégico de Ação Social (PEAS), em junho de 2011, se da um passo substantivo na consolidação da dimensão social do MERSOCUL, construindo um guia programático para os quatro Estados Parte que condensa a vontade do conjunto do Bloco em dez eixos fundamentais e vinte e seis diretrizes estratégicas. O PEAS contem indicações e objetivos específicos no que se refere a: 1) Erradicar a fome, a pobreza e combater as desigualdades sociais; 2) Garantir os direitos humanos, a assistência humanitária e igualdade ética, racial e de gênero; 3) Universalizar da saúde pública; 4) Universalizar a educação e erradicar o analfabetismo; 5) Valorizar e promover a diversidade cultural; 6) Garantir a inclusão produtiva; 7) Assegurar o acesso ao trabalho decente e aos direitos humanos de previdência social; 8) Promover a sustentabilidade ambiental; 9) Assegurar o diálogo social; e 10) Estabelecer mecanismos de cooperação regional para a implementação e financiamento de políticas sociais. O Plano Estratégico de Ação Social se constitui como um guia que indica as prioridades em matéria de políticas públicas da região, definidas pelo conjunto de ministérios e organismos públicos do MERCOSUL. E se por um lado determina as áreas temáticas e problemas que os quatro Estados Parte enfrentam, por outro há critérios ou enfoques que os atravessam transversalmente. a) Da integridade e das políticas sociais Primeiramente se assume que o conjunto de intervenções públicas parte de um conceito-chave que se refere à integralidade desde o desenho original até a implementação de todos os planos e programas sociais. Entendendo por integralidade a inclusão das multidimensões que operam na realidade, de modo que se obtenham resultados plausíveis e sustentáveis. Assim, são tão relevantes os fatores econômicos que condicionam fortemente as possibilidades do desenvolvimento humano, como aqueles que vêm de trajetórias educativas e culturais, como também os vetores psicossociais dos grupos e setores que são destinatários daquelas políticas. Por outra parte, a integralidade das políticas públicas implica o desdobramento articulado das políticas setoriais se apoiando e se complementando umas às outras, de modo que os ganhos não sejam limitados a certas esferas ou manifestações dos problemas sociais, mas afetem positivamente e sinergicamente o resultado final. Para ilustrar este enfoque basta reconhecer que a cobertura educativa não é suficiente se não se opera simultaneamente no nível de nutrição desde a remota idade e durante a fase de gestação; não é possível que uma criança desenvolva plenamente suas capacidades intelectuais se não dispõe de uma base alimentar adequada. b) Dos direitos humanos como argumento ético e político Em segundo lugar, cabe precisar que os direitos humanos consagrados universalmente exigem que os Estados garantam seu pleno gozo sem mais restrições que aquelas que permitam um acesso igualitário e equitativo para todos ao conjunto de bens (materiais e 32 A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual MERCOSUL ontem e hoje 33

19 simbólicos) e serviços que os satisfaçam. Deste modo, os direitos sociais, econômicos, civis, políticos e culturais são os pilares fundacionais sobre os quais se constrói uma sociedade integrada e inclusiva. Não são os direitos humanos meras declarações retóricas, mas o fundamento a partir e pelo qual se formulam e instrumentam as políticas públicas. Em consequência disso, os cidadãos são sujeitos de direitos e não somente objetos passivos, receptores dos produtos das políticas públicas. A própria condição de cidadania leva a um direito inerente à mesma, isto é, o direito não só a participar dos frutos do desenvolvimento e do progresso tecnológico, mas também de participar ativamente na determinação das prioridades, definição dos objetivos e na vigilância do cumprimento do acordado democraticamente pelo coletivo social. Dito de outra maneira, não é possível uma expansão e robustecimento das democracias se não for através do respeito e da promoção dos direitos humanos em sua mais ampla acepção. Portanto todas as metas das políticas sociais estão referenciadas para garantir seu mais pleno exercício, atendendo precisamente as diferenças emergentes no seu ponto de partida. c) Da família como centro e foco de atenção Em terceiro lugar, tem-se a família como núcleo principal de atenção das políticas sociais a partir de uma concepção que abarca as múltiplas configurações e estruturas que ela assume nas realidades contemporâneas. Não se trata aqui de estabelecer taxativamente como deve estar constituída uma família, mas é muito evidente que esta não se restringe a um padrão tradicional, mas, pelo contrário, as políticas sociais se adaptam à variedade de expressões e formas de uma família do século XXI. Assim, uma família está formada por indivíduos conectados por laços afetivos, de sobrevivência, ou de reprodução, sendo um leque tão amplo que inclui desde o estereótipo de pai, mãe e filhos, até o reconhecimento de unidades familiares constituídas por casais do mesmo sexo com ou sem filhos. Em qualquer caso, as políticas apontam a consolidar as unidades básicas de convivência que asseguram a proteção, o cuidado e a cobertura de seus componentes a fim de lhes oferecer as mesmas possibilidades de desenvolvimento pessoal em um âmbito de satisfação das necessidades humanas. d) Do enfoque de gênero Em quarto lugar, o enfoque de gênero nas políticas sociais implica gerar igualdade de oportunidades de todos os seres não só para aceder aos recursos, mas também para desenvolver seus potenciais, tomar decisões e exercer seus direitos. Neste sentido toda política social deve estar vinculada ao desenvolvimento e à promoção das relações equitativas e a eliminação de toda forma de discriminação, seja por sexo, gênero, classe ou etnia, ou inclusive pela condição de migrantes. A partir disso as políticas sociais devem contemplar as inequidades históricas que se desenvolveram na construção das relações entre homens e mulheres, assim como reformular os papéis e modelos de identidade excludentes que afetam o desenvolvimento das pessoas, tanto de mulheres, como de homens. Em suma, uma abordagem de gênero nas políticas sociais implica identificar os diferentes dispositivos que operam na exclusão social das mulheres, desenhando estratégias que tendam a restituir direitos ao mesmo 34 A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual MERCOSUL ontem e hoje 35

20 II. Políticas públicas e desenvolvimento social tempo em que reconfigurem práticas que tendam a gerar uma relação social igualitária entre homens e mulheres. e) Do enfoque territorial Em quinto lugar, a territorialidade e a descentralização das intervenções públicas supõem reconhecer que é nos bairros das grandes cidades, nos povoados e nas vilas, nos assentamentos rurais onde a população vive e convive- onde se materializam os planos, programas e projetos sociais concretos. Isso implica, em consequência, reconhecer as assimetrias e desigualdades, as vantagens e desvantagens geradas a partir de trajetórias diversas e singulares. A tensão entre políticas homogêneas e particulares não impede adequar com acerto as intervenções públicas de modo a obter os resultados desejados, reequilibrando ou redistribuindo recursos em posse de uma justa igualação no acesso e exercício efetivo dos direitos à cidadania. Dito enfoque territorial considera as disparidades tanto dentro de cada país, como entre os países que compõem o MERCOSUL, seguindo o mesmo princípio de igualação de oportunidades que os Estados devem garantir a seus povos. Os enfoques teóricos do desenvolvimento social são variantes substantivas de duas variáveis fundamentais para entender seus correlatos empíricos. Isto é, as políticas públicas aplicadas a partir de seu fundamento conceitual: por um lado a noção de cidadania no marco de uma democracia pluralista e, por outro, o papel do Estado em uma economia de livre mercado. Por certo que, a partir de uma perspectiva não capitalista, aqueles enfoques mudam radicalmente, pelo que resulta relevante considerá-los também no espectro teórico na medida em que se sustentam em concepções bem diferentes em torno ao desenvolvimento e o bem-estar. Matrizes de bem-estar A partir do modelo de bem-estar, que constituiu o paradigma de proteção social implementado nos Estados europeus e em algumas das nações latino-americanas nas primeiras décadas do século XX até os nossos dias (mesmo reconhecendo as grandes diferenças em termos de conquistas e concreções que distanciam os países do MERCOSUL, particularmente Argentina, Brasil e Uruguai em comparação com outras nações do subcontinente), assistimos a profundas transformações de ordem econômica, social e política que 36 A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Políticas públicas e desenvolvimento social 37

21 impactaram de maneira significativa nas estruturas estatais, em suas funções, em sua capacidade de atender adequadamente os problemas sociais derivados daquelas mudanças. Toda referência analítica que se faça das políticas sociais faz necessária sua vinculação com os modelos de desenvolvimento que implícita ou explicitamente os informam e determinam, razão pela qual é importante ressaltar os marcos teóricos e seus correlatos sociais. Neste sentido, convêm recordar que o velho Estado de bemestar foi tributário particularmente em alguns países latino-americanos de um modelo de desenvolvimento protecionista sustentado na política de substituição de importações e subsídios às indústrias nacionais na aposta por dinamizar os mercados internos. Esse modelo precisava expandir uma classe média que então fosse capaz de aumentar o consumo, gerar economias e investimento produtivo. Os Estados de Bem-estar se desenvolveram basicamente a partir da configuração de um conjunto de dispositivos e sistemas de proteção social ao trabalhador e sua família, implicando uma política social de cunho universalista, de modo a garantir o acesso indiscriminado da população aos bens, serviços e às prestações sociais; e no qual as políticas sociais tinham um papel redistributivo da renda. O Estado Social foi o grande ordenador de uma sociedade asseguradora (na denominação de F. Ewald) que deu forma aos esquemas de proteção social, como a provisão de suportes necessários (materiais simbólicos, relacionais e culturais) para poder contar com a condição objetiva de possibilidades (Castel y Haroche, 2003) de optar e decidir sobre seu próprio destino. É o conceito de propriedade social (por oposição a propriedade privada como fundamento propos- to por J. Locke), desenvolvido por Robert Castel (2003), que sugere uma reapropriação por parte dos não proprietários do produto de seu trabalho (ou pelo menos de uma parte dele), através de sua inscrição em um sistema de proteção e não por possuir um patrimônio, de modo que se constituam em indivíduos incluídos no próprio sistema (Castel y Haroche, 2003). Desta maneira a identificação das características específicas do modelo tradicional do Estado de Bem-estar com um modelo de desenvolvimento econômico protecionista (muito próximo ao keynesiano), permite entender o papel reservado ao Estado em sua função social. Papel central no desenho e articulação de um sistema de coberturas múltiplas para o trabalhador (empregado particular ou público) e sua família, que atendia as contingências e riscos aos quais se devia responder de maneira eficaz, gerando um mecanismo de aposentadorias e passividades, múltiplas coberturas por perda temporária do emprego, diante de doenças ou por invalidez temporária ou definitiva, acidentes trabalhistas, folga, etc. Lembremos, por outro lado, que não se pode explicar a construção daquele sistema de proteções sem considerar a ação permanente e eficaz das organizações sindicais que, seja pela pressão, pela mobilização e negociação como também pela auto-geração de organizações solidárias, mutuais e de ajuda mútua, contribuíram a aumentar as bases daqueles modelos de bem-estar. Podia-se afirmar que de algum modo aqueles Estados de bem-estar emergentes nas primeiras décadas do século XX foram o resultado do consenso tácito ou explícito entre classes e setores sociais, um acordo implícito entre Capital e Trabalho que gerou como resultado conquistas arrebatadas 38 A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Políticas públicas e desenvolvimento social 39

22 e também concessões outorgadas, demandas de negociações entre interesses opostos, mas reconciliáveis em um ponto, porque havia possibilidades reais de satisfazer minimamente as necessidades de toda a sociedade. Passada a época de ouro na Europa (os anos gloriosos) e a crise petroleira de impacto mundial do ano 1973, e depois da reestruturação produtiva do capitalismo (a partir de sua crise de acumulação) na América Latina, os traços característicos do modelo que se aplicou em nosso continente se associaram à abertura indiscriminada das economias nacionais, o abandono do protecionismo e dos subsídios para as indústrias nacionais, a desregularização crescente dos mercados de trabalho e privatizações. Assim foi como a hegemonia do capital financeiro impôs uma racionalidade especulativa e de curto alcance na matéria de investimentos produtivos. Os resultados estiveram visíveis nos anos noventa: precarização e instabilidade trabalhista, destruição de fontes de emprego, acima de tudo no setor manufatureiro, aumento da pobreza e da exclusão social. O entendimento consensuado entre Capital e Trabalho se havia quebrado ignorando as afanosas conquistas do movimento obreiro de outrora. As discussões sobre um novo modelo de desenvolvimento imbricado a uma política social não subsidiária da política econômica ganham especial relevância quando assistimos a um significativo giro das orientações políticas a partir das mudanças de governo nos primeiros anos do presente século. Da nossa perspectiva, um modelo de desenvolvimento que se preze como desenvolvimento humano, será sempre integral. O foco posto no bem-estar da população e o aumento sensível da qualidade de vida se constituem na guia de toda ação e decisão em matéria de políticas públicas. Cabe consignar que no campo das políticas sociais as decisões sempre afetam o padrão redistributivo e, portanto, obrigam os governantes e os decisores a selecionar diferentes alternativas que são de natureza política por excelência e não atendê-las como meras questões administrativas ou de caráter tecnocrático. Os efeitos destas decisões (políticas regressivas ou progressistas) comprometem, portanto, uma postura política. Certamente o modelo de desenvolvimento exige conjugar uma política econômica com uma política social de maneira equilibrada, realista e também apelando aos objetivos de médio e longo prazo que abram a rota aos modelos ideais de coesão e integração social. O fundamento de caráter ético na promoção e defesa dos direitos humanos se corresponde ao objetivo da estabilidade social e política, não para adoçar o conflito tenaz e persistente, inevitável ao final do marco de uma economia capitalista, mas para administrá-lo a favor dos mais desprotegidos. Esta é uma das premissas de um Estado ao serviço do povo. Políticas sociais e econômicas: bem-estar e Estado de Bem-estar Por outro lado, se aceitamos a distinção entre política social, bem-estar social e Estado de Bem-estar feita por Gough (2003), podemos estabelecer uma articulação com a política econômica, com frequência indiferenciada da política social. Ou seja, para alguns não há melhor política social que uma boa política econômica, como se a primeira se tratasse de um simples resultado ou efeito automático da segunda. Neste sentido, as políticas sociais são produtos específicos de governo ou corpos encomendados por governos. São 40 A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Políticas públicas e desenvolvimento social 41