Sistema de informação de custos na administração pública federal

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1 Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães organizadores Sistema de informação de custos na administração pública federal Uma política de Estado Ministério da Fazenda

2 Sistema de informação de custos na administração pública federal

3 VICTOR BRANCO DE HOLANDA é contador e economista, doutor em contabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e membro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para o Setor Público, é diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fazenda, onde supervisionou projetos prioritários, com destaque para o projeto de implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal. victorbholanda@gmail.com. FERNANDO LATTMAN-WELTMAN é sociólogo e cientista político, doutor em ciência política pelo Iuperj. É professor e pesquisador do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV). FABRÍCIA GUIMARÃES é mestre em ciência política pelo Iuperj. Atualmente cursa o doutorado em ciência política na UFF, onde estuda políticas públicas para micro e pequenas empresas. É membro do grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Política em uma Era de Transformações.

4 A pós décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas, o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de crescimento econômico e vem se inserindo na ordem mundial com visibilidade, aceitação e expectativas positivas cada vez maiores por parte das demais nações. Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida trajetória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pa cíficas, ambas dinamizadas por crescente participação política popular, em níveis raramente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais. Esses dois processos virtuosos crescimento econômico sustentável e institucionalização da democracia têm permitido o avanço no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber, o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas. Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente regulador e coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é usual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e imperfeições o foco das análises e projetos de reforma. Certamente, há muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos necessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele demandamos. Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal.

5 Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães organizadores Sistema de informação de custos na administração pública federal Uma política de Estado

6 Copyright 2010 Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães Direitos desta edição reservados à editora FGV Rua Jornalista Orlando Dantas, Rio de Janeiro, RJ Brasil Tels.: Fax: Impresso no Brasil/Printed in Brazil Todos os direitos reservados. A reprodução não autorizada desta publicação, no todo ou em parte, constitui violação do copyright (Lei n o 9.610/98). Os conceitos emitidos neste livro são de inteira responsabilidade do autor. 1 a edição 2010 Preparação de originais: Sandra Maciel Frank Projeto gráfico e editoração eletrônica: FA Editoração Eletrônica Revisão: Marco Antonio Corrêa, Fatima Caroni e Tathyana Viana Capa: Adriana Moreno Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen Sistema de informação de custos na administração pública federal : uma política de Estado / Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães (Orgs.). Rio de Janeiro : Editora FGV, p. Inclui bibliografia. ISBN: Sistemas de informação gerencial Brasil. 2. Sistemas de recuperação da informação Administração pública Brasil. 3. Despesa pública Brasil. I. Holanda, Victor Branco de. II. Lattman-Weltman, Fernando. III. Guimarães, Fabrícia. IV. Fundação Getulio Vargas. CDD

7 S u m á r i o 7 Apresentação 11 Os participantes no processo de concepção e implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal 17 Introdução 23 1 Reformas e gestão pública 41 2 Formação do marco regulatório 53 3 da concepção do sistema à sua implementação 69 4 conceito de custo na administração pública e estratégia geral de implementação do sistema Recepção do sistema pelos órgãos controladores e pela sociedade civil Uma nova cultura gerencial pública sistema de custos como política de Estado 141 Bibliografia 145 Anexo Questionário sobre custos na administração pública federal

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9 A p r e s e n t a ç ã o Informação de custos e qualidade do gasto no governo federal: avanços na administração dos recursos públicos O ponto central das propostas de reforma do Estado tem sido a mudança do padrão burocrático de gestão para um padrão gerencial proativo. Essas propostas aliam-se aos anseios sociais por um Estado cada vez mais transparente, no qual as informações sobre os gastos públicos e os benefícios correspondentes estejam disponíveis, permitindo a participação dos cidadãos no controle dos dispêndios do Estado e possibilitando, no decorrer desse processo, a inclusão de novos atores sociais na formulação das políticas públicas. Convém ressaltar que governar não é como mexer nos controles de uma máquina e obter resultados previsíveis. Além da definição das áreas de atuação do governo e suas funções, surgem paralelamente dúvidas quanto à forma de atuação. São exemplos destas indagações questões como: com que recursos? Fazer diretamente ou mediante delegação? Com que prioridade? Não se deve perder de vista que, no caso brasileiro, o desafio é duplo: a busca da competitividade econômica fomentada por um Estado eficaz e a diminuição das desigualdades sociais. O Estado deve prio-

10 S i s t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a F e d e r a l rizar a universalização das políticas públicas. Isso não é, a nosso ver, incompatível com a eficiência da ação governamental. Como exemplo podemos citar o desempenho dos bancos públicos, que, mesmo tendo cumprido funções altamente relevantes na retomada do crédito durante a crise econômica mundial, apresentam lucros e resultados muitas vezes superiores aos do setor privado. Os administradores do setor público necessitam de um conjunto de informações gerenciais para cumprir com eficiência, eficácia e efetividade as políticas públicas. Dessa forma, impõe-se a necessidade de um sistema de informação de custos capaz de auxiliar decisões típicas, tais como comprar ou alugar, produzir internamente ou terceirizar determinado serviço ou atividade. Ou, ainda, permitir comparações entre os custos de atividades ou serviços iguais produzidos por unidades organizacionais diferentes, objetivando conhecer e estimular a melhoria da performance de seus dirigentes. Além disso, as informações de custos, associadas aos benefícios das políticas públicas, deveriam ser a base para a formulação da proposta orçamentária, sendo o orçamento o fio condutor que permite executar as despesas e prestar os serviços públicos planejados. Muito desta perspectiva de evolução da geração e uso da informação de custos no setor público (como acontece hoje no governo federal) devese ao aprendizado acumulado e à contribuição de diversos profissionais técnicos e pesquisadores. Nesta breve apresentação e no caso específico do governo federal destaco a importância da abordagem

11 a p r e s e n ta ç ã o resultante das reflexões, tanto práticas quanto acadêmicas, dos estudos Sistema de informação de custo: diretrizes para integração ao orçamento e à contabilidade governamental, de Nelson Machado, e Controladoria governamental no contexto do governo eletrônico: uma modelagem utilizando o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na Coordenadoria de Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, de Victor Holanda, ambos defendidos na FEA/USP em Destes trabalhos foram transpostos e experimentados diretrizes e princípios metodológicos dos quais se destacam os ajustes contábeis, enfoque sistêmico, complementaridade, gradualismo, intervenção participativa e concomitância, todos de fundamental importância para o sucesso do processo de concepção e implantação do Sistema de Informação de Custos (SIC) do Governo Federal. Assim, em março de 2010 depois de 46 anos da Lei n o e 10 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal finalmente o SIC do Governo Federal se tornou realidade. Fato relevante? Sim. Mas ainda não é hora de comemorar. A valorosa equipe composta por técnicos dos ministérios da Fazenda e do Planejamento, do Serpro e de diversos outros órgãos da administração pública federal, liderados pelo secretário executivo do MF, Nelson Machado, e coordenados tecnicamente pelo diretor de Gestão Estratégica, Victor Holanda, atua intensamente para estabelecer e consolidar os primeiros níveis de institucionaliza-

12 10 S i s t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a F e d e r a l ção de uma cultura de utilização de informação de custos para fins gerenciais no setor público. Num modelo de gestão moderno em bases gerenciais, não se pode (ou melhor, não se deve) tomar decisão sem conhecer as diferentes alternativas de ação, seus custos e seus benefícios. A partir da efetivação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal as condições para a mudança foram efetivamente potencializadas. A simples existência do sistema mostra que uma etapa importante foi vencida; agora se faz necessário aumentar o debate sobre mensuração de custos e destacar sua importância para a melhoria da qualidade do gasto no setor público, qualificando a discussão das perspectivas e desafios na gestão da informação de custos na administração pública. Para tanto, foi idealizado, em parceria com diversas entidades da sociedade acadêmicos, pesquisadores, profissionais de diversas áreas, gestores e estudantes, o I Congresso de Informação de Custos e Qualidade do Gasto no Setor Público, evento inovador e de fundamental importância para a concretização dos avanços na administração dos recursos públicos brasileiros. Guido Mantega Ministro de Estado da Fazenda

13 O s p a r t i c i p a n t e s n o p r o c e s s o d e c o n c e p ç ã o e i m p l a n t a ç ã o d o S i s t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s d o g o v e r n o F e d e r a l As recentes crises internacionais intensificaram ainda mais as pressões sobre governos para aumentar a eficiência na administração dos recursos aplicados no setor público. Esta eficiência, a nosso ver, precisa ser alcançada sem desconsiderar a qualidade dos bens e serviços públicos fornecidos à sociedade. A complexidade do ambiente econômico atual exige processos administrativos mais flexíveis e integrados, cujo desenvolvimento depende da interação de pessoas de diversas capacidades e instituições. Dessa forma, adotamos uma filosofia de gestão por macroprocessos, em última instância embrião de uma gestão em redes. Grande parte do sucesso do processo de concepção e implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal decorre dessa compreensão, e esperamos que ela continue a inspirar a agenda do uso da informação de custos para a qualidade do gasto público. Cabe registrar aqui os créditos de todos os que trabalharam para que o sistema fosse hoje uma realidade. Vale salientar que a lista dos nomes foi compilada a partir da indicação dos líderes de cada entidade: Ministério da Fazenda (Secretaria Executiva e Secretaria do Tesouro

14 12 S i s t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a F e d e r a l Nacional); Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Secretaria Executiva, Secretaria de Orçamento Federal, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos e Secretaria de Recursos Humanos), Serviço Federal de Processamento de Dados, Escola de Administração Fazendária e Fundação Getulio Vargas. A mim compete agradecer as equipes, nas pessoas dos líderes: João Bernardo de Azevedo Bringel, Arno Hugo Augustin Filho, Francisco de Assis Leme Franco, Francisco Gaetani, Cleber Ubiratan de Oliveira, Célia Corrêa, Afonso Oliveira de Almeida, Duvanier Paiva Ferreira, Marcos Vinícius Ferreira Mazoni, Mauro Sérgio Bogéa Soares, Paulo Motta e o coordenador-geral do projeto, Victor Branco de Holanda. Por último, solicitei aos representantes que relacionassem as pessoas que muito contribuíram para que o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal fosse hoje uma realidade. Nelson Machado Secretário Executivo/MF Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda Marilene Ferrari Lucas Alves Filha Alex Christian Kamber Angelo José Mont Alverne Duarte Christiane Cabral Castro Claudia da Costa Martinelli Wehbe Daniele Cardoso

15 o s p a r t i c i p a n t e s n o p r o c e s s o d e c o n c e p ç ã o e i m p l a n ta ç ã o 13 Elisângela Carvalho da Silva Odilon Neves Junior Ruben Bauer Secretaria do Tesouro Nacional Gilvan da Silva Dantas Paulo Henrique Feijó Francisco Wayne Moreira Rosilene Oliveira de Souza Welinton Vitor dos Santos Bento Rodrigo Pereira Monteiro André Luiz Sant Ana Ferrari Arthur Roberto Pereira Pinto Jean Cacio Quirino de Queiroz Maria Betânia Gonçalves Xavier Ana Cristina Bittar de Oliveira Olavo Corrêa Pereira Junior Fabiana Magalhães A. Rodopoulos Felipe Palmeira Bardella Maria Clara Estevam Pereira Serviço Federal de Processamento de Dados Miyuki Abe Ricardo Cézar de Moura Jucá

16 14 S i s t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a F e d e r a l Bárbara Maria Passos Lima Adriana Pereira Lacerda Anderssom Batista de Souza André Duarte de Freitas Gilvandro Assis da Silva Neiva Junior Cassius Mazzo Laprano Gilverlan Pessoa Pereira Gustavo Baldoino Santos Menezes Maria Elizabete Vaz de Oliveira Mayra Mendonça Teles Onildo Rodrigues Soares Paulo César do Nascimento Salgueiro Rodrigo Gonçalves Virgínio Escola de Administração Fazendária Ivone Bugeste Luciano Solange Silva Guimarães Mandarino Sebastião Rui Oliveira de Souza Avelino Batista Leite Neto Aloisio Flavio Ferreira de Almeida Viviane Henderson Avelino Batista Leite Neto

17 o s p a r t i c i p a n t e s n o p r o c e s s o d e c o n c e p ç ã o e i m p l a n ta ç ã o 15 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Claudiano Manoel de Albuquerque Débora Nogueira Beserra Carlos Eduardo Lacerda Veiga Cilair Rodrigues de Abreu Rafael Ferreira Rocha Monteiro Gabriel Penna Firme de Melo Andreia Rodrigues dos Santos Haroldo Cesar Sant ana Areal Luiz Roberto Moselli Samuel Farias Milanez José Pereira de Sousa Filho Fundação Getulio Vargas Alexandre Dubrowski Armando S. M. da Cunha Eduardo Gnisci Patricia Nachard Fernando Lattman-Weltman Fernando Rezende Gustavo Peres Capela Pereira Jose Cezar Castanhar Lidice Meireles Picolin

18 16 S i s t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a F e d e r a l Marco Aurélio Sá Ribeiro Maria do Carmo Fialho Licio Paulo Roberto Mendonça Motta Regina de Alencar Rosa Ricardo Lopes Cardoso Sidiclei Alves Siqueira Campos Stavros P. Xanthopoylos Outras instituições de ensino superior André Carlos Busanelli de Aquino José Francisco Ribeiro Filho Lino Martins da Silva Jose Alexandre Magrini Pigatto

19 I n t r o d u ç ã o Vivemos hoje, no Brasil, um momento histórico que, visto a distância, pelos historiadores futuros, poderá bem ser considerado como efetivamente privilegiado. Após décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas, o país reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de crescimento econômico e se vem inserindo na ordem mundial com crescente visibilidade, aceitação e expectativas positivas por parte das demais nações, que nos observam, cada vez mais, como importante parceiro comercial e diplomático, e como mercado atraente para investimentos e projetos. Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida trajetória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pacíficas, ambas dinamizadas por crescente participação política popular, em níveis raramente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais. Esses dois processos virtuosos crescimento econômico sustentável e institucionalização da democracia têm permitido o avanço no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber, o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas. Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente regulador e

20 18 S i s t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a F e d e r a l coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é usual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e imperfeições o foco das análises e projetos de reforma. Sem entrar nos méritos e propriedades dessas cobranças, é evidente, contudo, que há muito ainda por fazer no sentido de tornar o aparelho administrativo do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos necessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele demandamos. Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal. Veremos aqui como se deu a introdução da demanda por este sistema em nossa história republicana, como foi preciso, por assim dizer, aguardar quase meio século para que tal projeto se tornasse realidade, e como se criou a janela de oportunidade que hoje é aproveitada pelo Ministério da Fazenda (MF) para apresentar esse poderoso instrumento de gestão aos diversos setores da administração pública e à sociedade civil brasileira. Nas palavras do patrocinador do sistema, o secretário executivo do Ministério da Fazenda, dr. Nelson Machado, o objetivo desta obra é descrever o processo de implementação de um conjunto de diretrizes para a construção de um sistema de informação de custo integrado, sistêmica e conceitualmente, ao orçamento público e à

21 I N T R O D U Ç Ã O 19 contabilidade governamental que atenda às exigências legais e auxilie na avaliação de resultados e desempenhos dos gestores do setor público. (Machado, 2005:26) Assim, o que se segue é a descrição não somente de uma iniciativa governamental circunscrita, mas sim o delineamento de uma inovadora política de Estado que, embora certamente inspirada e favorecida por esforços parciais anteriores levados a cabo não somente no Brasil, mas também em outros Estados contemporâneos, ainda não parece ter sido objeto de uma estratégia tão abrangente e ambiciosa quanto a que se estará relatando a seguir. Desse modo o livro segue a seguinte estrutura: em primeiro lugar fornecemos uma breve contextualização histórica mais ampla, que circunscreve a iniciativa atual, em suas variáveis e condicionantes básicas. Na sequência descrevemos a formação do marco regulatório que, por assim dizer, deu forma à demanda difusa por um sistema de custos, e, logo depois, relatamos as etapas cumpridas pela atual administração no sentido de viabilizá-lo. Na parte seguinte é descrita a estratégia conceitual e operacional em torno da qual se estrutura a proposta do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal e seu aprimoramento. Nela é enfatizada a opção pragmática pelo uso dos sistemas estruturantes já desenvolvidos pelos órgãos centrais do Estado e inspirados na filosofia gradualista, incremental e sistêmica que vem presidindo a confecção do instrumento.

22 20 S i s t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a F e d e r a l O trabalho é finalizado em três capítulos que procuram dar conta das expectativas com relação a: q recepção do sistema pelos chamados órgãos controladores do setor público e agentes da sociedade civil; q seus impactos potenciais e efetivos sobre a cultura gerencial predominante no Estado; e, finalmente, q a construção de um necessário consenso acerca do caráter estratégico do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal como política de Estado, destinada a envolver sucessivas administrações e mandatários do poder público. Foram incluídos, por fim, importantes ilustrações e anexos ao textobase, de modo a melhor esclarecer o projeto e informar o leitor acerca da incorporação do sistema junto aos gestores dos vários ministérios do Poder Executivo, sob a forma de um questionário. Tal como o próprio Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, este trabalho só poderá atender às suas principais destinações se efetivamente lido e recebido com a devida postura crítica e construtiva que deve marcar toda iniciativa política em benefício da soberania e de governos comprometidos prioritariamente com o interesse público. Para sua efetivação, contamos com a colaboração inestimável dos nossos entrevistados no Ministério da Fazenda; no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; no Serviço Federal de Processamento de Dados

23 I N T R O D U Ç Ã O 21 (Serpro); no Tribunal de Contas da União (TCU); na Controladoria-Geral da União (CGU), e também no meio acadêmico, na pessoa do prof. Lino Martins da Silva (a relação completa dos entrevistados se encontra no final, logo após a bibliografia). A eles o nosso muito obrigado. Agradecemos também aos imprescindíveis apoios logísticos dos colegas da FGV Projetos, unidade de extensão e pesquisa da Fundação Getulio Vargas, e da Secretaria Administrativa do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (Cpdoc), nossa unidade na Fundação Getulio Vargas.

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25 1 R e f o r m a s e g e s t ã o p ú b l i c a Para entender os significados administrativos e políticos mais amplos envolvidos no projeto de construção do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal é preciso inserir o seu processo de criação num contexto histórico de maior envergadura. Não é nova a demanda por profissionalismo e eficiência na administração pública brasileira. Se as necessidades de organização burocrática nos quadros da administração moderna se impuseram desde o começo do processo de construção de nosso Estado tendo possivelmente como marco característico o conjunto de inovações trazidas em 1808, com a chegada da Família Real ao Brasil, é com a Independência (1822), mas acima de tudo após a abolição da escravatura, com a República (1889), que o crescimento econômico, a diversificação da estrutura social e, por último, mas não menos importante, o avanço mesmo que inconstante e tempestuoso da institucionalização da democracia no país com o acirramento das demandas e disputas pelo controle do Estado que a questão da eficácia governamental ganhou novos conteúdos e motivações. Seja como for, em qualquer recuperação histórica do processo de constituição do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, é preciso partir da Lei n o 4.320, de 17 de março de A despeito, inclusive, de

26 24 S i s t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a F e d e r a l todas as suas limitações, hoje claras em função da necessária perspectiva temporal, e que seriam objeto de mudanças posteriormente, é a [...] um marco relevante nessa área. Organizou o orçamento, definiu regras claras, definiu o plano de conta, definiu uma contabilidade. Claro, tinha uma classificação funcional programática amarrada, que eu acho que era uma coisa muito dura, e não funcionou, porque, claro, obviamente, cada estado, cada município deve ter os programas e as atividades adequadas a seus problemas. Então eu acho que isso foi um exagero ali. Tanto que, no final da década de 90, o próprio Ministério do Planejamento abriu mão dessa classificação. Acho que esse foi um marco importante, o momento em que o governo federal, o Ministério do Planejamento, especificamente, abre mão da padronização da classificação funcional programática, dando a cada ente federativo a possibilidade de construir os seus programas e as suas atividades, a sua classificação de acordo com os problemas que ela precisava resolver. Acho que isso é um caso importante e é um avanço na discussão do orçamento enquanto um instrumento para resolver problemas e alterar a realidade na sociedade. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) Apesar das dificuldades para sua implementação, a demanda por eficiência característica essencial do anseio por um sistema de custos se fez sentir, de um modo ou de outro, e muito mais tarde, em outras iniciativas importantes cujo impacto e inovação de certo modo desaguaram na realização atual.

27 r e f o r m a s e g e s t ã o p ú b l i c a 25 O outro marco importante, do ponto de vista tecnológico, é a construção do Siafi. 1 A construção do Siafi é um outro marco importante, quer dizer, do ponto de vista aí da tecnologia da informação. Depois nós temos um outro marco importante na legislação, que é a Lei de Responsabilidade Fiscal; que vem e define regras importantes para a gestão pública, atualizando uma série de conceitos da 4.320, impondo penalidades para o não cumprimento de metas; colocando metas de responsabilidade para os entes federativos: meta de receita nominal, metas de despesa de pessoal. 1 Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) Mas por que, então, foi preciso quase metade de um século para que aquela formulação exemplar do imperativo de construção de um sistema de custos na administração pública federal, tal como expressa na lei de 1964, pudesse ser efetivamente atendida? Embora seja difícil imaginar a efetivação de tal demanda sem os recursos tecnológicos que a informatização hoje nos faculta, acreditamos que as principais variáveis a permitir, somente hoje, a implantação de um sistema de custos são de ordem histórica, econômica, política e cultural. De fato, a primeira dificuldade já se colocava no próprio nível teórico, no modo como custos eram definidos conceitualmente na disciplina contábil e no questionamento acerca da pertinência de sua aplicação ao

28 26 S i s t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a F e d e r a l universo das atividades públicas. Sendo o próprio termo e a problemática dos custos originários ambos da moderna atividade empresarial privada capitalista, centrada na noção de produto e na busca do lucro, para muitos autores tal conceito não poderia, a rigor, ser aplicado à prática da contabilidade governamental. Não surpreende, portanto, que a própria aplicação demandada pela Lei n o se referisse às atividades industriais da administração. Mas os fatores mais decisivos a postergar a realização de iniciativa tão importante foram de natureza eminentemente prática. Em primeiro lugar, pode-se apontar a de certo modo natural priorização dada, no Brasil e ao longo das últimas décadas, às dimensões orçamentárias e fiscais na execução das políticas econômica e de planejamento, por interesse e iniciativa dos órgãos centrais da administração pública na configuração atual do governo federal, os ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão e a consequente reprodução de tais prioridades e da cultura de gestão a elas associada nas demais pastas encarregadas das diversas finalidades e encargos do governo. Sempre, na área de contabilidade, sempre nós reclamávamos muito eu mesmo tenho trabalhos escritos, publicados em congressos, aí no final dos anos 80, nós reclamávamos muito, em pesquisas e em estudos, do sistema de contabilidade pública brasileiro. O sistema brasileiro de contabilidade pública é um sistema que dá uma ênfase muito grande ao processo orçamentário e dá uma ênfase zero, ou

29 r e f o r m a s e g e s t ã o p ú b l i c a 27 quase zero para o processo do patrimônio. O patrimônio, a administração pública brasileira só se importava com o patrimônio financeiro, aquele gerado de fluxo de caixa, e o patrimônio permanente e o patrimônio de dívidas, as obrigações normalmente ficavam relegados a segundo plano. E há muito tempo nós vínhamos trabalhando nisso. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010) Mesmo em períodos de autoritarismo como no intervalo de 1964 a 1985, o vasto e complexo conjunto de demandas postas às políticas públicas do Estado brasileiro, de par com os constantes desafios macroeconômicos a enfrentar no sentido de manter as necessárias taxas de crescimento e resolver graves problemas sociais, tornava imperativos os esforços no sentido de: garantir a solvência do Estado e o necessário equilíbrio das finanças públicas, de modo a permitir, também, a melhor e mais racional alocação dos recursos financeiros a uma máquina administrativa cujas funções e responsabilidades tão dramaticamente se expandiram na segunda metade do século XX. Um e outro desafio só poderiam ser enfrentados a contento mediante, é claro, a conjunção eficaz e articulada da gestão macroeconômica e do planejamento. Assim, se o contexto histórico imediato à promulgação da Lei n o 4.320, na primeira metade dos anos 1960, era, como sabemos, o de uma profunda crise nos fundamentos da economia nacional crise esta que se seguira ao êxito do processo de desenvolvimento acelerado herdado da década an-

30 28 S i s t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a F e d e r a l terior, à crise política e institucional consequente, que nos custou o sacrifício de importantes instituições democráticas em 31 de março de 1964, seguiram-se, em bases políticas autoritárias, a estabilização econômica e a retomada do desenvolvimento, marcadas pelo advento de taxas recordes de crescimento, desacompanhadas, contudo, dos desejáveis complementos de distribuição mais equitativa da renda e de redução das grandes desigualdades socioeconômicas e regionais brasileiras. Com a grave crise da primeira metade da década de 1970 que pôs fim à chamada era do milagre econômico, mas, acima de tudo, com o agravamento de nossa situação no início dos anos 1980, mergulhamos em longo período de desestabilização e estagnação. A capacidade de investimento do Estado reduziu-se drasticamente, fazendo do equilíbrio fiscal a prioridade quase que exclusiva da administração central, num árduo esforço que consumiria ainda mais de uma década para se efetivar. Se a estabilização financeira foi finalmente lograda, a partir da efetivação do Plano Real, iniciado em 1994, seriam precisos ainda mais 10 anos e uma série de outras inovações institucionais para que, uma vez finalmente retomado o crescimento econômico na primeira metade da primeira década do novo século, o caminho se encontrasse livre, por assim dizer, para o aperfeiçoamento das ferramentas de gestão dos recursos públicos. A trajetória histórica fica evidente na visão de um dos participantes do processo de construção do Sistema de Informação de Custos do Governo