Programas de Transferência Condicionada de Renda no Brasil. Kathy Lindert & Vanina Vincensini, Banco Mundial Dezembro 2010

Transcrição

1 Bolsa Família nas Manchetes Uma Análise do Tratamento da Mídia sobre os Programas de Transferência Condicionada de Renda no Brasil Kathy Lindert & Vanina Vincensini, Banco Mundial Dezembro

2 As Origens de uma Revolução Silenciosa na Política Social 1997 Países com Programas TCR Os Programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR) Emergiram primeiramente a nível municipal no Brasil in 1995, Se espalhando pelo Mexico em

3 A expansão do modelo de Programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR) no Mundo Países com Programas TCR Exportando a marca TCR pelo Mundo 3

4 Com esta Revolução Silenciosa, o Bolsa Família provocou um efeito transformador nas políticas sociais (1) Mais de 40 países estão implementando programas de TCR no mundo Muitos países olham para o Brasil, para aprender com sua experiência: Escala: O mais amplo programa TCR no mundo Técnico: Implementado com sucesso em um contexto decentralizado (forte desenho, implementação, fiscalização/monitoramento) Impacto: E com importantes impactos na desigualdade e na pobreza 4

5 Com esta Revolução Silenciosa, o Bolsa Família provocou um efeito transformador nas políticas sociais (2) A comunidade internacional está também interessada em entender o lado político dessa Revolução Silenciosa nas políticas sociais: Quais foram os debates públicos sobre esta transformação na política social? Como estes debates se desempenharam na imprensa? Quais aspectos dos programas de TCR receberam maior atenção? Como o Governo respondeu? Qual foi a estratégia de comunicação? 5

6 Metodologia para a Análise de Mídia: Resumo Unidade de Análise = Artigos de Jornais, Cobrindo 2 períodos em 6 anos Período Pre-PBF (Bolsa Escola) Período do Programa Bolsa Família Catalogamos os artigos usando mecanismos de busca de 6 jornais: Número total de Materiais identificados 6,531 Artigos de 6 Jornais Número de materiais de jornais Com foco em TCRs: 1,991 Artigos Número de materiais de jornais Com apenas uma menção de TCRs: 4,540 Artigos 6

7 Metodologia para a Análise de Mídia: Base de Dados & Variáveis da Análise Base de Dados dos Artigos dos Jornais (>6500 artigos) Variable Category Type of Variable Number of Variables Date of Article Identification 6 Newspaper Identification 1 Section of Newspaper Identification 1 Variables CCT Mentioned Identification 4 Recorded for Mere Focus of Article (CCT or not) Identification 1 Mention Articles Topics Addressed in the Article and Related to CCTs Context 18 Tone Perception 1 Length of Article Identification 1 Special Location of Article Identification 2 Type of Article Identification 1 Author Identification 1 Variables Data/Visual Identification 4 Recorded dfor Informants Perception 5 Focused Articles Donors/ International Organizations Mentioned Context 1 Design and Implementation Issues Design / Implementation 8 Drill Down on Operations Various 20 Drill Down on Fraud & Controls Various 15 Variables Drill Down on Conditionalities Various 24 Recorded for Drill Down on Dependency & Exit Doors Various 19 Drill Down Sub Perception of CCT's Role in Social Policy Perception 9 Samples Drill Down on Assistencialismo Various 19 International Experience Context 3 Political Use of CCTs Perception 5 Headline Perception 2 Interesting Quotes Perception 1 7 TOTAL 172

8 Base de Dados da Mídia: Metodologia para o Variável Tom Codificando a Variável Tom : Categorias do Tom dos Artigos Percepção do Conceito dos Programas TCR Percepção da Implementação Dos programas TCR Tom Geral Dos Artigos da Imprensa Sem Tom = 0 Indefinido Indefinido Indefinido (para info. somente) Tom Favorável = 1 Favorável Favorável Favorável Tom Ambíguo = 2 Favorável Critico Favorável com Limitações Tom Desfavorável = 3 Crítico Crítico Desfavorável 8

9 5 Mensagens Gerais do Estudo: Visibilidade, Tom Percepções Gerais da Mídia sobre os Programas: Quanto a cobertura da imprensa (quantos artigos)? Como favoráveis ou desfavoráveis tem sido o tratamento da imprensa dos programas de TCR (tom)? 5 mensagens gerais do estudo: 1. Alta visibilidade ibilid d dos Programas de TCR na imprensa 2. Aval geral da imprensa brasileira para o conceito dos Programas de TCR 3. Dilema da Ampliação Rápida 4. Inter-Ações Técnicas (a cobertura da imprensa refleta desafios e avanços na implementação) 5. Inter-Ações Políticas (escrutínio nos ciclos das eleições) 9 Cada mensagem com reflexões para os gerentes dos programas TCRs (em países ao redor do mundo)

10 Mensagem 1: Alta Visibilidade Cobertura da Imprensa e Cobertura dos beneficiários dos Programas TCRs Lançamento do PBF Cobertura dos beneficiários milhões de famílias Cobertura Da imprensa número de artigos Período Pre-PBF Período do PBF Implicações para os gerentes dos programas TCRs: Importância de uma estratégia clara de relações públicas, para compartilhar informações sobre o Programa e para responder às perguntas da imprensa e do público.

11 Mensagem 2: Aval Geral da mídia sobre o Conceito dos Programas de TCR Poucos artigos criticaram o conceito geral do instrumento política social dos programas TCR Apesar da mídia levantar preocupações sobre os aspectos da implementação Implicações para gerentes dos programas TCRs: Comunicações sobre o conceito do instrumento social é crucial. A transparência sobre aspectos de implementação também é importante. 11

12 Mensagem 3: Dilema da Ampliação Rápida Tom Mais Critico Média de índice de "tom dos artigos de imprensa, por ano Lançamento do PBF 2004 = Ano de transição A expansão rápida do PBF Período Pre-PBF Período do PBF Implicações para gerentes dos programas: Os governos precisam considerar o equilíbrio entre as pressões para uma rápida expansão, com a realidade da capacidade de implementação (registros, sistemas de pagamentos, etc.)

13 Mensagem 4: Inter-Ações Técnicas Melhoria dos Sistemas Operacionais Ano de Transição Implicações para gerentes dos programas: A imprensa reflete tanto desafios como avanços na implementação do programa. Este "ciclo virtuoso de responabilização tanto na imprensa quanto no Governo infere que a qualidade do programa é importante para se ter o apoio do público. Em outras palavras, o que funciona tecnicamente, funciona politicamente (e, 13 inversamente, a fraqueza técnica pode trazer desafios políticos)

14 Mensagem 5: Inter-Ação Política Tom More Critical Mais of CCTs Critico Média Average de índice Tone de by "tom Quarter dos and artigos Political de imprensa Events 3rd Year of FHC Mandate 4th Year of FHC Mandate 1st Year of Lula Mandate 2nd Year of Lula Mandate 3rd Year of Lula Mandate Mere Mention Articles Articles Focused on CCTs 4th Year of Lula Mandate 3 o Ano FHC 4 o Ano FHC 1 o Ano Lula 2 o Ano Lula 3 o Ano Lula 4 o Ano Lula Eleição Launch of Bolsa Familia Eleição Eleição e Tone Averag Year Leading to Presidential Elections Year Leading to Municipal Elections Year Leading to Presidential Elections 1 Q1 01 Q2 01 Q3 01 Q4 01 Q1 02 Q2 02 Q3 02 Q4 02 Q1 03 Q2 03 Q3 03 Q4 03 Período Bolsa Escola Time Período do PBF, Q1 04 Q2 04 Q3 04 Q4 04 Q1 05 Q2 05 Q3 05 Q4 05 Q1 06 Q2 06 Q3 06 Q4 06 Implicações para praticantes: As eleições trazem maior escrutínio dos programas carro-chefe chefe (independente de programa ou do partido politico). Transparência nas relações públicas é importante. As medidas pre-eleitorais, tais como limites da inscrição de novos beneficiários14são passos importantes para reduzir percepções de clientelismo ou da politização do programa.

15 5 Mensagens Temáticas : Cobertura da Mídia sobre questões de Desenho e implementação Percepções da mídia sobre o lado técnica dos programas TCR: Quais aspectos do desenho e da implementação tiveram maior atenção na mídia? Quais eram os sabores do debate acerca dessos temas? 5 mensagens temáticas do estudo: 6. Desafios sequenciais das políticas sociais (aspectos da primeira-geração & da segunda geração) 7. A focalização e as percepções da justiça social 8. Percepções de falta de fiscalização de fraude & erros = desafio político nos programas sociais carro chefe 9. As condicionalidades podem conferir credibilidade política nos programas de transferências de renda... Mas precisam ser monitoradas 10.Percepções de Assistencialismo, e as chamadas Portas de saida 15 Cada mensagem com reflexões para os gerentes dos programas TCRs (em países ao redor do mundo)

16 Base de Dados da Mídia: Amostragem para análise de temas técnicas Artigos Focados em Programas de TCR: % do total de Artigos Numero total de Artigos Sub-Amostra Temática %)* Focalização, Cadastro, pagamentos 44% Fraude, Erros & Fiscalização 25% Condicionalidades 24% Assistencialismo 11% Agenda da Graduação e Portas de Saida 9% * Sub-amostra de 20% para artigos sobre Focalização,Cadastro, Pagamentos 16

17 Mensagem 6: Sequencia nos Aspectos do Desenho e da Implementação Quais aspectos ganham maior atenção da mídia? Sequencia: Aspectos da Primeira e Segunda Geração Implicações para praticantes: t Os gerentes de programas devem centrar-se em primeiro i lugar em Garantir que as pessoas certas entrar no programa e em operacionalizar o programa (arquitetura básica). Mais tarde, eles terão de enfrentar as pressões inevitáveis para enfrentar as questões da segunda geração 17 tais como as portas de saida

18 Mensagem 7a: Focalização Qual assunto ganha mais atenção da mídia? Uma família pobre sem benefícios? (Erros de Exclusão) OU, uma família não-pobre recebendo os benefícios do programa? (Erros de Inclusão) 18

19 Mensagem 7b: Focalização Erros de Inclusão recebem mais cobertura da mídia Programas Sociais no Brasil: Distribuição de benefícios, por quintil Apesar do fato que o PBF é muito bem focalizado aos pobres (baixo erros de inclusão) Implicações para Gerentes dos Programas TCR: Percepções de justiça social varia de país para país. Percepções de um tratamento equitativo 19 na aplicação dos critérios de elegibilidade influenciar a opinião pública e a credibilidade do programa

20 Mensagem 8: O desafio político das percepções de fraudes e erros Frequência e tom de artigos de imprensa sobre fraudes e erros 2004 = Ano de transição Do PBF O Governo adota iniciativas de reforçar o Cadastro, sistematizar a rede de fiscalização e reduzir os erros Tom Mais Critico Pre-BFP (Bolsa Escola) Programa Bolsa Familia Implicações para a os Praticantes: tes Todos os programas as sofrem um certo grau de erros e fraudes. O desafio é desenvolver sistemas que os minimizem. Se a mídia percebe irregularidades, ela irá publicar esses escândalos com alta visibilidade. Entretanto, O tom da mídia melhora quando 20 o governo toma medidas concretas, credíveis e transparentes para sistematizar a fiscalização.

21 Mensagem #9: O Papel político das condicionalidades O debate na imprensa sugere a importancia das condicionalidades i d para: (c) (a) Impactos estructurais (b) Incentivos Reduzir o assistencialismo (papel politico) Mas as condicionalidades precisam ser monitoradas para manter a credibilidade. 21 Implicações para os Gerentes dos Programas: Alem dos impactos estructurais, as condicionalidades podem aumentar a credibilidade dos programas de transferências de renda. O monitoreo das condicionalidades também é importante para sustentar o apoio político.

22 Mensagem 10a: O avanco da Agenda de Graduação no Foco da Mídia Mentions of Welfare Dependency and Graduation Strategy: Evolution 18 Number of Articles Mentionin ng Welfare Depen ndency and Grad duation Strategy Desafio de 2 a Geração Para programas TCR Implicações para praticantes: Eventualmente, os gerentes de programa terá que enfrentar preocupações de dependência na transferência e a necessidade de promover estratégias de graduação (as chamadas portas de saida ) Time

23 Mensagem10b: O que significam as portas de saída no debate na imprensa brasiliera? O debate enfatiza os investimentos estruturais para promover a graduação da pobreza O debate não enfatiza tanto os limites da duração de tempo dos benefícios para forçar a graduação do programa Implicações para gerentes dos programas: A ênfase da imprensa brasileira no asunto de graduação da pobreza vs. graduação do programa implica agendas distintas para a política social Estas perspectivas são diferentes entre países, refletindo as percepção de cada sociedade 23 sobre a pobreza e a justiça social.

24 Principais conclusões do estudo : O que funciona tecnicamente, funciona politicamente A qualidade da implementação é importante para o apoio público do programa Percepções desfavoraveis Percepções de fraudes & erros ou falta de fiscalização Deficiências percebidas nos sistemas operacionais i (como o cadastro) Falta de monitoramento das condicionalidades Percepções de assistencialismo Percepções favoraveis Cobertura do Programa Qualidade de sistemas operacionais A fiscalização sistematizada A focalização e percepções de justiça Condicionalidades quando monitoreadas (papel político) Portas de saída para promover a graduação da pobreza Debate na Mídia 24

25 Principais conclusões do estudo : Círculo virtuoso de responsabilização social Interação do Debate Público & da Política Social 1. A mídia vai enfatizar os desafios percebidos na implementação do programa... e com maior escrutínio durante os períodos de eleções (interação política) Debate Público Vibrante (A imprensa livre, o público, os acadêmicos, etc.) Círculo virtuoso de responsabilização social Pró-atividade e & transparência do Governo sobre desafios e avanços 2. No entanto, a mídia também relatará favoravelmente os avanços do governo para melhorar a qualidade da implementação (interação técnica) 25

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27 HOMENAGEM Este artigo é dedicado à memória de Rosani Cunha, ex-diretora do Programa Bolsa Família. Uma profissional dedicada, Rosani claramente entendia a importância da qualidade em gerênciar e implementar o programa, tanto para gerar impactos na pobreza como para gerar p apoio público para sua sustentabilidade. O seu legado se preservou com contribuições ao Programa Bolsa Família para melhorar as vidas de mais de 50 milhões de brasileiros e as vidas de incontáveis famílias pobres que se beneficiam de programas de transferências condiciondadas de renda similares em mais de 40 países no mundo. 27