Núbia Souza Oliveira de Medeiros. INOVAÇÃO NA POLÍTICA TRIBUTÁRIA: Uma Análise da Difusão do ICMS Ecológico no Brasil

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1 UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, CONTABILIDADE, CIÊNCIAS DA INFORMAÇÃO E DOCUMENTAÇÃO FACE CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS DE GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CEAG Núbia Souza Oliveira de Medeiros INOVAÇÃO NA POLÍTICA TRIBUTÁRIA: Uma Análise da Difusão do ICMS Ecológico no Brasil Brasília 2013

2 Núbia Souza Oliveira de Medeiros INOVAÇÃO NA POLÍTICA TRIBUTÁRIA: Uma Análise da Difusão do ICMS Ecológico no Brasil Monografia apresentada à Universidade de Brasília, em cumprimento às exigências para obtenção do título de especialista em Orçamento e Políticas Públicas. Orientador: Denilson Bandeira Coêlho Brasília 2013

3 Núbia Souza Oliveira de Medeiros INOVAÇÃO NA POLÍTICA TRIBUTÁRIA: Uma Análise da Difusão do ICMS Ecológico no Brasil Monografia apresentada à Universidade de Brasília, em cumprimento às exigências para obtenção do título de especialista em Orçamento e Políticas Públicas. Aprovada em 30 de outubro de EXAMINADOR Denilson Bandeira Coêlho - UnB 3

4 RESUMO As ideias exercem influência sobre a atuação política e sobre as possibilidades de mudanças nas políticas públicas, pois elas ajudam os atores a perceberem as possibilidades de atuação diante de um contexto. A ideia inovadora da Política Tributária brasileira o ICMS Ecológico é o termo atribuído às legislações estaduais que inseriram o critério ambiental na redistribuição do Imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias, e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS). Essa ideia nasceu sob a égide da compensação aos municípios que possuem áreas de preservação, contrariando os interesses dos municípios que teriam redução das suas receitas de ICMS, em decorrência da redistribuição deste imposto com base nos critérios ambientais e não apenas na produção de serviços. O ICMS Ecológico foi emulado primeiramente no Estado Paranaense, em 1991, difundindo-se por quinze estados brasileiros desde então. As teorias da ciência política apresentam os fatores que favorecem a disseminação de uma política pública, entre eles a necessidade de sobrepujar os entraves políticos e burocráticos e possuir benefícios maiores que os custos de implantação. Neste sentido, o estudo identificou que fatores políticos ideológicos incentivaram a disseminação dessa política no Brasil, partindo da hipótese central de que o alinhamento partidário importou para o processo de difusão da política. Os partidos de centro e de esquerda destacaram-se na proposição das legislações que criaram a política nos estados. O alinhamento partidário e ideológico entre o autor para proposta e o governo estadual ocorreu na maioria dos estados que adotaram a inovação. Além disso, com a finalidade de explicar porque alguns estados adotaram a inovação e outros não, comparou-se o grupo dos adotantes da inovação e o grupo dos não adotantes, por meio das médias de três indicadores. Entretanto, as diferenças entre os dois grupos foram considerados pouco significativas pelo teste t. Palavras-chaves: ICMS Ecológico, Inovação, disseminação de políticas públicas e Alinhamento Partidário. 4

5 ABSTRACT Ideas influence political activities and possibilities for changes in public policies, because they support the actors in realizing action possibilities under a given context. The Ecological ICMS is an innovative idea on Brazilian Tax Policy, that included environmental criteria in the redistribution rule for the state tax and that has been spread in this country since The Ecological ICMS was created under the scope of being a compensation to those municipalities that mantain conservation areas. Although it benefits a group of interest, this policy antagonizes other groups, especially those municipalities that have had their income from ICMS reduced, due to the tax redistribution based on environmental criteria and not only on the production of services. The Ecological ICMS was emulatedset initially in Paraná State, have been spreading for fifteen Brazilian states. Political Science theories present factors for the overspreading of a public policy. In this sense, this study identified what political ideological factors had encouraged this politic to spread in Brazil, on the assumption that the core hipothesis that the alignment of the parties imported the concept into the process of political diffusion. The center and left parties were prominent in the proposition of the laws that created the policy in the states. The political and ideological alignment between the proposal authors and the state governments occurred for most states that adopted the innovation. Furthermore, in order to explain why some states have adopted the innovation and others do not, the group of adopters of the innovation was compared to the group of non-adopters, using three indicators: average number of Protected Areas Federal created, both State and Municipal ( ), average Gross Domestic Product (GDP) ( ), and average Human Development Index (1991, 2000 and 2010). However, the differences between the two groups were not significant in the t test. Keywords: Ecological ICMS, innovation, policies dissemination and alignment political party. 5

6 LISTA DE TABELAS Tabela 1: Índices e critérios de participação dos municípios paranaenses no ICMS 25 Tabela 2: Distribuição categórica dos adotantes do ICMS Ecológico 42 Tabela 3: Comportamento da aprovação do ICMS Ecológico por período eleitoral. 44 Tabela 4: Comparação entre as legislações do ICMS Ecológico 48 Tabela 5: Relação dos Estados que aprovaram a Lei do ICMS Ecológico com indicação do autor do Projeto de Lei, do Governador Estadual e seus respectivos partidos 52 Tabela 6: Quantitativo de Projeto de Lei sobre o ICMS Ecológico por partido 54 Tabela 7: Média dos indicadores por estado 58 Tabela 8 Resultado do teste t de duas amostras presumindo variâncias diferentes 59 Tabela 9: Relação dos Estados por indicador em ordem decrescente 61 6

7 SUMÁRIO 1 Introdução 10 2 Teorias sobre difusão 15 3 Descrição do objeto de estudo: o ICMS Ecológico O ICMS Ecológico nos estados brasileiros Instrumentos econômicos de gestão ambiental ICMS Ecológico: a ideia brasileira de um instrumento econômico de gestão ambiental 35 4 O ICMS Ecológico sobre o viés da difusão de políticas públicas 44 5 CONCLUSÃO 64 6 REFERÊNCIAS 68 7

8 1. INTRODUÇÃO As ideias e o conhecimento são elementos fundamentais para a compreensão da formação da agenda de políticas públicas. O conceito de ideias não é definido e fechado e, pode ser entendido de várias formas: como afirmação de valores; podem especificar relações causais; podem ser soluções para problemas públicos; símbolos e imagens que expressam identidades públicas e privadas e; concepções de mundo e ideologias (JOHN, 1999, apud FARIA, 2003, p.3). O autor Zahariadis (1999) citado por Faria (2003) ao discorrer sobre o trabalho de Kingdon apresenta dois tipos de impactos das ideias na produção de políticas: I. As soluções são buscadas não apenas como base na eficiência e no poder, mas também na equidade. Além disso, os argumentos, a persuasão e a razão ocupam posição central na formação de políticas públicas. II. A Ideologia Política é tida como um bom método para se buscar soluções a um problema (heurística) em um mundo ambíguo e que muda rapidamente. As ideias exercem influência sobre a atuação política e sobre as possibilidades de mudanças nas políticas públicas, pois elas ajudam os atores a determinarem as suas preferências em um mundo cada vez mais complexo e repleto de incertezas (FARIA, 2003, p. 7). É útil abordar o conceito de comunidades epistêmicas, as quais são formadas por uma rede de profissionais com competência reconhecida em um domínio relevante às políticas públicas. Estas comunidades tem se destacado dada a crescente incerteza técnica e à complexidade dos problemas da agenda internacional (PETER HAAS, 1992, apud FARIA, 2003). Phil Cerny (2001 apud Faria, 2003), acerca do processo de produção de políticas públicas, propôs o conceito de pentágonos de ouro, o qual destaca os seguintes agentes no processo de formação de políticas: políticos; burocratas; grupos de interesses; mercados financeiros globais e as instituições financeiras internacionais e; atores não governamentais de atuação transnacional. 10

9 O papel das ideias e do conhecimento pode ser percebido na criação de uma política pública no Estado do Paraná, no Brasil. Este Estado, diante da necessidade de compensar os municípios que se sentiam prejudicados economicamente por possuir unidades de proteção ambiental e de preservação de mananciais de abastecimento dos municípios vizinhos, pois estas áreas reduziam suas possibilidades de uso do solo, viu-se impulsionado a modernizar seus instrumentos de políticas públicas, apoiando a criação do ICMS Ecológico no Estado. O ICMS Ecológico, verde ou socioambiental é o termo atribuído às legislações estaduais que inseriram o critério ambiental na redistribuição do Imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS). A Constituição Federal ao tratar da repartição de receitas tributárias diz que pertence aos municípios vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do ICMS. Além disso, a constituição apresenta critérios para o Estado creditar estas receitas aos municípios, os quais são: I - três quartos (75%), no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios; II - até um quarto (25%), de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal. Assim, verifica-se que a Constituição Brasileira conferiu aos Estados a possibilidade de estabelecer qualquer critério para creditar aos municípios o montante de 1/4 dos 25% destinados aos municípios. Estes critérios variam de acordo com o interesse de cada Estado. Estes podem considerar, por exemplo, investimentos na área da saúde, da educação, do meio ambiente, o crescimento das receitas próprias e/ou o número de eleitores de cada município. Com a possibilidade conferida pela Constituição Federal, o Estado do Paraná, em 1991, inovou a Política Tributária ao introduzir no cálculo do ICMS a ser repassado aos municípios os mecanismos ambientais, originando o que se conhece como ICMS Ecológico. 11

10 Segundo Motta (2006), se o instrumento econômico tem por objetivo atingir a uma norma de qualidade ambiental, a aplicação desse instrumento será restrita a um meio, área geográfica, ou qualquer outra dimensão espacial desta norma. Entretanto, esta exclusividade de competência cria custos políticos restritivos. Assim, para se viabilizar politicamente um instrumento econômico, os critérios de rateio tendem a beneficiar direta ou indiretamente grupos afetados pela sua incidência, gerando custos políticos negativos ou positivos. Assim, para uma política ou um instrumento econômico serem implementados é necessário que ofereça maior benefício do que custos, conforme a teoria dos incentivos seletivos. Nesse sentido, o ICMS Ecológico nasceu sob a égide da compensação aos municípios que possuem áreas de preservação, beneficiando um grupo de interesse, porém contrariando outros grupos, principalmente aqueles naqueles estados em que se reduziu a cota-parte do repasse segundo o percentual de valor agregado. Embora a adoção do ICMS Ecológico possua interesses conflitantes, ele ultrapassou a barreira dos impasses políticos, e foi implantado em vários estados brasileiros. Atualmente, dezesseis estados aprovaram a lei que trata do ICMS Ecológico, porém um estado teve a lei considera inconstitucional. Importa registrar que o Distrito Federal não possui possibilidade de tratar da redistribuição do ICMS, tendo em vista não ser composto por municípios. Diante da verificação da existência desse processo de difusão da ideia do ICMS Ecológico entre os estados brasileiros, o presente estudo visou identificar que fatores políticos ideológicos incentivaram a disseminação dessa política no Brasil, partindo da hipótese central de que o alinhamento partidário importou para o processo de difusão da política. O estudo buscou traçar a distribuição da adoção da política no espaço e no tempo. Realizou a observação das legislações aprovadas sobre o ICMS Ecológico, tendo em vista identificar as convergências e divergências entre elas. O trabalho objetivou identificar atores das comunidades epistêmicas, como políticos, grupos de interesses, burocratas e organizações não governamentais. 12

11 Em referência aos agentes políticos, buscou conhecer aqueles que propuseram as leis que criaram o ICMS Ecológico no seu respectivo Estado, especificando seu partido político. Além disso, o estudo verificou se houve alinhamento partidário entre o autor do ICMS Ecológico e o governador do Estado. Por fim, abordou-se alguns estudos que trataram da característica extrafiscal do ICMS Ecológico. Este é um estudo qualitativo de natureza exploratório, que visa conhecer o comportamento político no processo de difusão do ICMS Ecológico entre os Estados Brasileiros. As técnicas de pesquisas são pesquisas bibliográficas, pesquisas documentais e pesquisas em sítios eletrônicos. Por oportuno, registra-se que a pesquisa em comento assenta-se nas teorias de difusão de políticas públicas, as quais foram utilizadas para buscar evidências ou explicar o processo de disseminação da ideia originada no Estado Paranaense. Além disso, importa mencionar que os estudos dos processos de difusão é uma vertente analítica centrada nas ideias e no conhecimento. O estudo está apresentado em seis capítulos: Introdução; Teorias sobre Difusão; Descrição do objeto de estudo: O ICMS Ecológico; O ICMS Ecológico sobre o viés da Difusão de Políticas Públicas; Conclusão e; Referências Bibliográficas. O Capítulo Teorias sobre a Difusão aborda a diferença entre os conceitos Best Practices e inovação. Apresenta o conceito de disseminação ou difusão, além de descrever sobre algumas teorias do processo de difusão e, identifica os fatores que aumentam a probabilidade de uma inovação ser adotada. O Capítulo Descrição do Objeto de Estudo: ICMS Ecológico foi estruturado em três tópicos. O primeiro, O ICMS Ecológico nos Estados Brasileiros, descreve as principais características das legislações que tratam do ICMS Ecológico nos Estados. No segundo tópico, Instrumentos Econômicos de Gestão Ambiental, tratou do conceito de externalidades, dos instrumentos econômicos, de persuasão e de comando e controle. O terceiro tópico, ICMS Ecológico: A Ideia Brasileira de um Instrumento Econômico de Gestão Ambiental, realiza um apanhado bibliográfico acerca das características dos ICMS Ecológico como instrumento econômico. 13

12 No quarto Capítulo, O ICMS Ecológico sobre o viés da Difusão de Políticas Públicas, discutiu-se o ICMS Ecológico com base nas teorias do processo de difusão de políticas públicas e, apresenta os achados e, as principais explorações obtidas da pesquisa. Neste capítulo identificam-se os atores políticos responsáveis pela criação do ICMS Ecológico em cada Estado brasileiro, bem como seu partido político e o governador à época. Além disso, buscou-se explicações, com base em três indicadores, que justificassem a adoção por um grupo de estados e por outros não. O quinto capítulo apresenta a conclusão do estudo e, sugere agendas de pesquisas acerca do tema em questão. Por fim, o sexto capítulo indica as referências bibliográficas utilizadas na confecção deste trabalho. 14

13 2. TEORIAS SOBRE DIFUSÃO A adoção do ICMS Ecológico pelos estados brasileiros é um fenômeno possível de ser estudado por um campo da Ciência Política que estuda os fatores que impulsionam a difusão de políticas públicas, programas ou inovações. A discussão do processo de difusão ou disseminação demanda a abordagem dos conceitos de melhores práticas (best practices) e inovação. Para as Nações Unidas (2005 apud Farah, 2008), best practice é definido como prática inovadora que contribui para a melhoria do desempenho de uma organização ou uma prática esta reconhecida como melhor por outras organizações. O conceito de best practice implica o entendimento de inovação como solução completa, fechada e integral, a qual corresponde ao modo específico e único de responder a um desafio. No entanto, este conceito negligencia a diferença de diferentes contextos na formulação de cada solução (FARAH, 2008, p. 4). Entretanto, outra perspectiva considera a inovação como a resposta a um desafio ou problema, que pode ser utilizada por outros, não vista como uma solução fechada e completa, mas como algo em processo de transformação. A inovação pode ser potencialmente útil em outros contextos e localidade, como solução para um problema específico (FARAH, 2008, p. 4). A inovação é uma ideia pensada por um ator ou por uma comunidade epistêmica para atender a alguma demanda da sociedade. Entretanto, após a ideia ser criada, é necessário que ela sobreponha alguns obstáculos sejam políticos, institucionais ou legais para ser efetivamente implantada. Quando a ideia ultrapassa essas barreiras em uma localidade, favorece a sua adoção em outras, promovendo sua disseminação (FARIA, 2003). A disseminação inclui a seleção ativa e a incorporação de ideias e práticas por outros atores, podendo adaptá-las a suas necessidades locais. FARAH (2008) informa que a disseminação se diferencia da replicação, que é, simplesmente, a reprodução de um modelo. 15

14 Acerca da replicação ou aquilo que é imitado, Coêlho (2013) diz que as políticas de sucesso são mais prováveis de serem copiadas. E, que políticas não avaliadas podem se difundir em taxas mais constantes. As teorias sobre difusão de Políticas Pública apresentam vários conceitos desse processo. A seguir foram expostos alguns desses conceitos para melhor compreensão do tema extraídos do artigo Teorias de difusão e Políticas: Revisão da literatura internacional elaborado por Denilson Bandeira Coêlho (2013): I) Policy Convergence: difusão de políticas ou práticas a partir de estruturas, processos e performance similares, com ou sem vinculo entre as unidades (Bennett, 1991). II) Policy Emulation: Ideias emprestadas, as quais devem ser adaptadas por meio de instrumentos e de estruturas para as condições locais. III) Policy diffusion: Processo onde as escolhas políticas de uma unidade afetam as escolhas políticas de outras unidades (Elkins e Simmons, 2005). IV) Policy transfer: Processo pelo qual políticas e práticas são utilizadas por uma jurisdição após esta reconhecer as políticas e práticas de outra jurisdição (Dolowitz e Marsh, 2000). V) Lesson-drawing: Condições sob as quais políticas de uma jurisdição são copiadas por outras jurisdições por meio da criação de uma estrutura similar de funcionamento (Rose, 1993). As teorias sobre disseminação de políticas públicas consagrou alguns fatores que afetam a difusão de uma inovação. Segundo Coêlho (2013), os fatores internos, externos e estruturais de uma política exercem impactos no seu processo de disseminação. Como fatores internos de uma política, consideram-se o desenvolvimento econômico e o capital social. Como fatores estruturais, a proximidade espacial (geográfica) com os vizinhos. E, como fatores externos, consideram-se as redes sociais públicas (COÊLHO, 2013). Os fatores internos externos são variáveis importantes a serem consideradas para a explicação da origem e trajetória de políticas ao longo do tempo (COÊLHO, 2013). 16

15 A difusão é caracterizada pela falta de coordenação entre as unidades envolvidas. Porém, a decisão de uma unidade adotar ou não uma prática afeta a probabilidade de decisão de outra unidade. Farah (2008) apresenta cinco fatores que afetam a probabilidade de uma inovação ser adotada, os quais devem ser considerados na análise do processo de disseminação de políticas e programas: Características intrínsecas da inovação; Natureza do problema enfrentado pela política ou programa inovador; Percepção da relevância do problema ou desafio; Convergência entre o problema tratado pela política ou programa inovador e a agenda de políticas públicas de diferentes localidades; e, o acesso a informações. Em outras palavras, Nutley et al. (2002 apud Coêlho, 2013) também elencou cinco fatores que afetam a probabilidade de uma inovação ser adotada, a saber: atributos da inovação; características da unidade adotante; características do contexto; característica dos atores que promovem a inovação e; os canais de comunicação. As características intrínsecas da inovação é o primeiro fator que contribui para a disseminação de uma inovação, uma política ou um programa. São as características da inovação possuem capacidade de resposta a um problema ou desafio. Embora esta característica possa ser alterada para atender a novos desafios e novos problemas (FARAH, 2008). A inovação tenderá a ter um reduzido potencial de disseminação quando a natureza do problema enfrentado pela política ou programa inovador, comum a outras localidades, for uma resposta específica e única. (FARAH, 2008). A adoção de uma inovação dependerá da importância dada pelos agentes sociais e políticos ao problema exististe. Segundo Farah (2008), a existência do problema e da solução não é suficiente para a implantação da inovação, importa que aqueles atores reconhecem a relevância do desafio tratado pela inovação e queiram adotá-la. De acordo com Farah (2008), a probabilidade de a inovação ser adotada aumenta quando existe convergência entre o problema tratado pela política e a agenda de políticas públicas de diferentes localidades. A autora suscita que neste aspecto o agente público realiza um balanço entre recursos mobilizados e resultados a serem obtidos com a adoção da inovação. 17

16 Nesse sentido, embora o tema da política possa integrar a agenda sistêmica e, o problema seja reconhecido localmente por atores políticos e sociais locais, ele pode não ter um status suficiente para integrar a agenda de governo e, sobretudo, a de decisão, isto é, a que inclui as questões que serão objeto de ação governamental efetiva. Em referência às características do contexto, Marta Arretche (1999) chama a atenção para o processo de descentralização de atribuições para as esferas estaduais e municipais de governo após a Constituição de Segundo a autora, após 1988, os estados e os municípios passaram a ser politicamente autônomos. Com esta característica, a transferência de atribuições de um ente para outro necessita que sejam implementadas estratégias bem-sucedidas de indução para obter a adesão do ente. Assim, caso o estado tenha interesse que seus municípios incorporem algumas políticas públicas, ele tem de proporcionar mecanismos atrativos aos municípios. De acordo com Arretche (1999), a adesão dos governos locais à transferência de atribuições depende diretamente de um cálculo no qual são considerados, de um lado, os custos e benefícios fiscais e políticos, decorrentes da decisão de assumir o gerenciamento de uma política. Paralelamente, pode-se considerar que a incorporação de uma ideia por um estado depende do saldo positivo entre os custos e os benefícios da sua adoção. Assim, o sucesso de cada política e de cada ideia é determinado por uma estrutura de incentivos à adesão. Os obstáculos que geram custos à adoção de uma política devem ser incorporados pelos programas destinados a transferir atribuições ou a incorporar novas ideias. Isto poderá ocorrer por meio da definição de uma estratégia de indução eficientemente desenhada e implementada, utilizando-se de incentivos que promoverão resultados positivos aos adotantes da política ou da inovação. Os incentivos políticos tendem a influenciar a adoção de uma nova ideia. A teoria dos incentivos políticos argumenta que os indivíduos estimulam ou criam políticas públicas com o objetivo de obter créditos pessoais com o eleitorado, visando sua sobrevivência política. 18

17 De acordo com Keefer e Khemanni (2003a, 2003b apud Coêlho, 2012), a competição eleitoral entre os partidos favorece a emulação de novos programas. Sendo que os países, estados ou municípios com maiores níveis de possibilidades eleitorais tendem a incentivar novas políticas. Segundo Farah (2008), esta perspectiva é privilegiada pela abordagem da escolha racional, que enfatiza o cenário competitivo, opondo partidos e políticos em uma democracia. Os incentivos financeiros decorrentes de uma inovação influenciam sua adoção. Estes incentivos podem decorrer de repasses financeiros do governo federal ou estadual associados à implementação da inovação ou de agências de financiamento. A seleção de uma inovação pode ser facilitada ou dificultada por características institucionais do ente adotante, bem como da capacidade administrativa e de recursos diversos (FARAH, 2008). A probabilidade de uma ideia inovadora se disseminar e o ritmo da sua disseminação tendem a ser afetados pelo legado consolidado em cada campo de política pública. Nesse sentido, Arretche (1999) diz que a forma e a velocidade como uma política é adotada é determinada de acordo com as características de cada política e de cada região. Arretche (1999) acerca do seu estudo sobre as Políticas Sociais no Brasil realizou a seguinte questão: Que variáveis são capazes de produzir mais baixas ou mais elevadas taxas de adesão local aos programas desenhados para transferir competências? Assim, ela apresenta algumas variáveis que podem determinar ou influenciar, direta ou indiretamente, a adoção de uma política: a capacidade fiscal, administrativa e a cultura cívica de um local, a engenharia operacional de cada política, o legado das políticas prévias e as regras constitucionais. Coêlho (2012) discorre sobre a influência das ideologias no processo de difusão de políticas públicas. Para a teoria da ideologia, os agentes políticos baseiam suas decisões na crença da mudança social, desconsiderando seus ganhos particulares. Segundo Mullins (1972 apud Coêlho, 2012), políticos de esquerda são mais capazes de tomar decisões contra seus próprios interesses, pois são guiados por seus valores pessoais. 19

18 Boushey (2010 apud Coêlho, 2012), acerca de um estudo nos Estados Unidos, disse que estados progressistas-liberais são mais receptivos a políticas inovadoras, enquanto estados tradicionalmente conservadores são mais resistentes a mudanças de políticas. Sugiyama (2007) constatou que no Brasil a ideologia serve como base para guiar muitos indivíduos em suas ações e, ajudá-los a filtrar suas escolhas políticas. A autora afirmou também que formuladores de políticas que se auto identificam como de esquerda ou centro-esquerda são mais ansiosos para adotar políticas sociais inovadoras. Neste esteio, pode-se inferir que os políticos de esquerda e centro-esquerda acomodam melhor certas inovações como o ICMS Ecológico. O papel ativo desempenhado por atores sociais e políticos nas localidades receptoras condiciona a seleção de inovações na área pública. Estes atores podem emular uma determinada inovação ou pode inclusive rejeitá-la ou ignorá-la. Este fator considera importante o perfil individual de cada adotante. Assim, Coêlho (2013), apresentou três categorias de agentes que copiam ou emulam políticas inovadoras: 1º Perfil É composto por indivíduos ou grupos que são mais propensos a adotar inovações e copiar modelos quando sofrem pressão competitiva em situações de risco. 2º Perfil É formado por pessoas ou associações que se auto identificam como modernas ou progressistas, as quais são mais influenciáveis e aderem a praticas inovadoras. 3º Perfil consiste de grupos que alcança consenso acerca de questões sobre as quais querem proceder. Dessa forma, são mais prováveis de implantar modelos externos. O comportamento de atores inovadores e potenciais adotantes foi categorizado segundo suas estratégias de atuação política. Rogers (2005 apud Coêlho, 2013) escalona os diferentes tipos de adotantes, conforme o seguinte: a) inovadores; b) grupo dos primeiros adotantes; c) grupo da primeira maioria, d) grupo da última maioria e; f) grupo dos atrasados. A Figura 1, elaborada por Rogers (2005 apud Coêlho, 2013), demonstra aquela distribuição. 20

19 Figura 1: Gráfico com a distribuição categórica de atores inovadores e potenciais adotantes. Fonte: Rogers (2005, apud Coêlho, 2013). O eixo x do gráfico, representado na figura, retrata os valores do desvio-padrão do universo de atores que criam e reproduzem políticas inovadoras. A figura 1 demonstra a probabilidade de se encontrar um adotante em cada um dos grupos de atores inovadores. Dessa forma, a probabilidade de se encontrar um adotante no grupo da primeira maioria é de 34%, o que corresponde a um desvio-padrão abaixo da média. Quando ocorre dois desvios-padrão abaixo da média, a probabilidade de ocorrência de inovador é de 13,5%, o qual será enquadrado no grupo dos primeiros adotantes. O mesmo raciocínio deve ser aplicado quando o desvio-padrão for acima da média (COÊLHO, 2013). Embora seja fundamental conhecer o papel dos agentes individuais, não se pode relegar o papel da comunidade epistêmica, na qual a política esta inserida. Assim, a difusão de uma nova ideia depende das informações sobre ela, as quais podem ser difundidas de forma direta ou indireta. A difusão direta ocorre da troca de informações entre o ente inovador e outros entes, por intermédio das relações de vizinhança. As indiretas ocorrem por 21

20 meio de redes que podem ser compostas por um tipo específico de atores, por exemplo: burocratas, partidos políticos, especialistas, prefeitos, governadores e ONGs. A teoria rede social considera que os atores e instituições inseridos em uma mesma estrutura social tendem a adotar as mesmas normas profissionais e a reproduzir as ações dos seus pares (MULLINS, 1992 apud COÊLHO, 2013). Neste contexto, destaca-se a importância da institucionalização de conselhos participativos e de instâncias multilaterais, os quais favorecem tanto a discussão dos custos e benefícios da adoção de uma política, como podem ser instrumentos de intermediação política, com o objetivo de mediar os conflitos de interesses (RIBEIRO, 2009). Segundo Abrahanson (1991, 1996 apud Coêlho, 2013), as escolhas de uma inovação para a adoção estão relacionadas à existência de tendências e moda entre os membros de uma rede social. Este é um fator que pode favorecer a disseminação das políticas ambientais, as quais tem cada vez mais estado em foco em todas as áreas. Entretanto, ainda existem empreendedores políticos, públicos e governamentais que ainda não internalizaram a cultura da sustentabilidade. Dessa forma, nos contextos institucionais e dos governos, os interesses e visões são, na maioria das vezes, opostos e contraditórios. Neste esteio, para se sobrepujar as resistências políticos partidárias ou ideológicas explícitas ou veladas, que se mascaram sobre vários pretextos, e avançar propostas que estão na contracorrente é fundamental ladear os obstáculos e buscar outros caminhos, por meio de conversas e costuras nos bastidores, bem como iniciativas discretas, favorecendo a construção de alianças em torno de propostas de interesse comum (RIBEIRO, 2009). 22

21 3. DESCRIÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO: O ICMS ECOLÓGICO 3.1 O ICMS ECOLÓGICO NOS ESTADOS BRASILEIROS O ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços foi estabelecido na Constituição Federal Brasileira de 1988 ao tratar da repartição de receitas tributárias. Este imposto tem caráter estritamente financeiro, objetivando-se fornecer receitas aos Estados e ao Distrito Federal. O ICMS é regulamentado pela Lei Complementar 87/1996, conhecida como "Lei Kandir". Ele incide sobre a circulação de mercadorias, não importando se a venda da mercadoria foi efetivada ou não. Tal imposto incide também sobre serviços de transporte interestadual e intermunicipal, de comunicações, de energia elétrica, de entrada de mercadorias importadas e aqueles serviços prestados no exterior. Este imposto, arrecadado pelo Estado, é divido entre este e seus municípios, sendo que o Estado recebe setenta e cinco por cento (75%) e os vinte e cinco por cento (25%) são divididos entre os municípios, segundo critérios estabelecidos em lei estadual. A Constituição Federal no artigo 158, parágrafo único, inciso II, apresenta critérios para o Estado creditar as receitas do ICMS aos municípios. Estes critérios são: I - três quartos (3/4) dos 25%, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios; II - até um quarto (1/4) dos 25%, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal. Acerca da possibilidade conferida pela Constituição Federal de 1988 aos estados de estabelecer critérios de repartição de receitas que melhor lhes convier, os constituintes paranaenses, preocupados com a instituição de mecanismos contundentes para a proteção dos remanescentes florestais e das bacias hidrográficas do Estado, haja vista as intensas degradações ambientais, inseriram o parágrafo único no artigo 132 da Constituição Estadual de 1989, transcrito a seguir (LOUREIRO, 1994): 23

22 Art A repartição das receitas tributárias do Estado obedece ao que, a respeito, determina a Constituição Federal. Parágrafo único. O Estado assegurará, na forma da lei, aos Municípios que tenham parte de seu território integrando unidades de conservação ambiental, ou que sejam diretamente influenciados por elas, ou àqueles com mananciais de abastecimento público, tratamento especial quanto ao crédito da receita referida no art. 158, parágrafo único, II, da Constituição Federal. Diante da possibilidade conferida pela Constituição Federal de 1988 e, da obrigação estabelecida na Constituição Estadual de 1989 de assegurar tratamento diferenciado quanto à repartição das receitas aos municípios que possuem unidades de conservação e mananciais de abastecimento público, foi que surgiu o ICMS Ecológico no Estado do Paraná. O termo ICMS Ecológico foi atribuído à da Lei Complementar nº 59 de 01 de outubro de 1991, pois esta lei regulamenta os critérios ambientais para a repartição da cota-parte do ICMS destinado aos municípios paranaenses. Assim, o ICMS Ecológico é um mecanismo que introduz critérios ambientais no cálculo da parcela de 25% de repasse a que faz jus os municípios (MEDEIROS, 2011). O ICMS Ecológico foi criado pioneiramente no Brasil, no Estado do Paraná, por intermédio da aprovação da Lei Complementar nº 59 de 01 de outubro de 1991, de autoria do Deputado Neivo Beraldin do partido PP-PR. Importa registrar também que o Deputado Neivo Beraldin também participou da Assembleia Legislativa do Paraná, como deputado constituinte. Conforme Loureiro (2002), o ICMS Ecológico originou-se da aliança entre um movimento municipal e o Poder Público, mediado pela Assembleia Legislativa. Além da atuação governamental e política, o ICMS Ecológico teve como empreendedor o Dr. Wilson Loureiro, o qual era Membro e Coordenador do Grupo de Apoio aos Municípios para o desenvolvimento de projetos ambientais em 1991, ano da criação do ICMS Ecológico no Paraná. Segundo aquele autor, os municípios sentiam-se prejudicados economicamente por possuir unidades de proteção ambiental e de preservação de mananciais de abastecimento dos municípios vizinhos, pois estas áreas reduziam suas possibilidades de uso do solo. Neste contexto, o Estado percebeu a necessidade de modernização dos seus instrumentos de políticas públicas, apoiando a criação do ICMS Ecológico. Originalmente, a política nasceu com o objetivo de compensação. Entretanto, a política evoluiu, transformando-se em um mecanismo de incentivo à conservação ambiental. 24

23 A Lei Estadual nº 9491/1990 e a Lei Complementar nº 59, de 1º de outubro de 1991 estabelecem os índices de participação dos municípios paranaenses no produto de arrecadação do ICMS, bem como os critérios de repartição, conforme demonstrado na Tabela 1. Tabela 1 Índices e critérios de participação dos municípios paranaense no ICMS. CRITÉRIOS DO ICMS ÍNDICES Valor Adicionado 75 Produção Agropecuária 8 Número de habitantes 6 Número de propriedades rurais 2 Área territorial do município 2 Fator de distribuição igualitária 2 Meio Ambiente: Mananciais de abastecimento 2,5 Unidades de Conservação ambiental 2,5 Total 100 Fonte: Adaptado de PARANÁ (1990 e 1991). Atualmente, dezesseis estados brasileiros possuem a lei do ICMS Ecológico aprovada, os quais são, respectivamente: São Paulo (1993), Mato Grosso do Sul (1994), Minas Gerais (1995), Rondônia (1996), Amapá (1996), Rio Grande do Sul (1997), Mato Grosso (2000), Pernambuco (2000), Tocantins (2002), Acre (2004), Rio de Janeiro (2007), Ceará (2007), Piauí (2008), Paraíba (2011) e Goiás (2011). Entretanto, a Lei Paraibana fora revogada em decorrência de inconstitucionalidade em referência à Constituição Estadual. O Estado de São Paulo foi o segundo Estado brasileiro a inserir o critério ambiental na distribuição do ICMS, por intermédio da Lei n.º 8.510, de 29 de dezembro de 1993 de autoria do Deputado Luiz Antônio Fleury Filho, do Partido Político PMDB. Em relação aos critérios ambientais, a lei paulista apresenta apenas aspectos quantitativos que são: o percentual entre a área total, no Estado, dos reservatórios de água destinados à geração de energia elétrica e a área desses reservatórios no município, existentes no exercício anterior, levantadas pela secretaria de Energia e; a existência de Espaços territoriais especialmente protegidos existentes em cada município e no Estado. 25

24 O Estado de Mato Grosso do Sul incluiu o critério ambiental para rateio do ICMS entre seus municípios por intermédio da Lei Complementar nº 077, de 07 de dezembro de 1994, cuja proposta foi do Deputado Estadual Amarildo Cruz do Partido Político PT. Esta lei considerou apenas os aspectos quantitativos que são a existência de unidades de conservação ou áreas de relevante interesse que sejam diretamente influenciadas pelas Unidades de Conservação ou aquelas áreas com mananciais de abastecimento público. Entretanto, a partir da Lei nº de 18 de dezembro de 2000 inseriu-se aspectos qualitativos para a alocação de recursos e a definição dos índices relativos a cada município. A legislação sofreu alterações em 2000, 2005, 2011 e Além disso, o percentual de 5% (cinco por cento), correspondente à parcela de receita do ICMS Ecológico, foi rateado de forma sucessiva e progressiva, de acordo com os seguintes índices: 2% (dois por cento) para o exercício financeiro de 2002; 3,5% (três e meio por cento) para o exercício financeiro de 2003 e; 5% (cinco por cento) para o exercício financeiro de Em 2011, a Lei Complementar nº 159, de 26 de dezembro de 2011 alterou os aspectos a serem considerados no cálculo do índice ambiental que são: as terras indígenas homologadas, unidades de conservação com plano de gestão, sistema de coleta seletiva e disposição final de resíduos sólidos devidamente licenciada. Em 2012, alterou-se o percentual do rateio do percentual de 5%, sendo 7/10 (sete décimos) serão destinados ao rateio entre os municípios que tenham em parte de seu território unidades de conservação da natureza, devidamente inscritas no cadastro estadual de unidades de conservação, e terras indígenas homologadas; e 3/10 (três décimos) serão destinados ao rateio entre os municípios que possuam plano de gestão, sistema de coleta seletiva e disposição final de resíduos sólidos, devendo esta última estar devidamente licenciada. Em Minas Gerais, a Lei nº , de 28 de dezembro de 1995 definiu critérios inovadores no rateio do ICMS, inclusive o critério ambiental. Esta lei ficou conhecida como Lei Robin Hood, pois seus objetivos primordiais eram reduzir as diferenças econômicas e sociais entre os municípios e, incentivar a aplicação de recursos na área social. Nesta lei, os aspectos ambientais considerados no cálculo do índice eram: sistemas de tratamento ou disposição final de lixo e de esgoto sanitário com operação licenciada pelo órgão ambiental estadual e; unidades de conservação estaduais, federais, municipais e particulares. Em 26

25 2009, o Estado incluiu como critério ambiental a ocorrência de mata seca em cada município. O Estado Rondoniense instituiu o ICMS Ecológico com a aprovação da Lei Complementar nº 147, de 15 de janeiro de 1996, no entanto, esta foi regularizada em 20 de dezembro de 2001, por meio do Decreto nº 9.787, o qual fora revogado pelo Decreto nº , de 12 dezembro de A lei complementar apresentou que serão aplicados redutores nos cálculos dos percentuais de participação dos municípios na repartição dos ICMS, quando comprovado a ocorrência de invasões ou explorações ilegais, sendo repartido o montante reduzido entre aqueles municípios cujas unidades de conservações estejam em acordo com a legislação ambiental. Porém, não fora definido como se realizará essa redução. O Amapá incluiu o critério ambiental para a repartição do ICMS com a aprovação da Lei nº 322, de 23 de dezembro de 1996, a qual estabeleceu sua regulamentação. Esta lei foi proposta pelo Poder Executivo, no Governo de João Alberto Rodrigues Capiberibe (PSB). Assim como o Estado sul-mato-grossense, o Amapá determinou que as cotas ambientais fossem distribuídas de forma sucessivas e progressivas. Além disso, para participação do rateio do ICMS o município deve possuir unidades de conservação, nas quais se observa seu estado conservação (AMAPÁ, 1996). No Rio Grande do Sul, o ICMS Ecológico foi instituído pela Lei nº , de 14 de novembro de O Projeto inicial da Lei, proposta pelo Poder Executivo, não continha o critério ambiental, o qual foi incluído por meio da emenda ao PL de autoria do Deputado Pompeo de Mattos (RIO GRANDE DO SUL, 2006). Esta lei destinou 7% (sete por cento) da arrecadação do ICMS aos municípios com áreas de preservação ambiental, indígenas e aquelas inundadas por barragens. A lei considera apenas aspectos quantitativos e, baseia-se na relação percentual entre a área do município e aquelas áreas, exceto as localizadas nos municípios sedes das usinas hidrelétricas, e a área calculada do Estado. Em Mato Grosso, a Lei Complementar nº 73, de 07 de dezembro de 2000, incluiu como critérios ambientais o saneamento ambiental e as unidades de conservação/terras indígenas. Esta lei considera aspectos ambientais quantitativos e qualitativos para a definição do percentual de repartição do ICMS. Assim como o Estado de Rondônia, o 27

26 Estado do Mato Grosso estabeleceu que o Órgão Ambiental Estadual poderá, após vistoria, impor temporariamente uma redução percentual do Fator de Conservação de Unidades de Conservação em que ocorra caso de grave dano ambiental, conforme regulamentação do Decreto nº 2,758, de 16 de julho de O Estado de Pernambuco instituiu o ICMS Socioambiental com a aprovação da Lei , de 21 de dezembro de 2000, de iniciativa do Poder Executivo, no Governo de Jarbas de Andrade Vasconcelos. Na lei foram definidos como critérios ambientais as unidades de conservação, as unidades de compostagem ou aterro sanitário controlado. Os Decretos nº /2001 e /2003 estabelecem as variáveis quantitativas e qualitativas para a definição do percentual de repartição do ICMS entre os municípios. Em Tocantins, o ICMS Ecológico foi criado com a aprovação da Lei nº 1.323, de 4 de abril de Segundo o sítio eletrônico ICMS Ecológico, o Governo tocantinense iniciou o processo de implementação dessa Política no Estado. A lei do ICMS Ecológico tocantinense objetiva incentivar os municípios a criar leis, decretos e dotações orçamentárias que visem a estruturação e implementação da Política Municipal de Meio Ambiente e da Agenda 21 local; a abrigar unidades de conservação ambiental e terras indígenas; a controlar queimadas e combater incêndios; promover a conservação e manejo do solo, o saneamento ambiental básico, a conservação da água e a coleta e destinação de lixo. Dos 25% do ICMS a serem repartidos entre os municípios, esta lei destina a cota de 13% aos aspectos ambientais, conforme o seguinte: unidades de conservação ambiental e terras indígenas (3,5%); Controle e combate a queimadas (2,0%); Conservação dos Solos (2,0%); Saneamento Básico e Conservação da Água (3,5%). Além disso, estes percentuais foram aplicados de forma sucessiva e progressiva, entre 2003 e No Estado do Acre, a Lei nº 1.530, de 22 de janeiro de 2004, instituiu o ICMS Verde, destinando 5% (cinco por cento) deste tributo aos municípios com unidades de conservação ambiental ou que sejam diretamente influenciados por elas, com terras indígenas, com unidades produtivas rurais certificadas e propriedades rurais com passivo ambiental florestal regularizado. Esta lei apresentou um aspecto inovador que fora a destinação exclusiva dos recursos oriundo do ICMS Verde em projetos de desenvolvimento sustentável. O Decreto nº 4.918, de 29 de dezembro de 2009, estabeleceu que estes recursos poderão ser investidos 28

27 nas áreas da saúde e educação. Porém, os aspectos ambientais considerados são apenas quantitativos. O Rio de Janeiro incluiu o critério de conservação ambiental no cálculo da repartição do ICMS entre os municípios por meio da Lei nº 5.100, de 04 de outubro de Definiu-se o percentual de 2,5% (dois e meio por cento) para o critério ambiental, o qual fora implantado de forma sucessiva e progressiva, entre 2009 e Este percentual é rateado de acordo com os seguintes aspectos: existência e efetiva implantação das unidades de conservação existentes no território municipal (45% dos 2,5%), a qualidade ambiental dos recursos hídricos (30% dos 2,5%) e a coleta e disposição final adequada dos resíduos sólidos (25% dos 2,5%). O Decreto nº , de 04 de maio de 2009, favorece os municípios que criarem unidades de conservação, pois 20% daqueles 45% serão destinados a esses municípios. O Ceará incluiu o critério ambiental na repartição do ICMS por meio da Lei nº , de 17 de dezembro de 2007, sendo destinado o percentual de 2% em função do Índice Municipal de Qualidade do Meio Ambiente. O ICMS socioambiental no Ceará foi estimulado pela Academia (Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente Prodema/UFC), idealizado pela Mestranda, na época, M.Sc. Nájila Cabral. A elaboração do Projeto de lei dessa Política no Ceará ocorreu por um Grupo de Trabalho formado pelas seguintes instituições: Procuradoria Geral da Justiça, Grupo de Interesse Ambiental (GIA), Assembleia Legislativa Comissão de Meio Ambiente, Prefeitura Municipal de Groaíras, Federação das Indústrias do estado do Ceará (FIEC), SEDUC (Secretaria de Educação do Ceará), COMDEMA (Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente) de Crateús, Prefeitura Municipal de General Sampaio, SEMACE, Secretaria de Recursos Hídricos do Ceará (SRH), Prefeitura Municipal de Campos Sales, Prefeitura Municipal de Russas, Prefeitura Municipal de Acarape, Prefeitura Municipal de Limoeiro do Norte, APRECE, Associação Caatinga e Procuradoria Geral de Justiça-Ministério Público Estadual. As minutas do projeto de lei e do decreto de regulamentação, elaboradas pelo GT, foram entregues ao Deputado Lula Morais, que assumiu a autoria do Projeto, possibilitando sua discussão na Assembleia Legislativa (CABRAL, 2012). O Decreto nº , de 05 de julho de 2008, regulamentou a lei do ICMS, segundo aspectos quantitativos e qualitativos. Entretanto, o Decreto considera apenas a existência ou não de Sistema de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos. No entanto, para que seja considerada a existência do Sistema de Saneamento, o Município deve atender às 29

28 exigências do Decreto a sem cumpridas em cada um dos exercícios de 2008, 2009 e A partir do exercício 2012, poderão ser utilizados indicadores baseados na certificação Selo Município Verde. O Selo Município Verde é um programa de certificação ambiental pública estabelecido pela Lei Estadual nº /03. A avaliação do município ocorrerá a partir da somatória de cada um dos seguintes itens, com seus respectivos pesos: gestão ambiental (5); desempenho ambiental (3); mobilização ambiental (2). Os municípios poderão ser classificados em três categorias: Categoria A o município está comprometido com a sustentabilidade ambiental; Categoria B o município está num estágio intermediário com a sustentabilidade ambiental; Categoria C o município tem pouco compromisso com a sustentabilidade ambiental e; desclassificado o município não tem condições de receber uma certificação ambiental (MAYORGA, 2011). O Estado do Piauí instituiu o ICMS Ecológico por meio da Lei nº 5.813, de 03 de dezembro de O município que conquistar o Selo Ambiental terá direito a participar da repartição do ICMS ecológico. Esta lei estabelece o Selo Ambiental, o qual se apresenta em três categorias: Categorias A, B e C, conforme o Artigo 1º, parágrafo segundo, incisos I, II e III transcritos a seguir: I - Categoria A: gestão ambiental de acordo com os padrões de desenvolvimento sustentável e conservação da biodiversidade e dos recursos naturais, aproximando-se do que seria ideal quanto ao abordado nas alíneas abaixo, com efetivas providências pra solução de, pelo menos, seis delas: a) ações de gerenciamento de resíduos sólidos, inclusive lixo hospitalar - coleta, transporte, tratamento e destinação dos resíduos sólidos - aterro sanitário, incineração, reciclagem e compostagem; b) ações efetivas de educação ambiental, na zona urbana e rural, nas escolas e grupos da sociedade organizada; c) redução do desmatamento, recuperação de áreas degradadas - reflorestamento; d) redução do risco de queimadas, conservação do solo, da água e da biodiversidade; e) proteção de mananciais de abastecimento público; f) identificação de fontes de poluição atmosférica, sonora e visual, procurando minimizá-las; g) edificações irregulares - inadequação às normas de uso e ocupação do solo; h) disposições legais sobre unidades de conservação ambiental - comunidades indígenas, estações ecológicas, parques, reservas florestais, hortos florestais, áreas de relevante interesse de leis ou decretos federais, estaduais ou municipais, existentes no município; i) elaboração de legislação sobre a política municipal de meio ambiente, obedecidas as peculiaridades locais, respeitadas a legislação federal e estadual sobre o assunto. II - Categoria B: em relação ao grupo da Categoria A, o município está caminhando para uma gestão ambiental adequada, já tendo regulamentado e estando em funcionamento, pelo menos quatro das providências das 30

29 alíneas do inciso I, 2º deste artigo, mas ainda existem problemas a serem solucionados; III - Categoria C: o município está dando os primeiros passos para implantar uma política ambiental adequada, que garanta seu desenvolvimento sustentável, com apenas três das providências das alíneas do inciso I, 2º deste artigo, já mereceram atenção municipal. O ICMS Ecológico piauiense fora instituído de forma sucessiva e progressiva. Além disso, o percentual de 5% é dividido entre as Categorias A, B e C, sendo que a categoria A possui maior indicie e as categorias B e C os menores, respectivamente. A Lei exige também a existência ou criação do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente para o município participar do ICMS Ecológico. A lei foi regulamentada pelo Decreto nº , de 13 de dezembro de O Estado Paraibano aprovou a Lei nº 9.600, de 21 de dezembro de 2011, instituindo o ICMS Ecológico. Porém, em decorrência da incompatibilidade com a Constituição Estadual, a Lei foi considerada inconstitucional, pois os indicies não estão de acordo com o estabelecido no artigo 164, inciso IV dessa Constituição, a saber: no mínimo ¼ dos 25% destinados aos municípios terão como critério o valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios e; até ¼ de acordo com o que dispuser a lei estadual (PARAÍBA, 2012). O Estado de Goiás foi o último estado a regulamentar o ICMS ecológico até o momento, embora a criação do ICMS Ecológico tenha ocorrido em 2007, por meio da Emenda Constitucional Estadual nº 40, de 30 de maio de 2007, a qual estabelece que 5% (cinco por cento) do ICMS arrecadado devem ser distribuídos na proporção do cumprimento de exigências estabelecidas em lei estadual específica, relacionadas com a fiscalização, defesa, recuperação e preservação do meio ambiente. A Lei Complementar nº 90, de 22 de dezembro de 2011, cujo projeto fora apresentado pelo Deputado Daniel Goulart (PSDB) na legislatura anterior à aprovação da lei, visava a redistribuição do ICMS para minimizar as desigualdades regionais (GOIÁS, 2011). A Lei contempla municípios que abriguem em seus territórios unidades de conservação ambiental, ou que sejam diretamente influenciados por elas ou, ainda aqueles territórios possuidores de mananciais de abastecimento público. Além desses critérios, a Lei considera como fatores para a repartição do ICMS as ações de gerenciamento de resíduos sólidos, ações de educação ambiental, ações de combate ao desmatamento, programas de redução do risco de queimadas, programa de proteção de mananciais, identificação de 31

30 poluição sonora, atmosférica e visual, identificação de edificações irregulares, programas de instituição e proteção das unidades de conservação ambiental e, elaboração de legislação sobre a política municipal de meio ambiente. A lei complementar destina 3% para os municípios que possuem gestão ambiental condizentes com aqueles fatores descritos acima. Acrescendo-se 1,25% para os municípios que tenham regulamentado e colocado em prática pelo menos 4 daqueles fatores e, 0,75% para os municípios que regulamentaram e colocaram em prática pelo menos 3 daqueles fatores. Apesar de dezesseis Estados Brasileiros já terem implantado o ICMS Ecológico como Política Pública, ainda há 10 Estados que não adotaram a inovação, os quais são: Santa Catarina, Rio Grande do Norte, Maranhão, Amazonas, Pará, Espírito Santo, Bahia, Alagoas, Sergipe e Roraima. 32

31 3.2 INSTRUMENTOS ECONÔMICOS DE GESTÃO AMBIENTAL As variações nos padrões de vida das populações estão atreladas às variações de produção dos países, estados e municípios. Geralmente, a riqueza concentra-se nas regiões onde a produção é maior, consequentemente, nesses lugares a população terá melhor acesso à educação, à nutrição balanceada, à saúde, ao transporte, à telefonia, podendo alcançar elevados padrões de vida (MANKIW, 2011). A produtividade é determinada pelo capital físico, capital humano, recursos naturais e conhecimento tecnológico. Entretanto, estes elementos podem ser impactados em razão das externalidades geradas pela produção, melhorando ou piorando sua capacidade produtiva. Tendo em vista alcançar padrões de vida cada vez maiores, os países tem buscado aumentar sua produtividade, causando degradação dos recursos naturais. As externalidades ocorrem quando os impactos das ações de uma pessoa causam impactos sobre o bem-estar de outras que não participam da ação. As externalidades podem ser negativas ou positivas. As externalidades negativas surgem quando os efeitos sobre os terceiros são adversos. As positivas geram benefícios a terceiros. Para Mankiw (2011), a mão invisível do mercado é poderosa, porém esta pode falhar quando compradores e vendedores não consideram os efeitos externos de seus comportamentos. A poluição do meio ambiente e a degradação dos recursos naturais, por exemplo, são externalidades negativas geradas pelos mercados. Nestas situações, as ações do governo podem melhorar os resultados dos mercados, tentando influenciar as ações daqueles atores para proteger os interesses dos terceiros que são prejudicados, de forma que as externalidades negativas sejam internalizadas. A internalização de uma externalidade ocorre quando há alteração dos incentivos de maneira que as pessoas (compradores e 33

32 vendedores) levem em consideração os efeitos externos de suas ações (MANKIW, 2011). Geralmente, os agentes governamentais podem reagir de duas maneiras às externalidades: através de políticas de comando e controle, que regulamentam diretamente o comportamento e através de políticas baseadas no mercado, que fornecem incentivos para que os tomadores de decisões privados decidam resolver problema entre si (MANKIW, 2011, p. 201). Teixeira (2012) diz que o agente racional maximizador (o mercado) desconsidera as externalidades envolvidas na produção e consumo quando há ausência de mecanismos de persuasão ou de incentivos. Assim, o governo pode minimizar uma externalidade negativa, por meio de políticas públicas ambientais, tornando obrigatórios ou proibidos determinados tipos de comportamento, o que favorece a redução da degradação dos recursos naturais. Nesse panorama, inserem-se os instrumentos de gestão ambiental que favorecem o controle e a limitação das atividades econômicas visando a proteção ambiental. Os instrumentos de gestão podem determinar a atuação governamental em duas abordagens: centralizada ou descentralizada (MOTTA, 2006, apud TEIXEIRA, 2012). As abordagens centralizadas decorrem de maior envolvimento estatal, e utilizam-se instrumentos de comando e controle. As abordagens descentralizadas minimizam a atuação governamental, e utilizam-se instrumentos econômicos ou instrumentos de persuasão (MOTTA, 2006, apud TEIXEIRA, 2012). Os instrumentos de persuasão ou voluntários são ações não impostas por lei, nem induzidas por instrumentos econômicos, empreendidas por indivíduos ou empresas tendo por objetivo a proteção do meio ambiente (JACOBS, 1996, apud TEIXEIRA, 2012). 34

33 Os instrumentos de comando e controle são baseados no estabelecimento de normas legais e regulamentos, acompanhados de medidas de fiscalização e aplicação de penalidades quando não há observância das normas ou padrões fixados na regulamentação (NOGUEIRA; PEREIRA, 2001, apud TEIXEIRA, 2012). Os instrumentos que comando e controle, pois estes não são usualmente adotados em políticas ambientais de forma pouco flexível a todos os usuários e, na maioria das vezes, sem diferenciação espacial (MOTTA, 2006). Os instrumentos econômicos (IEs) promovem alterações do preço de um recurso incentivando ou não comportamentos de poluidores e usuários de recursos ambientais, permitindo, assim, a internalização das externalidades. Os instrumentos econômicos podem ser: impostos, taxas, tarifas, subsídios, licenças negociáveis e depósitos reembolsáveis (MOTTA, 2006). Para Leite (2001 apud Franco; Figueiredo, 2007), instrumento econômico é aquele que estimula os agentes a incorporarem uma conduta mais adequada do ponto de vista ambiental, por intermédio de incentivos financeiros, objetivando criar mudanças de comportamentos através de medidas punitivas (multas) ou recompensas financeiras. Um instrumento econômico atua no sentido de oferecer um instrumento de menor custo social para o atendimento das normas de qualidade ambiental que refletem as metas ambientais desejadas para a sociedade (MOTTA, 2006, p.85). Além disso, em comparação com os instrumentos de comando e controle, os instrumentos econômicos são mais flexíveis, tendem a possuir menor custo total de controle para a sociedade, incentiva a inovação tecnológica que proporciona o custo de uso ou de poluição a ser pago pelo usuário/poluidor. Nesse sentido, os subsídios proporcionam uma ajuda financeira com o objetivo de incentivar a diminuição por parte dos poluidores. Eles podem ser classificados como incentivo fiscal, por meio do qual alguns agentes são favorecidos caso tomem medidas anti-poluição (FRANCO; FIGUEIREDO, 2007). 35

34 Corroborando com Teixeira (2012), MANKINW (2011) diz que a ação governamental pode internalizar a externalidade tributando atividades que gerem externalidades negativas e subsidiando atividades que promovam externalidades positivas. Os subsídios são propostos como alternativa aos tributos sobre usuários e poluidores. Estes dois instrumentos alcançam o mesmo objetivo ambiental no curto prazo. Porém os subsídios possuem dois problemas: seu financiamento é formado por saques da arrecadação tributária total, o que no longo prazo, poderia impor aumentos na carga fiscal ou reduções dos gastos governamentais em outros setores; no longo prazo, o subsídio estimula as atividades intensivas em uso de recursos ambientais e retarda o avanço tecnológico, pois reduzem o custo privado de degradar (MOTTA, 2006). Nery (2006) acredita, entretanto, que os subsídios não estão restritos ao apoio financeiro concreto (quantia em dinheiro) dado pelo governo. De acordo com Porter (1998, apud Nery, 2006), o subsídio pode ser implícito. Conforme sua exemplificação, isto pode ocorrer quando uma empresa de recurso natural não inclui todos os custos sociais de produção do recurso, não apenas os custos de extração, produção e venda. O subsídio implícito é dado pela sociedade como um todo e pelas futuras gerações. A implementação de políticas governamentais com base em subsídios podem ser estimuladas como instrumento de política ambiental, para incentivar a produção de bens limpos ou a redução de bens e serviços considerados poluentes (BEERS et al, 2001, apud NERY, 2006). De acordo com Nery (2006), em um cenário mais amplo, a aceitação do instrumento do subsídio pode ocorrer em função de outros fatores e fora do pressuposto econômico. 36

35 3.3 ICMS ECOLÓGICO: A IDEIA BRASILEIRA DE UM INSTRUMENTO ECONÔMICO DE GESTÃO AMBIENTAL Os Estados devem repartir entre seus municípios 25% da receita oriunda da arrecadação do ICMS, sendo que 75% daquele percentual devem ser distribuídos na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios. E, até um quarto (1/4) daqueles 25%, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal. Percebe-se que a maior cota-parte (3/4 dos 25%) destina-se aos municípios mais desenvolvidos, com maior circulação de mercadorias e prestação de serviços. Com isso, os municípios com menor economia tendem a receber menos recursos oriundos do ICMS. Neste sentido, vale destacar Zabala (2012, p. 284): o texto constitucional privilegia os municípios capazes de gerar maiores receitas tributárias derivadas da circulação de mercadorias e serviços. Entretanto, os municípios detentores de áreas protegidas, mananciais, reservas indígenas, ou seja, aqueles que mantém em seu território áreas destinadas a preservação de recurso ecológicos, recebem menores valores visto que possuem menor circulação de produtos e serviços expressivos. Para Tupiassu (2006 apud Zabala, 2012, p. 284), esta lógica necessariamente deve ser alterada, pois não dá conta da dinâmica da realidade e, principalmente, não se conforma com a proteção conferida ao meio ambiente, tampouco com os instrumentos principiológicos do poluidor-pagador. Os critérios estabelecidos pela lei estadual acerca do (1/4 dos 25%) a ser creditado em favor dos municípios são definidos de acordo com os interesses de cada estado, podendo ser considerada suas características regionais. Dentre os critérios mais utilizados para compor esta cota-parte pode-se citar: o valor adicionado fiscal, o número de eleitores, a receita tributária própria, o meio ambiente, uma cota fixa, a área geográfica, os investimentos das áreas da saúde e da educação. 37

36 Quando o Estado utiliza os critérios ambientais para a redistribuição do ICMS, diz-se que o ICMS daquele estado é ecológico. Segundo Ribeiro (2013), o ICMS Ecológico é um instrumento econômico, baseado no Princípio Poluidor-Recebedor, oferecido pelos estados aos governos locais, como um incentivo seletivo positivo, e constitui uma regulação não coercitiva. O ICMS Ecológico é um incentivo fiscal, por meio do qual alguns agentes são favorecidos caso tomem medidas antipoluição (RIBEIRO, 2009). Infere-se de Ribeiro (2013) que o ICMS Ecológico pode implementar a justiça econômica, valorizando os serviços ambientais prestados por uma população ou sociedade, remunerando-a economicamente por essa prestação de serviços. Acerca do ICMS Ecológico Tupiassu (2006 apud Zabala, 2012) diz que: Tal incentivo representa um forte instrumento econômico extrafiscal com vistas à consecução de uma finalidade constitucional de preservação, promovendo justiça social, e influenciando na ação voluntária dos municípios que buscam um aumento da receita, através de uma melhoria da qualidade de vida de suas populações. A esse respeito, Zabala (2012) diz que o ICMS Ecológico tem sido um meio utilizado pelo Estado para minimizar o desequilíbrio econômico entre os municípios protetores do meio ambiente e os que pouco o protege, promovendo uma compensação financeira àqueles. Nery (2006) considera que esta política possui uma efetiva e crescente importância do repasse financeiro aos municípios, em função da escassez de verbas de outras fontes, do que por se tratar de uma compensação eficiente do ponto de vista da economia neoclássica. Além disso, ele identificou que os municípios de maior poder econômico e político não possuem clara vontade de implantar o ICMS ecológico, sendo estas as principais razões pelas quais alguns Estados ainda não terem aderido ao ICMS Ecológico. Zabala (2012) corrobora com o entendimento de Nery (2006), pois acredita que os municípios mais ricos e desenvolvidos, os quais geralmente possuem seu modelo econômico baseado na exploração degradatória dos recursos naturais, 38

37 possuem maior representação política nas casas legislativas estaduais. Com isso, torna-se mais fácil a manutenção do valor fiscal como único critério de repasses de verbas, do que a aprovação de novos parâmetros de repartição de receitas baseados em um modelo de desenvolvimento sustentável. A vontade política exerce um papel fundamental na adoção de políticas ambientais, a qual é um pré-requisito, segundo Ribeiro (2013). Este autor registra que no Brasil os lobbies políticos a favor do controle econômico da qualidade ambiental não conseguiram conquistar espaço significativo. Ele informa que a aplicação do ICMS ecológico em alguns estados sofreu forte oposição política daqueles municípios que perderiam renda com a redistribuição da receita esse tributo. Entretanto, apesar dos apelos contra a implantação do ICMS Ecológico, a sociedade atual tem se mobilizado em busca de uma melhor qualidade de vida com o meio ambiente equilibrado, o que impulsiona a atitudes dos legisladores e governantes a emularem políticas ambientais. O ICMS Ecológico, por se tratar de um fato novo, estimula a interiorização da política ambiental entre os municípios, bem como entre os estados, devido a relativa facilidade de institucionalização sem a criação de um novo imposto, sendo necessário apenas de uma lei estadual e não do Congresso (NERY, 2006). Embora, seja necessário que as instituições ambientais estejam aptas a monitorar a evolução dos aspectos ambientais dos municípios. O ICMS Ecológico, apesar de se mostrar efetivo na melhor distribuição de receitas entre os municípios, apresenta vulnerabilidade que está na limitação quanto ao volume da receita, e de ser um estímulo regressivo a partir do número de recebedores, pois se tornará uma receita fixa aos municípios contemplados, fazendo com que ocorra menor disputa e interesse em continuar na política (NERY, 2006). No entanto, os estados podem sobrepujar esta fragilidade, realizando frequentes adaptações da legislação do ICMS de forma a ajustar à necessidade da sua região. 39

38 Apesar dos municípios mais produtores perderem recursos financeiros com a redistribuição do ICMS a partir de critérios ambientais, eles se beneficiam direta ou indiretamente da preservação ambiental realizada nos municípios que tem dentre seus objetivos a preservação ambiental, tendo em vista que os impactos da proteção ambiental tendem a ser transfronteiriços. Isto coaduna com o comportamento free rider, o qual está relacionado à provisão de bens públicos e, ocorre quando os agentes usufruem determinado benefício, sem que tenham efetuado qualquer contribuição para tanto. Este fenômeno pode ser observado também quando alguns países não assinantes de acordo internacionais se beneficiam quando outros países geram melhora ao meio ambiente por meio da assinatura do acordo ambiental internacional. Pode-se dizer que um país free rider pega carona dos benefícios decorrentes de acordos celebrados entre outras nações (TEIXEIRA, 2012). 40

39 4. O ICMS ECOLÓGICO SOBRE O VIÉS DA DIFUSÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS A Política Pública criada no Estado do Paraná em 1991, o ICMS Ecológico, difundiu-se entre quinze estados brasileiros no período de 20 anos, compreendido entre 1993 e 2011, sendo que oito (8) estados aprovaram a lei na primeira década e os outros sete (7) na segunda década. Os Estados que possuem a Lei do ICMS Ecológico aprovada são: São Paulo, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Rondônia, Amapá, Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Pernambuco, Tocantins, Acre, Rio de Janeiro, Ceará, Piauí, Goiás e Paraíba. O comportamento dos Estados que implementaram o ICMS Ecológico foi escalonado segundo os diferentes tipos de adotantes conforme classificação de Rogers (2005, apud Coêlho, 2013), conforme demonstrado na Tabela 2. A classificação dos estados em cada grupo considerou a proximidade temporal quando da aprovação da lei do ICMS Ecológico. Em média, cada grupo possui um espaço temporal de cinco anos, exceto o grupo inovador, o qual foi classificado isoladamente em decorrência da peculiaridade da ideia ter surgido pioneiramente no Estado do Paraná e, a partir dele ocorreu a difusão para os demais estados brasileiros. O Grupo do inovador é composto pelo Estado Paranaense e, representa 6% dos adotantes. O Grupo dos primeiros adotantes, composto por seis estados, corresponde a 37,5% dos estados que aprovaram a lei do ICMS Ecológico, os quais são: São Paulo, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Rondônia, Amapá e Rio Grande do Sul, respectivamente. O Grupo da primeira grande maioria comporta 25% dos estados adotantes da política: Mato Grosso, Pernambuco, Tocantins e Acre. O quarto Grupo, da última maioria, agrupa 18,8% dos estados adotantes, a saber: Rio de Janeiro, Ceará e Piauí. O Grupo dos atrasados, composto pelo Goiás e Paraíba, representa 12,5% dos estados adotantes. 41

40 Estes dados são interessantes, pois permite verificar que o grupo dos primeiros adotantes também possuiu o maior percentual de estados que adotaram a ideia inovadora do Estado Paranaense. Tabela 2 Distribuição categórica dos adotantes do ICMS Ecológico. DISTRIBUIÇÃO CATEGÓRICA DOS ADOTANTES DO ICMS ECOLÓGICO 1 Grupos Estado Ano de aprovação da Lei Inovador Paraná 1991 Primeiros Adotantes Grupo da primeira maioria Grupo da última maioria São Paulo 1993 Mato Grosso do Sul 1994 Minas Gerais 1995 Rondônia 1996 Amapá 1996 Rio Grande do Sul 1997 Mato Grosso 2000 Pernambuco 2000 Tocantins 2002 Acre 2004 Rio de Janeiro 2007 Ceará 2007 Piauí 2008 Grupo dos atrasados Goiás 2011 Paraíba (ADIN/Inconstitucional) Fonte: Elaboração da autora. 1 Classificação conforme modelo de Rogers (2005) A difusão do ICMS Ecológico no Brasil se comportou de forma inconstante no decorrer destes 22 anos. O período de maior estabilidade ocorreu entre 1993 e 1997, desde então a oscilação fora constante. Desde a sua criação em 1991, ocorreram 10 anos sem a aprovação do ICMS Ecológico no Brasil, os quais foram: 42

41 1992; 1998; 1999; 2001; 2003; 2005; 2006; 2009; 2010, 2012 e 2013 (até a presente data). Apesar destes gaps, pode-se perceber a não aprovação do ICMS ocorreu em um intervalo máximo de dois anos. A adoção do ICMS Ecológico antes de 1991, antes de a inovação ter sido criada pelo Estado Paranaense, existia o risco zero de a ideia ser emulada. A partir do ano 2011, quando dezesseis estados haviam adotado a lei do ICMS Ecológico, existe o risco de dez estados adotarem a ideia. Salienta-se que o Distrito Federal não possui a possibilidade de adotar a política, tendo em vista não ser composta por municípios. Lowi (1963 apud Coêlho, 2012) e Walker (1969, 1973, apud Coêlho, 2012) acreditam que os primeiros anos de um programa são mais propensos à criação de novos programas. Para eles, isto se deve à forte motivação para inovação ou porque os políticos começam a realizar suas promessas de campanha. A Tabela 3 buscou identificar se as aprovações das leis do ICMS Ecológico ocorreram paralelamente com o início dos mandatos para deputados e governadores. A observação permite verificar que nos dois primeiros ciclos eleitorais, após a criação da inovação no Paraná, a aprovação da lei sobre o ICMS Ecológico foi constante no decorrer dos mandatos. Entretanto, a partir do terceiro ciclo a aprovação da lei concentrou-se nos dois primeiros anos dos mandatos. 43

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43 Embora o Estado do Paraná tenha inovado na criação da lei que incorpora critérios ambientais para a redistribuição do ICMS entre os municípios, a leitura das legislações aprovadas em cada um dos outros quinze estados permite observar que estas leis não são apenas uma replicação da ideia, mas a sua disseminação (Tabela 4). Em linhas gerais, algumas constatações podem ser descritas acerca das leituras realizadas nas legislações que criaram e regulamentaram o ICMS Ecológico nos estados brasileiros. Nenhuma legislação aprovada foi a replicação na integra da lei aprovada no Estado do Paraná, no qual os critérios eram possuir unidades de proteção ambiental e de preservação de mananciais de abastecimento dos municípios vizinhos. Entretanto, quase todos os estados utilizam as unidades de conservação como critério ambiental. Aproximadamente, 56% dos estados aperfeiçoaram a lei do ICMS de acordo com suas necessidades regionais. Este fato ressalta uma característica positiva do ICMS Ecológico que é a possibilidade de adaptação de acordo com a natureza do problema enfrentado por cada estado. Para Nery (2006), o principal aspecto positivo da inovação é a flexibilidade à adaptar-se às características regionais. Assim, a adaptação é uma característica intrínseca do ICMS Ecológico a qual permite uma resposta efetiva aos problemas e desafios de cada governo estadual, sejam eles: a degradação de áreas de importância ecológica, a falta de estruturas para saneamento básico, o uso desordenado do solo ou a recompensa a municípios que possuem áreas de preservação de mananciais de abastecimento e de áreas de inundações para hidroelétricas. Neste esteio, a adaptação pode ser um fator que pode ter aumentado a probabilidade do ICMS Ecológico ter sido adotado por vários estados de maneira espontânea e, relativamente, constante. 45

44 Alguns estados optaram por estabelecer a cota-parte ambiental de forma sucessiva e progressiva, por exemplo: se a cota-parte destinada ao critério ambiental é de 5%, o estado aplicou a cota de 2% no primeiro ano, 3% no segundo, 4% no terceiro e 5% no quarto ano. O Estado sul-mato-grossense realizou esta inovação, a qual foi implantada nos Estados do Amapá e Rio Grande do Sul. Além dessa inovação, verificou-se também que o saneamento ambiental, a disposição e tratamento de resíduos sólidos compuseram o critério ambiental, pioneiramente, em Minas Gerais, e, posteriormente, em Pernambuco, Tocantins, Ceará e Piauí. O Estado Rondoniense também inovou criando um fator de redução para os municípios que degradam. Além disso, o Estado reparte a cota decorrente daquela redução entre os municípios que preservam. Destaca-se o Estado tocantinense, o qual destinou 13% do ICMS à cota-parte com critério ambiental, o maior percentual estabelecido até o presente. Além disso, os critérios ambientais considerados são bastante abrangentes, pois inclui a criação e implantação da Política de Meio Ambiente e da Agenda 21 local, o controle e a prevenção de queimadas, o saneamento básico, a ocupação do solo e a criação de áreas protegidas. Os Estados do Ceará e Piauí integraram a política do ICMS Ecológico a outras políticas ambientais do estado como o selo municipal verde e o selo ambiental, respectivamente. Isto reforça outra característica relevante da inovação que é a possibilidade de implementação sem a necessidade de ampliação do aparato institucional do Estado 1. Segundo Zabala (2012, p. 286), o ônus operacional para a implantação do ICMS Ecológico é simples, pois a própria estrutura administrativa municipal existente pode ser utilizada para cadastro dos critérios ambientalmente relevantes legalmente. 1 Em decorrência da complexa definição de capacidade institucional, este estudo não se aprofundará neste tema, o qual pode ser explorado em outra agenda de pesquisa. 46

45 Esta característica corrobora com outro fator que amplia a probabilidade da inovação ser adotada: a convergência entre o problema tratado pela política ou programa inovador e a agenda de políticas públicas de diferentes localidades (FARAH, 2008, p. 8). Neste sentido, a autora considera importante reconhecer a influência da agenda local no processo de disseminação de políticas públicas. Este pode ser um campo a ser explorado em outro estudo sobre o processo de disseminação do ICMS Ecológico no Brasil. 47

46 Tabela 4 Comparação entre as legislações do ICMS Ecológico. Fonte: Elaboração da autora. 48

47 As literaturas sobre difusão discorrem sobre a importância do acesso à informação no processo de disseminação de inovações. Este acesso pode decorrer do compartilhamento de informações entre o agente inovador e outras localidades, sejam por proximidade geográfica, por meio de redes compostas por um tipo específico de participantes (burocratas, políticos ou especialistas) (FARAH, 2008). Acerca desse fator, este estudo tentou identificar se o alinhamento partidário atuou como uma rede social, influenciando no processo de disseminação do ICMS Ecológico. Esta possibilidade pode ocorrer uma vez que, a presença de atores criativos na composição de um partido ou uma aliança partidária pode favorecer a adoção de uma inovação em estados onde os atores locais sejam pouco criativos. A Tabela 5 apresenta os estados que aprovaram a lei do ICMS Ecológico com suas respectivas leis, os autores dos projetos de lei com seu partido político e aliança partidária na eleição, o governador do estado e seu partido político. Zucco Jr. (2009), em seu artigo Esquerda, Direita e Governo: A ideologia dos partidos políticos brasileiros, estima a real posição ideológica dos principais partidos políticos brasileiros no período pós-constituinte, utilizando o método proposto por Power & Zucco Jr. (2009). Assim, registra-se que os posicionamentos podem ser: esquerda, direita ou centro. Para ele, direita e esquerda ainda estão claramente associadas a maior e menor intervenção do Estado na economia, respectivamente (ZUCCO JR., 2009, p. 01). Na figura 2, pode ser verificado o escalonamento daqueles partidos desde 1990 a Para testar a hipótese de que o alinhamento partidário entre o agente legislativo e o Poder Executivo estadual importou para a difusão do ICMS Ecológico no Brasil, considerou-se o posicionamento ideológico proposto por Zucco (2009). O Projeto de Lei do ICMS Ecológico no Paraná foi proposto pelo Deputado Neivo Beraldin do Partido Progressista (PP), antigo Partido Democrático Social 49

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49 A observação da Tabela 03 permite verificar que em seis estados, 38% dos estados que possuem a lei aprovada, o autor do projeto de lei do ICMS Ecológico foi o Poder Executivo. Em cinco estados, quando o autor do projeto de lei foi um deputado, havia alinhamento no posicionamento partidário entre o autor da proposta e o governo, representando um percentual de 31%. Nos outros cinco estados que possuem a aprovação Política, havia diferença no posicionamento partidário entre o autor do projeto de lei e o governo. Resumidamente, pode-se afirmar que em onze estados (69%) ocorreu o mesmo posicionamento partidário entre o autor da proposta e o governo, mas em cinco estados (31%) este posicionamento era diferente. Embora Rose (2004, apud Coêlho, 2013) considera que a ideologia e que os valores políticos similares entre o agente pioneiro e os copiadores aumentam a probabilidade de transferência de políticas, a difusão do ICMS Ecológico no Brasil não assumiu esta característica. O Partido do Deputado Neivo Beraldin do Partido Progressista (PP) era de direita, porém o estudo constatou que os partidos de centro foram os que mais propuseram a criação do ICMS Ecológico. 51

50 Tabela 5 Relação dos Estados que aprovaram a Lei do ICMS Ecológico com indicação do autor do Projeto de Lei, do Governo e seus respectivos partidos. Relação dos Estados que aprovaram a Lei do ICMS Ecológico Grupos Estado Ano Autor da Proposta Partido Coligação Governador Partido Inovador Paraná 1991 Neivo Beraldin PP 1 Álvaro Fernandes Dias PMDB Primeiros adotantes Primeira Maioria Última Maioria Atrasados São Paulo 1993 Luiz Antônio Fleury Filho PMDB 1 Luiz Antônio Fleury Filho PMDB Mato Grosso do Sul 1994 Waldir Neves PTB 1 Pedro Predossian PTB Minas Gerais 1995 Eduardo Brandão de Azeredo PSDB 1 Eduardo Brandão de Azeredo PSDB Rondônia 1996 Dedé de Melo (Jose Mario de Melo) PDT PDT/PTB/PL/PP Valdir Raupp de Matos PMDB Amapá 1996 João Alberto Rodrigues Capiberibe PSB 1 João Capiberibe PSB Rio Grande do Sul 1997 Darci Pompeo de Mattos PDT PDT/PMN/PP Antônio Britto Filho PMDB Mato Grosso 2000 Gilney Viana PT PT / PC do B Dante Martins de Oliveira PSDB Pernambuco 2000 Jarbas de Andrade Vasconcelos PMDB PPB / PMDB / PST / PTN / Jarbas de Andrade PFL Vasconcelos PMDB PDT / PT do B / PRP / PV / Tocantins 2002 José Wilson Siqueira Campos PFL PSB / PGT / PRTB / PSDC / PL / PSC / PTN / PSDB / José Wilson Siqueira Campos PFL PFL / PPB / PST / PTB Acre 2004 Taumaturgo Lima PT PT / PC do B / PMN Jorge Viana PT PP / PTB / PMDB / PSC / Rio de Janeiro 2007 Sérgio Cabral PMDB PL / PAN / PMN / PTC / Sérgio Cabral PMDB PRONA Ceará 2007 Lula Morais PCdoB PC do B / PV / PMN Cid Gomes PSB Piauí 2008 Lílian Martins PSB PT / PSB / PTB / PC do B / José Wellington B. de Araújo PL Dias PT Goiás 2011 Daniel Goulart PSDB PP / PSDB Alcides Rodrigues PP Paraíba (Inconst.) 2011 Francisco Assis Quintans DEM PDT / DEM / PSB / PSDB Ricardo Vieira Coutinho PSB Fonte: Elaboração da autora. 1 Nos sítios eletrônicos TSE e TREs, não havia informações sobre se a existência de coligação do candidato quando ocorreu a eleição. Legenda Posicionamento ideológico à Esquerda Posicionamento ideológico de Centro Posicionamento ideológico à Direita 52

51 Considerando-se cada grupo de adotante, registra-se que 64% do grupo dos primeiros adotantes é composto por partidos políticos cujo posicionamento político do autor da proposta e do governador é de centro, verificou-se os seguintes arranjos (deputado:governador): (PMDB:PMDB) em São Paulo; (PSDB:PSDB) em Minas Gerais; (PDT:PMDB) em Rondônia e no Rio Grande do Sul. O posicionamento político de esquerda foi verificado em 17% do grupo, cuja composição era: (PSB:PSB) no Estado do Amapá. Nos outros 16% do grupo, no Estado do Mato Grosso do Sul, o posicionamento político entre o autor da proposta e o governador era de direita (PTB:PTB). No grupo primeira maioria, verificou-se que em 50% do grupo o autor do projeto de lei foi o Poder Executivo, sendo 25% com posicionamento de centro (PMDB) em Pernambuco e, os outros (PFL) 25% de direita, no Estado de Tocantins. A outra parte do grupo é composta por 25% de esquerda (deputado e governador do PT), no Acre. E, os outros 25%, no Estado do Mato Grosso, são formados por partidos políticos com posicionamentos divergentes, sendo o autor da proposta do PT e o governador do PSDB. O grupo da última maioria tem 67% de sua composição formada por partido político com posicionamento de esquerda. Esta ocorrência se verifica nos Estados do Ceará (PCdoB:PSB) e Piauí (PSB:PT). E, os outros 33% é composto pelo PMDB, cujo posicionamento é de centro. Nesta situação, o autor da proposta foi o Poder Executivo do Rio de Janeiro. O grupo dos atrasados é composto pelos Estados do Goiás e Paraíba. Em Goiás, embora o posicionamento político entre os partidos fosse divergente, ocorreu aliança política entre eles, sendo que o deputado era do partido PSDB (centro) e o governador do PP (direita). Na Paraíba, também ocorreu aliança política entre os partidos: o deputado do partido DEM (direita) e o governador do PSB (esquerda). A análise do posicionamento político em cada grupo de adotantes é interessante, pois permite verificar que em cada grupo ocorreu a predominância de um grupo político, seja de esquerda, centro ou direita. 53

52 Em dez estados os projetos de lei sobre o ICMS Ecológico foram propostos por deputados estaduais. Considerando esta situação, em oito estados haviam o mesmo posicionamento político ou alinhamento partidário entre o autor da proposta e o governo do estado. Dessa forma, verifica-se que a existência de alinhamento ideológico entre o autor do projeto de lei e o governador do estado ou alianças políticas entre eles pode ter sido um fator relevante que favoreceu a disseminação da Política do ICMS Ecológico no Brasil, uma vez que isto ocorreu em 80% dos estados. Os partidos que mais apresentaram propostas para a criação do ICMS Ecológico foram: PMDB (3); PT (2); PSB (2); PSDB (2), PDT (2), conforme Tabela 6. Estes dados indicam que 44% (7) das propostas foram emuladas por partidos de centro, 31% (5) por partidos de esquerda e, 25% (4) por partidos da direita. Tabela 6 Quantitativo de PL sobre o ICMS Ecológico por partido. Quantitativo de PL por partido Partido Qt. % PMDB 3 19% PT 2 13% PSB 2 13% PSDB 2 13% PDT 2 13% PTB 1 6% PFL 1 6% PP 1 6% PCdoB 1 6% DEM 1 6% Fonte: Elaboração da autora. Legenda Posicionamento ideológico à Esquerda Posicionamento ideológico de Centro Posicionamento ideológico à Direita O papel das redes sociais informais influencia no processo de difusão por meio do efeito vizinhança, o qual transfere geograficamente a aprendizagem social e as trocas de informações sobre uma inovação (SUGIYAMA, 2007). 54

53 Dessa forma, pode-se verificar que com o ICMS Ecológico ocorreu um intenso efeito vizinhança no seu processo de difusão entre os primeiros adotantes: São Paulo (1993); Mato Grosso do Sul (1994); Minas Gerais (1995) e Rio Grande do Sul (1997) (Mapa 1). Entretanto, é interessante observar a adoção da política pelo estado do Amapá (1996), o qual também ocupa o grupo dos primeiros adotantes, porém, dentre os estados do grupo, é o mais distante geograficamente do Paraná. Nesta situação, o fator redes sociais pode ter atuado como agente informal na transferência de informações. Considerando-se o conceito de pentágonos de ouro proposto por Phil Cerny (2001, apud Faria, 2003), acerca do processo de produção de políticas públicas, registra-se que fora identificado, além dos agentes políticos atuantes do processo de formação da política em questão, a influência de grupos de interesses no Estado Paranaense e Cearense. No Paraná, o Dr. Wilson Loureiro fora o idealizador e incentivador da política, na época ele ocupava o cargo de Coordenador do Grupo de Apoio aos Municípios para o desenvolvimento de projetos ambientais. No Ceará, a política fora idealizada pela Mestranda, na época, M.Sc. Nájila Cabral. 55

54 Mapa 1 Demonstra os Estados que adotaram o ICMS Ecológico no Brasil, com seus respectivos anos de adoção. Fonte: Elaboração da autora. 56