O PROGRAMA BOLSA CRECHE : SOLUÇÃO PARA FALTA DE VAGAS NA EDUCAÇÃO INFANTIL?

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1 1 O PROGRAMA BOLSA CRECHE : SOLUÇÃO PARA FALTA DE VAGAS NA EDUCAÇÃO INFANTIL? Cassia Alessandra Domiciano cassiale@uol.com.br 1 Theresa Adrião theadriao@yahoo.com.br 2 UNESP Universidade Estadual Paulista Campus de Rio Claro Instituto de Biociências Resumo O objetivo deste trabalho é apresentar as principais características do Programa Bolsa Creche instituído no município paulista de Hortolândia no ano de 2005, por meio da Lei Municipal nº e suas primeiras conseqüências para a oferta da educação pública local. As considerações foram elaboradas a partir da análise preliminar da lei que instituiu o Programa e dos balancetes anuais dos gastos do governo no período de 2004 a Esta investigação encontra se em andamento, fato que justifica o caráter provisório das análises ora apresentadas. Esta pesquisa é parte do projeto de mestrado financiado pela Fundação de Amparo à Pesquisa no Estado de São Paulo (Fapesp) o qual integra um Projeto Interinstitucional, também financiado pela Fapesp, intitulado Estratégias Municipais para a oferta da educação pública no Estado de São Paulo, cujo objetivo geral é analisar a natureza e as conseqüências, para a educação pública no Estado, de parcerias firmadas entre municípios paulistas e setores da esfera privada (ADRIÃO, 2007). Palavras chave: Financiamento da educação; Parceria público privado; Educação Infantil 1 Introdução O Brasil passou por reformulações legais, a partir da década de 1990, cujas conseqüências foram e ainda são sentidas na efetivação do direito à educação. Das tendências reformadoras desse período destacam se: as medidas de universalização do ensino fundamental e a descentralização da manutenção e do desenvolvimento dessa etapa de escolaridade, mediante sua transferência para esferas locais do poder público, 1 Mestranda em Educação pela UNESP Universidade Estadual Paulista Instituto de Biociências Rio Claro. 2 Professora no Departamento de Educação da UNESP Universidade Estadual Paulista Instituto de Biociências Rio Claro.

2 2 especificamente para os municípios. Tais reformulações foram materializadas pela Emenda Constitucional nº 14, de 12 setembro de 1996 (EC 14/96), e pela implantação do Fundo para Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF, Lei 9.424/96). Das tendências reformadoras dos anos de 1990, destaca se também a tentativa de re significação da esfera pública (PERONI, ADRIÃO, 2005) indicada no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), elaborado no primeiro mandato do Governo de Fernando Henrique Cardoso ( ) cujo pressuposto principal era a transformação da administração pública brasileira de burocrática em gerencial (PEREIRA, 1998). Das diretrizes para a reforma do Aparelho de Estado, expressas nesse Plano, destacam se a viabilização da privatização, a terceirização e a publicização de serviços ou atividades prestados pelo Estado 3 (PERONI, 2003). No Estado de São Paulo, assiste se no mesmo período, ao que podemos chamar de estágio preparatório para a municipalização do ensino fundamental generalizada com a EC 14/96, via parcerias entre o governo estadual e os municípios para a oferta desta etapa de escolaridade (ADRIÃO, 2001, 2006). Temos como pressuposto que tais reformulações políticas e suas decorrências legais trouxeram maiores incumbências aos municípios uma vez que estes foram induzidos a investir seus recursos financeiros prioritariamente no ensino fundamental (60% dos recursos vinculados) e a continuar mantendo o ensino infantil, este último historicamente de responsabilidade das municipalidades (Art.211, 2º) (ARELARO, 1999). Antes dessas alterações, a aplicação dos recursos em educação não tinha um caráter imperativo permitindo que cada esfera da Administração Pública atendesse aos demais níveis de ensino de acordo com suas necessidades locais (OLIVEIRA, R., 1997). Ao que parece, diante do aumento de suas responsabilidades e da focalização do investimento dos recursos educacionais no ensino fundamental, os municípios, para garantir a efetivação do direito à educação a outras etapas de escolaridade sob sua incumbência, têm buscado apoio no setor privado por meio de estratégias diferenciadas que, no caso de Hortolândia, se materializou na criação do Programa Bolsa Creche. O 3 Privatização, neste documento, correspondia à transferência da propriedade de dado setor para a iniciativa privada; terceirização à transferência de serviços, caracterizados como auxiliares ou de apoio às atividades desenvolvidas pelo Estado, para o setor privado e a publicização correspondia a transferência dos serviços sociais e científicos, prestados pelo Estado, ao segmento público não estatal (PERONI, ADRIÃO, 2005, p.145).

3 3 Programa foi instituído pela lei municipal nº 1506, em 11 de março de Por ela se criou uma subvenção de recursos públicos à iniciativa privada ao repassar, para cada escola particular que integra o Programa, um valor per capita em função do número de alunos matriculados não cobertos pela rede pública. 2 Tramitação e Aprovação do Programa Bolsa Creche O Programa Bolsa Creche foi instituído no município de Hortolândia na gestão do prefeito Ângelo Augusto Perugini, do Partido dos Trabalhadores (PT), a partir da promulgação da Lei Municipal nº 1506, de 11 de março de Por ela, a prefeitura ficou autorizada a estabelecer convênio com Entidades filantrópicas, Organizações Não Governamentais (Ongs) e escolas particulares de educação infantil. De acordo com a referida lei, para cada aluno que não obteve vaga em escolas da rede pública municipal e que foi encaminhado e matriculado em alguma instituição que integra o Programa, destina se um valor per capita (HORTOLÂNDIA, 2005b). De acordo com as justificativas para a implantação do Programa Bolsa Creche, que integram o processo 4 de sua tramitação enquanto Projeto de Lei (PL nº 7), de autoria da então vereadora Ana Lúcia Lippaus Perugini, também do PT, a criação do referido Programa seria uma alternativa imediata para diminuir a demanda por vagas na educação infantil dado o elevado número de crianças na lista de espera das escolas do município. Essa demanda ficou evidenciada depois do cadastramento realizado pela Secretaria de Educação, Cultura, Esporte e Lazer (SECEL) da população na faixa etária de zero a seis anos, no período de 18 a 26 de janeiro, do ano de 2005, por ele, se registrou aproximadamente novecentas crianças à espera de vagas na rede pública. Segundo ainda as justificativas da então vereadora, o objetivo da lei não seria o de eximir o poder público de ampliar sua rede própria, mas favorecer a solução do problema da demanda num curto intervalo de tempo, pois os munícipes não seriam mais obrigados aguardar a construção de novas escolas para terem seus direitos atendidos. Além disso, Ana Perugini considerou, o projeto de Lei ora proposto seria benéfico para geração de renda, uma vez que permite a parceria da iniciativa pública e privada no âmbito educacional. Outrossim, a troca de experiências educacionais entre a rede pública e privada, favorece a possibilidade na melhoria da qualidade da educação, uma vez que o projeto de Lei prevê a participação dos interessados no 4 Processo nº 20/2005, de 10 de fevereiro de 2005 da Câmara Municipal de Hortolândia SP.

4 4 convênio nas discussões de assuntos correlatos à Educação. (HORTOLÂNDIA, 2005a). O PL nº 7/2005 foi aprovado pela Câmara Municipal de Hortolândia que passou a vigorar como Lei Municipal nº 1506/05, em 11 de março de Destaca se que sua aceitação foi dada pela Câmara com uma proposta de emenda modificativa no art. 7º do PL, cuja redação original 5 não previa um prazo para o término do Programa que era o que a Comissão de Justiça e Redação defendia em seu parecer. com a intenção de melhor adequá lo à transitoriedade embojada em seus objetivos, propomos EMENDA MODIFICATIVA ao seu Art. 7º, que passa a vigorar com a seguinte redação: Art. 7º. Esta Lei vigorará por 01 (um ano) a partir da data de sua publicação (HORTOLÂNDIA, 2005a). Foi com prazo de validade que a Lei nº 1.506/05 passou a vigorar, entretanto, em 27 de março de 2006, outra Lei Municipal, nº 1.649, modificou esse dispositivo alterando o para um período indeterminado. 2.1 Características do funcionamento do Programa Bolsa Creche A partir da aprovação do Programa, por meio da lei nº 1.506/05, algumas diretrizes foram elaboradas para que as escolas interessadas pudessem se conveniar ao Bolsa Creche. A participação das escolas privadas seria voluntária, contudo, para que elas pudessem aderir ao convênio deveriam estar regularizadas junto à Prefeitura Municipal e teriam que cumprir, no mínimo, os seguintes requisitos, conforme explicitado pelo Art 1º, 3º, da lei nº 1.506/05 I estar devidamente registrado no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente; II ter alvará de funcionamento e a devida homologação da Secretaria Municipal de Educação e Cultura; III apresentar certidão negativa de débito para com a Prefeitura Municipal de Hortolândia. Também seria necessário se cadastrarem no mês de dezembro do exercício imediatamente anterior ao de vigência do convênio 6 junto à Secretaria Municipal de 5 Art. 7º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação 6 Para o primeiro ano de vigência do Programa Bolsa Creche se permitiu que as escolas interessadas em participar do convênio se cadastrassem junto à SECEL logo após a aprovação e publicação da Lei 1.506/05. Devido todo trâmite de cadastramento das escolas, o Programa passou a funcionar efetivamente em Agosto de 2005.

5 5 Educação, Cultura, Esporte e Lazer (SECEL) informando suas vagas disponíveis e o período de atendimento (integral ou parcial) tendo que cumprir, no mínimo, as exigências anteriormente citadas. O convênio poderia ser renovado a cada ano e aditado de acordo com o número de vagas oferecidas à administração pública. As vagas seriam preenchidas conforme as listas de espera elaboradas pelas Escolas Municipais de Educação Infantil e a seleção dos alunos obedeceria aos mesmos critérios já utilizados pela rede pública. Segundo o depoimento da gerente de Educação Infantil do município, Genirse de Oliveira Luiz Borges, não há critérios específicos de seleção das crianças para a rede pública tampouco para as beneficiárias do Programa, como por exemplo, renda familiar, mães ou responsáveis que trabalham, tendo em vista que a vaga, segundo o declarado por ela, é um direito da criança. Explicou que o município abre um período de inscrições na rede pública no final de cada ano letivo para todas as crianças que ainda não estão matriculadas, as vagas existentes, para cada faixa etária, são preenchidas de acordo com a ordem de chegada das famílias. Sendo assim, aquelas que não conseguirem vaga na rede pública conseqüentemente integrarão as listas de espera, na mesma ordem de classificação adotada pela rede pública (ordem de chegada), e serão encaminhadas às escolas conveniadas ao Bolsa Creche mais próxima de sua residência, conforme as vagas disponíveis. O valor da per capita repassado é fixado por Decreto do prefeito para cada exercício e resultou de uma planilha de custos elaborada pela SECEL. Para o exercício de 2005, o valor foi fixado em R$ 149,00 (cento e quarenta e nove reais) para o período integral e R$ 69,00 (sessenta e nove reais) para o período parcial. Ressalte se que desde a implantação do Programa em 2005, o valor da per capita não foi modificado até o presente ano. As escolas conveniadas, conforme previsto na Lei 1.506/05, não podem cobrar nenhum tipo de taxa dos alunos oriundos do Programa e devem apresentar bimestralmente o controle de freqüência dos conveniados. O Programa permite que se utilize a capacidade ociosa das escolas particulares de educação infantil. De acordo com a lei 1.506/05 (Art.2º, 2º), o interesse do poder público nessa estratégia centra se em promover o menor gasto possível em Educação.

6 6 3 Metodologia utilizada Os dados apresentados resultaram de um trabalho de campo que consistiu no levantamento, junto à Secretaria de Educação, Cultura, Esporte e Lazer e a Secretaria de Finanças e Planejamento, de documentos oficiais da esfera municipal diretamente relacionados à implantação e regulamentação do Programa Bolsa Creche, dentre eles, a legislação que instituiu o Programa (Lei nº 1.506/05), o documento contratual que formalizou o acordo entre a prefeitura e as instituições privadas de Educação Infantil e os balancetes anuais do período de 2004 a Os dados referentes às matrículas na Educação Infantil por esfera da administração envolvendo séries históricas foram pesquisados em sites governamentais e in loco. 4 Primeiros impactos do Programa Bolsa Creche para a oferta da educação pública local Os resultados aqui apresentados se referem às primeiras conseqüências, para a oferta da educação pública local, da Lei nº instituída para amenizar a demanda na educação infantil. De início se demonstra a evolução das matrículas, em educação infantil, por dependência administrativa no período de 2004 (ano imediatamente anterior ao implantação do Programa) a Tabela 1 Evolução das matrículas no município de Hortolândia no período de 2004 a Creche Pré Escola Fonte: INEP/SEE Dependência TOTAL Municipal Privada Municipal Privada De acordo com os dados apresentados na Tabela 1, verifica se que as matrículas em creches, na rede privada, apresentaram um aumento de 258% em três anos. Na préescola houve um aumento de 8,65% de 2004 para 2005 e um decréscimo de 41,19% de 2005 para Na rede pública, tanto nas creches quanto nas pré escolas, houve um decréscimo de 8,17% e 1,83% respectivamente nos três anos. Apesar dessa crescente

7 7 nas matrículas da rede privada, não foi possível co relacionar esse movimento à implantação do Bolsa Creche, pois, ao que parece, a quantidade de alunos atendidos por ele, em creches e pré escolas, não está contabilizada no total geral das matrículas da rede privada do município fato que torna incipiente a análise sobre os primeiros impactos do Programa para o atendimento à Educação Infantil. Para que se possa visualizar o número de alunos atendidos pelo Programa Bolsa Creche construiu se a tabela abaixo (Tabela 2) com base nos dados oferecidos pela SECEL de Hortolândia e pelas escolas particulares conveniadas. Ainda que não se consiga detectar se os alunos atendidos pelo Programa estão contabilizados no total de matrículas da rede privada do município, é fato que a quantidade de crianças atendidas nessa esfera, subvencionados pelo poder público, cresceu 164% de 2005 para 2006, índice que não pôde ser observado na expansão da rede pública, ao contrário, percebeuse uma diminuição, ainda que pequena, neste setor conforme demonstrado anteriormente. Tabela 2 Total de alunos atendidos pelo Programa Bolsa Creche de 2005 a 2006 Ano Período Período Parcial Integral Total p/ Ano Total de alunos atendidos 812 Fonte: a autora com base nos dados oferecidos pela Secretaria Municipal de Educação, Cultura, Esporte e Lazer de Hortolândia/2008 e pelas Escolas Particulares Conveniadas ao Programa Bolsa Creche. Destaca se a seguir o movimento de adesão dos estabelecimentos privados ao Programa Bolsa Creche no período de 2005 a Tabela 3 Estabelecimentos conveniados de 2005 a 2006 Estabelecimentos Filantrópicos 0 1 Particulares 6 8 Total 6 9 Fonte: Secretaria Municipal de Educação, Cultura, Esporte e Lazer de Hortolândia/2008. Percebe se pelos dados apresentados na Tabela 3 que no ano de 2005, quando o Bolsa Creche teve início, seis escolas particulares aderiram ao Programa, em 2006, foram mais três, totalizando nove estabelecimentos conveniados. Desse total, um era filantrópico e os demais de natureza privada stricto sensu. Pela Lei de Diretrizes e Bases

8 8 da Educação, n o de 1996, as instituições privadas são caracterizadas e dividas em em três categorias: I particulares em sentido estrito, assim entendidas as que são instituídas e mantidas por uma ou mais pessoas físicas ou jurídicas de direito privado que não apresentem as características dos incisos abaixo; II comunitárias, assim entendidas as que são instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive cooperativas de professores e alunos que incluam na sua entidade mantenedora representantes da comunidade; III Confessionais, assim entendidas as que são instituídas por grupos.; IV filantrópicas na forma da lei (Art. 20) Conforme Romualdo Portela de Oliveira (2002, p.112) a simples categorização dos estabelecimentos privados de ensino revela, de maneira clara, a existência de instituições particulares de ensino stricto sensu, ou seja, aquelas que não são nem confessionais, nem comunitárias, nem filantrópicas, portanto, por exclusão, regidas pela lógica de mercado Isso posto, a tendência de ampliação no número de estabelecimentos de educação infantil, que aderiram ao Programa Bolsa Creche durante sua vigência, nos leva a inferir que as instituições que mais recursos públicos recebem são de natureza privada stricto sensu, dado que indica uma distinção no quadro dos convênios tradicionalmente constituídos na educação infantil com entidades filantrópicas e ou assistenciais (COSTA, 2005). De acordo com dados da SECEL do município, Hortolândia tem hoje dezesseis escolas particulares regularizadas que atendem a educação infantil, verifica se que 56,25% delas estão conveniadas ao Programa 7 o que nos leva a questionar se esse tipo de subsídio instituído não induz, de certa forma, uma corrida dessas escolas em busca de maiores aportes financeiros com o objetivo de ampliarem seus lucros, inserindo assim, a educação infantil numa lógica mercantil. A seguir demonstra se uma breve análise dos gastos totais do município na função Educação e na sub função Educação Infantil no período de 2004 a De acordo com informações obtidas junto ao Setor do Programa Bolsa Creche da SECEL, atualmente (2008) são catorze escolas particulares conveniadas ao Bolsa Creche, ou seja, 87,5% das escolas particulares do município.

9 9 Tabela 4 Gastos totais na função Educação e na sub função Educação Infantil(E.I.) no período de 2004 a 2006 Ano Totais Gastos em Totais Gastos na Educação Educação Infantil 2004 R$ ,38 R$ , R$ ,44 R$ , R$ ,46 R$ ,34 TOTAIS R$ ,27 R$ ,52 Fonte: HORTOLÂNDIA. Secretaria de Finanças e Planejamento. Balanços Municipais de 2004 a OBS: Os valores nominais foram indexados pelo IGP DI Mai/08 da Fundação Getúlio Vargas Destaca se que os valores explicitados nas Tabelas 4 e 5 foram compostos a partir dos montantes declarados nos balancetes oficiais do município. Em relação aos totais declarados na função Educação (Tabela 4) percebe se uma ampliação de 9,46% de 2004 para 2005 e um decréscimo de 0,95% de 2005 para Na sub função Educação Infantil há um aumento de 0,95% e 2,16% respectivamente de 2004 para 2005 e 2005 para Ao se observar o total gasto com o elemento de despesa Programa Bolsa Creche (Tabela 5), verifica se que os valores nominais destinados à execução desta atividade correspondem a 1,16% do total gasto com Educação Infantil no ano de 2005, índice que se ampliou para 11,64% em Tabela 5 Gastos do Programa Bolsa Creche no período de 2004 a 2006 Atividade Econômica/ Elemento de Despesa Total Gastos c/ Programa Bolsa Creche 0, , , ,63 Fonte: HORTOLÂNDIA. Secretaria de Finanças e Planejamento. Balanços Municipais de 2004 a OBS: Os valores nominais foram indexados pelo IGP DI Mai/08 da Fundação Getúlio Vargas Os dados, até então apresentados, demonstram que há uma pequena ampliação dos gastos com Educação Infantil no período analisado apesar da oferta desta etapa de escolaridade, na rede pública, ter decaído como ficou demonstrado na análise que se fez anteriormente das matrículas. Ressalte se que do total gasto na educação infantil em 2006, 11,64% deste montante foi utilizado, para o pagamento das subvenções do Bolsa Creche. Isso nos leva a supor que a partir da implantação deste Programa há uma ampliação da oferta da educação infantil pela rede privada, via investimento público, o que acreditamos ser uma forma de privatização desta etapa de escolaridade.

10 10 5 Considerações Finais O Bolsa Creche é um formato peculiar de financiamento adotado para a oferta de vagas à educação infantil via subvenção pública à escola privada. Para cada aluno que não obteve vaga na rede pública municipal e foi encaminhado e matriculado em alguma instituição que integra o Programa, seja ela Entidade Filantrópica, Organizações Não Governamentais (Ongs) ou Escola Particular de Educação Infantil destina se um valor per capita (DOMICIANO, 2006; ADRIÃO, DOMICIANO, 2005,). Essa estratégia de financiamento pode ser caracterizada como um mecanismo alternativo para a distribuição de subsídios educacionais do setor público para o privado denominado de co financiamento cujo termo, pode ser entendido como a divisão de responsabilidades financeiras entre os setores, público e privado, e também entre os governos nacionais, regionais e locais (BARRO, 1997). O apelo à divisão de responsabilidades, tanto no financiamento quanto na oferta dos serviços sociais (saúde, educação, etc), se evidencia a partir da crise que se atribui ao Estado em decorrência de sua crise fiscal, mas que na verdade a crise referese às limitações do sistema capitalista. Para a superação da crise do Estado, propõe se a sua reforma por meio da diminuição de sua atuação numa tentativa de re significação da esfera pública (PERONI, ADRIÃO, 2005). Sabe se que este movimento de enxugamento do Estado e de mudança em seu papel (de provedor para regulador) expande se mundialmente e cada vez mais ele [o Estado] busca transferir a prestação direta de serviços sociais a terceiros. Isso, segundo Stephen Ball (2004, p.1109), abre a possibilidade de duas outras mudanças políticas: Primeiro, uma vez livre da responsabilidade exclusiva pela prestação direta de serviços, o Estado pode considerar vários prestadores potenciais de serviços públicos, voluntários e privados [...]. Segundo, isso também permite considerar modelos alternativos de financiamento, e a participação de financiadores privados para desenvolver a infra estrutura do setor público (BALL, 2004, p. 1109). O autor cita a estratégia utilizada pelo Reino Unido, a chamada Iniciativa de Finanças Privadas (ou Parcerias Público Privado) no Brasil, citamos o Programa Bolsa Creche como possível exemplo decorrente dessa mudança política. Ball (2004, p.1110) complementa ainda que Nesta relação binária Estado/instituições privadas estão começando a se dissolver as fronteiras entre os campos sociais e econômicos, as quais se

11 11 tornam cada vez mais porosas. Os efeitos de recontextualização estão se enfraquecendo. Existe uma multiplicação e uma efervescência do discurso privado e os negócios no setor público, articulado em especial por meio de noções como a de parceria. Ao que parece, estratégias de parceria como a do Programa Bolsa Creche, ou melhor, a crescente articulação do setor público com o privado como forma eficiente de resolver alguns problemas educacionais tem se ampliado e consequentemente naturalizado um processo de privatização nesta área (ADRIÃO, BORGHI, 2007). Os dados até agora analisados sobre o Programa Bolsa Creche permitem considerar que ele incide de forma negativa na oferta da educação pública local e particularmente na Educação Infantil. Ademais, as justificativas do poder público local de promover o menor gasto possível na educação infantil, via subvenção aos estabelecimentos privados, não se apresentou, até agora, de forma consistente. O que se pode considerar como certo é que o Programa consumiu de um ano para outro (de 2005, ano em que ele teve início, para 2006) parte significativa (11,64%) dos valores do orçamento público da educação infantil os quais, podem ser cada vez maiores enquanto ele existir. Também não é possível afirmar, até este momento, que a implantação do Programa seja a solução para falta de vagas na educação infantil, ele pode ser uma estratégia, mas não uma solução, dado que ainda existe, conforme dados da SECEL, lista de espera no município e ainda mais, o Bolsa Creche esbarra se em seus próprios limites de oferta de vagas, da mesma forma que o setor público, pois, à medida que as vagas ociosas das escolas que integram o Programa são preenchidas, elas obviamente se esgotam e as crianças, que ainda estão fora da escola, continuam esperando que seu direito à educação seja efetivado.

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