MUTUALISMO, SEGURANÇA SOCIAL, SEGUROS

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1 Forum Abel Varzim Desenvolvimento e Solidariedade Rua Damasceno Monteiro, n.º 1 r/t LISBOA Colóquio MUTUALISMO, SEGURANÇA SOCIAL, SEGUROS 14 de Outubro de 2006 Culturgest - Lisboa Intervenções PROGRAMA Sessão II Segurança Social - Moderadora: Dr.ª Isabel Saldida - Prof. Dr. Fernando Ribeiro Mendes Sustentabilidade do Sistema de Segurança Social - Prof. Dr. Sérvulo Correia Novos Desafios Patrocínios:

2 Prof. Dr. Fernando Ribeiro Mendes 1 Sustentabilidade do Sistema de Segurança Social Para participar nesta sessão (cuja oportunidade nem vale a pena referir) estamos, de há uns meses para cá, no momento mais quente dos últimos anos talvez, do debate sobre esta matéria [Segurança Social], eventualmente só comparável às controvérsias do Livro Branco da Segurança Social, em 1997/98. De qualquer forma é muito oportuno e a ligação com o tema do Mutualismo também me parece muito feliz. Eu partilho da ideia de que há aqui, de facto, oportunidades muito importantes para a iniciativa empreendedora (eu chamaria empreendedora no sentido amplo) dos cidadãos, dos particulares, nesta fase de dificuldades. Designadamente, projectos de tipo mutualista podem ter aí um papel. E estou muito sensibilizado para isso e desafiado, designadamente pela Dr.ª Paula Guimarães, que é aqui uma espécie de anjo bom, às vezes também um bocadinho malévolo, faz algumas partidas, (convites complicados), mas sinto-me muito estimulado nesta matéria. De qualquer modo o tema que me pediram foi o da Sustentabilidade da Segurança Social e devo dizer que, se tivesse apresentado, como tinha sido pedido, um documento escrito (pois já estou naquela fase, acompanhado certamente por muitos dos presente, em que só faço power points ), eu teria posto no titulo A (In)sustentabilidade da Segurança Social. Porque é isso, de facto, que neste momento temos: a insustentabilidade da Segurança Social. Não é um facto no sentido de inevitabilidade, não é uma condenação, mas é um cenário provável; que está no centro das preocupações, mas como cenário. Como lidamos com o futuro, nós estamos sempre a tratar com cenários. É claro que pode haver cenários risonhos e pode haver cenários tristonhos. [O da] insustentabilidade não é seguramente risonho, mas também não lhe chamaria um cenário totalmente tristonho. É um cenário responsabilizante: o cenário da insustentabilidade do actual sistema é um cenário essencialmente responsabilizante de todos nós. 1 1 Texto Retirado de gravação. Editado

3 E, antes até de entrar propriamente no tema, queria clarificar um aspecto, para que não fiquem dúvidas. Eu sou daqueles que acha que quando alguém um historiador futuro, olhar para este período recente da vida portuguesa, para além da conquista democrática central das liberdades, para além da autonomia da organização política das populações ao nível local (com todos os problemas que isso tem, mas como grande realização), de facto, vão saltar duas grandes questões de conquista de realização civilizacional, que são: o sistema Universal de Segurança Social e o sistema Universal de Saúde. Porque acho que, sem dúvida, vão ser coisas fundamentais e não tenho de modo nenhum a ideia de que isso possa ser de algum modo menorizado. E, portanto, quando falo da insustentabilidade responsabilizante, é juntando a minha modesta voz a todos aqueles que estão a trabalhar no sentido de reformar o sistema, alterá-lo em muitos aspectos, mas para manter o essencial do acquis civilizacional que é a nossa Segurança Social, como também no caso da Saúde. É claro que, dum ponto de vista económico (e agora entrando no tema), espalhou-se um pouco a ideia (juridicamente será diferente com certeza, mas é absolutamente errada a ideia que se espalhou no plano económico) de serviços públicos gratuitos. Porquê? Evidentemente que eles o são, no sentido estrito; quando nós acedemos a uma prestação concreta, podemos não pagar. Mas, realmente, essa gratuitidade é muito ilusória e nós temos que olhar para ela com o bom humor daqueles jovens que fazem aquele grupo do Gato Fedorento : mas é mesmo, mesmo gratuito?. Porque realmente não há bem coisas mesmo, mesmo gratuitas, do ponto de vista estritamente económico. Alguém está a pagar; e esse alguém, neste caso das coisas públicas, somos todos nós. Evidentemente que há situações particulares de concidadãos que não podem pagar; e esses são objecto de um tratamento especial (todos sabemos isso), em nome de um princípio fundamental de solidariedade e de justiça social, mas também se distribui. Nem todos pagamos pela mesma ordem de grandeza ([é] conforme as nossas possibilidades), mas colectivamente nós estamos a pagar esses serviços e, portanto, se eles estão a ficar insustentáveis, como hoje é o resultado desse cenário central adoptado pela Comissão Europeia. E foi só por 2

4 isso que nós o assumimos, sejamos claros, porque a tendência portuguesa não era, de modo nenhum a de tomar este cenário, de maneira central, e refutada como agora é feito, lembremos a campanha eleitoral há pouco mais de um ano: de facto a insustentabilidade do sistema, para todos os partidos que concorriam, era apresentada como uma possibilidade. E, de facto, a Comissão Europeia impôs-nos isso e acabou! Estão aqui as projecções oficiais e vocês, até 2050, vão crescer pouco, não crescem dizem eles, neste cenário, não crescem mais de 1.5% ao ano; a vossa economia, o vosso produto vai andar à roda de 1,5%, não chega aos 2%, (é este o cenário com que trabalhamos) e as vossas finanças públicas vão reflectir o problema do envelhecimento demográfico. E, por isso, se não fizerem nada, duplicam a parte do produto que estão, neste momento, a consagrar, por exemplo, para pensões. Passarão de 10% para perto de 20%. É com este cenário, que nos foi imposto, que o país está a trabalhar; e o Governo (este ou outro qualquer que estivesse), teve que assumir este cenário como a tal projecção de responsabilidade. Não podia fugir mais a essa responsabilidade. Um cenário é sempre uma hipótese de comportamento futuro (todos sabemos isso), mas é a hipótese com que temos de trabalhar e não vale a pena fugirmos para os cenários risonhos ou para os cenários pessimistas; não é uma coisa nem outra. Há pessoas, por quem eu tenho muito respeito, que vão para um cenário pessimista terrível; o Dr. Medina Carreira que é uma pessoa por quem tenho enorme apreço, fica num cenário que já não tem saída, bloqueia. E o cenário optimista... agora já não há ninguém que o assuma muito, porque uma pessoa que muito prezo foi para outras funções e foi o último político (que eu me lembre) que assumiu um cenário risonho e as consequências não foram boas... mas hoje está muito melhor, a fazer apoio aos refugiados. Seja como for, este é um cenário da responsabilidade. E o que se passa é que nós estamos confrontados com um coeficiente demográfico. Todos sabemos isso, mas temos dúvidas; zonas de dúvida que possibilitam margem de manobra são as seguintes: qual é realmente o impacto do envelhecimento sobre a economia? Ele não é incontroverso, porque, em princípio, arrasta um 3

5 declínio do volume, dos efectivos da população na chamada idade activa, que é convencionalmente entre os 15 e os 64 anos completos. Mas aí há alguma margem de manobra, porque uma coisa é o potencial de pessoas que trabalham e outra coisa é as pessoas que efectivamente trabalham. Nós aí temos ainda uma margem grande, porque as mulheres embora já tenham uma taxa de actividade muito elevada, ainda têm alguma margem para crescer e os mais velhos podem continuar a trabalhar, teoricamente, embora isso vá contra o panorama de que estávamos há bocadinho a falar, porque de facto não há nenhum português que se preze, com 50 anos ou mais, que não diga que o seu ideal de vida é passar à reforma. Porque tem tanta coisa para fazer, interessante.. nós já não vamos apanhar esse mundo, porque ele acabou; porque a minha perspectiva e de pessoas como eu, que estão entre os 54 anos e os 65, é de que não vamos ter essa hipótese, seguramente, de nos retirarmos do mercado de trabalho. Podem é retirar-nos; quem está no sector privado (mas mesmo no sector público), pode ser retirado do mercado de trabalho. É por isso que vai haver aqui uma disputa entre a ideia generosa, e financeiramente positiva, do envelhecimento activo, ficarmos mais tempo. E, dada a necessidade de fazer crescer a produtividade, pode passar pelas empresas renovarem os seus quadros. Vou dar-vos um exemplo, da minha própria experiência, de como isso é necessário. O caso da Universidade Portuguesa: é sector público (também há privadas, mas estou a falar do sector público que é mais importante em termos numéricos, a universidade portuguesa precisa de ser arejada), não entra ninguém novo há já muitos anos, entra às pinguinhas, está precisamente a ficar, em muitas zonas, estagnada. Como é que se resolve isso? É mantendo as pessoas até muito tarde, lá? As pessoas, com certeza, continuam a conservar muitas capacidades, mas têm que ter um outro estatuto e não estarem alapadas em posições que estrangulam as capacidades dos mais novos. Isto passa-se, não direi em toda a Universidade, mas no que eu conheço directamente, passa-se e é muito preocupante, porque depois não há quem 4

6 conduza projectos de investigação. As universidade fizeram um truque, que tem sido muito positivo, que foi criar umas associações particulares, uma espécie de terceiro sector para a investigação e foi o que salvou em muitas áreas. Hoje a investigação ligada às universidades faz-se fora das universidades, sob o ponto de vista jurídico e formal; são as zonas de flexibilidade. E é por isso que ainda temos investigação. Porque a Universidade, em si, bloqueou em muitos ramos; está bloqueada, não ascende ninguém, ninguém tira de lá os outros. E não pode ser. Com a ideia de que há aqui uma receita miraculosa de envelhecimento activo e de que toda a gente vai ficar, de um momento para o outro, disponível e com capacidade para puxar pelas instituições em que está. Bom, quando é que este efeito do envelhecimento em termos de população activa se vai sentir mais em Portugal? Seguramente a partir de 2013, segundo as projecções actuais da Comissão Europeia. A partir de 2013 o efeito sobre a população, sobre a oferta de pessoas para trabalhar, começa-se a fazer sentir o envelhecimento, e o quantitativo de pessoas para trabalhar começa a diminuir, dir-me-ão assim: ah, mas com a imigração não vamos resolver isso? Não é como estamos a resolver? Bom, mas a imigração pode ser parte da solução, mas também pode ser parte do problema, pois temos os problemas que vemos noutros países e de que também temos alguns sinais, porque não sabemos muito bem integrar e gerir isso. Mas pode realmente ter aí um certo efeito, além do efeito de maior permanência no mercado de trabalho dos mais velhos e da maior participação no mercado de trabalho das mulheres. De qualquer forma, tudo isso pode ter efeitos, mas também levanta outros [problemas], porque, por exemplo, [ao] aumentar a taxa de actividade das mulheres, não sabemos se isso não agrava também a queda da fecundidade e a queda da natalidade; provavelmente não ajuda a recuperar e já estamos em níveis muito baixos. Não estou a dizer que as mulheres devem voltar para a situação histórica de ficar em casa a tratar dos filhos, mas há aqui um problema, reconhecidamente. Por outro lado, o próprio contingente de população activa (em geral na Europa, e em Portugal acompanhamos perfeitamente isso também), já a partir de 2010 começa a ter uma característica interessante e preocupante, que é que aqueles que têm entre 15 e 24 anos vão ser menos do 5

7 que aqueles que têm entre 55 e 64, isto é, o meu escalão etário a partir de amanhã, a partir de 2010 esmaga o outro e, portanto, a renovação; porque o segredo, penso eu, dos acréscimos de produtividade é uma pirâmide de idade desequilibrada, não é uma população excessivamente jovem, sem velhos, nem é uma população muito velha sem jovens, é o equilíbrio, por isso permite a dialéctica entre a experiência [salto de gravação] ficam só os outros, perdem muito tempo a fazer experiências, os mais jovens. E, portanto, vamos ter aqui um problema global complicado. Portanto estas consequências, se não houver outros factores que perturbem isto, dão-nos uma produtividade a crescer moderadamente até 2050 (na Europa toda, não apenas em Portugal), abaixo de 2%. O crescimento do emprego deixa de contribuir positivamente para o produto crescer, a partir de 2010/2015. Claro que se houver mais emprego, há mais gente a produzir e portanto o produto cresceria; deixando de haver esse factor, por extensão, só a produtividade é que poderia compensar, mas ela também vai ter alguns problemas e, portanto (a partir de 2030, sobretudo), o produto vai crescer globalmente mais devagarinho e nós provavelmente não cresceremos a mais de 1,5%, dentro deste quadro. Onde é que podemos inverter isto? Sobretudo aumentando o capital humano nas empresas e tendo mais iniciativa económica. Esses são os factores e, por isso, a aposta no sistema de ensino e no empreendedorismo é essencial no ponto de vista de ruptura deste ciclo vicioso e para evoluirmos, do cenário responsabilizante para um cenário de confiança e de superação desta situação. Há aqui outros problemas, mas tudo isto se reflecte numa despesa pública como está e, portanto, nós temos que avançar para a reforma da Segurança Social. Ora bem! Só direi o seguinte sobre esta matéria, visto que tenho pouco tempo. Há neste momento um acordo de concertação social (pelo menos o facto é conhecido), [cuja] versão final estive agora a ler, [no qual] se esboça um caminho de mexida. Do meu ponto de vista, as medidas adoptadas são importantes, porque moderam o crescimento da despesa. Mas não alteram o essencial, o modelo é o mesmo. E o que vai suceder é o seguinte: nós temos 6

8 (concentrando-me, neste período final da intervenção, só na questão das pensões, que é a factura mais importante) dois aspectos essenciais, que estão misturados muitas vezes e que se confundem, mas que devemos separar para clarificar. Num sistema de pensões temos, por um lado, a maneira como o financiámos isso tem alguma autonomia; e, por outro lado, temos o tipo de benefício concedido. Começando por este último, temos dois sistemas clássicos: ou há o benefício definido (tal como nos planos de pensões onde há essas duas modalidades), isto é, eu quotizo e preparo uma reforma, não interessa o tipo de financiamento, mas vou ganhando, acumulando direitos que me dão um benefício definido sobre o meu salário não é um valor fixo, mas é uma percentagem fixa do meu salário ou de uma certa fase da minha carreira salarial; ou então, é contribuição que é definida e eu tenho um benefício incerto, que depende, de alguma maneira, da evolução no tempo dessa contribuição que fui acumulando. Isto do ponto de vista do benefício. O que é que nós temos agora, em Portugal, no sistema público? Nem uma coisa nem outra; nós temos uma pensão que eu chamo de benefício indefinido, mas que também não tem contribuição definida. A contribuição já não é definida porque estamos a aumentar a contribuição de vez em quando, não é a contribuição que o cidadão paga; continua a ser 11%, sobre o seu salário, por enquanto, mas já é mais do que isto no caso do trabalhador independente, já subiu por mexida nos escalões, não é bem a da empresa, continua nos 23,75%, mas é a da comunidade, porque agora já metemos lá uma parte dos 2 pontos percentuais do IVA. Já tínhamos um ponto percentual e agora metemos mais, portanto isto está nos 2 pontos adicionais. E isto pode continuar. Agora o Governo até nos vem dizer que, para manter o benefício que desejáveis, vós tendes de contribuir mais. Então, está prevista a criação de um regime para voluntariamente reforçar o benefício. Portanto, o nosso benefício é cada vez mais indefinido; não é com esta nova legislação (isto vinha de trás), estava a ser indefinido sucessivamente, mas não está ligado a uma regra objectiva de variação. Tem a ver com os financiamentos. 7

9 Com os financiamentos, o que é que se passa? Temos dois modelos conhecidos: a repartição e a capitalização. A repartição, quando nós raciocinamos (como às vezes os economistas gostam) em economia fechada (uma economia que não tem relações com o exterior), a repartição é vantajosa quando há mais gente a entrar no mercado de trabalho do que gente a sair. Já não temos essa situação. Resultado: a repartição, a manter-se, tem que diminuir os benefícios repartidos, em termos relativos; os montantes têm que baixar, porque há menos gente a entrar. Claro que isto pode ser compensado pela produtividade, mas temos um panorama frágil em termos de produtividade e, portanto, ficamos aqui numa posição apertada. A capitalização (dirão também os economistas, e é verdade), numa economia fechada não resolve a questão. É verdade, tem o mesmo problema, porque de algum modo o envelhecimento da população reflecte-se também nos movimentos financeiros e taxas de juro. Só que (e isto é um raciocínio muito interessante), não nos ajuda muito, é um pecado dos meus colegas economistas e meu próprio. É que para defender, por razões ideológicas (legítimas), o sistema de repartição, não o explicitam, mas continuam a raciocinar em economia fechada. E nós somos uma pequena economia aberta e, portanto, o que temos é: se for repartição, nós ficamos fechados, porque nós só repartimos o que é produzido cá dentro e que é apropriado por imposto ou contribuição, não podemos ir buscar receita fiscal a Espanha, seguramente, mas se introduzirmos mais um elemento de capitalização, nós podemos beneficiar das diferenças de desenvolvimento dos países, porque o mercado da capitalização é global, e é por isso que eu pessoalmente defendo a introdução de um elemento de capitalização, associado à formação de direitos. E agora junto as duas peças: uma coisa é o beneficio definido ou a contribuição definida, que dá origem a um sistema de prestações diferente; outra coisa é a repartição e capitalização. E, quando junto capitalização com contribuição definida, eu tenho um sistema que se ajusta automaticamente às flutuações do mercado, que tanto pode ser na negativa como na positiva. Mas eu estou convencido de que vai ser na positiva, porque Portugal, do ponto de vista das aplicações financeiras, se meter tudo só em obrigações do Estado é uma coisa, mas se fizer uma gestão inteligente da 8

10 poupança, pode beneficiar de movimentos que estão a alimentar alguma recuperação financeira. Costumo usar esta imagem: pôr todos os ovos no mesmo cesto é disparate, a repartição é boa para fazer justiça social, para fazer repartição a níveis mais competitivos, mas do meu ponto de vista temos de limitar rapidamente aquilo que, nos rendimentos salariais e das empresas, está sujeito à repartição; tentar introduzir o famoso plafonamento, tão cedo quanto possível, e conseguir libertar uma parte para ir compensar e beneficiar dos movimentos financeiros internacionais, que têm outros riscos. Os movimentos financeiros internacionais têm riscos, como é evidente. A gestão tem de ser muito cuidada e muito pouco aventureira, porque há riscos especulativos conhecidos. Não é agarrar as receitas ([como] às vezes ouvimos). Alguns sindicalistas julgam, quando alguém fala nisto, que é agarrar nas receitas e entregá-las ao primeiro especulador da esquina, a um desses correctores conhecidos que já passou pela prisão. Não é isso, é uma gestão inteligente, com uma proporção razoável entre bens de rendimento seguro e activos de rendimento variável, entre acções e obrigações, com uma gestão prudencial e com métodos modernos, como aliás aqueles em que os que são bancários têm confiança, apesar de todas as inquietações que possam ter, sobre a sustentabilidade dos seus fundos de pensões, ou dos seus planos de pensões e dos fundos de pensões que lhe dão suporte. Na Banca portuguesa, apesar de tudo, embora também tenham o problema de alguma insustentabilidade por serem de benefício definido, mas isso é outra conversa que, certamente, será discutida à tarde. Mas de qualquer forma, eu julgo que neste momento as medidas tomadas são importantes mas, por si só, vão conduzir a um empobrecimento sem nenhuma contrapartida, nós vamos ficar mais pobres na medida em que, quando chegarmos à idade da reforma, o nosso património (para grande parte dos portugueses), é (talvez em 80%) só aquilo que a Segurança Social nos vai dar em contrapartida do nosso esforço anterior. Dar (entre aspas) é uma contrapartida, formámos direitos. Porque o resto é uma poupançazinha que temos... é um andar. Mas se calhar, para a minha geração, chegamos à idade da reforma com o andar ainda hipotecado, é mais uma carrinha ou uma 9

11 segunda residência... e pouco mais... e uns valores... uns P.P.R s, umas coisas... A maior parte das pessoas não tem grande poupança, o grande património que têm aos 65 anos vai ser, vai continuar a ser, a Segurança Social Pública e, portanto, se só têm aí a repartição, vão ter cada vez menos sucessivamente, ano após ano, quem chega aos 65 anos, tem um bocadinho menos, tem uma expectativa menor, porque introduz-se o factor da sustentabilidade. Não tem efeito proximamente, mas daqui a alguns anos já tem. Começa a haver um desvio maior entre a esperança de vida em 2006 e a esperança de vida no momento da entrada na reforma, aos 65 anos, portanto já dá um corte. Portanto, fazer só isto e não criar aqui uma possibilidade de cada um de nós constituir reservas e de as empresas constituírem reservas, num esforço de capitalização e de contribuição definida, juntando as duas coisas, é errado. Mesmo o sistema público, por repartição, penso que deve evoluir para contribuição definida. Como é que isso se faz? Pode-se fazer através da chamada capitalização virtual. É uma experiência dos suecos, que são um bom modelo para muitas coisas, mas ás vezes nestas coisas está a ser trocada pela Finlândia. Mas a Finlândia é a Suécia mais pobre e menos evoluída, não tenhamos dúvidas. É muito dinâmica mas é mais pobre e menos evoluída do que a Suécia. A Suécia tem outro grau de civilização, e eles fizeram isso: de uma forma gradual e num grande acordo na sociedade política e na sociedade civil propriamente dita, a pensão do sistema público, tornou-se numa contribuição definida que tem indeterminação e que faz um ajustamento [que é] até um bocadinho violento porque, daqui a uns anos, um pensionista que já está a receber a sua pensão pode vê-la reduzida ou também majorada, conforme o ajustador automático que está lá introduzido no esquema deles. Portanto, é um bocadinho complicado; o que, em termos de qualidade de vida, pode ter um impacto preocupante. No entanto, eles têm um nível muito elevado. De qualquer forma, julgo que teremos de evoluir nos próximos cinco anos. As medidas tomadas são muito importantes, mas dentro de cinco anos (enfim, dentro de três cinco ou seis anos) vai haver um segundo surto de medidas mais gravosas. Porque, evidentemente, como não preparámos este elemento de capitalização e de contribuição definida, faremos isso com mais 10

12 cinco anos de atraso, como agora estamos a fazer com cinco anos de atraso em relação ao que deveríamos ter feito em Mas também compreendo que a politica é para os políticos e os políticos (ouvi isto a um dos mais eminentes) definem-se a si próprios como profissionais de optimismo, não gostam de cenários pessimistas, têm restrições aos responsabilizantes e adoram cenários risonhos sobretudo na altura própria em que nos vêm pedir o voto; é normal, faz parte da vida. Mas outros que intervêm nestes assuntos e, designadamente através deste tipo de fórum, podem realmente ter um outro papel e conduzir uma discussão mais aprofundada que ao nível estritamente político não é seguramente o caso. Portanto, é esta a minha perspectiva da sustentabilidade. Peço desculpa se ainda fugi um bocadinho ao tempo previsto. 11 Muito obrigado pela vossa atenção!

13 Prof. Dr. Sérvulo Correia 2 Novos Desafios 12 [Saudações] Este honroso convite do Forum Abel Varzim, para participar neste debate, colocou-me um problema. Eu, noutros tempos já longínquos, ensinei teoria da Segurança Social, investiguei nessa matéria e fiz várias publicações; mas o tempo passou e a vida levou-me para outros campos. Por outro lado, sou um jurista e encaro, naturalmente, as questões sob um ângulo jurídico e, como bem resulta da excelentíssima exposição anterior, o problema neste momento é sobretudo um problema de números, embora depois tenhamos de conjugar a utilização dos números com as metas viáveis que, com base nesses números, se possam construir à luz de princípios, tanto quanto possível, permanentes. Portanto, para mim, no fundo, mais do que aceitar ou declinar (com explicações, naturalmente) este honroso convite, foi uma questão de saber se iria voltar pessoalmente a uma matéria de que a vida me afastou há já algumas décadas. Aceitei o desafio, mandei vir uns livros [ ], pensei alguma coisa sobre esta matéria, com todas as limitações advenientes destas circunstâncias existenciais que acabei de referir. No fundo sou simplesmente uma voz que, no meio da sociedade civil, se interroga sobre o rumo que levamos. Falarei muito brevemente. Os novos desafios estão nos problemas, os problemas é que nos acentuam os desafios. Falaria, muito rapidamente, sobre a natureza e o papel da Segurança Social que nós vimos formar-se ao longo das últimas décadas, os seus actuais problemas e as razões da imprescindível reforma. Nós sabemos que ela foi preparada através de esquemas de seguro social, lançados a partir dos finais do Século XIX e, depois da II Guerra Mundial, se foi transformando num sistema de cobertura universal e omnicompreensiva, isso resulta das análises de autores que merecem respeito. 2 Texto Retirado de gravação. Editado

14 A Segurança Social revelou-se, nas últimas décadas, nos países mais desenvolvidos, como o mais bem sucedido de entre todos os programas sociais, embora para um dos grandes pensadores que está na origem da sua criação, Beveridge (plano Beveridge), o objectivo da Segurança Social fosse apenas o de assegurar a cobertura de necessidades vitais em termos minimalistas e igualitários, ela depressa evoluiu no sentido de dar às pensões uma natureza ou uma função compósita. Por um lado, o objectivo de substituição, tanto quanto possível; nunca se tratou, evidentemente, duma substituição integral do rendimento do trabalho. Mas também um papel redistributivo, sobretudo entre os pensionistas que contribuíram na base de diferentes níveis remuneratórios, visto que a proporção do valor das prestações, das pensões, relativamente ao montante das contribuições, tende a subir inversamente aos níveis remuneratórios (aquilo a que os americanos chamam getting more for what has been paid ). Mas este esquema encontra hoje, como todos bem sabemos, limites de praticabilidade, em parte (talvez a maior parte), pela quebra dramática da ratio entre activos que suportam o sistema e pensionistas. O alargamento da esperança média de vida, por um lado, e a quebra de natalidade, agravam a impossibilidade de manter aquilo que, de certa maneira, ocorreu nas décadas anteriores, mais nuns sistemas nacionais do que noutros, que foi o de elevadas transferências líquidas ( net transfers ) para os pensionistas em geral e sobretudo para os de mais elevados rendimentos. Isto é: um sistema em que, por força de ser ainda proporcionalmente assaz reduzido o número de pensionistas, em relação a uma base da pirâmide que se ia alargando, ser possível transferir para eles, ao longo da sua vida de pensionista, valores globais acentuadamente superiores aos valores globais das suas contribuições. Dir-se-ia, com alguma maldade, que se tratava, de certa maneira ainda, de um esquema de cadeia de felicidade ou mesmo de Dona Branca, que evidentemente, não poderia ser mantido para sempre, à medida que a pirâmide evoluísse para uma outra forma ou que a pirâmide se invertesse. No fundo, é aquilo a que estamos a assistir nos nossos dias. 13

15 Por outro lado, imperativos de competitividade das empresas num mercado global e o evitamento das fugas de capitais causadas pelo (assim chamado) estrangulamento tributário, também impedem de se procurar indefinidamente nas receitas de natureza tributária pura a compensação para as insuficiências que se geram no sistema de financiamento contributivo. E estão, assim, postos em causa, digamos, parâmetros, padrões de vida, que se tinham, de certa maneira, consolidado na realidade existencial e nas mentes das pessoas, ao longo de décadas de consolidação do sistema. Este sistema era um sistema baseado na universalidade, isto é, cobrindo a generalidade dos residentes e recusando quer o teste de meios, quer o teste de abastança, que era o índice teste para circunscrever o seu âmbito subjectivo de incidência, quer apenas aos mais destituídos, quer àqueles que tivessem também rendimentos médios, mas deixando-os de fora dos benefícios. Mas também, naturalmente, e sobretudo do esforço contributivo, os titulares de maiores rendimentos, evitando-se assim que, através de um opting out destes, se minasse a repartição de riscos e a função redistributiva do sistema. Por outro lado um sistema caracterizado no seu âmbito objectivo pela chamada omnicompreensividade, isto é, uma ambição de cumprir através dele todas as situações típicas de quebra de rendimento de trabalho nas sociedades industriais, ou pós industriais e, portanto, não apenas a velhice, a invalidez e a morte, mas também a doença, o desemprego, as prestações familiares. E uma outra característica fundamental deste sistema, foi o de assentar como esquema básico, no seguro social, isto é, o da atribuição de direitos ganhos através do próprio esforço contributivo, de definir rendimentos substitutivos tendo como parâmetro base, embora com restrições, o rendimento de trabalho de referência ao nível de vida remuneratório, ainda que não integral, o que, por seu turno, assegurava, em face das flutuações políticas e da problemática orçamental, de certa maneira, uma maior garantia dos rendimentos. Tendo eles uma origem contributiva, sendo o sistema, portanto, maioritariamente auto financiado, considerava-se que era mais forte a protecção contra a área da chamada concorrência intra-orçamental, isto é, das pressões com resultados diferenciados, consoante as épocas, dos vários grupos de interesse, em relação 14

16 à alocação dos recursos públicos, em relação aos vários tipos de necessidades sociais. Por outro lado ainda, também a circunstância do sistema se basear num esquema de seguro, o da sua maior racionalidade na relação entre recursos e dispêndios, graças ao emprego de técnicas actuariais. Finalmente, sublinharia também como característica deste sistema que agora entrou em fase de grande oscilação, o papel particularmente relevante do seguro de velhice. Sem o sistema de segurança social, que se formou nos países industrializados nas últimas décadas, uma parte significativa dos idosos teria vivido abaixo do limiar de pobreza. Foi este sistema que dispensou as gerações activas dos problemas que teriam [sido] causados a milhões de casais, no tocante à dificuldade de encontrarem, por consenso, periodicamente, soluções sobre a afectação de uma parte do rendimento familiar à manutenção de pais e de avós. Foi este sistema que, em alguma medida, possibilitou a combinação entre um efeito substitutivo e um efeito redistributivo do rendimento, alguma concretização dos valores da justiça retributiva e da justiça distributiva. Neste momento, assistimos a uma situação de acentuado nível de incerteza em torno das projecções actuarias dos custos do programa de segurança social. Para cada geração de activos, o custo da segurança social depende do número médio de filhos das gerações anteriores e da extensão da esperança média de vida dessas gerações. Por outro lado, as circunstâncias agravam-se ou complicam-se, também por força da maturação dos sistemas que começaram a ser desenvolvidos ainda há poucas décadas e, portanto, pela circunstância de finalmente haver gerações completas que já estão na fase de recebimento dos benefícios. Situação esta, ainda agravada pela tendência ligada à necessidade de reestruturação e rejuvenescimento das estruturas produtivas e de outras estruturas indispensáveis ao desenvolvimento da sociedade e da economia criados por uma política (que possivelmente terá que ser repensada, se não quase posta de lado) de facilitar a atribuição de pensões àquilo a que os americanos chamam os near elder e os young elder, isto é os quase idosos e os idosos recentes. 15

17 Finalmente, a mudança das condições económicas. A globalização arrastou os estados de bem-estar da Europa ocidental para uma espiral descendente, caracterizada (enfim, são generalizações com todo o risco que envolvem) pela globalização transnacional dos lucros e a nacionalização dos custos sociais, pela globalização da existência individual das classes mais afluentes pouco dependendo hoje em dia. Em grande medida, porque pode escapar facilmente a esses constrangimentos das politicas nacionais redistributivas, mas pela localização dos pobres, a custo das economias dos respectivos estados nacionais, pela crescente substituição do trabalho, pelo conhecimento e pelo capital, como factor de riqueza, pelo crescimento dos excluídos do mercado de trabalho, pelo aumento do desemprego nas faixas dos 40 e dos 50 anos que, aliada à inevitável (a meu ver) subida da idade de reforma na pensão de velhice, traz, por seu turno, um problema difícil, que é o da maior pressão nas pensões de invalidez. Chegamos então à imprescindível (ainda, porventura, a muitos títulos, nomeadamente no plano de vidas individuais) dolorosa necessidade e indispensabilidade da Reforma da Segurança Social. Mas, digamos claramente, indispensabilidade da Reforma da Segurança Social que nasce, em primeiro lugar, da própria indispensabilidade da Segurança Social. Não há, no mundo contemporâneo (em países como os da Europa Ocidental, Estados Unidos e outros), qualquer verdadeira solução alternativa. Já não estamos em condições de voltar aos sistemas de auto subsistência de apoio familiar, próprios do meio rural, de há duzentos ou cento e tal anos atrás. Também, nunca ultrapassou certos limiares (e não iria ultrapassá-los hoje) de responsabilidade patronal. Os esquemas de poupança individual, ainda que fomentada ou mesmo tornada obrigatória em alguma medida. A importantíssima intervenção de certos tipos de instituições particulares de solidariedade social, entre as quais as associações mutualistas, resolve alguns problemas, mas estas não constituem, por si só, nem agregadas entre si, uma solução alternativa à solução representada por um Sistema de Segurança Social. E, por isso, é a indispensabilidade da segurança social e o risco da sua inviabilização financeira, no quadro dos actuais parâmetros, que obriga (quer se queira quer não) a 16

18 enfrentar com coragem as linhas de reforma da Segurança Social. Também aqui estou inteiramente de acordo com o Prof. Ribeiro Mendes quando, por outras palavras, disse, em face deste problema: nem niilismo, nem apego acéfalo ou demagógico a palavras de outras épocas e a soluções de outras épocas. Nem niilismo, porque não está tudo perdido, não pode estar tudo perdido, em função do papel indispensável de um sistema de segurança social, nem apego acéfalo a formulas que hoje podem dar para cartazes de manifestação, mas, na prática, nunca serviriam de regras condutoras a uma solução no quadro do sistema. E, por isso, há que encarar a evolução ao longo de várias linhas estruturais, rendimento substitutivo, manutenção da característica fundamental do rendimento substitutivo das pensões ou involução para um mero papel de rede de segurança, em relação aos mais destituídos. Repartição ou capitalização das contribuições, sabendo que a capitalização tem as vantagens que já aqui foram referidas, mas que o sistema de capitalização (como aliás também já aqui foi ressalvado) também sofre os efeitos das mudanças demográficas e dos ciclos económicos e que o sistema de contribuições definidas ( defined contribution system ) se adapta ao aumento proporcional dos beneficiários do sistema, pagando prestações menores, determinadas, ainda por cima, sem intervenção de quaisquer critérios de adequação. Por outro lado, temos aqui também, um outro problema em relação à passagem de um sistema de repartição para um sistema de capitalização, que aliás tem sido agora objecto de acentuado debate político (pelo menos teve a virtude de projectar luz sobre a questão) que é o problema das dificuldades de transição para um sistema de capitalização porque, no momento em que o sistema já está sob uma tenção enorme e em que todas as receitas contributivas (e não só, porque já é necessário recorrer a receitas tributárias) estão afectadas à satisfação das pensões, onde se vão buscar as verbas suplementares para ir capitalizando. Se não houver injecção de fundos de origem externa, ou as pensões dos actuais pensionistas têm de ser desde já reduzidas ou os contribuintes têm de passar a suportar suplementos de contribuição destinados à capitalização. O financiamento com a dívida pública, como sabemos, tem sido apontado por um 17

19 determinado sector político-partidário como uma solução. Significa, de qualquer maneira, que as novas gerações terão de suportar a dualidade dos custos. Se não as suportamos nós agora, irão elas suportá-los, porque terão de pagar as contribuições que lhes caberão mais os impostos necessários à amortização da dívida pública. Portanto, o problema está colocado entre aumentar o esforço desta geração ou reservá-lo inteiramente para outras gerações, que irão Ter, aí, um esforço acrescido. Por outro lado também, a manutenção da natureza pública do sistema ou a sua (entre aspas) privatização, através da transposição da protecção para mecanismos de cobertura de riscos sociais, ligados a planos de poupança individual compulsória, a seguros privados ou a esquemas de protecção mutualista. Eu diria que (e não é preciso ser muito conhecedor nestas matérias, coisa que não sou) de qualquer maneira, as difíceis soluções terão que se encontrar através de fórmulas mistas: nem tudo de um lado, nem tudo do outro. A função de substituição do rendimento de trabalho terá que ser ainda mais temperada do que já é, pela necessidade de manter um efeito redistributivo em relação aos detentores de menores rendimentos de trabalho. Por outro lado, a gestão por repartição terá que ser, na medida do possível, crescentemente almofadada pela criação de fundos que tenham as utilizações que o Prof. Ribeiro Mendes já foi referindo. A manutenção de um tronco central de carácter público, que parece imprescindível, não afasta e, pelo contrário, tudo recomenda que seja complementado por esquemas de natureza mutualista ou puramente privada. Mas tudo isto não afasta, a meu ver, o aspecto fundamental das reformas que aí virão, que será o da subida da idade das pensões de velhice. Já se disse que a mentalidade portuguesa está ainda muito presa à ideia de que há uma fase final da vida, um eldorado em que a pessoa beneficia da reforma e, sobretudo, se possível, beneficia enquanto não está ainda em condições de degradação acentuada da sua saúde. A verdade é que a evolução demográfica torna esse sonho cada vez mais impossível. Eu penso que há aqui um papel da sociedade civil, através de iniciativas como estas e também um imprescindível papel dos governantes que aí têm de (e nem sempre é assim) transmitir às pessoas as 18

20 coisas que elas mais gostariam de ouvir, mas têm de lhes falar com honestidade e verdade. É que o problema da idade de reforma, através desta ou daquela modalidade de medidas, pode não ser através de uma subida, pura e simplesmente legal da idade antes da qual não há direito à passagem à reforma, mas será através de mecanismos que já estão a começar a ser implementados, de limitar a manutenção do nível de pensões a situações de prolongamento da vida activa. Essa solução, a meu ver, vai-se tornar imprescindível. E, em rigor, é preciso verificar que não se trata propriamente da redução de um benefício, mas de conservar a duração média da reforma que conheceram gerações anteriores. Hoje, em média, as pessoas vivem mais anos e vivem mais anos com mais saúde; depois temos as situações individuais. Isto significa que o nível de idade de reforma que assegure, digamos, as prestações completas previstas pelo sistema, irá ter que ir sendo ajustado, diria mesmo que indexado à extensão da esperança média de vida, da duração média de vida. Eu diria, também, que é preciso mostrar às pessoas algo que me parece evidente (devo dizer que me aproximo dos setenta anos e continuo plenamente activo, não encaro a passagem à reforma como um momento feliz da minha vida). Eu penso que numa sociedade como a nossa, os activos estão muito mais defendidos em relação a todas as consequências das situações orçamentais e da evolução da economia do que os pensionistas. Eles vão sempre pagar, duma maneira ou de outra, uma boa parte da factura e, portanto, enquanto se puder trabalhar, parece-me que será preferível, para a sociedade e para o indivíduo, que ele continue a trabalhar. Teria mais coisas para dizer-vos, mas não quero exceder o tempo que me foi concedido, fico por aqui. 19 Muito obrigado!

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