A PARTICIPAÇÃO DOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO NO SISTEMA MULTILATERAL DE COMÉRCIO (GATT/OMC-1947/2001)

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1 UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CIÊNCIAS HUMANAS DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA POLÍTICA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA A PARTICIPAÇÃO DOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO NO SISTEMA MULTILATERAL DE COMÉRCIO (GATT/OMC-1947/2001) Sérgio Gil Marques dos Santos Tese apresentada ao Programa de Pós- Graduação em Ciência Política, do Departamento de Ciência Política da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo, para obtenção do título de Doutor em Ciência Política. Orientadora: Profª. Dra. Elizabeth Balbachevsky

2 São Paulo 2005 UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CIÊNCIAS HUMANAS DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA POLÍTICA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA A PARTICIPAÇAO DOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO NO SISTEMA MULTILATERAL DE COMÉRCIO (GATT/OMC-1947/2001) Sérgio Gil Marques dos Santos São Paulo

3 A meus gatos Bimbo, Duquesa e Pérola, in memoriam Vitória, Valentim, Natascha, Theodoro, Antonietta, Joaquim Nicolau, Ludoviko e Leopoldo A Afonso Carlos Marques dos Santos e Rose Rondelli, Amigos que se foram, restando o enorme afeto que se encerra em meu peito 3

4 AGRADECIMENTOS Tese terminada, é hora da prestação de contas, não aquela de bolsas que não tive mas outra, bem mais agradável de se efetuar, a de agradecer aos inúmeros amigos que, durante o tempo do Doutorado e da elaboração desse trabalho, deram-me apoio, solidariedade, companhia, amizade, afeto, muitas vezes pela presença constante e cativa, algumas vezes pela conveniente ausência. E em cinco anos de residência nessa cidade, vindo do Rio de Janeiro sem conhecer a quase ninguém, são muitas as pessoas a quem devo o reconhecimento de ter tido a colaboração ou terem me propiciado condições para que eu pudesse chegar até ao final dessa senda. A Elizabeth Balbachevsky, seria pouco dizer que é apenas orientadora, amiga, com a palavra certa e precisa no momento necessário, sem mais, por desnecessário. Eu sequer a conhecia, quando, imbuído de ousadia e desfaçatez, enviei-lhe uma mensagem cujo assunto era: Proposta de Doutorado. Arrisquei, pois o máximo que ela poderia dizer era: Que carioca abusado! Ela abriu a mensagem e, no dia seguinte, respondeu-me convidando-me a encontrá-la em São Paulo. Vim, conversamos, a proposta era sobre ciência e tecnologia, fui mudando, mudando, e ela sempre apoiando, apondo arestas, corrigindo, sugerindo, melhor não poderia ter sido. Esse é seu estilo, respeitoso, cuidadoso, afetuoso e eu só posso dizer que tive muita sorte em conhecê-la e com ela conviver. A José Augusto Guilhon Albuquerque, cuja liderança intelectual formou a muitos de nós, internacionalistas, por sua acuidade, brilhantismo e pela capacidade de acolher e agregar, sem discriminar, a todos que o procuram, tolerante com os erros dos inocentes, implacável com a presunção dos arrogantes, sem deixar de exigir compromisso e competência, respeitando e estimulando o núcleo de privilegiados que com ele convivem. 4

5 A Henrique Altemani de Oliveira, que me ofereceu oportunidade ímpar ao me convidar para lecionar nas Faculdades Integradas Rio Branco, quando Coordenador do Curso de Relações Internacionais, confiando na minha capacidade, abrindo perspectivas profissionais e pessoais inimagináveis. Parte do rumo que esta tese tomou derivou de suas sugestões quando integrante da banca de qualificação, tornando a tarefa de elaborá-la bem mais desafiadora. A Denilde Holzhacker, amiga desde o primeiro momento da vinda a São Paulo, primeira companheira no Núcleo de Relações Internacionais da USP, ao partilharmos a mesma mesa quando do exame de idiomas para a seleção ao Doutorado e, daí não mais nos largarmos, começando a lecionar juntos e seguindo a mesma trajetória, lado a lado, todo o tempo, nos melhores e piores momentos, e, junto com Daniel Holzhacker, seu marido e, também meu amigo, dividimos a mesa, o bom vinho, o amor pelos gatos, formando a constelação dos librianos. Todas as pessoas citadas acima integram o Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais da Universidade de São Paulo (NUPRI), espaço construído pelo Professor Guilhon Albuquerque, que se tornou a grande referência acadêmica em relações internacionais, onde me inserí e encontrei o ambiente propício para ampliar conhecimentos. E lá, outros amigos fiz, compartilhando momentos de aprendizado, de amizade, de brincadeiras, de debates, de estudos, de pesquisa. Assim, lá conhecí Bruno Ayllón, grande amigo, carinhoso, mas de humor tão cáustico que nos diverte a valer, além do seu amor crítico e incondicional pelo Brasil. Também no NUPRI, a amizade veio em forma de Jaciara Ferreira Bento e Silva, outra grande companheira dos primeiros momentos de São Paulo, com seu marido Edmar. E mais Elizabeth Pedrosa e Alejandro, Newton Hirata, Silvana Braz e Marcelo, Flávio Antonio, Juca Niemeyer e Lu. 5

6 Aos professores do Curso de Pós-Graduação em Ciência Política da USP e, em especial, ao falecido Professor Braz Araújo, em cuja disciplina pude aprofundar conhecimentos de teoria de relações internacionais, úteis a essa tese, como pude, igualmente, conviver com um grande mestre. Aos Professores Luiz Olavo Baptista e Newton Silveira, do Curso de Pós- Graduação em Direito da USP, do Largo de São Francisco, que me receberam em suas disciplinas sem qualquer diferenciação e que muito me ensinaram sobre o objeto desta tese. A Professora Vera Thorstensen que, com sua incansável peregrinação, muito me fez aprender e incutir a paixão por meu objeto de pesquisa, a Organização Mundial do Comércio. A Secretaria da Pós-Graduação em Ciência Política, na pessoa desse ser afetuoso, sempre com a palavra amiga nas horas difíceis e com o sorriso estampado ao nos receber, a nossa Rai, pois sem ela nosso caminho seria muito mais árduo. A Maria Luci Buff Migliori, a fada madrinha que me fez reviver a paixão de ensinar, ao insistir para voltar a lecionar, nas Faculdades Tancredo Neves, no Curso de Relações Internacionais, quando Coordenadora, abrindo caminhos para outras experiências na área. A Rodrigo Cintra, por sugestões, indicações para este trabalho e pela amizade que nos cerca, mesmo quando distantes. A Ângela Tsatlogiannis, minha amiga do coração, companheira das orgias gastronômicas. A Gunther Rudzit, pelo apoio, pela amizade e pela confiança. 6

7 A André Borini Ferreira Dias, que tem o dom de me aceitar a fazer tudo o que digo que não vou fazer, pois acaba sempre vencendo com seu sorriso iluminado. A Ludmila Trombetta, amiga de todos os momentos e de todas as horas, sempre disposta a ajudar, incapaz de dizer não e, graças a isso, muito pude adiantar desse trabalho. E, ainda, dividimos o nosso filho Freddy, o cão maltês mais simpático do eixo Ribeirão Preto-São Paulo. A Dimas Melo, pelo afeto, pela confiança e pela lealdade à nossa amizade. A Regiane Bressan, com sua beleza fulgurante, pela gentileza, pelo carinho e por sua devoção aos animais. A Juliana Costa, pela presença constante que, com carinho e doçura, tornou-se amiga do peito. A Pamela Veneri, corajosa, forte, doce, sorridente, amiga sempre. A Lívia Rebechi, meiga, perseverante, sempre com uma palavra de gentileza e conforto no momento que se precisa. A Gabriela Giacomin, inquieta, persistente, sagaz, destemida, e plena de ternura. adorável. A Carla Fornari, tão apaixonada pelos gatos como eu, franca, honesta e A Caio Fornari, lutador apaixonado, vibrante e com grande coração. A Bruno Garms, destemido a enfrentar as ondas da vida. 7

8 A Diogo Sales, corajoso, ousado, honesto, meu grande amigo. A Renato Pereira, pela força, pelo afeto, pelo companheirismo. A meus ex-alunos do Curso de Relações Internacionais das Faculdades Tancredo Neves, em especial à minha primeira orientanda de Monografia Fabianne Ykemoto, pela manutenção da nossa amizade. A meus alunos ainda em curso de Relações Internacionais das Faculdades Rio Branco e também amigos, meu obrigado pelo afeto constante, pela amizade, pelo companheirismo, pelas baladas, pela alegria e pela felicidade de participar do presente e do futuro de todos, em especial Rogério Barrios, Paola Prado, Mariana Mabi Mian, Nathalia Britto, Lessandra Tonin, Claudia Campos, Camila Berger, Marcella Florêncio, Marcone Souza, Ariane Cason, Juliana Carvalhal, Daniela Teixeira, Isys Israel, Renata Fonseca, João Luiz Franco Carneiro, Nayara de Campos, Mônica Buava, Thaiza Giacomelli, Jorge Ferreira dos Santos Filho, Guilherme Peres, Rudiger Peres, Ana Assis, Carla Silotto, Roberta Soeiro, Gabriela Felippe, Itaci Marques, Andréa Bischoff, Adriana de Oliveira Maria, Luis Maluf, Luiz Mochiatti, Lorenzo Madrid, Bruno Rossi, Rutembergue Fonseca, Caio Nahas, Marcelo Gonçalves, Adriana Benatti, Natália Fróes, Paula Martins de Sousa, Aline Pimenta, João Lindenberg, Juliana Palhares, Djoice Bastos, Miguel Augusto, Heloisa Rocha, Guilherme Romão, Clara Miranda, Rodolfo Nishimura, Fabiana Aragão Campos. À turma de formandos de 2005 do Curso de Relações Internacionais das Faculdades Rio Branco em especial: Roberta Dohani a baixinha mais adorável, grande batalhadora, forte como uma montanha e de alegria insuperável; Nancy Ueda, absolutamente brilhante, arguta e gentil; Paula Meyer, irrequieta, curiosa e grande companheira de baladas. E mais, Camila Olivatto, Glauber Jorge, Rodrigo Sanchez, Audrey Banks, Amanda Seabra. 8

9 Aos alunos do Curso de Diplomacia e Relações Internacionais da Universidade São Marcos, pela alegria contagiante e pelo afeto constante, citando Thais Medeiros Cruz, Tiago Guabiraba, Stefani Braga, Clarissa Barbosa, Mari Maruyama, Lara Salviati Debeus, Anderson Bergerhoff, Claudia Nogueira, Charlys Albuquerque, Gabriela Ladeira, Guilherme Fonseca, Nadia Petean e lembrando de Rogério Monteiro, André Matos e Carolina Ferme. Aos alunos do Curso de Relações Internacionais da FAAP, em especial à minha orientanda Fabiola Nesi, aos formandos da turma do 2º semestre de 2005, a meus orientandos Thais Fernandes, Fernanda Sales e Bruno Senatro, por aguardarem a conclusão deste trabalho, e a meus alunos do 5º período de 2005, em especial José Antônio de Almeida Castro que me deu muita força e pensamento positivo para concluir essa tese e, mais, Eduardo Gradiz, Bruno Lourenção, Guilherme Cataneo, Maria Carolina Rollo Pontes, Rafael Bock, Nicolas Tommasino, Renan Abi Chedid e Gisele Novoas. E a meus orientandos do Fórum FAAP pela paciência de compreender minha situação, Paulo Caselato e Luis Gonçales Dora, além de Maria Carolina Rollo Pontes. A Rafael Felipe Fontes, amigo virtual até o momento de terminar essa tese, que, junto com Lessandra Tonin, foram meus companheiros a aplacar a solidão dos momentos finais de elaboração desse trabalho, via MSN, cuidando, zelando, afagando e estimulando. A Chico Supino, pela atenção nas horas do desespero cada vez que o computador tinha uma pane, por ser o maior admirador do feijão caseiro feito por mim, e mais, por ser amigo sempre presente a hora. A Geraldo Coutinho, que me conduz com segurança, atenção e amizade. A Terezinha Cardoso e Kátia Evangelista, pelos cuidados do meu lar. 9

10 A meus pais afetivos Eneida e Luiz Vasconcelos e à minha amada irmã Helena, com muitas saudades. Aos amigos cariocas que não me esqueceram, Márcia Amaral, Maria Helena Cabral de Almeida Cardoso, Sonia Silva, Ana Lúcia Carvalho de Oliveira, Cibele Verani, Marli Ganime, Marília Bandeira, Edi e Carlos Chagas, Simone Monteiro, Beatriz Lenz e Mônica Levy. À Fundação Oswaldo Cruz, na pessoa de seu Presidente Paulo Buss, por ter me proporcionado meios de cursar o Doutorado e desenvolver esse trabalho. E ao pessoal da Secretaria do Gabinete da Presidência, pelo apoio constante. E, por fim, à cidade de São Paulo que, mesmo sem estátua, me recebeu de braços abertos e me ofereceu tantas oportunidades. 10

11 RESUMO Esta presente tese atém-se ao tema do sistema comercial multilateral, materializado sucessivamente na proposta da Organização Internacional do Comércio (OIC), no Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) e na Organização Mundial do Comércio (OMC). Toma como objeto de análise a atuação dos países em desenvolvimento, em seu âmbito, empreendendo uma retrospectiva histórica, com o objetivo de compreender como esses países conseguiram fazer valer seus interesses, ou não, em um ambiente que não foi por eles criado. Para atingir o objetivo proposto, empreende a reconstituição da trajetória dos países em desenvolvimento desde a construção e abortamento da OIC, por um lado, e da estruturação que seria provisória e da consolidação do GATT e, posteriormente da OMC, até ao lançamento da Rodada Doha de Negociações Multilaterais ou Agenda de Doha para o Desenvolvimento, pelo exame da conformação de suas coalizões no cenário multilateral, visando a arrancar concessões do bloco dos países desenvolvidos. A questão principal que se coloca nesse trabalho consiste em discernir sobre a quais estratégias os países em desenvolvimento recorreram, visando a minimizar os impactos causados por regras que, em muitas vezes, não iam ao encontro de seus interesses e necessidades. Ou, em termos gerais, como países nãodominantes no cenário internacional conseguiram mobilizar outros atores e formar alianças, no âmbito de negociações multilaterais comerciais? Ainda, resgata a articulação desses países e suas propostas alternativas ao GATT no âmbito do cenário econômico multilateral, por meio da formação do Movimento dos Não Alinhados, do Grupo dos 77 e elaboração da proposta da Nova Ordem Econômica Internacional nas décadas de 1960 e Conclui pela validade da argumentação segundo a qual coalizões reforçam o poder de barganha, e o consenso constitui elemento de fortalecimento da posição desses países, tornando-se, igualmente, importante fator de negociação para o prosseguimento da liberalização do comércio mundial. Palavras chaves: Comércio Internacional Países em Desenvolvimento Nova Ordem Econômica Internacional Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) Organização Mundial do Comércio (OMC) 11

12 ABSTRACT The present thesis focuses on the multilateral trade system successively materialized in the proposal of the International Trade Organization (ITO), in the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) and the World Trade Organization (WTO). The object of this analysis is the performance of developing countries, in their ambit, by undertaking a historical retrospective aiming at understanding how these countries were capable of asserting, or not, their interests in an environment which is not of their own making. In order to achieve the proposed objective, a reconstitution of the course of action of the developing countries is made, from the creation and abortion of the ITO on the one hand, and the structuring which was to have been provisory and the consolidation of GATT and later of the WTO, to the launch of the Doha Round of Multilateral Negotiations or Doha Development Agenda. This was possible by examining the formation of these countries coalitions in the multilateral scenario with the purpose of obtaining concessions from the block of developed countries. The main issue approached in this paper is the discernment of which strategies the developing countries resorted to so as to minimize the impact caused by rules that often did not attend to their interests and needs. In other words, how could non-dominating countries mobilize other actors and form alliances, concerning multilateral commercial negotiations, in the international scenario? In addition, this analysis approaches the relations among these countries and their alternative proposals, different from the GATT proposals, in the multilateral economic scenario, by means of the formation of the Non-Aligned Movement, of the Group of Seventy-Seven and the beginning of the New International Economic Order in the 60s and the 70s. It also supports the validity of the arguments that claim that coalitions reinforce the bargaining power, and that consensus not only strengthens the position of these countries but also becomes an important factor for negotiation in the promotion of the liberalization of world trade. Keywords International Trade Developing Countries New International Economic Order General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) World Trade Organization (WTO) 12

13 ÍNDICE Introdução...14 Capítulo I A Carta de Havana e a criação da Organização Internacional do Comércio: o protagonismo dos países em desenvolvimento...31 Capítulo II O fiasco da OIC e o prosseguir do GATT ( ): países em desenvolvimento como atores coadjuvantes...65 Capítulo III A formulação da Agenda do Desenvolvimento: GATT x UNCTAD e a Nova Ordem Econômica Internacional Capítulo IV Crise do multilateralismo e novos temas na Rodada Uruguai do GATT: coalizões fragmentadas Capítulo V A articulação dos países em desenvolvimento na Conferência de Doha: o caso da flexibilização das regras de propriedade intelectual Conclusão Bibliografia

14 INTRODUÇÃO O presente trabalho de tese atém-se ao tema do sistema comercial multilateral, materializado sucessivamente na proposta da Organização Internacional do Comércio (OIC), no Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) e na Organização Mundial do Comércio (OMC). Toma como objeto de análise a atuação dos países em desenvolvimento, em seu âmbito, empreendendo uma retrospectiva histórica, com o objetivo de compreender como esses países conseguiram fazer valer seus interesses, ou não, em um ambiente que não foi por eles desenhado. Com efeito, o projeto que deu origem a esta tese atinha-se à atuação dos países em desenvolvimento com vistas a obter a flexibilização das regras do Acordo dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio (TRIPS) na questão relativa a acesso a medicamentos, no decorrer do processo que desencadeou na Declaração sobre TRIPS e Saúde Pública, durante a IV Conferência Ministerial da OMC, em Doha, em Ou seja, o que buscava compreender era como uma coalizão de países em desenvolvimento, auxiliada por algumas organizações nãogovernamentais, atingiu dobrar as posições dos países desenvolvidos e alcançar uma proeminente vitória, consubstanciada, inclusive, por uma declaração especial, à parte da Declaração Final da Conferência, o que em termos de GATT/OMC constituiu fato inédito. Ocorre que um trabalho de pesquisa tem vida própria e, como se sabe, é ele que conduz o pesquisador e não ao contrário, à medida que os dados vão aflorando e revelando caminhos e universos não imaginados quando da elaboração do projeto inicial. Tudo começou quando a banca de qualificação do projeto, em dezembro de 2003, propôs que se retrocedesse até às tentativas dos países em desenvolvimento de delinear uma agenda que contestava, ou pelo menos procurava atenuar, a rigidez da lógica do livre comércio embutida no antigo GATT, a partir do processo de descolonização de Ásia e África, por meio da atuação nas Nações Unidas e, 14

15 posteriormente, na Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), nos anos 1960 e 1970, conhecida como Agenda do Desenvolvimento ou, ainda, a Agenda do Terceiro Mundo. Pois bem, na busca de documentação e bibliografia, se foi escavando e descobrindo cada vez mais, até que, por meio das bases eletrônicas de periódicos disponíveis na Universidade de São Paulo, chegou-se aos primeiros números da revista International Organization, desde E, de 1947 a 1964, o referido periódico trazia as aide-mémoire de todas as reuniões das organizações que estavam compondo o nascimento do sistema internacional multilateral do pós-ii Guerra, construído pelas potências vencedoras do conflito, ainda durante o seu desenrolar. E lá estavam as compilações dos debates e das negociações que engendraram o sistema comercial multilateral, desde as tratativas para a criação da Organização Internacional do Comércio, por meio da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Emprego, realizada em Londres, em 1946, passando pela reunião do Comitê Preparatório em Genebra e a própria Conferência de Havana, em 1947/1948. Concomitantemente, encontravam-se registradas todas as reuniões do GATT, desde a primeira rodada, simultânea à reunião do Comitê Preparatório, e todas as sessões do Acordo Geral, indo até ao lançamento da Rodada Kennedy, em Daí em diante, a revista viria a se dedicar exclusivamente à publicação de artigos acadêmicos. Em vista disso, e diante do tesouro em mãos, a proposta efetuada pela banca de qualificação de retroceder aos anos 1960, foi ampliada para meados dos anos 1940, procedendo ao percurso da construção e abortamento da Organização Internacional do Comércio, por um lado, e da estruturação que seria provisória e posterior consolidação do Acordo Geral de Tarifas e Comércio. Porém, o foco sobre os países em desenvolvimento foi mantido e, então, com esse material bruto a ser trabalhado, o objeto da pesquisa foi refeito, ou seja, consistiu em mostrar como os países em desenvolvimento atuaram em um cenário que, a princípio, lhes era inóspito, onde posavam de meros coadjuvantes e, como, paulatinamente, foram erguendo a voz, na intenção e no propósito de fazer com que esse sistema considerasse as suas 15

16 necessidades e seus interesses, formando, para tal, grupos e coalizões. Assim sendo, o trabalho teve a pretensão de reconstituir a trajetória de participação desses países, bem como a conformação de suas coalizões no cenário multilateral, visando a arrancar concessões do bloco dos países desenvolvidos. A questão principal que se coloca nesse trabalho consiste em discernir sobre a quais estratégias os países em desenvolvimento recorreram, visando a minimizar os impactos causados por regras que, em muitas vezes, não iam ao encontro de seus interesses e necessidades. Ou, em termos gerais, como países não-dominantes no cenário internacional conseguiram mobilizar outros atores e formar alianças, no âmbito de negociações multilaterais comerciais? Em termos teóricos, o objeto de estudo referido neste projeto atrela-se ao tema das Relações Internacionais e, de forma específica, a área dos Regimes Internacionais ou do Multilateralismo 1, cujas abordagens dividem-se entre Realistas, Neoinstitucionalistas (que alguns denominam como pluralistas ou mesmo neo-liberais) e Neo-realistas. Krasner (1983) efetua uma outra classificação, que compreende estruturalistas convencionais, estruturalistas modificados e Grocianos, respectivamente. Os primeiros seriam os realistas enquanto os segundos seriam os neo-institucionalistas. Ainda segundo Krasner, os regimes internacionais podem ser definidos como uma forma de instituição internacional, na qual há uma convergência significativa entre os Estados a respeito de princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão em torno do qual convergem as expectativas dos atores em determinada área das relações internacionais. O que distingue a posição dessas visões é a importância, utilidade e eficácia desses regimes (KRASNER, 1983). Para os realistas, os regimes têm pouco ou nenhum impacto nas relações internacionais, refletindo apenas a estrutura de poder entre países dominantes e nãodominantes, e não alteram significativamente essa hierarquia de poder (STRANGE, 1 Multilateralismo é entendido a partir da concepção de Ruggie, que o define como aquele...that it coordinates behavior among three or more states on the basis of generalized principles of conduct (RUGGIE, 1998: 335). 16

17 1983). Nesta perspectiva, o ambiente internacional é essencialmente anárquico, em que a busca da segurança leva os Estados inexoravelmente para o conflito, sendo, portanto, os regimes maximizadores da primazia de Estados fortes sobre outros, em um cenário onde atuariam apenas Estados unitários. Para Mearsheimer (1998), por exemplo, na arena internacional, os Estados visariam a maximizar suas posições de força e poder, ampliando suas condições de barganha. Portanto, o papel das instituições internacionais seria enfraquecido ou anulado, na medida que nada obrigaria aos Estados a aceitar a prevalência de suas regras. Ademais, os Estados, no sistema internacional, temeriam uns aos outros, de modo que cada um deve ao menos suspeitar do outro e ser relutante em confiar. Cada Estado, no sistema internacional, visaria a assegurar sua própria sobrevivência, podendo depender dos outros para sua segurança. As alianças seriam temporárias e de acordo com as conveniências do momento. Mesmo na concepção neo-realista, como definida por Waltz (1979), que substitui Estados por unidades, o sistema determinaria o seu comportamento e sua lógica de ação no ambiente anárquico, levando-as conflito, mesmo que não sendo essa a intenção inicial, mas inevitável, na busca dos interesses nacionais. Para os neo-institucionalistas, como Keohane e outros, a despeito desse ambiente anárquico, ou por conta dele, existiria a possibilidade da cooperação e da viabilidade dos regimes internacionais. Diferentemente de Waltz e toda a trajetória realista, que entende o conflito como inerente ao jogo internacional, Keohane vislumbra a cooperação, mesmo quando os Estados estão voltados a seus interesses imediatos e egoístas (KEOHANE: 1984). Neste sentido, a ação das instituições multilaterais tenderia a promover a cooperação, principalmente na ausência de uma soberania forte que puna os desertores, cumprindo as tarefas de partilhar as informações, reduzir os custos de transação entre Estados, fornecer incentivos a concessões comerciais, bem como mecanismos de resolução de disputas. Por outro lado, Keohane e Nye (1989) afirmam que, no lugar do Estado unitário, existem redes de relações envolvendo temáticas diversas, para além das questões de segurança, como comércio, meio ambiente, etc., configurando relações transnacionais que englobam outros atores que 17

18 não somente o Estado, como empresas e organizações não-governamentais, o que os levou à definição do conceito de interdependência complexa, englobando Estados e sociedades. Essas redes, formalizadas em instituições internacionais ou não, configuram os Regimes, na acepção de Krasner e Ruggie (1983). No ambiente da interdependência complexa, o recurso à coerção, pela força militar, perderia valor, encontrando os Estados fortes dificuldades de impor suas vontades em todos os temas de seu interesse. No mundo complexo, cada tema tem uma dinâmica própria, que envolve atores diversos, tornando a vinculação também mais complexa. Esta vasta teia de temas será costurada em organizações internacionais, às quais recorrerão Estados fracos, por ser menos dispendioso, e Estados fortes, que tentarão estabelecer uma interdependência assimétrica em grupos específicos de tema, como fonte de poder. O grau de assimetria dependerá do peso dos atores envolvidos e da natureza da relação, o que implicará na distribuição desigual dos custos da transação (KEOHANE: 1992). Quanto menos for dependente um ator, maiores os recursos de poder sobre determinado tema. No entanto, instituições multilaterais, em condições adequadas, podem propiciar a cooperação e a formação de coalizões entre Estados mais fracos, contendo o poder dos mais fortes. Rebatendo Mearsheimer, Keohane & Martin (1998) começam por desmontar suas argumentações, afirmando que este inicia seu artigo lembrando que os principais governos têm enfatizado o valor das instituições. E prosseguem que poderia ter adicionado que eles investem significativos recursos materiais e de reputação em instituições como a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), União Européia, OMC e outros foros multilaterais. E indaga como se poderia interpretar todo este investimento em instituições que estão se expandindo, se elas não possuem qualquer significado? Pois é exatamente em caso de conflitos, segundo o autor, que as instituições podem entrar fornecendo "pontos focais construídos", que façam com que determinada solução cooperativa prevaleça. Da mesma forma que as instituições podem reduzir o medo da trapaça, elas podem reduzir o medo dos ganhos desiguais permitindo, assim, o surgimento da cooperação. O compartilhamento de informações é 18

19 um dos principais mecanismos neste processo, considerando-se, também que o funcionamento das instituições depende fortemente da operação da reciprocidade específica e difusa dos participantes. Keohane & Martin concluem que as instituições desempenham papel relevante nas relações internacionais embora superestimar este papel pode levar, aí sim, a uma "falsa promessa" de sua atuação. Porém, num mundo limitado pelo poder do Estado e interesses divergentes, e onde se torna improvável que haja governo hierárquico efetivo, as instituições internacionais, ao operarem na base da reciprocidade, podem ser componentes de uma paz duradoura. Assim sendo, utiliza-se como referencial teórico básico, neste trabalho, as concepções de Keohane e seus colaboradores, por abrangerem categorias conceituais como interdependência complexa, que envolve a participação de Estados, empresas e organizações da sociedade civil em torno de temáticas diversas e globais, assim como a possibilidade de coalizões entre países não-dominantes, em torno desses mesmos temas e o papel que as instituições multilaterais podem desempenhar para a cooperação e a construção do consenso, minimizando os conflitos. Portanto, baseado nas premissas de Keohane sobre as possibilidades de cooperação internacional, mesmo no âmbito de uma relação assimétrica, pressupõe-se, para efeitos de sustentação teórica desse estudo, que, a despeito das regras mais ou menos rígidas que, tanto outrora quanto atualmente, regularam e regulam o comércio internacional, há espaço, no âmbito de uma organização multilateral, como o antigo GATT e, mormente, a Organização Mundial do Comércio, para eventuais arranjos e negociações que atenuem situações potencialmente explosivas. Por outro lado, tais foros permitem que países de menor relevância política ou comercial, articuladamente tanto entre atores estatais quanto não estatais ecoem as reivindicações de seus pretensos direitos. Ou seja, não se quer dizer que os interesses dos Estados não se encontrem presentes nas instituições multilaterais ou que eles deixarão de tentar maximizá-los, porém, no embate das negociações e das barganhas havidas, é que constroem a perspectiva do mínimo denominador comum que gera o consenso possível. Como bem 19

20 demonstra Virally (1972), há uma tensão permanente entre os interesses dos Estados e a dinâmica das organizações, que são espaços fundamentalmente destinados à cooperação e à negociação entre seus integrantes. A despeito de sua obra ter sido elaborada no período da Guerra Fria, muitos de seus postulados conceituais ainda guardam verossimilhança com a dinâmica do sistema multilateral contemporâneo. Segundo o autor, o sistema de Organizações Internacionais visa a organizar a sociedade internacional, sendo que a coexistência em uma mesma instituição das superpotências e da quase totalidade dos Estados, grandes e pequenos, amigos ou inimigos, faz desta um fator novo da política mundial. Tal fator não é independente da política das grandes potências, pois cada uma vai utilizar sua influência com vistas a seu favor. Porém, estas influências, encontram-se, de alguma maneira, canalizadas pelas regras da organização, que as inserem no âmbito das influências exercidas por todos os demais Estados, produzindo combinações múltiplas e mutantes. De tal, resulta, salvo exceções, que nenhum Estado, por mais forte que seja, pode se gabar de ser o mestre do jogo, o que não impede de, em alguns casos, bloquear seu funcionamento, não limitando tal fato a Organização a desempenhar seu papel como ator autônomo na cena mundial. Para Virally, a Organização Internacional apresenta duas perspectivas que são diferentes, mas, que, ao mesmo tempo, se confundem. Em assim sendo, a Organização Internacional é, à sua vez, uma estrutura social (vista do seu interior) e um ator autônomo (vista do exterior). Como estrutura social, delimita e regula um jogo de forças, a qual sua configuração imprime uma característica determinada, mas da qual permanece relativamente passiva, tornando-se objeto de manipulação de parte dessas forças que tentam deformá-la na busca da consecução de seus objetivos. Como ator autônomo, comporta-se ela mesma como uma força, pesando no jogo social e procurando orientá-lo, igualmente, para a obtenção dos seus próprios objetivos. Esta dualidade fundamental induz sempre a certo equívoco em sua ação institucional, pois, sendo autônoma, se desenvolve seguindo suas próprias leis e as decisões tomadas pelos órgãos institucionais, mas não é independente, posto que teleguiada pelas forças que atuam em seu interior, mas com as quais não se confunde. O que é inquietante e desconcertante em uma Organização Internacional é que meio 20

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